L’EVOLUZIONE DEL RITO CONTABILE: DEI GIUDIZIO DI CONTO

SINO ALL’ATTUALE GIUDIZIO DI RESPONSABILITÀ

(di Furio Pasqualucci)

E’ noto come la funzione giurisdizionale della Corte di Conti abbia avuto come prima espressione il giudizio sul conto, vale a dire un giudizio inizialmente limitato ad un mero riscontro tra partite di entrata e di uscita, caratterizzato dai requisiti della necessarietà della continuità e della c.d. sindacatorietà.

Applicando la teoria della evoluzione agli istituti giuridici, si potrebbe parlare di un tentativo, non ben riuscito, di trasformazione della funzione di controllo nella funzione giurisdizionale: solo così si possono comprendere norme quali quella secondo cui la presentazione del conto costituisce l’agente in giudizio (art. 35 della legge 14 Agosto 1862 n. 800, trasfuso nell’art. 45 del T.U. del ’34 tuttora vigente), la conseguente estensione del giudizio su tutti i conti e gli ampi poteri del giudice, caratteristiche queste che suscitano notevoli dubbi sotto il profilo della costituzionalità, resi ancora più marcati a seguito della riforma dell’art. 111 della Costituzione.

A prescindere da questi dubbi, la funzione era comunque ingestibile, giacché con il crescere delle dimensioni dell’economia pubblica e con l’attribuzione alla Corte dei Conti dei giudizi sui conti degli Enti Locali, a seguito della declaratoria di incostituzionalità dei Consigli di Prefettura, il numero degli agenti contabili andava via via aumentando, con il rischio di seppellire la Corte di documenti, senza dire del problema delle cauzione di cui molti reclamavano la restituzione.

Si mise allo studio la possibilità di far ricorso ad istituti quali la prescrizione, ma ci si rese conto che ciò era escluso dal fatto che la presentazione del conto costituiva il contabile in giudizio ed, alla fine, si trovò una soluzione nell’art. 2 della legge 20 del 14 gennaio 1994, secondo cui il giudizio si estingue decorsi cinque anni dal deposito del conto senza che sia stata depositata la relazione del magistrato o che siano state elevate contestazioni a carico del tesoriere o del contabile.

Le vicende così rapidamente evocate sembrerebbero indurre a considerare il giudizio sul conto alla stregua di un reperto di archeologia giuridica di cui liberarsi al più presto, ma ritengo che simile conclusione sia sbagliata e da respingere.

Conosciamo tutti le difficoltà e le diffidenze tra cui opera la giurisdizione di responsabilità affidata alla Corte dei Conti: giurisdizione appena uscita dalle acque agitate della Bicamerale e tuttora soggetta ai notevoli orientamenti della Corte Costituzionale e della Corte di Cassazione; orbene, a fronte di tale oscillante giurisprudenza, le due Corti hanno sempre mostrato un assoluto favore nei confronti della titolarità in capo alla Corte dei Conti della giurisdizione sul giudizio di conto: con più sentenze (n. 110/70, n. 63/73 e n. 114/75) il giudice delle leggi ha infatti riaffermato tale titolarità, dichiarando l’applicabilità, in linea di principio, del giudizio di conto ad ogni gestione pubblica, salvo quelle che presentino aspetti peculiari e differenziati e sottolineandone ripetutamente il contenuto garantistico. Tali concetti sono stati di recente ribaditi con la sentenza 292 del 2001 che, respinto i ricorsi presentati dalla Regione Trentino Alto Adige e dalla Provincia Autonoma di Trento avverso il decreto con cui la Corte dei Conti aveva chiesto i conti ai tesorieri dei Consigli Regionali e Provinciali, a sua volta la Cassazione ha anche di recente riconosciuto la giurisdizione della Corte dei Conti in particolari ipotesi di maneggio di denaro pubblico o di gestione di pubbliche risorse da parte di banche quali l’Unicredito (ss.nn. n. 123/2001) o di società di gestione di parcheggi quali la STA di roma (ss.nn. 12367/2001).

A ciò va aggiunto che spesso l’attivazione del giudizio di conto ha sollecitato riforme normative che hanno razionalizzato e reso più coerente la giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilità: esempio classico la legge 142/90 in materia di enti locali che ha riconosciuto alla Corte dei Conti la giurisdizione piena sulle responsabilità di amministratori e dipendenti degli Enti Locali a fronte del precedente sistema misto delineato dal Titolo VI della Legge Comunale e Provinciale del 1934.

Non è un caso che detta legge sia intervenuta dopo che la Corte dei Conti, con giurisprudenza condivisa dalla Corte Costituzionale (sent. 422/88), aveva ritenuto che il giudizio sui conti dell’Ente Locale avesse come oggetto non solo la gestione del tesoriere, ma anche quella dell’Ente stesso nella sua interezza, talché eventuali ipotesi di responsabilità emergenti durante il giudizio comportavano un’estensione nei confronti dei soggetti interessati.

Va infine aggiunto che, dopo lo smantellamento del preesistente sistema dei controlli, il giudizio di conto vede esaltata la sua funzione di garanzia e può anche alimentare le azioni intentate dalle Procure Regionali, cui, come lamentato dal precedente Procuratore Generale, sono stati in buona parte chiusi i canali di informazione.

Per tutte queste ragioni ritengo che non sia auspicabile la soppressione del giudizio di conto, mentre ne vedo necessaria una modifica che non può essere effettuata che con legge.

Anche alla luce del giusto processo, delineato dalla riforma dell’art. 111 della Costituzione, la figura del magistrato relatore, dotato di ampi poteri di iniziativa, ed il ricordato carattere sindacatorio, proprio del giudizio di conto, appaiono non più coerenti con l’ordinamento, così come la costituzione in giudizio tramite la mera presentazione del conto sembra poco in asse con l’art. 24.

Interessanti sono al riguardo le considerazioni svolte da Garri nel convengo sul "Nuovo Regolamento di Procedura", svoltosi nel marzo 1995, che concludevano auspicando un giudizio di conto a iniziativa del P.M. che potrebbe ugualmente svolgere la funzione di verifica delle irregolarità delle gestioni contabili e nello stesso tempo l’altra funzione di chiusura del sistema di garanzia.

In questa prospettiva, aggiungeva Garri, potrebbe essere specificato che l’iniziativa del P.M. perché sia reso il conto possa (e sottolineo possa) essere assunta ogni qualvolta vi sia gestione di denaro pubblico o di beni pubblici e l’ordinamento non preveda adeguate garanzie per una corretta gestione.

Oltre ai problemi di cui ho testé fatto cenno, il giudizio di conto presenta un’altra caratteristica negativa consistente nella scarsa remuneratività, in quanto l’individuazione di elementi su cui si possa basare l’azione di responsabilità presuppone un lungo e complesso riscontro documentale che nella maggior parte dei casi si conclude negativamente.

Fu perciò che attraverso una complessa elaborazione normativa e giurisprudenziale negli ultimi decenni del XIX secolo (a partire dalla legge n. 5026 del 1869) e nei primi decenni del XX secolo si sviluppò un diverso modello di giudizio, ad iniziativa del Pubblico Ministero, che dopo il r.d. 2440 del 1923 determinò, come ricorda Schiavello in un suo studio Il nucleo storico del processo contabile (in Riv. Trim. Dir. Pubbl. 1981 pag. 1192 e ss.) che ripercorre molto bene le varie fasi di questa evoluzione, una vera e propria fuga dal giudizio di conto a favore di un nuovo tipo di giudizio relativo a singole fattispecie di responsabilità individuate e perseguite autonomamente, senza una necessaria connessione con il giudizio di conto ed a prescindere dallo stesso.

Nasceva quindi il giudizio di responsabilità, disciplinato con rinvio recettizio alle norme del codice di procedura civile (ove applicabili) ma caratterizzato sin dall’inizio dall’azione obbligatoria del Pubblico Ministero e dall’ampiezza dei poteri riconosciuti al giudice, indubbio retaggio del giudizio di conto.

Non solo, infatti, gli articoli 14 e 15 del Regolamento di Procedura del 1933 delineano una gamma di poteri istruttori ben più autonomi di quelli previsti dal codice di Procedura Civile, ma la prassi applicativa ha ritenuto che l’organo giudicante dovesse esercitare una sorta di controllo sull’operato del Pubblico Ministero attraverso la ricerca di altri responsabili – realizzata mediante largo uso dell’integrazione del contraddittorio – ed una supplenza nell’attività di ricerca del materiale probatorio, fino ad arrivare ad affermare (si veda la giurisprudenza ricordata dal Bennati nel suo Manuale di Contabilità) che la Corte (giudicante) non è vincolata alle domande delle parti, né dai motivi da esse dedotti, avendo un illimitato potere di indagine indipendente dagli elementi di giudizio prodotti dalle parti interessate.

Si tratta del c.d. potere sindacatorio che caratterizza profondamente il giudizio di responsabilità e contrasta con il principio dispositivo che connota il rito civile.

Le recise affermazioni riportate dal Bennati sono state criticate ed attenuate dalla dottrina più recente (si vedano ad esempio Garri e Staderini-Silveri), ma la giurisprudenza è stata molto restia ad abbandonare la titolarità di detto potere.

È con la riforma dell’art. 111 della Costituzione, che eleva ad espresso canone istituzionale un principio già insito nell’ordinamento, ma, come s’è visto, talvolta negletto, quale quello della terzietà del giudice, è con questa riforma, dicevo, che un ripensamento dei poteri e della funzione del giudice contabile si è imposto come non più procrastinabile.

Si tratta di riesaminare criticamente l’esistenza dei poteri del giudice di ordinare l’estensione del giudizio ad altri soggetti, al di là dei limitatissimi casi di litisconsorzio necessario, di trovare un punto di equilibrio tra l’anelito di ricerca della verità ed il principio che pone a carico delle parti l’onere probatorio ed infine, cosa ancor più difficile, di ritenersi ancora investito della potestas decidendi a fronte della rinunzia all’azione da parte del P.M.

La dottrina comincia ad approfondire questi temi (fra i tanti interventi vorrei citare quello di Pelino Santoro, apparso sull’ultimo numero della Rivista della Corte dei Conti) ed anche la giurisprudenza si è dimostrata sensibile (si vedano ad es. Sez. II 22/2/2001 80/A sull’integrazione del contraddittorio, Sez. Lazio 28/5/2001 n. 1897 e Sez. II 28/1/2002 n. 20 sul potere di ricerca delle prove, nonché Sez. I 22/1/2002 n. 16 sul principio di corrispondenza tra la richiesta e la pronuncia); si tratta di un processo in itinere che ancora non ha trovato i nuovi equilibri, ma al termine del quale il "potere sindacatorio" risulterà drasticamente limitato nel rispetto del canone della terzietà ed imparzialità del giudice.

Il riferimento al novellato articolo 111 introduce il tema, particolarmente delicato, dell’utilizzo nel processo contabile di prove raccolte nel giudizio penale senza l’osservanza del contraddittorio di fronte al giudice.

È chiaro che gli ultimi 3 commi del testo costituzionale sacrificano alle esigenze di garanzia principi altrettanto importanti quali quelli della funzionalità del processo e della necessità di limitare il rischio di dispersione delle prove.

Più che uno sviluppo dei primi due commi, le norme sul contraddittorio nell’acquisizione della prova introducono quindi un concetto nuovo ed in parte antitetico, in quanto è evidente che le previste garanzie vanno a scapito della ragionevole durata.

Il legislatore costituente si è certamente reso conto del contrasto fra due valori entrambi importanti ed ha ritenuto di dare la prevalenza al primo solo nel processo penale, apprestando garanzie estreme a tutela di beni supremi (libertà, onore, reputazione) ma limitandone appunto l’ambito di applicazione al solo processo penale.

Né si può ritenere che tale limitazione leda affermati principi di civiltà giuridica: come ricorda Verde (relazione al Convegno sull’art. 111 svoltosi a Venezia nell’ottobre 2000) nemmeno nell’art. 6 della Convenzione dei diritti dell’uomo trova riscontro il principio della formazione della prova in contraddittorio che "a bene riflettere fissa una rigorosa regola probatoria legale che limita ampiamente il principio del libero convincimento giudiziale".

In questo quadro si pone il problema dell’applicazione al processo contabile dei principi dettati per il processo penale. Una risposta positiva avrebbe effetti profondamente innovativi limitando la funzionalità e la rapidità di un modello giudiziale che ha via via assunto caratteristiche che ne consentono uno svolgimento agile e dotato di buona immediatezza.

Al riguardo, va premesso che la Corte costituzionale, ha precisato che, il legislatore può regolare in modo non rigorosamente uniforme i modi della tutela giurisdizionale, in quanto non esiste affatto un principio (costituzionalmente rilevante) di necessaria uniformità di regole processuali tra tipi diversi di processo, rispettivamente davanti alla giurisdizione civile, alla giurisdizione amministrativa o alle giurisdizioni speciali sopravvissute, potendo i rispettivi ordinamenti processuali differenziarsi sulla base di una scelta razionale del legislatore… (Corte cost. 19 marzo 1996, n. 82).

La Cassazione evidenzia, a sua volta, una giurisprudenza non univoca, avendo sostenuto, da un canto, che non costituiscono validi elementi di prova nel giudizio civile gli accertamenti penali consistenti in atti acquisiti o formati in sede di indagini preliminari e non ancora sottoposti al vaglio del giudice dibattimentale (sez. III, n. 5703 del 10 giugno 19999), dall’altro, che le regole e le garanzie del processo penale hanno valore solo all’interno del medesimo e che pertanto la violazione dell’art. 220 disp. att. cod. proc. pen. (che impone il rispetto delle disposizioni del codice di procedura penale quando nel corso di attività ispettive emergono indizi di reato) non fa venir meno il valore probatorio del processo verbale di constatazione nel giudizio tributario (Sez. V. n. 6939 del 22 maggio 2001).

La Corte dei conti con diverse sentenze (v. da ultimo Sez. giur. per la Lombardia, 31 luglio 2001, n. 1151/R) ritiene che all’utilizzazione nel processo contabile delle prove assunte in sede penale, ma non in dibattimento, non sia d’ostacolo il novellato art. 111, non potendosi invocare i dettami di cui al comma 3 e 4 che richiamano dinamiche peculiari al procedimento penale.

Nel condividere questa tesi, ricordo che il rito civile si basa sul principio, opposto a quello della prova legale, del libero convincimento del giudice: non si vede, del resto, come quest’ultimo possa desumere elementi di prova da verbali della P.A. o da deposizioni rese a Pubblici Ufficiali e non anche da interrogatori svolti, sia pure in sede istruttoria, da un magistrato alla presenza del difensore e del cancelliere.

Fra i tanti problemi collegati al processo contabile, uno dei più delicati, perché affonda le sue radici nella natura stessa della responsabilità contabile, è quello del rapporto con un’eventuale azione risarcitoria esercitata dalla P.A. dinanzi al Giudice Ordinario.

Per i fatti accaduti prima della riforma del ’94 l’orientamento prevalente era nel senso di ritenere sussistente la giurisdizione dell’A.G.O per azioni basate sulla responsabilità extracontrattuale e quella della Corte dei conti per azioni basate sulla responsabilità contrattuale (ex plurimis v. Corte cost. 30 dicembre 1987, n. 641 e 29 gennaio 1993 n. 24, nonché Cass., Sez. un., 21 ottobre 1983, n. 6177 e 14 maggio 1998, n. 4874).

Tale ripartizione appariva corretta, da un punto di vista sistematico e tutto sommato accettabile sotto il profilo sostanziale dato che, se si esclude il potere riduttivo tipico del giudice contabile, le differenze fra le due forme di responsabilità erano limitate al regime della risarcibilità del danno non prevedibile (art. 1225 cod. civ.) ed alla durata della prescrizione, sussistenti del resto nella normalità delle ipotesi delle responsabilità contrattuale ed extracontrattuale disciplinate dal codice civile.

La saldatura fra i due sistemi di tutela era pacificamente ravvisata nella preclusione (o nell’improcedibilità) di una delle due azioni una volta che il giudicato sulla liquidazione del danno si fosse formato (v. Corte cost., 7 luglio 1988, n. 773).

Dopo le riforme del ’94 e del ’96 il problema assume però connotazioni diverse, non solo perché la responsabilità amministrativa, estesa anche ai danni arrecati ad Amministrazione diversa da quella di appartenenza, appare difficilmente inquadrabile nello schema della responsabilità contrattuale (v. Sez. un., 25 ottobre 1999, n. 744), ma anche e specialmente perché le differenze sostanziali fra le due forme di responsabilità appaiono talmente marcate da determinare conseguenze molto diverse (colpa grave, eredi, solidarietà ecc.) a seconda che si attivi la responsabilità contabile o quella civile extracontrattuale.

Riconoscere alla discrezionalità della Pubblica Amministrazione la possibilità di adire o meno il giudice ordinario, con effetti profondamente diversi da quelli conseguenti all’iniziativa del P.M. contabile, non appare coerente con i principi dell’art. 3 o con il canone della ragionevolezza.

La Corte costituzionale, è vero, ha già ritenuto infondata tale eccezione, proposta in riferimento alla costituzione di parte civile ad opera della P.A., considerando prevalente il principio che attribuisce al giudice penale la competenza a giudicare nella materia del risarcimento del danno derivante da reato, ed anzi violato il principio di uguaglianza ove il funzionario responsabile di un reato godesse di una posizione più favorevole rispetto a quella comune alla generalità degli altri cittadini.

Ma va osservato che l’evocato principio della pluralità di azioni basato sul concorso di norme non si limita alle ipotesi di reato ma si estende a tutte quelle rientranti nell’art. 2043 del cod. civ., creando un vero e proprio sistema parallelo, azionabile – si ripete – a discrezione dell’Amministrazione, in cui da uno stesso comportamento possano derivare responsabilità notevolmente diverse.

D’altronde lo stesso giudice delle leggi ha più volte ritenuto la legittimità costituzionale delle norme della legge n. 639/1996, che prevedono una responsabilità più attenuata per il pubblico dipendente (v. Corte cost. 24 luglio 1998, n. 327 e 20 novembre 1998, n. 371), riconoscendo il legislatore arbitro di stabilire "non solo quali comportamento possano costituire titolo di responsabilità, ma anche quale grado di colpa sia richiesto ed a quali soggetti la responsabilità sia ascrivibile senza limiti o condizionamenti che non siano quelli della non ragionevolezza e non arbitrarietà". Talché il richiamo alla regola dell’uguaglianza solo per le ipotesi di reato appare in contraddizione con le affermazioni da ultimo riportate.

Una soluzione più coerente con le profonde innovazioni introdotte con le riforme del ’94 e del ’96 potrebbe prendere le mosse dal principio di specialità, applicabile in caso di concorso di norme (cfr. art. 15 cod. pen.), ritenendo che la nuova responsabilità contabile, ponendosi come norma speciale rispetto sia alla responsabilità contrattuale che a quella extracontrattuale, racchiuda entrambe le ipotesi in una disciplina unitaria, applicabile anche in sede di costituzione di parte civile.

D’altra parte non va trascurato il fatto che la sentenza della Corte costituzionale che aveva respinto questa tesi (n. 773/1988), venne emessa in un periodo in cui la normativa disciplinava una responsabilità amministrativa concordemente ritenuta contrattuale e che non presentava le essenziali differenze con la responsabilità nascente dall’art. 2043, successivamente introdotte.

Siffatta soluzione, che non richiede nuovi interventi del legislatore o del giudice delle leggi, consentirebbe di superare il disagio di vedere (almeno in teoria) il pubblico dipendente condannato per colpa lieve dal giudice ordinario e solo per colpa grave dal giudice contabile, gli eredi chiamati a rispondere in sede civile e mandati esenti – ove non arricchitisi in conseguenze del fatto doloso del de cuius – dal giudice contabile e così via… il tutto – si ripete – in base ad una scelta meramente discrezionale della P.A.

La stessa Cassazione, del resto, ha di recente più volte affermato la giurisdizione esclusiva della Corte di conti in materia di danno cagionato dall’Erario da un suo amministratore (v. Sez. Un. 22/1/99 n. 933 e 9/2/2001 n. 179), talché ritengo possano trarsi due conseguenze:

primo: a prescindere dalle varie tesi che vedono di volta in volta prevalente o addirittura esclusiva la funzione risarcitoria o quella sanzionatoria, l’esercizio dell’azione di responsabilità contabile assorbe ed esaurisce il diritto al risarcimento della P.A.;

secondo: l’azione per il risarcimento del danno è unica, riassumendo in sé sia quella per responsabilità contrattuale sia quella per responsabilità aquiliana.

Ne deriva ancora che la costituzione di parte civile della P.A. non è espressione della titolarità di una diversa azione, ma solo conseguenza del principio di concentrazione dinanzi al giudice penale.

Se si accettano tali premesse si deve ritenere che il giudice penale non possa giudicare secondo i canoni della responsabilità civile (contrattuale od extracontrattuale) ma debba applicare i principi della responsabilità contabile, così come delineati dalla legge 639 del 1996, giacché lo status del pubblico dipendente, inteso come complesso dei diritti, doveri e responsabilità, non può variare per il semplice fatto che, in virtù di un principio di economia processuale, sia giudicato da un giudice anziché da un altro.

Considerata la particolare sensibilità del giudice contabile ai problemi della P.A., sarebbe auspicabile che il giudice penale si limitasse ad una pronunzia sull’an, senza procedere alla liquidazione del danno (art. 538, comma 2, cod. proc. pen.); in ogni caso, come precisato dalla Corte dei conti (sent. 331/A del 2000) il rapporto tra le due azioni può essere di preclusione o meglio di improcedibilità dell’altra quando con l’una si sia ottenuto l’integrale ristoro del danno patito con il che si appresta un criterio di chiusura che riduce il pericolo di contrasto fra giudicati.