Va dato atto al Consiglio di presidenza della bontà dell'iniziativa assunta: il tema prescelto è di assoluta importanza, anche sul piano pratico, per l'esercizio della giurisdizione di responsabilità.

            L'interesse della Corte alla nuova normativa contenuta nella L. n. 97 del 27 marzo 2001 è evidente: un obiettivo da lungo tempo perseguito e che sembrava ormai irraggiungibile per la concorde e costante avversione della giurisprudenza della Cassazione e della Corte costituzionale, ritorna di nuovo tra le prospettive possibili, nella sua formulazione più ampia, ed è stato, da subito, raggiunto quanto meno per il profilo particolare direttamente considerato dal legislatore.

            I problemi interpretativi sono tanti ma certo il principale è proprio quello della misura in cui la novella abbia esteso la giurisdizione di responsabilità nei confronti degli amministratori e dei dipendenti degli enti pubblici (economici) e degli enti a prevalente partecipazione pubblica.

La prima interpretazione, almeno apparentemente, più corretta, porterebbe a limitare tale estensione alle fattispecie espressamente considerate, in cui un illecito penale costituisce il presupposto del giudizio di responsabilità. Questa tesi è coerente con la logica dell'interpositio legislatoris, richiesta dalla Corte costituzionale per estendere la giurisdizione a settori per i quali non ricorra "identità oggettiva di materia": se è necessario un riconoscimento espresso è conseguenziale  che questo operi nei limiti espressamente indicati.

Può anche riscontrarsi una ratio condivisibile, nella disposizione: si è voluto garantire l'esercizio dell'azione di responsabilità amministrativa nei confronti degli autori di un reato (degli agenti, quindi, maggiormente infedeli) mediante l'intervento obbligatorio del Pubblico Ministero, stante l'incertezza dell'azione risarcitoria rimessa alla diligenza degli amministratori dell'ente danneggiato.

Un'altra interpretazione, peraltro, può essere avanzata che porterebbe all'estensione generalizzata della giurisdizione come da tempo auspicato: l'intervento del legislatore andrebbe inteso, al di là delle ipotesi considerate, come accettazione e conferma dell'indirizzo interpretativo da sempre inutilmente sostenuto dalla Corte.

A sostegno di questa tesi giova il continuo processo di privatizzazione di funzioni e servizi pubblici, processo che ha come risultato, voluto, una privatizzazione, sotto l'aspetto soggettivo e formale, del pubblico e, contemporaneamente, una pubblicizzazione, sotto l'aspetto contenutistico-sostanziale, del privato.

Questa concezione oggettiva e sostanziale di pubblica amministrazione è ormai acquisita all'ordinamento comunitario, cui pertiene la nozione di "organismo di diritto pubblico" svincolata da quella di ente pubblico, ed è anche alla base della legislazione nazionale in Europa in materia di controlli delle diverse Corti dei conti o Istituzioni equiparate.

Naturalmente non è questa per me l'occasione di approfondire il tema e prendere partito, ritengo comunque inevitabile per il momento un ritorno alla carica presso le SS.UU. della Cassazione. Per il momento, in quanto è mia convinzione che la strada maestra sia quella di richiamare il legislatore ad un riordino di tutta la materia: la giurisdizione di responsabilità della Corte ha ricevuto in questi ultimi anni troppi interventi scoordinati, troppi scossoni, che ne hanno mutato natura lasciando inalterato il quadro normativo di partenza, è ormai l'ora di una generale sistemazione che elimini dubbi e incongruenze e precisi chiaramente i confini.

Quanto indicato è il  principale problema interpretativo e su di esso forse si è già parlato nelle precedenti sessioni del Convegno, cui, purtroppo, non ho potuto assistere; ma non mancano altri nodi interpretativi, forse meno importanti ma non certo più facili, da risolvere.

Mi limito ad indicarne due: quale è il significato di "partecipazione prevalente" (maggioritaria, assoluta o relativa, di comando, ecc.) e quale è il ruolo attribuito al Procuratore Generale, dall'art. 6, secondo comma, con la previsione dell'obbligo di procedere ad accertamenti patrimoniali nei confronti del condannato per delitti contro la pubblica amministrazione, commessi a fini patrimoniali.

 

 

 

 

Signore, Signori,

         ringrazio innanzi tutto gli organizzatori di questo Convegno per avermi dato il privilegio di intervenire.

         La prestigiosa sede in cui esso si svolge, la presenza del Presidente S. E. Francesco Staderini, e di tante altre personalità danno al nostro incontro il peso di una responsabilità non indifferente, accresciuta dalla complessità e dalla delicatezza del tema che dobbiamo affrontare.

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         Quale è o quale può essere, ed entro quali confini, l’interazione tra pubblici poteri e società solidale, tra autorità dello Stato ed etica?

         Già appare difficile dare ai termini di questo confronto una definizione univoca e chiara.

         Cosa si intende per autorità dello Stato, se non il potere legittimo che trova il proprio fondamento nella libera volontà della collettività che la conferisce?

         E cosa si indica per etica, riferita alle relazioni tra tale autorità e la collettività, presa quest’ultima nella complessità dei suoi membri, ciascuno dei quali è portatore di un proprio bagaglio di cultura, di sentimenti, di aspirazioni?

         Se si tien conto che il concetto di autorità appartiene in primo luogo al diritto naturale e che il concetto di etica appartiene soprattutto alla filosofia, ed alla scienza soprannaturale della fede religiosa appare non agevole impostare e svolgere il nostro discorso ottenendo soluzioni generalizzabili, quindi riferibili ad ogni concreta comunità, vivente in un determinato periodo storico ed in un determinato territorio.

         Ma un punto deve essere tenuto per fermo.

         La autorità, quale che sia il regime politico che la esprime:

-        deve uniformarsi, costantemente, in ogni suo atto, alla legge naturale, all’ordine pubblico ed ai diritti fondamentali dell’uomo, esercitando il suo ufficio con mezzi moralmente onesti, quindi conformi alla retta ragione.

-        Deve consentire ad ognuno di alimentare, in un reciproco rapporto, le proprie capacità spirituali e morali partecipando al comune godimento del “bene”, in tutte le sue lecite espressioni.

Ogni sviamento da questa linea operativa, determina il sopruso e, quindi, ingenera uno stato di illiceità.

Ma è sulla individuazione e la definizione di bene che va fatta una riflessione.

         In primo luogo bene è l’accesso agli strumenti indispensabili per condurre una esistenza umana.

         Tra questi debbono primeggiare:

-        l’assicurare ad ognuno un lavoro retribuito, in tal misura da garantire una esistenza dignitosa;

-        il dare alla famiglia sicurezza e tranquillità, nella pienezza delle sue fondamentali funzioni di primo nucleo dell’ordinamento collettivo e di primo ed insostituibile centro di educazione;

-        il fornire una cultura umanistica e professionale adeguata, idonea ad immettere l’individuo nel concerto collettivo, con una sufficiente capacità di adattamento e di preparazione;

-        il garantire una assistenza sanitaria che assicuri, nei limite del possibile, non soltanto un adeguato soccorso tecnico, ma anche il caritatevole aiuto psicologico, dovuto al malato come essere umano;

-        il dare una informazione corretta, indipendente, completa e rispettosa dei diritti di ognuno.

 

In secondo luogo, bene è sicurezza ed è stabilità di un ordine che assicuri la difesa legittima, collettiva e personale.

Il perseguimento del bene, in tale duplice accezione, non può però essere convenientemente attuato con i soli strumenti normativi e con le sole strutture organizzative, predisposte dalla Autorità superiore.

E’ necessaria, anzi indispensabile, la partecipazione volontaria e spontanea alla vita pubblica, nelle sue forme associative più disparate, di tutti e di ognuno, secondo le proprie capacità ed il proprio rango.

E’ proprio in questa partecipazione che si realizza a pieno lo scopo della conservazione e della tutela del creato, che incombe ad ognuno di noi come compito fondamentale e motivo infungibile della stessa esistenza terrena.

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         Certo è che non può farsi un discorso sul tema che ci interessa, prescindendo dal fenomeno della globalizzazione, che annulla i confini e tende a vanificare le differenze tra popolo e popolo.

         Ora, l’attuale accellerazione della globalizzazione mondiale dell’economia, trova insufficientemente preparati molti degli ordinamenti statuali.

         In questo senso, si avverte la carenza dei pubblici poteri nei confronti delle leggi di mercato.

Leggi, che hanno ormai frontiere e dimensioni di tale ampiezza, da non poter essere ricondotte in un unico “ordine globale”, se non con nuove forme di cooperazione internazionale.

Forme di cooperazione queste che debbono trovare un denominatore comune, da perseguire con sinergie di contributi reciproci.

Nel mondo virtualizzato, ciò che accade in una qualsiasi parte del pianeta Terra è destinato a riflettersi nei singoli punti del villaggio globale, con tutti i suoi effetti negativi e positivi.

         Ma, per il momento, questo ordine globale appare essere una speranza utopistica.

Allora compete ai singoli ordinamenti statali, l’onere e la responsabilità di gestire questa situazione.

Certo è che esiste spesso una contraddizione profonda tra politiche economiche dei singoli Stati e l’internazionalizzazione dei mercati.

La disuguaglianza all’interno di una comunità e tra comunità e comunità, può minare le ragioni stesse della convivenza civile.

         Ma, non tutti gli Stati hanno gli stessi interessi contingenti, essendo diversificate ed a volte contrapposte le esigenze materiali immediate e le concezioni ideologiche.

L’attività più delicata che i legislatori devono espletare è proprio quella di trovare una mediazione, un punto d’equilibrio tra le opposte concezioni, che, in senso lato ed alto, sono definibili come politiche.

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         I liberisti ad oltranza sostengono che il mercato si autogoverna, in base alla regola della domanda e dell’offerta e che non sopporta vincoli di alcun genere.

         E’ davvero così?

         Deve essere davvero così?

         Indubbiamente la riduzione della sovranità degli Stati in materia economica impone una attenta riflessione sui pubblici poteri ed, in particolare, sul Welfare State.

Non sarà facile salvaguardarlo dagli effetti e dalla logica della globalizzazione economica iperliberista.

         In un recente volume intitolato “Finanza barbara”, Gregory Millnam ha scritto: “Ogni giorno, gli operatori in valuta, muovono 1.000 miliardi di dollari (più di due milioni di miliardi di lire e, ciò equivale più o meno al nostro debito pubblico), che ogni giorno vengono scambiati, su una gigantesca piazza affari telematica globale, che si apre al mattino a Tokyo e si chiude a Wall Street”.

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Ma fermiamoci alla situazione dello Stato italiano.

         Già l’art.2 Cost. impone obblighi di solidarietà e l’art.3 enuncia il principio di eguaglianza sostanziale tra tutti i cittadini senza distinzione di sesso, razza, lingua, religione, opinioni politiche, condizioni personali e sociali.

         Sempre l’art.3 prosegue, affermando solennemente che: “è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

         Questa concezione, pienamente solidaristica, è anche ripresa e ribattuta dall’art.38 Cost., quando riconosce e garantisce ad ogni cittadino, inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere, il diritto al mantenimento ed all’assistenza sociale e, ai lavoratori, il “diritto a che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita, in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria“, aggiungendo che, ai suddetti compiti” provvedano organi ed istituti predisposti dallo Stato.

         E’, pertanto corretto che, la cosiddetta riforma federale (che è la legge che rimodula i poteri tra i vari Enti pubblici centrali e periferici) mantenga la previdenza sociale fra le materie oggetto di legislazione statale esclusiva, confermando la connotazione solidaristica e la funzione primaria tipiche dello Stato sociale di garantire benessere e sicurezza.

         Questi principi trovano purtroppo il limite delle risorse finanziarie disponibili.

         E’ noto, infatti, che l’invecchiamento della popolazione, rende ardua la sostenibilità del meccanismo a ripartizione.

         Ma le indubbie difficoltà potrebbero essere superate anche ricorrendo alla previdenza complementare, così come già previsto dal D. Lgs. n. 124 del 1993, che ha attribuito alla previdenza integrativa il ruolo di secondo pilastro del sistema, destinandola alla erogazione di “trattamenti pensionistici complementari del sistema obbligatorio pubblico, al fine di assicurare più elevati livelli di copertura previdenziale”.

         Ma questa soluzione, pur apprezzabile, non può essere esaustiva. Infatti la vita economica chiama in causa interessi diversi, anche generazionali, spesso tra loro opposti, che sono la ragione stessa dei conflitti che la caratterizzano.

Ecco che l’azione dei pubblici poteri (intesi nel senso più ampio possibile) ha un ruolo determinante, in quanto l’attività economica, in particolare quella dell’economia di mercato, non può e non deve svolgersi in un vuoto istituzionale, giuridico e politico, in cui possa prevalere la legge del più forte.

Al contrario, i pubblici poteri debbono garantire, sorvegliare e guidare l’esercizio dei diritti umani nel settore economico.

Ma la stessa responsabilità grava anche sui singoli, sulle diverse associazioni o gruppi dei quali si compone la società.

         Anche il Governatore Fazio non tralascia di sottolineare che “L’economia privata, nel suo dinamismo, può svolgersi ordinatamente se, nel contempo un settore pubblico efficiente opera, non solo nello stabilire e far rispettare le regole, ma anche nel provvedere ai beni pubblici la cui offerta non può essere affidata alle forze di mercato. Se, da un lato, lo Stato deve ritirarsi dalle attività economiche che, meglio e più efficacemente, possono essere svolte dal settore privato, dall’altro lo sviluppo economico accresce l’esigenza di regole e di alcuni beni e servizi pubblici fondamentali, che devono essere esercitati dallo Stato”.

         Dunque, né assenza di Stato, né totale esclusione del pubblico.

         E’, soprattutto, nei rapporti politico-istituzionali e sociali che deve realizzarsi una sana presenza di Stato e di pubblico, che si armonizzi con le attività private.

         Questi principi sono alla base della dottrina del cattolicesimo.

Già Pio XI nella “Quadragesimo anno” ha affrontato la questione dei rapporti tra i poteri economici ed i diritti e le libertà fondamentali del cittadino.

La sussidiarietà, per il pensiero della Chiesa, non ha mai significato né capitalismo selvaggio, né iperliberismo del mercato, ma sviluppo del mercato nel quadro di regole capaci di gestire un privato che si armonizzi con il pubblico ed un pubblico che gestisca alcuni beni e servizi fondamentali, affinché ciascuna persona, formazione sociale e comunità di cittadini sia garantita nella sua crescita politica, sociale ed economica.

         Non meno apprezzabile è la configurazione che si sta dando all’assistenza sociale.

Infatti, essa si basa su un approccio integrato alla situazione di bisogno, piuttosto che ai tradizionali modelli sperimentali od alternativi d’intervento.

Ed è questo un passo in avanti molto importante.

Infatti il destinatario non è più solo il singolo, ma anche le famiglie, che, dopo molti anni di ecclissi, vengono riscoperte come luogo di rilevazione dei bisogni e di soluzioni dei problemi.

Quindi, non solo servizi alla persona, ma al nucleo familiare, essendo la struttura sociale fondamentale del rapporto di solidarietà tra le persone e le generazioni.

         L’amore per il prossimo (ed il prossimo più vicino e coeso è rappresentato dai membri della famiglia) è alla base dei sentimenti di solidarietà.

         Questa, a sua volta, incarna i principi di altruismo e di reciproca assistenza, che sono un forte fattore di coesione sociale.

Occorre contrastare le tendenze che vorrebbero proporre un esasperato individualismo.

E, seppur possa apparire strano, neppure l’economia può far a meno dell’etica.

La violazione sistematica dei principi etici è dannosa, alla lunga, per la stessa proficuità dei risultati dell’attività di mercato.

         Si debbono così contrastare coloro che vogliono affermare un relativismo etico.

         Solidarietà tra generazioni, solidarietà con l’ambiente implicano, a livello di politiche economiche e sociali, interventi strutturali, capacità di scelta, in funzione degli obiettivi di risanamento e di rilancio, e di coerenza nelle strategie.

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         Per concludere, vi è una necessità impellente di un nuovo ordine internazionale, nel quale sia sempre garantita la equità nell’accesso ai beni da parte di tutti i cittadini soprattutto dei più deboli ed indifesi.

Non è ineluttabile che i ricchi siano sempre più ricchi e che i poveri siano sempre più poveri.

         Come non è ineluttabile  che, nel quadro di un ruolo del “pubblico”, si vada affermando un modello di “economia” che prescinda da quello che deve essere il fine ultimo di ogni attività statuale: la tutela della personalità umana, nelle sue molteplici e variegate esplicazioni.

         E’, comunque, sempre in funzione della persona umana quale principio, soggetto e fine di tutte le istituzioni sociali che va tentata la costruzione di una società più giusta, nella quale lo spirito di solidarietà, ed oso dire di fraternità, deve avere un ruolo sempre crescente ed essenziale.

         Se ciò non dovesse accadere non c’è da prefigurarsi un futuro equo e felice. Speriamo che non sia così.

         Grazie dell’ascolto.