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L’art. 652 c.p.p. ed i suoi effetti nel giudizio di responsabilità
amministrativa di Francesco Castiglione Morelli P R E M E S S A Relativamente alla
tematica di nostra trattazione va rilevato anzitutto che il nuovo codice di procedura
penale ha espunto il principio del rapporto di pregiudizialità obbligatoria del
processo penale (previsto dall’art. 3 del vecchio codice del 1930) rispetto agli
altri processi (civile, amministrativo e contabile), sostituendolo – per una maggiore
speditezza dei processi – con un sistema diverso, fondato sul principio
dell’autonomia e separatezza dei singoli giudizi civili e amministrativi-contabili
di danno, riducendo notevolmente l’area di incidenza del giudizio penale su di essi,
avendo il legislatore quale obiettivo la massima celerità dello svolgimento del
processo. Il legislatore –
dopo aver semplificato il regime della pregiudizialità penale, riservata solo a casi
eccezionali e ridotto parimenti l’istituto della sospensione a casi limitati
e particolari, espressamente indicati nel nuovo codice (art. 75, 3° co.) – ha
previsto una puntuale disciplina dei rapporti tra giudizio penale e giudizio
civile o amministrativo in termini di “effetti del giudizio penale“ sugli altri
giudizi, civile o amministrativo (artt. 651, 652 e 654 c.p.p.)1). ----- 1)
L’art. 651 c.p.p. disciplina l’efficacia della sentenza penale di condanna
irrevocabile nel giudizio civile o amministrativo di danno. L’art. 652 c.p.p.
disciplina l’efficacia della sentenza penale irrevocabile di assoluzione nel
giudizio civile o amministrativo di danno. L’art. 654 c.p.p. disciplina
l’efficacia della sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione in
“altri” giudizi civili o amministrativi. Tali rapporti
tra il giudizio penale da un lato e gli altri giudizi dall’altro – ai fini
della proponibilità o della procedibilità dell’azione civile (e quindi della
sospensione del giudizio) - vanno riguardati non sul piano della pregiudizialità penale
ma in termini di effetti del giudizio penale (ex artt. 651, 652 e 654 c.p.p.) sui giudizi
civili o amministrativi in corso, fermo restando che, fin quando non esiste un giudicato
penale, non essendovi ancora diritti accertati in sede penale, il giudice civile o
amministrativo del danno è libero di decidere. Una volta intervenuto il giudicato
penale, mentre il giudizio civile o amministrativo è ancora in corso, non può non
tenersi conto di tale giudicato2. Va, quindi, esaminato
in relazione ai predetti artt. 651, 652 e 654 del nuovo c.p.p. il regime delle
sospensioni e,successivamente, con riferimento all’art. 652, ----- 2)
Maddalena “Rapporti tra giudizio penale e giudizio di responsabilità amministrativa
nel nuovo codice di procedura penale” (Riv. Cons. Stato, 1990, Parte 1^). che
costituisce oggetto specifico della nostra trattazione, l’ambito di operatività di
detto articolo e delle eventuali preclusioni.
1.
Il regime delle sospensioni nel giudizio amministrativo di danno. L’art. 3, 2° e 4° co. del
previgente c.p.p. disciplinava la materia in via generale, disponendo la sospensione
necessaria del processo civile o amministrativo ogni qualvolta, nel corso del
procedimento, si presentavano fatti che concretavano gli estremi di reato (c.d.
pregiudizialità da cognizione di reato) e l’azione penale era stata promossa (2°
co.) oppure era già in corso (4° co.), sempre che la cognizione del reato fosse
influente sulla decisione della controversia civile (amministrativa o disciplinare). Con il nuovo cod. proc. pen. del 1988 la
regola non è più la sospensione del giudizio civile per pendenza del processo penale,
bensì la separazione dei vari giudizi con l’autonoma prosecuzione del processo
penale da una parte e quello amministrativo (contabile) di danno dall’altra. Il processo riformatore del
legislatore è continuato anche con la novella dell’art. 295 c.p.c. che ha
cancellato dallo stesso articolo il rinvio all’art. 3 del previgente c.p.p.
(rinvio che era sopravvissuto all’abrogazione dello stesso art. 3) ed ha eliminato la
qualifica “civile o amministrativa” della controversia pregiudiziale, mentre ha
lasciato immutato l’art. 297 c.p.c., ove resta ancora sia il richiamo all’art. 3
dell’abrogato c.p.p. sia quello alla “controversia civile e amministrativa”
di cui all’art. 295 c.p.c., generando notevole ambiguità in materia. In ordine al regime delle sospensioni
applicabili ai giudizi civili ed al giudizio amministrativo per danno in pendenza del
giudizio penale, la dottrina e la giurisprudenza (contabile e quella della Suprema Corte
di Cassazione) hanno assunto posizioni non univoche. La dottrina
processualistica (Satta-Punzi)1 sostiene l’autonomia ed indipendenza delle
giurisdizioni civile, amministrativa e tributaria, da un lato, e penale, ----- 1)
Satta-Punzi “Diritto processuale civile”, Padova 1996, p. 18 e seg. dall’altro,
con la sola eccezione delle ipotesi tassative ed eccezionali previste dall’art. 75,
3° co., c.p.p.2; mentre altra dottrina (Vellani)3 ritiene, invece, che il processo
debba essere sospeso allorché vi sia pendenza di un processo penale influente. Un’altra parte
della dottrina (Arganelli, Astraldi De Zorzi, Gallucci e Martucci di Scarfizzi) e della
giurisprudenza contabile prevalente (cfr. per tutte SS.RR. n. 648/1990 e n. 754 del 2
marzo 1992e la più recente Sez. 1^ centr. n. 15/2001 del 31.1.2001) hanno escluso ----- 2)
L’art. 75 del nuovo c.p.p. dal titolo “Rapporti tra azione civile e azione
penale” al 3° comma così dispone: “Se l’azione è proposta in sede civile
nei confronti dell’imputato dopo la costituzione di parte civile nel processo penale
di primo grado, il processo civile è sospeso fino alla pronuncia della sentenza penale
non più soggetta a impugnazione, salve le eccezioni previste dalla legge”. 3)
Vellani “Considerazioni sulla sospensione del processo civile alla luce del nuovo
codice di procedura penale ……”, (Riv. trim. dir. e proc. civ., 1991, pag.
751 e seg.) l’applicabilità
dell’art. 75, 3° co. c.p.p., ai giudizi amministrativi-contabili, per la espressa
intestazione letterale della norma relativa a “Rapporti tra azione civile e azione
penale” per cui ritengono che la norma stessa si riferisca al giudizio civile di
“danno” e non sia suscettibile di applicazione analogica ai giudizi di danno di
responsabilità amministrativo-contabile, rilevando, comunque, l’impossibilità
per il P.G. presso la Corte dei conti, titolare dell’azione di responsabilità
amministrativa, di costituirsi parte civile nel processo penale, soggiungendo che
l’azione obbligatoria (di natura contrattuale) del P.G. non può confondersi con
quella (di natura extra-contrattuale) eventualmente spiegata dalla P.A. danneggiata,
costituitasi parte civile nel processo penale. Altra dottrina4 fa riferimento
anche all’art. 211 delle norme di coordinamento del nuovo codice di procedura penale
(D. L.vo 28.7.1989 n. 271)5 ed afferma che tale disposto determina solo la durata della
sospensione prevista in altre norme “fino alla definizione del processo
penale” e le condizioni perché il giudizio debba essere arrestato (ossia
l’esercizio dell’azione penale e l’efficacia di giudicato della sentenza
penale nel proces- so
civile o amministrativo). ----- 4)
Consolo “Nuovo processo penale ………” pag. 313 e segg. 5)
L’art. 211 D. L.vo n. 271 del 28.7.1989 dispone che “ salvo quanto disposto
dall’art. 75 co. 11 del codice, quando disposizioni di legge prevedono la sospensione
necessaria del processo civile (art. 295 c.p.c.) o amministrativo a causa della pendenza
di un processo penale, il processo civile o amministrativo è sospeso se questo può dare
luogo a una sentenza che abbia efficacia di giudicato nell’altro processo e se è
stata già esercitata l’azione penale”. Della sospensione
automatica ex art. 75, 3° co. c.p.p. nel giudizio di responsabilità
amministrativo-contabile ha fatto applicazione una giurisprudenza minoritaria della 2^
Sez. centrale della Corte dei conti (n. 23/A del 21.5.1996 e n. 196 del 23.9.1998),
rilevando che – ancorché l’art. 75 c.p.p., intitolato ai “rapporti
tra azione civile e azione penale” non contenga alcun accenno al giudizio di
responsabilità amministrativa - tuttavia la considerazione non è decisiva, dappoichè
l’art. 211 del D. leg.vo 28 luglio 1989, n. 271, relativo alle norme di
attuazione del codice di procedura penale, reca lo stesso titolo dell’art. 75 c.p.p.
(“rapporti tra azione civile e azione penale”), e ciononostante si occupa della
sospensione del processo “civile o amministrativo”, attribuendo all’uso
della congiunzione “o” un valore di equivalenza dei giudizi ai fini
dell’operatività del 3° comma dell’art. 75. Anche per la
sospensione obbligatoria in pendenza del giudizio penale ex art. 295 c.p.c. la
giurisprudenza contabile ha assunto posizioni non del tutto univoche. L’orientamento
prevalente è nel senso che deve prescindersi da rapporti di pregiudizialità data
l’autonomia reciproca tra giudizio contabile e giudizio penale, per cui non vi
è luogo a sospensione quando il giudice contabile è in possesso di elementi sufficienti
ai fini del decidere. Per l’esclusione
della sospensione obbligatoria, nel rilievo che non si possa mai configurare una vera e
propria pregiudizialità penale, si sono espresse: la Sez. 1^ centr. (n. 266 del
17.9.2001; n. 331 del 14.11.2000 e n. 15 del 13.1.2000), la Sez. 2^ centr. (n. 328 del
30.10.2000), la Sez. 3^ centr. (n. 272 del 23.10.1998) e la Sez. Reg. per la Toscana (n.
1944 del 31.10.2000). La Sez. 1^
centr. (n. 184 del 20.6.2000), la Sez. 2^ centr. (n. 328 del 30.10.2000) e la Sez. 3^
centr. (n.272 del 23.10.1998) hanno escluso la sospensione obbligatoria, ai sensi
dell’art. 295 c.p.c., in relazione alla reciproca autonomia dei due processi
(penale e contabile), in quanto concernenti gli stessi fatti materiali. Tali orientamenti
risultano non del tutto consolidati, rinvenendosi, talvolta, presso le stesse Sezioni
centrali pronunce di segno opposto, quali: la Sez. 1^ centrale (n.
050/98/Adell’1.12.1998), la quale ha affermato che la reciproca autonomia tra
giudizio contabile e giudizio penale esclude che il primo possa essere sospeso ai sensi
dell’art. 295 c.p.c., quando la sua definizione dipenda dalla previa definizione
del giudizio penale; la Sez. 2^ centrale (nn. 196 e 197 del 23.9.1998) ammette la
sospensione ex art. 295 c.p.c. per fatti identici a quelli del giudizio penale; la stessa
Sez. 2^ centr. (n. 27 del 3.2.1998) giustifica la sospensione anche ai fini di
ottenere dal giudice penale elementi di valutazione “preziosi” per
l’accertamento dell’elemento soggettivo. Un diverso
orientamento tende a ritenere applicabile la sospensione ex art. 295 c.p.c. ogni volta
che ciò sia opportuno e risponda a criteri di economia processuale (Sez. 2^ centr. n.
015 e 017 del 20.2.1997 e n. 27 del 3.2.1998; Sez. Reg. per il Lazio (n. 11 del
28.1.1998). La Cassazione (Sez. 1^
civ. n. 4179 del 13.5.1997) – con riguardo alla sospensione del giudizio civile ex
art. 295 c.p.c. (art. 35 della l. n. 353/1990 del 1990)6 in ----- 6)
il novellato art. 295 c.p.c., dal testo “Sospensione necessaria”, così
statuisce: “il giudice dispone che il processo sia sospeso in ogni caso in cui egli
stesso o altro giudice deve risolvere una controversia, dalla cui definizione dipende la
decisione della causa”. pendenza
di procedimento penale – ha precisato che la sospensione non può mai essere
facoltativa, per ragioni di mera opportunità, quale espressione di un potere
“discrezionale” del giudice, ma è sempre necessaria, quando la previa
definizione di altra controversia civile, penale o amministrativa, pendente davanti allo
stesso o ad altro giudice costituisca, per il suo carattere pregiudiziale,
l’indispensabile antecedente logico-giuridico dal quale dipende la decisione
della causa pregiudicata ed il cui accertamento sia richiesto con efficacia di
giudicato. Ha soggiunto che
occorre distinguere: l’ipotesi del giudizio civile avente ad oggetto l’azione
riparatoria per le restituzioni ed il risarcimento del danno (che è disciplinata
dall’art. 75 c.p.p.) ed è tendenzialmente dominata dal principio
dell’autonomia delle giurisdizioni e quindi dal divieto di sospensione del processo
civile se non nelle due ipotesi previste dal 3° comma della citata
disposizione (se l’azione è stata proposta in sede civile nei confronti
dell’imputato dopo la costituzione di parte civile nel processo penale o dopo la
sentenza penale di primo grado), e l’ipotesi di ogni altro giudizio civile, che
è invece retta (ex art. 211 norme att. coord. e trans. c.p.p.) dal principio della
prevenzione della possibile contraddittorietà di giudicato; sì che la sospensione
necessaria del giudizio pregiudicato è in tal caso condizionata alla ricorrenza della
duplice condizione dell’avvenuto esercizio dell’azione penale e della
rilevanza e dell’opponibilità del giudicato penale formatosi a seguito di giudizio
dibattimentale. Nella giurisprudenza
più recente della Cassazione permangono posizioni alterne. Una sentenza della Sez.
2^ n. 7242 del 28.5.2001 (che segue una linea più autonomistica) – dopo la
riformulazione dell’art. 295 c.p.c. con conseguente eliminazione di ogni riferimento
alla c.d. pregiudiziale penale – ritiene che “il nuovo ordinamento processuale
penale (non più ispirato al principio precedentemente imperante dell’unità della
giurisdizione e della prevalenza del giudizio penale su quello civile) è fondato sul
diverso sistema della pressoché completa autonomia e separazione dei giudizi (penale da
un lato e civile dall’altro) sì che, tranne alcune particolari ipotesi di
sospensione del processo civile previste dall’art. 75, comma 3 del nuovo c.p.p.
(azione promossa in sede civile dopo la costituzione di parte civile o dopo la sentenza
penale di primo grado), il processo civile deve proseguire il suo corso senza essere
influenzato dal processo penale e, inoltre, anche nel senso che il giudice civile deve
procedere ad autonomo accertamento dei fatti e della responsabilità (civile) dedotti in
giudizio”.
Un’altra sentenza della stessa Corte di Cassazione – Sezione Lavoro – (n.
8402 del 20.6.2001) segue una linea meno rigorosa in quanto ammette la sospensione
necessaria ex art. 295 c.p.c. “non solo quando la previa definizione di altra
controversia civile, penale o amministrativa, pendente davanti allo stesso o ad altro
giudice, sia imposta da una espressa disposizione di legge, ma anche quando, per il suo
carattere pregiudiziale costituisca l’indispensabile antecedente logico-giuridico dal
quale dipende la decisione della causa pregiudicata ed il cui accertamento sia richiesto
con efficacia di giudicato”. Sempre
in materia di sospensioni è stato rilevato7 che il nuovo c.p.p. ha inteso scoraggiare,
ai fini di assicurare una maggiore celerità del giudizio penale l’inserimento nel
giudizio penale della costituzione di parte civile e favorire il danneggiato nei
confronti del danneggiante, lasciando allo stesso la scelta del giudice presso cui far
valere l’azione risarcitoria di danno senza attendere l’esito del processo
penale per ottenere il riconoscimento delle proprie ragioni. Ciò sarebbe desumibile
sia dall’art. 75 c.p.p. che dalla diversa efficacia del giudicato penale nel
giudizio civile o amministrativo di danno (artt. 651 e 652). ------ 7)
Arganelli: “Sui rapporti tra giudizio penale e giudizio di
responsabilità amministrativa dopo il nuovo codice di procedura penale (Riv. Consiglio di
Stato Vol. Xl 1989, Parte 2^. Dalla comparazione
degli art. 651 e 652 c.p.p. si rileva la loro diversità di efficacia: mentre la
sentenza penale di condanna, anche in assenza di costituzione di parte civile nel
processo penale del danneggiato ha sempre efficacia di giudicato relativamente
all’accertamento dei fatti, al riconoscimento della loro illiceità penale ed
all’affermazione che l’imputato lo ha commesso (art. 651 c.p.c.), invece la
sentenza penale di assoluzione (art. 652 c.p.c.) non fa stato e quindi non è vincolante
(quando il danneggiato non si è costituito parte civile nel processo penale ed
invece ha preferito l’azione in sede civile), quanto all’accertamento che i
fatti non sussistono o che l’imputato non li ha commessi o che sussiste
l’esimente dell’adempimento di un dovere o di una legittima facoltà. Da qui
la conseguenza che i risultati del processo penale di assoluzione favorevoli al
danneggiante non sono opponibili al danneggiato e non fanno stato nel giudizio civile
per il ristoro del danno. È stato osservato
da altra dottrina8 che la P.A. non può
essere equiparata ad un qualsiasi danneggiato da reato per cui sussiste l’esigenza di
sospensione – in relazione alle caratteristiche dei rapporti tra giudizi di
responsabilità e giudizio penale. In particolare è da ri- conoscere alla P.A. attraverso
la costituzione di parte ------ 8)
Garri: “Rapporti tra giudizi innanzi alla Corte dei conti” p. 521 e segg.. civile
nel processo penale la potestà di esercitare in modo completo l’azione civile nel
processo penale, avendo, oltre il fine del reintegro del suo patrimonio, anche
l’interesse al perseguimento di reati contro la P.A.. Ove, invece, per le
caratteristiche del caso concreto, non vi siano ragioni di interesse pubblico di
costituzione di parte civile della P.A. permane quello del reintegro del patrimonio
pubblico, perseguibile con l’autonoma azione del Procuratore Generale della Corte dei
conti. Da qui la
successiva esigenza – al fine di evitare l’inconveniente di due pronunce
risarcitorie per i medesimi fatti, specie nei casi di costituzione di parte civile nel
processo penale della P.A. e di contemporanea pendenza del giudizio di responsabilità
– della sospensione del giudizio contabile ex art. 295 c.p.c., come riconosciuto
dalla dottrina e da una parte della giurisprudenza contabile, semprechè il
giudizio penale almeno si configuri nell’”an debeatur” con carattere di
indispensabile antecedente logico-giuridico” della decisione sul
“quantum” di cognizione del giudice contabile.
2.
Ambito di operatività e limiti di efficacia dell’art. 652 c.p.p. nel giudizio
amministrativo-contabile. Come si è rilevato in
premessa il nuovo codice di procedura penale ha disciplinato negli articoli 651, 652 e 654
c.p.p. l’efficacia delle sentenze penali irrevocabili di condanna (art. 651) e di
assoluzione (art. 652)1 nei giudizi civile o amministrativo di danno e nell’art.
654, l’efficacia della sentenza penale di condanna o di asso- -------- (1)
L’art. 652 c.p.p. così dispone: 1. La sentenza penale irrevocabile di assoluzione
pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato, quanto
all’accertamento che il fatto non sussiste o che l’imputato non lo ha commesso
o che il fatto è stato compiuto nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio
di una facoltà legittima, nel giudizio civile o amministrativo per le restituzioni e il
risarcimento del danno promosso dal danneggiato o nell’interesse dello stesso,
sempre che si sia costituito o sia stato posto in condizione di costituirsi parte civile
nel processo penale, salvo che il danneggiato dal reato abbia esercitato l’azione
in sede civile a norma dell’articolo 75 comma 2. 2.
La stessa efficacia ha la sentenza irrevocabile di assoluzione pronunciata a norma
dell’art. 442, se la parte civile ha accettato il rito abbreviato. luzione,
con riferimento agli “altri” giudizi civili o amministrativi. La giurisprudenza
della Corte dei conti mentre ha sempre ritenuto, fin dalla entrata in vigore del nuovo
codice di procedura penale, l’applicabilità dell’art. 651 al giudizio
amministrativo di danno, ha espresso molti dubbi sull’applicabilità dell’art.
654 del nuovo c.p.p. al giudizio di responsabilità amministrativo-contabile. Detto
articolo 6542 (pur avendo sostituito e non riprodotto nella sua integrità l’art.
28 del previgente c.p.p. che era di generale applicazione sotto l’impero del 2)
Nella relazione preliminare al nuovo c.p.p. si legge che “non si è ritenuto
riprodurre l’inciso di apertura dell’art. 28 (del previgente c.p.p.), risultando
chiaro che l’efficacia vincolante del giudicato penale disciplinato dall’art.
645 (art. 654 del testo definitivo) opera al di fuori degli effetti del giudicato di
condanna e di assoluzione nel giudizio civile o amministrativo per la restituzione e il
risarcimento del danno. vecchio
codice per l’autorità del giudicato penale nel giudizio amministrativo-contabile)
fa riferimento agli “altri” giudizi – civili e amministrativi, diversi
da quelli civili o amministrativi di danno (la cui efficacia vincolante del giudicato
penale è circoscritta ai soli fatti materiali oggetto del giudizio penale e ritenuti
rilevanti ai fini della decisione) e si presenta di marginale applicazione nei giudizi di
responsabilità amministrativo-contabile (SS.RR. n. 648/A del 5.2.1990), attenendo semmai
ad aspetti relativi al riconoscimento di un diritto che sia presupposto per il radicarsi
della giurisdizione o dell’azione di responsabilità. Non
è stato rilevato un altrettanto univoco orientamento giurisprudenziale per
l’applicabilità al giudizio amministrativo-contabile dell’art. 6523 c.p.p.,
concernente l’efficacia di giudicato della sentenza penale irrevocabile di
assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento, non tanto per la determinazione del
significato da attribuire alla locuzione “giudizio amministrativo di danno” (il
disposto normativo nella sua intitolazione si riferisce espressamente all’efficacia
della sentenza penale di assoluzione nel giudizio civile o amministrativo di danno)
quanto all’aspetto soggettivo ----- 3)
In un primo tempo (SS.RR. n. 774 del 5.2.1992) sono stati ritenuti applicabli al giudizio
di responsabilità amministrativo-contabile entrambi gli artt. 651 e 652 c.p.p..
Successivamente (SS.RR. n. 754 del 2.3.1992 e n. 786 del 12.6.1992) al giudizio di
responsabilità amministrativo-contabile l’art. 652 c.p.p. non è stato
ritenuto applicabile, in quanto il P.G. non si può costituire parte civile ed il suo
comportamento non può essere condizionato da quello della Pubblica Amministrazione. del
processo poiché, per l’effetto del giudicato della sentenza penale di assoluzione,
è necessario che, nel giudizio civile o amministrativo per la restituzione e il
risarcimento del danno, la persona offesa o danneggiata dal reato si sia costituita o
sia stata posta in condizione di costituirsi parte civile nel processo penale. La giurisprudenza
prevalente delle Sezioni Riunite della Corte dei conti (n.648 del 5.2.1990, n. 675 del
22.6.1990, n. 754 del 2.3.1992 e n. 911 del 2.11.1993) ha affermato il principio che la
sentenza penale irrevocabile di assoluzione ex art 652 è opponibile esclusivamente
nei confronti del danneggiato che si sia costituito o sia stato posto in condizione di
costituirsi parte civile nel processo penale; e, pertanto, poiché il Procuratore
Generale (titolare dell’azione di responsabilità di natura contrattuale) –
secondo la citata giurisprudenza - non può costituirsi parte civile nel processo penale
(azione civile per danni di natura extra-contrattuale), l’art. 652 c.p.p. non può
trovare applicazione nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile. Le più recenti
sentenze della 1^ Sez. centr. (n. 331 del 14.1.2000 e n. 221/2001/A dell’11.7.2001) -
relativamente ai rapporti tra giudicato penale di assoluzione ex art. 652 c.p.p. e
giudizio contabile – hanno confermato la precedente giurisprudenza sopraindicata in
ordine all’efficacia del giudicato penale di assoluzione nel giudizio
contabile esclusivamente per soggetti che nel giudizio penale si siano costituiti parte
civile o che ne abbiano avuto la possibilità di parteciparvi - e quindi
dell’inopponibilità del giudicato penale al P.M. contabile, in quanto formatosi in
assenza di tale organo nel processo penale, essendo lo stesso P.M. privo di
legittimazione in tale giudizio, non potendo lo stesso costituirsi parte civile nel
processo penale – affermando altresì i seguenti principi: a)
la pretesa preclusione per la consumazione dell’azione di responsabilità esercitata
dal P.G. contabile in conseguenza di analoga azione della P.A. (costituitasi parte
civile nel giudizio penale dove ha ottenuto sentenza definitiva di condanna generica)
non costituisce questione di riparto di giurisdizione (o di limiti esterni della
giurisdizione) che possa essere deducibile con ricorso alle SS.UU. della Corte di
Cassazione (SS.UU civili n. 822 del 23.9.1999), dove si precisa che la giurisprudenza
penale e quella civile risarcitoria, da un lato, e la giurisdizione
amministrativo-contabile, dall’altro, sono reciprocamente indipendenti nei profili
istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, dal momento che
l’interferenza può avvenire tra i giudizi ma non fra le giurisdizioni; b)
in ordine al problema della proponibilità dell’azione di responsabilità
amministrativo-contabile quando sia stata esercitata l’azione civile di danno in sede
penale, si rileva che non vi è sovrapponibilità nè preclusione tra l’azione
civile nascente da reato e l’azione di responsabilità amministrativo-contabile,
conseguente all’inadempimento colposo di obblighi di servizio, essendo diversi
i presupposti, gli effetti e le discipline delle due azioni con diversa area di tutela
data da ciascuna delle due azioni al soggetto leso. La
preclusione all’esperibilità dell’una azione, per essere stata esercitata
l’altra, può sussistere solo se è stabilita dall’ordinamento, ma ciò non è
secondo la logica giuridica, stante – come già precisato - la diversa area
di tutela data da ciascuna delle due azioni al soggetto leso; c)
non esercitabilità in sede penale dell’azione di responsabilità
amministrativo-contabile: essendo - sotto il profilo soggettivo - il P.G. presso la Corte
dei conti l’esclusivo titolare dell’azione contabile, in quanto questo, per la
struttura dell’organo P.M., può esercitarla soltanto dinanzi al giudice presso il
quale è incardinato (art. 51, co. 3 c.p.p.). Sotto il profilo oggettivo, si rileva che
essendovi diversità tra le due azioni: quella amministrativo-contabile, di natura
contrattuale ed intestata al Procuratore Generale o Regionale, e quella civile di
danno, di carattere extra-contrattuale in disponibilità della P.A., il rapporto tra le
due azioni può essere solo di preclusione o di improcedibilità dell’una rispetto
all’altra, quando con l’una si sia ottenuto l’integrale ristoro del danno
patito. L’assunto, secondo la sentenza n. 221/2001, trova conferma nel disposto
dell’art. 7 della l. 7 marzo 2001 n. 97, in forza del quale la sentenza penale
irrevocabile di condanna nei confronti dei dipendenti pubblici per delitti contro la P.A.
è comunicata al competente Procuratore Reg. della Corte dei conti affinché promuova
l’eventuale procedimento di responsabilità nei confronti del condannato, senza che
vi sia distinzione tra ipotesi in cui la P.A. si sia costituita (o sia stata posta nelle
condizioni di costituirsi) parte civile nel processo penale e ipotesi in cui ciò non sia
accaduto; con la conseguenza che l’azione di responsabilità
amministrativo-contabile è esercitabile anche nella prima ipotesi, cioè quando la P.A.
si sia costituita parte civile, fermo restando che la norma del citato art. 7 della l. n.
97 del 2001 è da intendersi integrativa dell’obbligo di informazione posto
dall’art. 129, 3° co., del D. Leg.vo n. 271/1989; d)
rilevato che nel nuovo c.p.p. (improntato al principio della separatezza tra giudizio
penale e gli altri giudizi) il rapporto tra giudizi, ai fini della proponibilità o della
procedibilità dell’azione civile o amministrativa (e quindi della sospensione del
giudizio), deve procedere sul filo delle disposizioni che disciplinano gli effetti del
giudicato penale negli altri giudizi - viene affermato che, relativamente agli effetti
del vincolo, il nuovo codice di procedura penale limita l’incidenza soggettiva del
vincolo quanto “all’illiceità del fatto” (direttiva 22 della l. di
delega), ed alla circostanza che il fatto è stato compiuto nell’adempimento di un
dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima; e)
si esclude che l’art. 652 c.p.p. possa trovare ingresso nel giudizio di
responsabilità amministrativo-contabile poiché la citata norma esplica la sua
efficacia esclusivamente per soggetti che nel giudizio penale si siano costituiti parte
civile o che ne abbiano avuto la possibilità; sì che il relativo giudicato resta
inopponibile al P.M. contabile privo di legittimazione nel giudizio penale. Viene
contestata anche l’affermazione secondo la quale il P. G. della Corte dei conti
possa stare nel giudizio penale attraverso la presenza del P.M. presso quel giudice,
in quanto ciò contrasta con la lettura e la logica sistematica dell’art. 652
c.p.p.. Considera a tal proposito “illuminante” il richiamo all’art. 75,
2° comma c.p.p. contenuto nello stesso art. 652 ritenendo che il giudicato penale
derivante da detto articolo non può essere eccepito nei confronti del Procuratore
Generale o Regionale, attore nel giudizio di responsabilità
amministrativo-contabile; f)
viene affermato che il Proc. Reg. della Corte dei conti è l’unico titolare
dell’azione di responsabilità ed è istituzionalmente chiamato a valutare o
tutelare processualmente l’interesse sostanziale dell’amministrazione
danneggiata, che non ha alcun potere dispositivo in ordine a detta azione; sì che
nessun effetto produce la modifica apportata dall’art. 9 L. n. 97 del 27.3.2001 che
ha esteso la propria efficacia “all’azione civile promossa nell’interesse
del danneggiato”, posto che la tutela di detti interessi compete in via esclusiva al
Proc. Reg. della Corte dei conti. Sotto
il profilo oggettivo, l’azione di responsabilità amministrativo-contabile, a
connotazione pubblicistica, ha finalità, contenuti ed effetti totalmente diversi
dall’azione civile di danno. Di conseguenza l’efficacia dell’art. 652
c.p.p. è limitata al giudizio civile o amministrativo per le restituzioni e il
risarcimento del danno promosso dal danneggiato che si sia costituito parte civile nel
processo penale, e cioè ai giudizi civili innanzi al giudice civile o amministrativo
innanzi al TAR - Consiglio di Stato, fondati sulla lesione di diritti soggettivi o
interessi legittimi e ripartiti tra giudice civile e giudice amministrativo secondo la
rispettiva competenza. Si conclude, in detta sentenza, escludendo l’applicabilità
dell’art. 652 c.p.p. al giudizio di responsabilità amministrativo-contabile. Quanto
all’incidenza degli accertamenti compiuti dal giudice penale sui fatti materiali,
essi costituiscono mezzo di prova nel giudizio di responsabilità contabile ma non si
estendono alle valutazioni compiute da detto giudice (es. la liceità delle erogazioni è
conseguenza di una valutazione dei giudizi e non dell’accertamento dei fatti
materiali). oooOOooo Per
l’applicabilità dell’art. 652 c.p.p. nel giudizio contabile si sono invece
espresse le SS.RR. n. 774 del 5.2.1992 e la Sez. 1^ (n. 9 del 14.1.1994, n. 27
dell’1.4.1996, n. 69 del 9.10.1996, n. 74 del 30.10.1996) e tra le più recenti, la
Sez. Reg. per la Toscana (n. 1516 del 28.12.1999). Tali sentenze
sostengono l’applicabilità dell’art. 652 c.p.p. al giudizio contabile,
affermando che il P.G. è rappresentato nel giudizio contabile attraverso la presenza
del P.M. penale e che il risarcimento del danno richiesto dalla P.A. in sede civile
riguarda lo stesso danno del quale si chiede il risarcimento in sede di giudizio di
responsabilità amministrativa e che il danno è della P.A.. La Sez. Reg. per la
Toscana (sentenza n. 1516 del 28.12.1999) rileva preliminarmente che non esiste un
orientamento consolidato in merito all’applicabilità dell’art. 652 c.p.p. ai
giudizi di responsabilità di cognizione della Corte dei conti, essendo stato osservato
in alcune pronunce che la disposizione subordina l’effetto di giudicato alla
circostanza che il “danneggiato” si sia costituito o sia stato posto in
condizione di costituirsi parte civile nel processo penale. Da qui la conseguenza che
detto rapporto dovrebbe escludersi per il P.M. contabile, cui è affidata la titolarità
dell’azione di responsabilità amministrativa e non può esercitare l’azione
civile nel processo penale, essendo l’azione stessa rimessa alle esclusive
valutazioni dell’Amministrazione danneggiata. Si rileva nella sentenza che, tenuto
conto dell’unitarietà delle attribuzioni del P.M., rappresentato presso la Corte dei
conti dai magistrati addetti agli uffici della Procura, la Procura stessa è, comunque,
presente nel processo penale attraverso il P.M. penale e che, comunque, il riferimento
posto dal c.p.p. alla possibilità di costituzione di parte civile va verificato
unicamente nei riguardi dell’Amministrazione, essendo identico il bene tutelato con
l’azione incardinata nel processo penale o con l’azione di responsabilità
amministrativa. Ha, quindi, rilevato
che non può negarsi in via generale l’applicabilità dell’art. 652 c.p.p., in
quanto nella rubrica e nel testo si indica quale destinatario dell’efficacia
extra-penale della sentenza assolutoria non solo il giudizio civile ma anche quello
amministrativo di danno. L’orientamento che esclude in radice l’effetto di
giudicato – soggiunge la sentenza della Sez. Reg. Toscana - appare in contrasto con
l’ampia dizione voluta dal legislatore che non ignorava la peculiarietà del
giudizio di responsabilità amministrativa. Rileva, peraltro,
che, relativamente al disposto dell’art. 652 c.p.p., quanto all’effetto di
giudicato extra-penale nel giudizio amministrativo di danno della sentenza di
“accertamento che il fatto non sussiste”, non vi è alcun automatismo tra la
formula suddetta e l’efficacia extra-penale, potendo il giudice accertare, al di là
della formula, l’effettivo contenuto della sentenza penale, integrando il
dispositivo con la motivazione. Ne consegue che - quando la formula sia stata usata non
per affermare l’insussistenza del fatto materiale incontroverso, ma la mancanza di
un qualche altro elemento che la fattispecie astratta configuri come essenziale perché
possa affermarsi la sussistenza del fatto-reato - l’accertamento contenuto
nella sentenza applicativa non è sempre tale da escludere l’illecito
amministrativo che rientra nella cognizione accertativa della Corte dei conti. In
conclusione la formula assolutoria perché “il fatto non sussiste” può non
essere indicativa dell’effettivo accertamento del fatto materiale, potendo implicare
che – pur essendo intervenuto il fatto fenomenico - manchi taluno degli elementi di
cui si occupa il fatto-reato. La giurisprudenza
della 2^ Sezione centrale (n. 24 del 3.2.1998) afferma, invece che - ove si verifichi
contrasto tra giudicato penale e quello contabile - la prevalenza del giudicato penale
costituisce la soluzione più corretta, che il legislatore abbia potuto dare al
problema del contrasto fra giudicati; contrasto che l’ordinamento giuridico non
può consentire perché ciò equivarrebbe alla riaffermazione dell’incertezza
dell’ordinamento, mentre la giurisdizione ne deve garantire la certezza. Viene
affermata, a tal riguardo, in via assolutamente prioritaria l’esigenza che
l’ordinamento abbia l’attitudine a dare risposte univoche in termini di
certezza, evitando che di un medesimo fatto naturale ordini giudiziari diversi
accertino in materia difforme la verità, e si constata che nel sistema processuale
– ancorchè informato al principio della separazione dei giudizi – viene
riconosciuta la prevalenza del giudizio penale.
OooOOooo Ho inteso richiamare
nello svolgimento della tematica assegnatami, le interpretazioni date dalla dottrina
processualistica, dalla Cassazione civile e dalla giurisprudenza delle Sezioni Riunite e
delle Sezioni di appello e regionali per dare contezza delle diversificate posizioni sia
in dottrina che in giurisprudenza sui problemi degli effetti del giudicato penale nel
giudizio amministrativo di danno ex art. 652 c.p.p.. Il dibattito è
ancora aperto, considerato che anche nella giurisprudenza della Cassazione ed in
quella contabile permangono oscillanti orientamenti sul problema della sospensione
necessaria ex art. 75, 3° co. del c.p.p. e anche sull’applicabilità della
sospensione di cui all’art. 295 c.p.c. e dello stesso articolo 652 c.p.p. al giudizio
di responsabilità amministrativo-contabile. Va dato atto che
dalla casistica giurisprudenziale esaminata si avvertono maggiori tendenze che in
passato – alla luce degli orientamenti della Cassazione – al ricorso della
sospensione ex art. 295 c.p.c. del giudizio civile o contabile, in pendenza di giudizio
penale, quando questo per il suo carattere pregiudiziale costituisce
l’indispensabile antecedente logico-giuridico dal quale dipende la decisione della
causa pregiudicata ed il cui accertamento sia richiesto con efficacia di giudicato
(fra le più recenti, Cass. Lavoro n. 8402 del 6.2.2001). Nell’ambito dei
rapporti tra giudizio penale e giudizio contabile, viene ancora discusso in dottrina e
riproposto in giurisprudenza il problema della rappresentatività o meno del
Procuratore Generale o Regionale della Corte dei conti attraverso l’ufficio del P.M.
e se l’azione di responsabilità amministrativo-contabile è esercitabile in sede
penale, allorché vi sia contemporaneità e coincidenza tra l’azione civile per la
restituzione del danno e l’azione di responsabilità amministrativo-contabile. Il
problema che venne dibattuto già sotto l’impero del codice di procedura penale
previgente riguardava il tema dei rapporti tra l’azione di responsabilità
amministrativa del P.G. della Corte dei conti (autonoma, obbligatoria, di natura
contrattuale e nell’interesse generale dell’Erario) proposta contro il pubblico
dipendente che violi contemporaneamente obblighi si servizio e di funzione unitamente a
norme penali da una parte e P.A. dall’altra, equiparata ad un qualsiasi danneggiato
da reato ma che non trova spazio di utilizzazione per la sua azione, intesa a tutelare
l’interesse al perseguimento di reati contro la P.A., quella disponibilità che la
normativa di diritto processuale penale assicura al danneggiato. La Corte
Costituzionale - a cui era stata rimessa dalla Sez. regionale siciliana una questione di
legittimità relativa all’art. 26 del previgente c.p.p. - con sentenza n. 773 del
7.7.1988, dichiarò manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 26, con riferimento agli artt. 3, 25 e 103 Cost., nella
parte in cui precludeva al P.G. della Corte dei conti l’esercizio dell’azione di
responsabilità contro il pubblico dipendente, condannato dal giudice penale con sentenza
che aveva liquidato a suo carico il danno da reato subito dall’Amministrazione,
costituitasi parte civile. Peraltro la stessa Corte Costituzionale, nella motivazione della sentenza, ebbe a definire, in assenza dell’”interpositio legislatoris”, l’art. 103, 2° co. Cost. come “norma processuale sulla ripartizione della giurisdizione”, lasciando alla competenza della Corte di Cassazione ogni decisione di ordine processuale sulla giurisdizione. Quest’ultima – in varie occasioni, adita con regolamento di giurisdizione per questioni analoghe - (SS.UU. n. 2614 del 30.3.1990, n. 369 del 21.5.1991 e, da ultimo, n. 822 del 23.11.1999) ha precisato nei sensi illustrati in relazione, cioè che “relativamente a pronuncia della Corte dei conti in materia di responsabilità contabile, il ricorso alle Sezioni Unite della Suprema Corte (rivolto a denunciare, come r agione preclusiva
dell’affermazione di detta responsabilità la circostanza che la P.A., costituendosi
parte civile in sede penale abbia chiesto ed ottenuto sentenza definitiva di condanna al
risarcimento dei danni per il medesimo fatto) comporta l’inammissibilità del
ricorso stesso in quanto la questione non attiene alla sussistenza della giurisdizione
della Corte dei conti, ma alla proponibilità dinanzi ad essa dell’azione di
responsabilità e, quindi, si traduce nella deduzione di un errore “in
iudicando”, esorbitante dalle previsioni degli artt. 111 Cost. e 362 c.p.c.; per cui
la giurisdizione penale e quella civile risarcitoria, da un lato, e quella
amministrativo-contabile,dall’altro, sono reciprocamente indipendenti nei profili
istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, dal momento che
l’interferenza può avvenire tra i giudizi e non fra le giurisdizioni”.
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