bulletPROBLEMI ATTUALI DI APPLICABILITÀ DELLE NORME DEL PROCESSO CIVILE AL RITO SPECIALE IN RAGIONE DEL "RINVIO DINAMICO"

 

bulletIL PROBLEMA DELLA FORMAZIONE DELLA PROVA

 

bulletIL C.D. POTERE SINDACATORIO E LA DISTRIBUZIONE DELL’ONERE DELLA PROVA

 

* * * * *

Relazione

di

Nicola Mastropasqua

 

  1. Notazioni a carattere generale
  2. Processo di tipo inquisitorio e di tipo dispositivo
  3. Il processo innanzi alla Corte dei Conti
  4. Le modalità di formazione della prova ed i poteri del Procuratore regionale
  5. I poteri istruttori del giudice
  6. Oggetto della prova, ripartizione dell’onere della prova, ammissibilità dei mezzi di prova
    1. Oggetto della prova
    2. Distribuzione dell’onere della prova
    3. A carico dell’attore
    4. A carico del convenuto
    5. L’onere della prova nella responsabilità contabile
    6. Le modalità di acquisizione della prova

 

1. L’interesse sulle norme processuali applicabili nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile si è acuito in conseguenza della riforma della Corte dei Conti recata dal D.L. n. 453 del 1993 e dalle successive vicende normative.

In particolare, per quanto riguarda il tema trattato in questa sede, peculiare rilievo assume la posizione paritaria tra parte pubblica e parti private nel processo esaltata dalle norme della riforma, in relazione alla quale è stato posto il problema dei limiti dell’attuale vigenza delle regole processuali del rito speciale ovvero della loro abrogazione implicita (per incompatibilità) con conseguente applicazione delle norme processuali civili in forza del rinvio dinamico contenuto nell’art. 26 del regolamento di procedura n. 1038/1933.

L’indagine va condotta partendo da talune notazioni a carattere generale.

La prima è che il nostro processo è caratterizzato dalla indisponibilità delle situazioni giuridiche tutelate, dalla ufficialità e dalla obbligatorietà dell’azione intestata in via esclusiva al Procuratore regionale presso la Sezione della Corte dei Conti territorialmente competente.

Anche il processo civile conosce di situazioni analoghe quando l’azione, posta a tutela di un diritto indisponibile, sia intestata o cointestata al Pubblico Ministero (o almeno questo abbia l’obbligo di intervenire nel processo), ma detta situazione non caratterizza il processo civile.

La seconda precisazione attiene ai poteri di indagine attribuiti al Procuratore regionale intesi alla acquisizione della prova nel senso più ampio (e cioè sia dell’esistenza di fatti causativi di danno per la finanza pubblica sia all’attribuibilità soggettiva di tali fatti ed alla qualificazione dei correlativi comportamenti) e perciò anche alla formazione della prova nella fase pre-processuale. Questa fase è oggi esaltata dal c.d. invito a dedurre, che consente la partecipazione dell’indagato alla definizione dei fatti ed alla ricerca delle prove in funzione di tutela oggettiva dell’ordinamento ancor prima che il processo inizi (e sempreché inizi).

La terza precisazione è che, pur dopo le leggi di riforma della Corte dei Conti, la giurisprudenza ha pressoché univocamente ritenuto (ed in questo senso è fermissima la giurisprudenza delle Sezioni Riunite nel risolvere questioni di massima) che le disposizioni del regolamento di procedura devono ritenersi abrogate solo, e nei limiti in cui siano realmente incompatibili con istituti e principi recati dalle leggi di riforma, in ogni altro caso prevalendo sulle norme del codice processuale civile.

L’indagine va, pertanto, condotta avendo ben presenti le innanzi ricordate notazioni.

2. È comune la contrapposizione tra processo di tipo inquisitorio, al quale si conforma il processo contabile, e processo di tipo dispositivo, che caratterizzerebbe il processo civile, in ordine ai poteri del giudice e delle parti nel processo.

Si tratta di una contrapposizione di tipo tralatizio ormai ampiamente superata dalla dottrina civilprocessualistica.

È stato rilevato che in ogni tipo di processo si pone un problema di accertamento del fatto, anche se può essere limitato il tema probatorio e possono essere usate tecniche processuali diverse in relazione alle esigenze di tutela.

In proposito il discrimine fondamentale è segnato dalla natura delle situazioni sostanziali che si deducono nel processo.

Ad esse infatti si rapporta l’attribuzione dei poteri al giudice ed alle parti nella ricerca degli elementi di conferma delle proposizioni fattuali rilevanti secondo che la controversia riguardi situazioni giuridiche disponibili o indisponibili dei litiganti e venga perciò ad incidere sul contenuto di norme derogabili o inderogabili.

L’organizzazione del processo civile, quando abbia ad oggetto un diritto indisponibile si fonda sui seguenti criteri:

bulletpossibile esclusione del monopolio della parte privata quanto all’iniziativa del processo, o affiancamento di una parte pubblica nel processo;
bulletnel processo, fatto salvo il fondamentale principio della domanda (anche per salvaguardare la posizione di terzietà del giudice), non vincolatività per il giudice alla questione di fatto così come prospettatagli dalle parti;
bulletnell’istruzione probatoria gli apporti delle parti non sono escludenti o condizionanti le iniziative del giudice, che può procedervi liberamente.

 

In sostanza il processo è organizzato in modo da evitare che, per suo tramite, si pervenga a risultati elusivi della legge in materia di diritti indisponibili.

Ma anche laddove il processo abbia ad oggetto diritti disponibili la più recente dottrina civilprocessualistica nega che prove siano ammissibili e rilevanti (e che strumenti probatori siano utilizzabili) soltanto se introdotte o provocate dalla parte che si richiama al fatto da provare per fondare la sua pretesa o la sua resistenza.

Questa dottrina ha messo in evidenza che altro è la tutela del diritto disponibile e la derogabilità delle norme poste a suo presidio, altro è il problema della struttura interna del processo.

In questa prospettiva, fermo restando l’esclusivo potere delle parti di dare inizio al processo e di delimitare l’ambito della questione di fatto, permane sempre un potere di intervento del giudice nella scelta dei fatti rilevanti da sottoporre a controllo probatorio, la cui sfera è più o meno ampia anche nello stesso sistema processuale in relazione non solo alla natura del diritto fatto valere e delle norme applicabili, ma anche alla natura dei fatti.

Per quanto possano valere le formule qualificatorie si è soliti dire che il primo tipo di processo innanzi descritto è ispirato al principio inquisitorio sia in senso sostanziale che in senso processuale.

Il secondo tipo di processo è ispirato al principio cosiddetto della domanda o dispositivo in senso sostanziale, mentre può essere ispirato al principio dispositivo in senso processuale o al principio inquisitorio in senso processuale ovvero ad un sistema intermedio (ad es. il metodo acquisitivo nel processo amministrativo) per quanto riguarda l’attività istruttoria.

In termini di diritto positivo appare certo che, per quanto testualmente il legislatore abbia dichiarato di ispirarsi al metodo dispositivo (art. 115 c.p.c.), si rinvengono temperamenti così notevoli da far ritenere che non esista un processo puntualmente attuativo di tale metodo (cfr. in proposito nel codice di rito gli artt. 61 e 197, 116 comma 2; 118 commi 1 e 2, 213, 240, 241, 253, 257, 317 e 421).

 

3. Le proposizioni innanzi enunciate servono a chiarire che il processo amministrativo contabile, come è strutturato nel regolamento di procedura, non è un corpo estraneo al generale contesto di regole del processo civile, ma in esso ben può essere inserito.

In questo senso il problema che oggi ci occupa non attiene alla compatibilità tra norme del regolamento di procedura e norme del codice di procedura civile (fissata peraltro in linea di principio dall’art. 26 del regolamento di procedura) ma alla compatibilità delle prime con le disposizioni sia di natura sostanziale che di natura processuale recate dalle leggi di riforma della Corte dei Conti.

Veniamo ora ai punti specifici del nostro incontro. Anche sui temi della formazione della prova e della ammissibilità dei mezzi di prova vanno fatte talune precisazioni.

Va in proposito notato che, nei rapporti privatistici, i mezzi di prova tipici sono disciplinati dal codice civile (titolo II° del libro VI°).

Essi sono sostanzialmente intesi ad accertare l’esistenza di diritti reali, l’esistenza ed il contenuto di contratti o di negozi giuridici, l’esistenza ed il contenuto di obbligazioni, i fatti estintivi o modificativi dei diritti o delle obbligazioni.

Diversa è la disciplina della prova dei c.d. diritti personalissimi, rigorosamente limitata dalle singole norme sostanziali.

I mezzi di prova previsti dal codice di rito, se compatibili con la indisponibilità del diritto fatto valere in questa sede, sono utilizzabili anche nel processo amministrativo-contabile.

Ma non è questo il punto. Nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile va in primo luogo provata l’esistenza di un rapporto di servizio tra soggetto convenuto ed una pubblica amministrazione.

Questo avviene nella generalità dei casi attraverso atti della pubblica amministrazione che attestano l’inserimento del soggetto nell’apparato organizzativo della P.A.

Vanno poi provate le funzioni o mansioni in concreto attribuite al convenuto in relazione al fatto causativo del danno.

Anche queste in linea generale, vengono desunte da leggi, regolamenti, contratti collettivi, atti organizzativi e prassi delle P.A.

A questo punto viene in rilievo il comportamento in concreto tenuto dal soggetto convenuto.

Questo, tranne che per le attività materiali, naturalmente si inserisce in un procedimento amministrativo più o meno complesso ed articolato, procedimento che va, a fini di accertamento dell’an e del quantum della responsabilità e del collegamento causale tra comportamento e danno, "parcellizzato" attraverso la individuazione di tutti gli atti introdotti nel procedimento o nei sub procedimenti ad esso collegati (nonché alle omissioni) relazionandoli all’illecito.

Come ben si vede gran parte dei mezzi di prova utili nel processo di responsabilità amministrativo-contabile sono rinvenibili pressoché esclusivamente presso la Pubblica Amministrazione e sono costituiti da atti che di per sé (per le modalità di formazione, per la pubblicità dell’acquisizione ecc.) hanno un particolare valore probatorio.

 

4. Le modalità di formazione della prova non possono non risentire di questa situazione.

Si spiegano così i poteri conferiti al Procuratore regionale dall’art. 74 del T.U. L. Corte Conti n. 1214/1934.

Questi, titolare esclusivo dell’azione, non dispone della documentazione in possesso della P.A. e deve poterla acquisire senza remore e limitazioni poste dalla stessa pubblica amministrazione.

Inoltre il Procuratore regionale agisce a tutela oggettiva dell’ordinamento e deve quindi acquisire tutti gli elementi intesi a dimostrare l’esistenza di un illecito causativo di danno e la sua riferibilità soggettiva.

La più recente legislazione ha ampliato i poteri del Procuratore Regionale, sia sotto il profilo della acquisizione di "notitia damni" qualificato sia sotto il profilo dell’acquisizione dei mezzi di prova.

In particolare l’art. 5 comma sesto, del D.L. n. 453/1993 e successive modificazioni ha previsto che il Procuratore regionale possa disporre:

    1. l’esibizione di documenti, nonché ispezioni ed accertamenti diretti presso le pubbliche Amministrazioni ed i terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie a carico dei bilanci pubblici;
    2. il sequestro dei documenti;
    3. audizioni personali;
    4. perizie e consulenze.

 

Queste disposizioni si raccordano ai poteri conferiti alla Corte dei Conti dal precedente art. 2 c. IV del medesimo D.L. n. 453/1993.

La attribuzione di nuovi e più ampi poteri, oltre alla espressa conferma dei precedenti poteri, attesta la piena compatibilità delle disposizioni sulla acquisizione di prove da parte del Procuratore regionale con le norme sostanziali e processuali recati dalle leggi di riforma della Corte dei Conti.

Ma vi è di più. La legge di riforma della Corte dei Conti (art. 5, primo comma, del D.L. n. 453/1993) ha previsto la possibilità per il soggetto indagato dal Procuratore regionale di indicare prove da acquisire nell’attività istruttoria dell’organo pubblico.

Com’è stato affermato nella sentenza delle S.S.R.R. n. 27/99/Q.M. del 7 dicembre 1999, l’invito a dedurre inoltrato dal Procuratore regionale in limine dell’emissione dell’atto di citazione e le deduzioni del soggetto invitato non possono funzionalmente porsi nella prospettiva di una contrapposizione dialettica di tesi e prove tra parti processuali.

A ciò è preordinato il giudizio davanti al giudice terzo alla cui valutazione spetta di saggiare domanda ed eccezioni. In questo senso, salvo casi marginali, l’invito a dedurre si appaleserebbe come inutile appesantimento dell’iter processuale.

L’invito a dedurre ha funzionalmente senso invece nella prospettiva di sollecitare ulteriormente, indirizzandola, l’attività del Procuratore Regionale nello svolgimento del proprio diritto-dovere di accertare la verità e di reperire anche le prove a discarico, e cioè in una prospettiva sostanzialmente collaborativa tra Pubblico Ministero ed invitato a dedurre. In questo senso vengono in rilievo ad esempio le ipotesi di asserita partecipazione di altri soggetti nella causazione del danno, di fatti escludenti la partecipazione dell’invitato all’atto ed alle attività asseritamente illecite, di ripiano del danno che venissero prospettate dall’invitato a dedurre.

In sostanza l’invito a dedurre va collocato in una prospettiva di impulso di un’attività funzionale del Pubblico Ministero da parte di un soggetto che in questo modo ha la possibilità giuridica di una difesa avanzata dei propri interessi, attraverso lo svolgimento di un’istruttoria del Procuratore Regionale più ampia e approfondita possibile anche per la collaborazione del soggetto indagato.

Va a questo punto affermato che le prove raccolte dal Procuratore regionale servono a questi per esercitare e modellare l’azione di responsabilità e possono essere contestate dal convenuto nel processo.

Peraltro molte delle prove acquisite sono normalmente costituite da atti della P.A. che hanno particolare valenza probatoria (di volta in volta possono far prova sino a querela di falso, sono supportate da registri con data certa, sono raccolti in un determinato modo, ecc.) e possono perciò, come tali, avere ingresso nel processo conservando il loro valore probatorio in quanto atti provenienti dalla P.A. (e non perché raccolti dal Procuratore regionale).

Pertanto gli atti, i documenti e l’eventuale materiale raccolto in sede istruttoria dall’ufficio di Procura non assurgono al valore di "prove" valevoli poi nel dibattimento, ma sono solo elementi di verifica, raffronto e giudizio offerti alla Sezione che resta titolare del vero e proprio potere istruttorio che, peraltro, può esser svolto solo eventualmente e non in via necessaria come invece avviene nel rito civile ove vi è una apposita fase processuale istruttoria.

 

5. In effetti il giudice della responsabilità amministrativo-contabile dispone di ampi poteri istruttori al di là delle "prove" richieste ed esibite dalle parti, quali sono quelli ad esso conferiti dagli artt. 14 e 15 del R.D. n. 1038/1933 nonché dall’art. 2, comma quarto del D.L. n. 453/1993.

L’esercizio di questi poteri si rapporta alla organizzazione "inquisitoria" del processo amministrativo-contabile, propria di qualsiasi processo nel quale viene fatto valere un diritto indisponibile.

In proposito parte della giurisprudenza configura i poteri istruttori del giudice come esercizio del c.d. potere "sindacatorio" . Al di là del valore del tutto marginale delle classificazioni terminologiche, l’espressione viene intesa come un potere del tutto speciale confliggente con i principi del processo civile. Ma così non è per quanto si è detto nelle premesse iniziali (e si vedano anche i più ampi ed incisivi poteri istruttori concessi al giudice nel rito del lavoro).

Conviene allora riservare l’espressione "potere sindacatorio" ai soli casi (se ammissibili) di ampliamento soggettivo od oggettivo della domanda ad opera del giudice.

L’esercizio dei poteri istruttori conferiti al giudice è in funzione sia del libero convincimento del giudicante sia a garanzia del corretto esercizio dei diritti di difesa e di parità dei contraddittori nel processo.

Come si è innanzi detto il Procuratore regionale ha amplissimi poteri istruttori con possibilità di acquisizione di ogni atto, documento, elemento in possesso della P.A. (ed anche di soggetti esterni alla P.A. se beneficiari di contributi finalizzati a carico della finanza pubblica), possibilità che invece non ha la parte privata se non nei limiti dell’esercizio del diritto di accesso.

Va allora affermata la piena compatibilità delle norme attributive di poteri istruttori al giudice con le disposizioni delle leggi di riforma della Corte dei Conti (nelle quali vengono espressamente richiamati ed ampliati) ed i principi del giusto processo.

Si è talvolta paventato che l’istruzione del giudice sia utilizzata per sopperire ad una insufficiente o distorta prova fornita dalla parte pubblica, saldandosi con l’istruttoria da questa compiuta e facendo venir meno la posizione di terzietà del giudice.

L’uso distorto che in qualche occasione può essere stata fatta dal giudice dei propri poteri (evenienza sempre possibile) in qualsiasi attività umana non può far venir meno il fondamento sul quale riposano detti poteri.

 

6. Precisati i poteri in ordine alla formazione della prova ed alla acquisizione dei mezzi probatori, l’indagine deve ora riguardare l’oggetto della prova, la ripartizione dell’onere della prova, l’ammissibilità dei mezzi di prova. In sostanza che cosa si deve provare, a chi spetta provare, come si deve provare o si può provare.

6.1 È fuor di dubbio che oggetto della prova siano i fatti introdotti in giudizio attraverso l’atto di citazione e la memoria di resistenza del convenuto.

L’oggetto del giudizio e quindi la cognizione del giudice deve riguardare i fatti principali introdotti in giudizio e posti a base della domanda e della difesa.

I fatti secondari sono invece introducibili secondo i criteri innanzi ricordati nei limiti in cui possano essere utilizzati per provare i fatti principali.

Si dubita se in forza dell’esercizio del c.d. potere sindacatorio il giudice della responsabilità amministrativo-contabile possa ampliare l’oggetto della domanda introdotta dal Procuratore regionale.

In proposito è sufficiente ricordare che ampliamenti oggettivi del giudizio si sono avuti, almeno in tempi recenti, soltanto attraverso la connessione tra giudizio di conto nei confronti degli agenti contabili e giudizio di responsabilità di amministratori quando in sede di giudizio di conto (soprattutto degli enti locali) venivano esaminati (sotto vari profili di presupposizione o di conseguenza) anche i conti amministrativi dell’ente e la documentazione ad essi sottostante.

Il mutamento di regime del giudizio di conto rende inattuale, e perciò inutile, un approfondito esame del problema in questa sede.

Si deve concludere che, almeno sul piano fattuale, nuove e ulteriori ipotesi di responsabilità in senso oggettivo debbono comunque essere introdotte dal Procuratore regionale attraverso un apposito atto di citazione.

 

    1. Quanto alla distribuzione dell’onere della prova esso si concreta nell’accertare l’esigenza di ripartizione tra i soggetti del processo degli oneri probatori e nella individuazione dei criteri secondo i quali può avvenire tale ripartizione.

      2. La prima è un’esigenza comunemente ammessa, stante la pratica impossibilità per qualsiasi soggetto di assolvere un onere probatorio che contempli il fatto dedotto in processo nella sua globalità.

      Si sono così distinte le fattispecie che danno vita ad autonome eccezioni per derivare la conseguenza che i fatti posti a loro fondamento debbono essere provati da chi se ne avvalga.

      Si sono così distinti i fatti costitutivi (e cioè l’ipotesi di fatto descritta da una norma che integra la fattispecie costitutiva e produce effetti nello stesso momento in cui si perfeziona) e fattispecie modificative o estintive, che si contrappongono alla fattispecie costitutiva per modificarne gli effetti o farli venir meno.

      La dommatica ha enucleato, poi, all’interno della fattispecie costitutiva, il fatto impeditivo, come fatto autonomo capace di escludere o di impedire che gli effetti costitutivi si sprigionino.

      Sulla base della esposta (in estrema sintesi) ricostruzione dommatica (secondo la logica del legal positivismo), l’art. 2697 c.c. ripartisce l’onere della prova.

      Non è questa la sede per approfondire il problema della esaustività dei criteri di ripartizione degli oneri probatori in base al solo diritto positivo ovvero alla loro integrabilità con criteri metagiuridici di cui si debba tener conto nell’interpretare il diritto positivo o per completare descrizioni normative insufficienti o mancanti, problema sul quale è aperto il dibattito tra i civilprocessualisti.

      Com’è a tutti noto il problema della ripartizione dell’onere della prova non attiene solo agli elementi che ciascuna parte deve versare nel giudizio per tutelare le proprie ragioni, ma riguarda anche la regola di giudizio secondo la quale il giudice, nell’incertezza in ordine all’esistenza-inesistenza dei fatti da provare, deve pronunciare il rigetto delle richieste i cui presupposti di fatto non siano provati.

       

    2. Sulla base dei criteri ora enunciati va affermato che nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile l’attore deve provare:

 

bulletl’esistenza di un rapporto di servizio tra il supposto autore dell’illecito ed un’amministrazione od un ente pubblico;
bulletl’esistenza sulla base di detto rapporto di un dovere di comportamento, della sua violazione (inadempimento di un obbligo di servizio) e della sua imputabilità;
bulletla causazione di un danno patrimoniale in conseguenza di detto comportamento;
bulletla quantificazione o la quantificabilità del danno.

 

Problemi si aprono quanto all’elemento soggettivo della responsabilità, oggi circoscritto al dolo ed alla colpa grave.

Invero il problema probatorio della colpa contrattuale va risolto, in linea di prima approssimazione, mediante l’applicazione dell’art. 1218 c.c., norma secondo la quale il debitore è tenuto a dimostrare che l’inadempimento non è dipeso da sua colpa.

Pertanto nell’ordinamento previgente alla riforma della Corte dei Conti era sufficiente all’attore provare l’inadempimento imputabile di un obbligo di servizio per assolvere la prova sull’elemento soggettivo della responsabilità.

Oggi invece egli deve offrire al giudice tutti quegli elementi di prova che indichino, nelle circostanze concrete nelle quali è stato tenuto il comportamento, il mancato rispetto dei principi minimi cui deve essere improntato l’agire del pubblico amministratore o dipendente e sulla base dei quali il giudice potrà ritenere integrata la colpa grave.

In ipotesi di dolo c.d. contrattuale l’attore dovrà provare la volontarietà dell’inadempimento di un dovere di comportamento espressamente stabilito da una norma cogente.

Ove poi l’attore intenda far valere i particolari effetti previsti dalla normativa per le ipotesi di dolo, dovrà darne dimostrazione.

 

    1. Il convenuto dovrà, invece, dare prova dei fatti modificativi, limitativi, estintivi delle responsabilità.

Il convenuto può in primo luogo contestare le affermazioni e le prove dell’attore su ogni elemento costitutivo della responsabilità, allegando se necessario elementi di prova.

Spetta a lui provare, invece, che nelle circostanze concrete si sono verificati fatti esterni alla fattispecie tipica che hanno impedito il verificarsi degli effetti, li hanno modificati, li hanno estinti.

In particolare viene in rilievo sotto questo profilo il comma 1 bis dell’art. 1 della L. n. 20/1994 come modificato dal D.L. n. 543/1996, norma secondo la quale nel giudizio di responsabilità deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dal soggetto danneggiato.

La prova, o almeno la allegazione come fatto da provare nel giudizio, di siffatti vantaggi va data dal convenuto, trattandosi di un fatto limitativo della responsabilità.

Particolari problemi si pongono in ordine alla norma di cui il comma 1 quater dell’art. 1 della L. n. 20/1994 secondo la quale "se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei Conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso".

In proposito va rilevato che il Procuratore regionale è il titolare esclusivo dell’azione di responsabilità: egli, pertanto, effettuata l’istruttoria può, secondo la propria valutazione dei fatti e delle prove, convenire in giudizio taluni soggetti, escludendo invece altri nei confronti dei quali pur sono emersi o potrebbero emergere elementi di responsabilità.

Il potere rimane integro anche nella ipotesi in cui il convenuto, mediante la risposta all’invito a dedurre, abbia prospettato altre responsabilità, escludenti o limitative della sua (e limitative anche in punto di ripartizione dell’addebito tra più soggetti).

Il potere del Procuratore regionale non è neppure soggetto a verifica: il suo provvedimento di archiviazione è interno all’ufficio e non è sottoposto a controllo del giudice.

In questa situazione può il convenuto chiedere al giudice la chiamata in giudizio di altri soggetti ritenuti da lui responsabili o corresponsabili dell’evento di danno?

Viene qui in rilievo l’esercizio del potere sindacatorio del giudice delle responsabilità visto sotto il profilo di ampliamento soggettivo della domanda.

In proposito vanno posti in evidenza i seguenti punti:

bulletSe il soggetto convenuto in giudizio, fornendo anche elementi di prova, non può chiedere al giudice, e questi non può disporre, la chiamata in giudizio di altri soggetti ritenuti corresponsabili anche al fine di diminuire il quantum della condanna mediante la ripartizione del danno con altri soggetti non vedrebbe fortemente compresso il proprio diritto di difesa in violazione dell’art. 24 della Costituzione?
bulletSe in ordine al punto la valutazione del Procuratore regionale degli elementi di prova acquisiti nell’istruttoria e versati dall’altra parte nel processo è escludente di qualsiasi diversa valutazione anche se fatta dal giudice e precludente degli interessi del convenuto non si violano i principi del giusto processo?

 

A queste domande si cerca da taluno di dare risposta sia forzando il significato di "personalità" delle responsabilità (stabilito dalla legge ai fini della trasmissione del debito agli eredi) sia sostenendo che il giudice può valutare, come fatti concorrenti nella causazione del danno, i comportamenti di soggetti non convenuti in giudizio al fine di limitare la condanna.

Questa affermazione si scontra intanto con il dato testuale della norma: la Corte dei Conti deve valutare le singole responsabilità, deve cioè valutare i singoli comportamenti contrari ai doveri d’ufficio e la loro incidenza nella causazione del danno.

Sulla base di quali principi giuridici il giudice potrebbe valutare la responsabilità di soggetti estranei al giudizio ed addebitare loro una quota (teorica) di danno?

In proposito non va dimenticato che la responsabilità presuppone la illiceità di un comportamento e quindi un giudizio negativo che potrebbe avere riflesso quantomeno sulla vita sociale e di relazione (si pensi ad un giudizio di tal genere effettuato nei confronti di un amministratore pubblico, di un sindaco, di un direttore generale, ecc.).

Può essere prospettato un giudizio di tal genere senza dare al soggetto, qualificato sia pure incidenter tantum responsabile, la possibilità di difesa? E se sì non si violerebbero fondamentali principi costituzionali?

Di fatto il giudice non potrebbe che tener conto delle allegazioni del convenuto nell’esercizio del potere riduttivo dell’addebito (quando questo sia esercitabile).

Egualmente si può pensare che nel giudizio di appello sia precluso al condannato appellante di impugnare il capo di sentenza di primo grado che abbia escluso la responsabilità di altri aggravando la sua posizione ovvero che nello stesso processo possano coesistere due giudicati tra loro confliggenti e può affermarsi una responsabilità senza garanzia di difesa?

L’esercizio del potere sindacatorio da parte del giudice darebbe soluzione ai problemi (che sul piano processuale implicano comunanza di causa tra tutti i soggetti responsabili perché unitariamente nei loro confronti va stabilito quale o quali siano stati i comportamenti illeciti causativi di danno e soprattutto va valutata la incidenza che ciascuno di essi, nel confronto con tutti gli altri, nella causazione del danno), senza incidere sui principi costituzionali del diritto di difesa e del giusto processo.

 

6.5 Per quanto riguarda la responsabilità contabile va ricordato che l’attore deve dare prova dell’esistenza dell’obbligazione di gestione e di conservazione di determinati beni in capo al soggetto convenuto (sia pure attraverso la c.d. confusione di gestione), mentre questi deve specificare e provare i fatti sottostanti a (o motivanti) l’inadempimento dell’obbligazione.

Va in proposito ricordato che, secondo regole generali applicabili in ogni tipo di obbligazione, spetta al soggetto inadempiente provare i motivi dell’inadempimento o l’estinzione dell’obbligazione (artt. 1218 e 1256 c.c.) per evitare il risarcimento del danno.

In generale in ipotesi di detenzione di beni altrui spetta a chi è in possesso del bene dimostrare le cause della perdita o della distruzione del bene (art. 1177 c.c.).

È altresì regola generale che la gestione dei beni in adempimento di un munus venga esposta e provata attraverso documenti rappresentativi della gestione, assoggettati od assoggettabili ad apposito giudizio.

Va nettamente scisso il debito rimasto insoddisfatto dalla responsabilità anche con specifico riferimento al giudizio presso questo giudice nei confronti degli agenti contabili. Invero già da lungo tempo la responsabilità c.d. contabile non si radica nella mancata presentazione di documenti giustificativi formalizzati o nella prova dell’esistenza di cause di forza maggiore impeditive dell’adempimento, ma si connota sul comportamento colpevole dell’agente.

Pertanto la responsabilità, sia come ripartizione del rischio sia come sanzione di un inadempimento colpevole, presuppone l’accertamento dell’esistenza di un’obbligazione e del suo inadempimento riferibile all’obbligato, ascrivibile a dolo o colpa grave.

 

6.6 Rimane a questo punto da fare qualche cenno sul come si deve fornire la prova.

Va, innanzitutto, ricordato che non è necessario provare i fatti notori ed i fatti non contestati tra le parti.

In molti casi non saranno necessari mezzi di prova o si potranno utilizzare nel processo mezzi di prova acquisiti in sede istruttoria dal Procuratore regionale e normalmente costituiti da atti provenienti dalla P.A. perché incontestati (così qualifiche soggettive come sindaco, direttore generale, ecc. attestanti l’esistenza di un rapporto di servizio, la partecipazione ad organi collegiali attestata dal verbale redatto in quella sede, l’emanazione di atti amministrativi attestati dalla sottoscrizione dell’atto, la ricezione di documenti attestata dal protocollo, ecc.).

Va ricordato che l’istruttoria del Procuratore regionale è attività di acquisizione della prova che, se pur effettuata nella veste di organo neutrale posto a tutela dell’ordinamento, viene versata nel giudizio da parte attrice.

Essa, pertanto, può essere contestata da parte convenuta sia mediante la produzione di mezzi probatori diversi sia attraverso la sollecitazione dei poteri istruttori del giudice quali descritti, in mancanza di una fase istruttoria nel processo amministrativo-contabile, dagli artt. 14 e 15 del regolamento di procedura e dall’art. 2, comma 4, della L. n. 19/1994 nonché con il ricorso, ove necessario, agli strumenti previsti dal Codice di procedura civile espressamente richiamato dall’art. 15, primo comma, del r.d. n. 1038/1933.

Va notato in proposito che nella più recente giurisprudenza gli accertamenti istruttori molto raramente vengono demandati al Procuratore regionale (generale) a mente dell’art. 14 del R.D. n. 1038/1933, ma vengono effettuati direttamente dalla Sezione demandando attività acquisitive ad Amministrazioni pubbliche che hanno compiti ispettivi, alla Guardia di Finanza, a commissari ad acta ovvero investendo dell’attività un magistrato del collegio.

Nel limite della rilevanza ai fini del decidere possono essere ammessi ed utilizzati tutti i mezzi di prova previsti dalle norme riguardanti la Corte dei Conti e dal codice civile, con l’efficacia probatoria ad esse conferite dalla legge.

Va ricordato che ai sensi dell’art. 4 del D.P.R. n. 513/97 il documento informatico se munito dei prescritti requisiti ha l’efficacia probatoria prevista dall’art. 2712 c.c. (riproduzioni meccaniche), mentre se è sottoscritto con forma digitale ha efficacia di scrittura privata ai sensi dell’art. 2702 c.c.

Va notato che il valore probatorio che l’ordinamento riconosce alla firma digitale non può essere contestata tramite il semplice disconoscimento della stessa (ex art. 214, 215 c.p.c.), in quanto il valore di prova legale può, nel nostro ordinamento, essere contestato e superato soltanto con la querela di falso (ex art. 221 c.p.c.).

Va da ultimo ricordato che preclusioni alla prova possono derivare dalle disposizioni di cui agli artt. 651 e 652 c.p.p.

Parte della giurisprudenza, peraltro, nega l’applicabilità dell’art. 652 c.p.p. al processo di responsabilità amministrativo-contabile perché preclusivo all’ammissione di prove contrastanti con il giudicato penale introdotte da soggetti, quali il Procuratore regionale e convenuti diversi dall’assolto in sede penale che pure non sono state parti nel processo penale ed a tutela dei diritti di queste ultime.