CESSIONE DELLA SOVRANITA' QUALE ESITO CONTRASTATO DELL’INTEGRAZIONE COMUNITARIA

di Massimo Gagliardi, Magistrato della Corte dei conti

SOMMARIO: I - Premessa; II - Sovranità, crisi di rappresentatività ed emersione di nuovi valori di riferimento; III - Integrazione europea e resistenze costituzionali. Analisi di un percorso difficile tra spiragli di riforma e noti irrisolti; IV - Il rapporto tra nrome comunitarie e norme interne: tentativo di ricostruzione tra convergenze giurisprudenziali e soluzioni di mediazione delle antinomie.

I. Premessa. “Poiché tutta la sovranità resta nelle mani degli Stati membri - scriveva Altiero Spinelli - la sua applicazione dipenderà in tutto e per tutto della loro buona volontà. Finché ci sarà una congiuntura economica favorevole ed uno sviluppo della politica di liberalizzazione, il trattato funzionerà, poiché gli Stati membri saranno interessati a farlo funzionare. Se la congiuntura cambierà, se lo sviluppo del mercato comune lederà questo o quel paese, o questo o quel gruppo economico politicamente predominante in questo o quello stato, se uno o più stati giungeranno alla conclusione che per loro e più conveniente sottrarsi agli impegni assunti, tutti gli organi della comunità potranno ben far sentire le loro ammonizioni e i loro consigli....La comunità andrà in pezzi”[1] Il monito del più insigne dei federalisti italiani, benché gravato da una analisi dell’evoluzione del fenomeno comunitario fortemente “malinconica” nei suoi esiti definitivi offre, ancor oggi, più di uno spunto per un’analisi critica delle parzialità e delle contraddizioni del cammino europeista. La storia infatti degli ultimi decenni testimonia quanto sia stato arduo (ed in parte quanto lo sia ancora) il processo di erosione delle sovranità nazionali, premessa ineliminabile di ogni compiuta integrazione, anche da parte di democrazie evolute che pure avevano intuito i benefici e le immense potenzialità di un mercato economico globale nelle sfide competitive con il resto del mondo industrializzato, nonché l’ineludibile esigenza di una sinergia nella politica estera. In realtà “la buona volontà degli stati membri” cui alludeva Altiero Spinelli, quale requisito indispensabile per la compiuta applicazione del trattato istitutivo della comunità, conserva intatta la sua valenza e la sua attualità purché la si consideri sotto il versante della faticosa articolazione dei processi decisionali e della conseguente attuazione dei progetti politici di rinnovamento presso i singoli ordinamenti statuali, segnatamente di quelli (come l’Italia) dove macchinosità e bizantinismi degli apparati preposti rappresentano un’eredità storica di non facile superamento. Ed allora é agevole cogliere in tale complessivo scenario aspetti di forte contrasto fra spinte autenticamente innovative (liberalizzazione del mercato, privatizzazioni, deregulation, ridimensionamento delle burocrazie e dell’interventismo dello Stato, affermazione del primato della progettualità politica, alleggerimento del welfare state, ripudio del formalismo procedimentale e valorizzazione del parametro dell’efficacia, efficienza ed. economicità dell’azione amministrativa e quant’altro) e retorica del mutamento, avvalorata da resistenze più o meno occulte fra i molteplici interpreti ove si collocano i fattori trainanti del processo delle riforme. In altre parole una vera e compiuta Europa Unita richiederà sempre più un coraggioso superamento degli steccati che ancora dividono i sistemi politici dei singoli paesi, un omogeneizzazione dei loro impianti normativi, un avvicinamento, pur nel rispetto delle specifiche peculiarità, delle culture avviando così a progressiva dismissione chiusure ideologiche o attaccamento dogmatico. E tanto più arduo si rivelerà tale processo quanto più osteggiato risulterà il cambiamento pur annunciato con enfasi nei singoli ordinamenti. Quali, dunque, le insidie più temibili che ancora impediscono che l’ europeismo divenga prassi politica concreta, luogo effettivo e non ideale dell’incontro fra popoli? Probabilmente la sovranità o, meglio dire, il suo esercizio deve superare il limite antico che ancora impedisce allo Stato-comunità di esprimere la propria delega alle rappresentanze politiche nazionali o Comunitarie ove - in particolare - sempre più marcata e la consapevolezza di un deficit di rappresentatività istituzionale. Peraltro, l’accentuazione della tendenza al riconoscimento delle autonomie locali (fenomeno del decentramento) se non addirittura, l’espansione di ben più temibili spinte autonomistiche, in taluni casi del tutto irrazionali ed in molti altri legate ad. indiscutibili specificità territoriali, storiche ed economiche, ha prodotto una parcellizzazione nell’espressione della sovranità, il moltiplicarsi di enti esponenziali delle volontà collettive, talora di incerta legittimazione e comunque centrifughe rispetto ad una necessaria “reconductio ad unitatem”. Ciò fatalmente ha provocato, particolarmente nel nostro ordinamento, una dislocazione della potestà normativa al di fuori della sede Parlamentare con .proliferazione delle fonti di produzione delle norme (basti pensare fra l’altro alla decretazione d’urgenza dell’esecutivo, ovvero alla pervasività nel sistema ed in via paranormativa delle autorità indipendenti, esempi eloquenti di tale tendenza) con un sensibile aumento del rischio di aporie e comunque di disarmonie legislative nonché al sensibile ridimensionamento di una leadership riformistica anche in senso comunitario. La permanenza infatti di maggioranze Parlamentari poco coese, a loro volta espressive di Governi di coalizioni sovente riottosi a mutamenti epocali, l’inevitabile ricorso all’esiziale metodogia della concertazione fra plurimi soggetti politici in nome della pace sociale e di un consenso generalizzato sempre più illusorio, la crisi del principio di autorità in assenza di un meccanismo che dia corpo alla delega di potere dallo Stato-comunità allo Stato-apparato e che non si frammentizzi, così come talora avviene, nelle dinamiche di partecipazione indiretta mediate da partiti e sindacati e penalizzate da veti incrociati o da soluzioni compromissorie, sono probabilmente le principali insidie che si frappongono alla nascita dello Stato Europeo.  

II - Sovranità, crisi di rappresentatività ed emersione di nuovi valori di riferimento. Il profondo mutamento dello scenario economico ha rappresentato per il nostro Paese, ben più di ogni altro elemento di rinnovamento, il segno tangibile della progressiva erosione del principio di sovranità. Il venir meno, infatti, del potere di fissare il tasso di interesse interno in conseguenza della liberalizzazione dei capitali a breve (potendo il risparmio essere trasferito all’Estero) e parimenti la perdita, a seguito dell’adesione allo S.M.E., della facoltà di fissare unilateralmente il tasso di cambio, ha comportato la sostanziale impossibilità di agire sulle leve economiche, strumento primario nella gestione della cosa pubblica e nella regolazione dei fenomeni sociali. Il tasso interno si é così allineato a quello del mercato finanziario unificato, allo scopo di impedire che il risparmio nazionale venisse reinvestito in titoli esteri. L’interesse applicato per il rinnovo del debito pubblico ha dovuto necessariamente eguagliarsi al tasso applicato dalla moneta più forte, incrementato dal valore inflattivo e da una percentuale di incentivazione all’investimento. Allo stesso modo, in ossequio al principio della tutela della concorrenza, il divieto di fornire aiuti di Stato alle imprese ha sancito l’impossibilità di procedere all’aumento dei fondi di dotazione degli enti pubblici, avviati così a sicuro declino. Come in una reazione a catena gran parte della struttura politico-istituzionale dello Stato ha vacillato, liberando, nel contempo, nuove e diverse energie in precedenza latenti, come l’esperienza dell’azionariato diffuso ampiamente conferma, esito eloquente del processo di privatizzazione e del conseguente ridimensionamento della partecipazione pubblica. E così allo stesso modo si configurano nuovi ed imponenti segnali di cambiamento quali: la regolazione della liquidità interna rimessa alle valutazioni della Banca Centrale Europea, il rispetto vincolante dei ben noti parametri di Maastricht e di una crescita sostenibile in armonia con gli stessi, la tutela rigorosa del libero mercato che prelude al conseguimento di finalità sociali per il consueto tramite del Governo dell’economia e favorisce l’ingresso nel nostro paese di imprese straniere[2]. E’, di contro, utilizzabile la leva fiscale quale mezzo statuale di stimolazione e redistribuzione della ricchezza (benché in parte necessariamente destinata alla riduzione del debito pubblico) il cui uso incongruo può però comportare l’esodo dei fattori produttivi, l’annichilimento della domanda interna con l’inevitabile riduzione del prodotto lordo. Naturalmente, non poche insidie allignano nella metamorfosi del mercato. Con l’avvento ad esempio delle imprese sovranazionali capaci di scavalcare i confini dello Stato per offrire beni e servizi, sarà fatale che le stesse divengano attrici pressoché incontrastate dello sviluppo economico interno e delle sue patologie, a beneficio esclusivo di talune aree ed al di fuori di ogni logica di razionale bilanciamento tra le stesse, nell’ottica del raggiungimento del profitto. In buona sostanza, il primato riconosciuto ad un mercato generale onnicompresivo è in grado di penalizzare l’area dei diritti sociali, ovvero quella vasta congerie di “posizioni deboli” presenti anche in economie dinamiche ed evolute ma connotate da forti contrasti territoriali, organizzativi e da sempre tributarie di aiuti statali. In tale divario forte é il rischio di implosione economica che le logiche necessariamente speculative potrebbero agevolmente attivare. I principi di solidarietà, la politica dell’occupazione coesistono faticosamente con i valori in ascesa dell’Unione monetaria, della stabilità dei prezzi e del controllo delle finanze statali. Per_converso, quale tenue segnale in controtendenza, il Trattato di Amsterdam all’Art. 86 consente “alle imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale...” , di eludere le regole del mercato ed in particolare quelle sulla concorrenza, purché l’applicazione di tali norme “osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata. Nel comma 2 del suddetto articolo si precisa comunque che “lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura tale da risultare contrario agli interessi della Comunità.” E’ dunque trasparente l’intendimento di salvaguardare, sia pure con qualche attenuazione, l’ambito della concorrenza il cui carattere espansivo fa sì che persino l’attività economica al di fuori del territorio comunitario debba essere informata a tale principio. La prevalente dottrina legittima l’ortodossia della suddetta scelta con la finalità di superare normative e trattamenti privilegiati (relativamente all’impresa pubblica) che aggraverebbero il bilancio statale senza, peraltro, soddisfare in modo adeguato i bisogni dei consumatori[3], con ciò favorendo comunque lo svuotamento dei compiti e delle responsabilità dei governi centrali e locali. D’altro canto, l’aspirazione dei cittadini europei a servizi e prestazioni eguali per tutti, affiancata dall’interesse centrale dell’economia europea e delle imprese di godere di reti ed infrastrutture efficienti per accrescere la propria concorrenzialità sul mercato mondiale, contrastano con le palesi disuguaglianze delle realtà organizzative esistenti in Europa. Vi é dunque spazio, benché in via residuale, per la tutela di elementi di socialità e solidarietà, presenti nello spirito europeista di funzione pubblica, sia pure in un’ottica di “funzionalismo economico. La libertà di prestazione dei servizi resta il canone su cui va ragguagliato l’interesse generale e che solo circostanze razionalmente definibili possono, almeno in parte, derogare[4]. Su tale scenario si colloca poi l’aspetto, ancora in parte irrisolto, della piena legittimazione politica che ostacola l’affermazione di “un repubblicanesimo su scala europea”. La volatilità infatti della reppresentaza politica nell’ambito della Commissione Europea ~(in parte dovuta all’avvicendamento dei commissari come effetto di vicende politiche interne),può determinare, talora, che una quota di potere venga acquisita dai vertici burocratici nei confronti degli amministratori. Tale fenomeno é legato alla loro maggiore stabilità e alla loro maggiore esperienza tecnica, specie nei confronti dei Commissari di nuova nomina con l’inevitabile attenuazione di un effettivo legame con la volontà popolare sugli organi che compongono l’esecutivo. Se poi si pone attenzione alla circostanza che i limiti finanziari posti agli Stati membri per l’iniziativa sociale valgono, a fortiori, per la Comunità e che le decisioni in materia monetaria spettano alla Banca Centrale Europea, tenuta ad operare in autonomia rispetto alla Commissione, al Consiglio e allo stesso Parlamento, il quadro, complessivo configura sempre più un assetto monolitico. Quali fattori vi concorrono? Il malcelato desiderio di primato che anima i singoli ordinamenti ed i loro aggregati di potere alquanto restii a contribuire alla nascita di una classe politica comunitaria ed al ridimensionamento di organi e apparati nazionali; le resistenze comprensibili esercitate su tale versante dalle componenti burocratiche non rappresentative della Comunità e dalle imprese sovranazionali e delle lobbies tutt’altro che disposte a vedere dimidiato il loro spazio vitale di intervento e di azione nella società e fortemente motivate a rivestire un ruolo decisivo nei processi decisionali e sugli indirizzi complessivi. La “Sovranità degli esperti” può prevalere sulla sovranità popolare, segnatamente per le grandi scelte strategiche (es. stipula di un nuovo Trattato comunitario) rispetto alle quali gli strumenti della democrazia rappresentativa, già in affanno all’interno delle realtà nazionali, lo sono ancor più nello scenario europeo. Segno dei tempi é l’offuscamento della cultura giuridica, della norma scritta, a fronte dell’emersione della prassi e dello stile di “common law”, evidente soprattutto nelle decisioni della Corte di Giustizia Europea. Un diritto flessibile é la premessa per l’assunzione di decisione rapide ed efficienti in ambiti culturali, economici e geopolitici così diversi; da qui l’incessante appello ad una stagione di profonde riforme Costituzionali degli Stati [5] sia pure non dimentica dei valori fondamentali del cittadino. E’ evidente che il coordinamento richiesto perché lo spirito perequativo possa penetrare in profondità, ha richiesto e richiederà uno sforzo non comune di adattamento e omogeneizzazione fra sistemi, processo che sarà meno arduo se i principi di eguaglianza e parità di trattamento ammorbidiranno i vincoli rigidi della concorrenza e del mercato[6]. Quest’ultimo dovrà quindi essere al servizio dello Stato costituzionale “quale substrato materiale irrinunciabile degli scopi ideali orientati a favore della dignità dell’uomo e della democrazia [7].  

III - Integrazione Europea e resistenze Costituzionali. Analisi di un percorso difficile tra spiragli di riforma e nodi irrisolti. Suole definirsi “Diritto Costituzionale dell’integrazione” quella branca giuridica che studia la relazione esistente tra integrazione sopranazionale e costituzionale e che articola essenzialmente la propria analisi sui seguenti versanti: l’analisi delle disposizioni costituzionali che disciplinano - allo stato - l’integrazione europea; lo studio dei conflitti ipotetici o reali che caratterizzano il rapporto tra Costituzione e Diritto Comunitario soprattutto con riferimento alle libertà pubbliche; l’incidenza dell’integrazione europea sull’organizzazione dello Stato. Non v’è dubbio che gli Stati firmatari dei Trattati costitutivi della Comunità non erano pronti ad assimilare modificazioni così radicali se non in una accezione parziale. E’ pur vero che dopo la fine del secondo conflitto mondiale si registrò una generale apertura al diritto internazionale con l’inserzione di clausole favorenti processi di integrazione e limitazioni di sovranità per garantire pace e giustizia (Art. 2 della Costituzione Italiana; punti 14 e 15 del preambolo alla Costituzione Francese);ovvero a delegare a organizzazioni internazionali diritti di sovranità (Art. 24.I Costituzione Tedesca e Art. 3);od ancora competenze legislative esecutive e giudiziali (Art. 67 Costituzione 0landese) o poteri determinati (Art. 25 Bis Costituzione Belga) [8]. Evidentemente, a fronte del carattere espansivo assunto dall’Unione Europea, i connotati di sensibilità comunitaria — pur presenti nelle Leggi Costituzionali — sono stati in gran parte inadeguati rispetto alle innovatrici risposte richieste. Il compromesso perseguito si è fondato sulle forzature interpretative delle varie carte Costituzionali, ovvero sul generico rinvio al Diritto Internazionale in luogo di più radicali e profonde innovazioni [9]. La nostra Costituzione ha subito l’avvento del Diritto Comunitario, valorizzando la sua componente dinamica (“vivente”) con il fragile appiglio dell’art. 2 e tuttavia resta impotente a risolvere la storica oscillazione tra i due poli della separazione e integrazione o, se si preferisce, tra impostazione monistica o dualistica. Ruolo centrale e sicuramente di grande delicatezza è stato interpretato in questi anni dai Tribunali Costituzionali (in particolare l’Italia; ma anche Germania e Francia). Circostanza questa senz’altro favorita dall’inerzia e dalle titubanze della classe politica il cui vuoto di iniziative, è stato in parte colmato dagli interventi surrogatori e di adattamento delle Corti di Giustizia. Ma la carenza di un’adeguata copertura costituzionale del Diritto Comunitario resta una lacuna di non poco momento e che espone la Giurisprudenza ad un impegno gravoso e defatigante non scevro talora da incoerenze e pericolosi oblii. Senza contare che l’apertura definitiva al sistema comunitario non potrà che comportare il ridimensionamento della Corte Costituzionale (come si evidenzierà in seguito) nel suo ruolo storico di supremo garante della conformità delle Leggi nazionali alle Costituzioni interne, con ciò aderendo alla tesi di un rapporto di competenza tra norme comunitarie e norme interne (se non di gerarchia delle prime in rapporto alle seconde). In tale contesto va, infine, menzionata una proposta di Legge Costituzionale che sulla falsariga di quella di revisione della Costituzione tedesca, prevede modifiche agli Artt.11,80 e 117 Cost.; ciò attraverso l’inserzione nell’Art.II di una clausola in base alla quale l’Italia promuove e favorisce la formazione dell’Unione politica tra gli Stati membri dell’Unione Europea ordinata secondo il principio democratico e nella salvaguardia dei Diritti inviolabili della persona umana. In secondo luogo, la proposta prevede una maggiore partecipazione del Parlamento nella fase di elaborazione delle norme comunitarie secondo cui il Governo partecipa all’attività normativa sulla base degli indirizzi espressi dalle Camere attraverso una Commissione di Deputati e Senatori a tal fine istituita. Viene infine migliorata la partecipazione delle Regioni le quali nelle materie di loro competenza concorreranno alla formazione della volontà dello Stato Italiano negli organi dell’Unione Europea. Quanto sopra nel segno di una progressiva valorizzazione dell’istanza collaborativa quale criterio ordinatorio delle relazioni interistituzionali che già incide nel superamento del regime dualista nel rapporto Stato-Regione.  

IV - Il rapporto tra norme comunitarie e norme interne: tentativi di ricostruzione tra convergenze giurisprudenziali e soluzioni di mediazione delle antinomie. L’analisi del percorso che la giurisprudenza Comunitaria e Costituzionale ha tracciato denota in maniera inconfondibile il lungo travaglio che ha preceduto la definitiva affermazione del Diritto Comunitario nel nostro ordinamento. Al riguardo é emblematico il riferimento alla ormai risalente sentenza della Corte di Giustizia del (5.2.63 causa 26/62 (“Van Gend—Loos) con la quale, in virtù della competenza giudiziale di interpretazione del Trattato CEE ex art. 177, fu sancito, per la prima volta, il seguente principio: l’efficacia diretta del Diritto Comunitario posto che ”la Comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo internazionale a favore del quale gli Stati hanno rinunciato, in determinati settori, ai loro poteri sovrani”. Per converso la nostra Corte Costituzionale, con Sentenza N. I4/64, affermò il principio che l’art. 11 Cost., pur consentendo l’immissione nel nostro ordinamento di accordi comportanti limitazioni di sovranità, va inteso come disposizione permissiva che non attribuisce un particolare valore alle norme che hanno dato esecuzione ai Trattati Comunitari. Pertanto, ogni ipotesi di contrasto fra la legge esecutiva del Trattato e quelle posteriori difformi va regolata secondo i principi della successione delle Leggi nel tempo e non dà luogo a questioni di costituzionalità. A conclusioni diametralmente opposte perveniva la Corte di Giustizia (Sent. N.6/64,—del 15.7.64) che enunciò in tale occasione ed in termini tuttora definitivi la sua concezione del primato del Diritto Comunitario posto che “il Trattato CEE, a differenza dei comuni Trattati Internazionali, ha istituito un proprio ordinamento integrato in quello degli Stati membri”. Da ciò deriva “l’impossibilità per gli Stati di far prevalere, contro un ordinamento da essi accettato a condizioni di reciprocità, un provvedimento unilaterale ulteriore”. In buona sostanza, gli obblighi assunti con il Trattato non sarebbero assoluti ma solo condizionati qualora le parti contraenti potessero sottrarsi alla loro osservanza mediante ulteriori provvedimenti legislativi (concezione c.d. “monoteistica” del Diritto Comunitario e sua sovraordinazione). La Corte Costituzionale nell’esercizio del suo potere esegetico poneva, invece, le premesse per una configurazione in termini dualistici del rapporto tra i due ordinamenti [10]. La rigidità di questa posizione veniva in parte superata con la Sentenza “Frontini” n. 183/73 ove era per la prima volta riconosciuto che l’art. II comportava “l’apertura dell’Italia alle più impegnative forme di collaborazione ed organizzazione internazionali così attuando un parziale trasferimento agli Organi Comunitari dell’esercizio della funzione legislativa, in base ad un preciso criterio di ripartizione delle competenze”. Conseguentemente esigenze fondamentali di uguaglianza e certezza giuridica postulano che le norme comunitarie debbano avere piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione in tutti gli Stati membri senza la necessità di Leggi di ricezione e di adattamento. Veniva così a configurarsi da un lato la concezione dualistica ma allo stesso tempo la diretta applicabilità di talune fonti comunitarie grazie alla cerniera rappresentata dall’art. II Cost. Con successiva sentenza n. 232/1975, la Corte Costituzionale affrontò per la prima volta il problema dei poteri dei giudici di fronte ad una norma interna contrastante con un regolamento comunitario. La soluzione offerta fu che il giudice italiano non aveva il potere di procedere alla diretta disapplicazione di successive norme interne  contrastanti con un regolamento comunitario. In tali casi egli è, infatti, tenuto a sollevare la questione di legittimità Costituzionale per violazione indiretta dell’art. 11 con ciò negando di fatto, la diretta applicabilità sancita dall’art. 189 del Trattato. Tale conclusione fu chiaramente avversata dalla Corte di Giustizia che con sentenza “Simmenthal” del 9.3.78, espresse l’avviso che in forza del principio della preminenza del Diritto Comunitario, le disposizioni del Trattato e gli atti delle istituzioni, qualora direttamente applicabili hanno l’effetto non solo di rendere inapplicabili le contrastanti disposizioni nazionali preesistenti, ma anche di impedire la formazione di nuovi atti incompatibili con le norme comunitarie. Pertanto qualsiasi giudice nazionale ha obbligo di applicare integralmente il Diritto Comunitario, disapplicando le disposizioni contrastanti, sia anteriori che successive alle norme comunitarie. D’altro canto, era la concezione stessa del Diritto Comunitario che rafforzava tale impostazione. Il congegno infatti dell’art. 177 (rinvio pregiudiziale) secondo cui gli stessi cittadini divenivano coadiutori delle istituzioni comunitarie, sarebbe stato indebolito se i giudici nazionali avessero avuto l’esclusivo potere di sollevare l’incidente di Costituzionalità, subordinando così l’applicazione della norma comunitaria a tale meccanismo, con una significativa dilatazione dei tempi di attuazione. Il momento della svolta veniva così rinviato alla sentenza n.17 dell’8.6.84 (c.d. Granital) in cui la Corte Costituzionale riconobbe che “l’assetto dei rapporti tra Diritto Comunitario e Diritto Interno è venuto evolvendosi ed è ormai ordinato sul principio secondo cui il regolamento CEE prevale sulle configgenti statuizioni del legislatore interno”. I due sistemi restano comunque in ossequio alla concezione dualista, configurati come autonomi e distinti sebbene coordinati. L’effetto della norma comunitaria “non è quello di caducare o abrogare la norma interna contrastante, ma solo quello di impedire che tale norma venga in rilievo per la soluzione del caso concreto”. In merito infine al ruolo dei giudici nazionali si precisava che gli stessi sono chiamati ad accertare unicamente che la norma comunitaria regoli o meno il caso sottoposto al suo esame senza dovere quindi, sollevare l’eccezione di costituzionalità divenuta così inammissibile. Tale conclusione va peraltro circoscritta a quelle ipotesi nelle quali il potere trasferito alla Comunità si estrinsechi in una normazione direttamente applicabile dal giudice interno. In secondo luogo, in caso di contrasto tra norma comunitaria e principi fondamentali della Costituzione ovvero Diritti inalienabili della persona, il giudice dovrà sollevare l‘incidente di costituzionalità. Progressivamente dunque la giurisprudenza Costituzionale muta posizione, assumendo linee evolutive più consone allo spirito europeista. Con sentenza n. 383/89 la Corte Costituzionale riconobbe infatti anche alla P.A. la facoltà di disapplicare le norme interne contrastanti con quelle comunitarie. Con la successiva sentenza n.285/90, la Consulta colse l’occasione per precisare la natura dell’intervento dal giudice ordinario nel conflitto tra Leggi statali e regolamenti comunitari, rilevando che lo strumento della disapplicazione non presuppone né implica l’illegittimità della norma interna. L‘ordinamento comunitario è infatti autonomo e distinto e, rispetto alla normativa da esso promanante, “l’ordinamento interno si ritrae e non è più operante”. Dunque tale effetto può essere più correttamente qualificabile in termini di non applicazione della Legge nazionale (più che disapplicazione che evocherebbe vizi della norma non sussistenti in virtù dell’autonomia fra i due ordinamenti) [11]. Tale orientamento fu consolidato nella sentenza n.168/91 (Gianpaoli) ove è abbastanza agevole cogliere la tendenza della Corte Costituzionale verso una soluzione dell’antinomia in termini di “non applicazione” Aderendo a tale prospettazione veniva ad essere salvaguardata l’impostazione dualista, riconoscendo altresì alla Corte un ruolo autonomo anche sotto il profilo del controllo sull’immissione del Diritto Comunitario nell’ordinamento interno sia pure nei limitati casi di norme comunitarie contrastanti con i principi fondamentali della Costituzione o con i Diritti inviolabili della persona [12]. Coerentemente con tale indirizzo, nella sentenza n.117/94 i giudici costituzionali hanno precisato che le direttive - non self—executing - non possono essere parametro di legittimità costituzionale perché appartenenti ad un ordinamento esterno. Tuttavia, con la sentenza N. 384/94, la Corte Costituzionale ha parzialmente rivisto il suo precedente orientamento in occasione del riscontro di legittimità di un atto legislativo regionale non ancora vigente e contrastante con il Diritto Comunitario. In tale circostanza la Consulta ha riconosciuto, sia pure implicitamente, il vizio della norma nazionale. Tale asserzione ha avuto come inevitabile effetto l’affermazione che lo strumento utilizzabile per l’eliminazione dell’antinomia fosse quello della “disapplicazione” e non già della semplice “non applicazione”. Ciò che sembrava il “revirement” tanto auspicato, nel segno del “monismo istituzionale”, è stato di breve durata. Con Sentenza n. 94/95, la Consulta è tornata sul tema del conflitto tra norma comunitaria e norma interna non ancora vigente introducendo nuovi, ulteriori distinguo. Innanzitutto, il ricorso governativo in via principale postula un contrasto per il quale non vi è un potenziale giudice a quo che possa far prevalere il Diritto Comunitario mediante non applicazione della norma nazionale confligente. In tal caso, la norma regionale potenzialmente lesiva viene resa inoffensiva attraverso la declaratoria di illegittimità costituzionale, con ciò assicurando l’immediata ed uniforme applicazione del Diritto Comunitario. Nei giudizi in via incidentale, l’antinomia sarà, invece, risolta dallo stesso giudice a quo, ma in termini di “non applicazione” delle norme interne. Ancora una volta si ribadisce che l’effetto perseguito sarà quello non di abrogare la norma nazionale contrastante, ma solo di “impedire che venga in rilievo per la definizione della controversia”. In conclusione, tirando le fila del discorso, la Consulta ascrive a se stessa la competenza nella risoluzione delle antinomie qualora siano vulnerati i principi fondamentali dell’ordinamento o i Diritti inviolabili della persona; ovvero quando la legge nazionale pregiudichi l’osservanza dei Trattati od anche nel caso in cui norme nazionali ledano norme comunitarie non recependole o recependole in maniera errata; ed infine quando in sede di sindacato principale ex art. 127 Costituzione, il Governo eccepisca il contrasto tra legge regionale e disposizioni comunitarie. In tutte queste ipotesi, la Consulta dichiarerà l’illegittimità costituzionale della norma nazionale, espungendola dal sistema delle fonti. Del pari, in tutti gli altri casi, le restanti magistrature nazionali e la stessa P.A. dovranno procedere, con lo strumento della “non applicazione”, alla salvaguardia del primato delle fonti comunitarie. Soluzione questa di mediazione, specchio fedele di una transizione non ancora compiuta che fra timide aperture, ripensamenti, contraddizioni irrisolte tarda ad imboccare posizioni di esplicito europeismo.    

BiBLIOGRAFIA

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[1] Cfr.: E.PAOLINI; Altiero Spinelli, ”Appunti per una biografia”, Bologna 1988, 110. [2] Lo stesso principio di sussidiarietà (Art.3 B del Trattato sull’Unione Europea) inteso nel senso più europeista comporta il trasferimento in sede comunitaria di competenze non spettanti in via esclusiva alla Comunità Europea ma che si assume legittimo ogni qualvolta gli organi sovranazionali siano in grado di adempiere meglio le competenze assegnate agli Stati. In tal modo si giunge a configurare prioritaria la competenza della Comunità ed invece meramente integrativa quella dei singoli Stati membri, con trasferimento di quote sempre maggiori di sovranità dal livello nazionale a quello comunitario.

[3] Le uniche significative eccezioni previste dall’art. 87 sono quelle inerenti gli aiuti ai consumatori senza discriminazioni, gli aiuti alle popolazioni colpite da calamità naturali ovvero per le Regioni depresse o colpite da gravi forme di disoccupazione.

[4] Interessante, a tale riguardo, é la recente risoluzione adottata dal Parlamento Europeo il 17.12.97 con cui si invitava la Commissione a definire i principi guida ed il livello dei servizi necessari per realizzare gli obiettivi dell’Unione Europea, precisando i diritti degli operatori, privilegiando, in particolar modo, i valori di eguaglianza di trattamento, qualità e continuità dei servizi. Quanto sopra con il dichiarato fine di pervenire ad una effettiva prestazione di servizi universali, eguali, efficaci ed a condizioni economiche accettabili affinché la tutela dei diritti della persona, transitata dal livello statale a quello comunitario risultasse effettivamente praticabile scongiurando il triste divario tra paesi evoluti (in termini di servizi resi) e paesi ancora manchevoli di standards adeguati.

[5] Con Sentenza c.d. Maastricht del Tribunale Costituzionale Federale del 12.10.93, relativa all’art. 23 e 38 L.F., venne riaffermata l’esigenza che la devoluzione dei poteri sovrani ad una confederazione di Stati non può implicare il superamento dei principi fondamentali dello stato di diritto, né del principio democratico e di quello federale affinché sia resa possibile una tutela giurisdizionale comunitaria dei diritti fondamentali dei cittadini tedeschi, sostanzialmente analoga a quella della L.F.

[6] Del pari non é possibile disconoscere che L’Europa della moneta unica e del mercato é espressione del progetto gradualista che viene attribuito a Jean Monnet ed in particolare al suo memorandum del 3.5.50 e che é prevalso, fin dal Trattato di Roma, sul progetto alternativo di un’Europa politica e federale la cui genesi é riconducibile ad Altiero Spinelli, autore del manifesto di Ventotene dei 1941. Progetto quest’ultimo che pur potrebbe risultare idoneo a superare il dogma dell’indivisibilità, facilitando la convivenza tra popoli e culture di tradizione diversa, all’insegna di un più maturo pluralismo.

[7] P.HABERLE: I diritti fondamentali nelle società pluraliste e la Costituzione del pluralismo, in AA.VV. (a cura di M. Luciani).

[8] Diverso è il caso del Regno Unito dove in assenza di una Costituzione scritta si riconobbe al momento dell’adesione, l’efficacia e la preminenza del Diritto Comunitario su quello interno con una legge ad hoc (European Community Act) la quale è però esposta al rischio di poter essere derogata da una successiva legge del Parlamento.

[9] La adozione di clausole definibili di “abilitazione generica all’integrazione comunitaria caratterizzano paesi come l’Italia (art. 2); Spagna (art. 93); Grecia (Art. 28.2); Danimarca (art. 20.I); Lussemburgo (Art. 49 Bis); Olanda (Art. 93-94); Austria (art. 9); Finlandia (art. 33 e 33a) e Belgio (art. 34). Di contro, tra gli ordinamenti a più forte impronta europeista sotto il profilo Costituzionale, vanno citati: Francia, Germania, Portogallo, Svezia e Irlanda.

[10] Sulle diverse configurazioni delle teorie dualiste V. CANNIZZARO, Trattato Internazionale (adattamento al) in Enc. Dir.. XLIV, Milano ‘92.

[11] La disapplicazione designa “il potere di non applicare ad una singola fattispecie un determinato atto che resta peraltro valido ed efficace per altre fattispecie o ad altri effetti. Ciò accade laddove l’ordinamento giuridico stesso limiti le potestà dell’organo chiamato all’esame della validità di un atto inibendogli l’annullamento del medesimo e consentendo unicamente l’accertamento della non validità con la conseguente non applicazione alla sola fattispecie sottoposta al suo esame” (così MORTATI, Istituzioni di Diritto Pubblico I, X Ediz. Padova, 1991, 299; G.U. RESCIGNO, L’atto normativo, Bologna, 1998, 170 ss). La “non applicazione” si colloca, invece, più opportunamente su di un versante ermeneutico, volto all’individuazione della norma fino all’enunciazione della regola disciplinante la fattispecie concreta.      La distinzione ha una importanza – evidentemente - non solo di tipo terminologico in quanto mentre la disapplicazione della norma nazionale presuppone un vizio da cui discende sia la prevalenza del Diritto Comunitario che la configurabilità di un sistema complessivo monistico di integrazione-subordinazione; la “non applicazione” invece si richiama al criterio di specialità e ripropone il rapporto tra ordinamento comunitario e nazionale in senso dualistico, di integrazione-cooperazione.

[12] Probabilmente è anche su questo versante che va colta la dicotomia tra le due Corti. Va ricordato che in un primo tempo la Corte di giustizia preoccupata di garantire la supremazia del Diritto Comunitario sostenne che i Diritti fondamentali contenuti nelle Costituzioni nazionali non potevano essere un limite alla sua applicazione. (sentenza Stork del 4.2.59).      In seguito, con un’accorta opera di ampliamento, venne configurata una ;tipologia di posizioni soggettive meritevoli di tutela mutuate sia delle Costituzioni nazionali che dagli accordi internazionali, quale ad esempio la “Convenzione dei Diritti dell’uomo”, assurti quindi a principi generali del Diritto Comunitario e collocati in posizione verticistica.       Naturalmente, l’intensità della tutela riconosciuta a tali posizioni e la difficoltà di una precisa individuazione delle stesse rendono alquanto ampio il margine di discrezionalità valutativa della Corte di Giustizia.       Inoltre, le Corti nazionali potrebbero riappropriarsi di un potere interdittivo in tale delicata materia, con conseguenze non prevedibili soprattutto in merito all’uniforme applicazione del Diritto Comunitario.