La Corte dei conti nel progetto di riforma costituzionale*

Salvatore GRECO

Procuratore regionale della Corte dei conti per la Liguria

Il fallimento dei lavori della Commissione Bicamerale per le riforme costituzionali maturato sui delicati e spinosi temi della giustizia, divenuto terreno di duro scontro politico ed istituzionale, ha allontanato nel tempo le prospettive di una radicale modifica della disciplina costituzionale della Corte dei conti, modifica che avrebbe portato allo snaturamento delle funzioni della magistratura contabile e della sua stessa collocazione nell’ordinamento dei poteri dello Stato.

L’imprevisto arresto del processo di revisione costituzionale non ha fatto venir meno, tuttavia, il notevole interesse, anche scientifico, delle proposte elaborate dalla predetta Commissione non tanto per l’eventualità - oggi ritenuta improbabile - di una rinnovata intesa fra le forze politiche per la ripresa del progetto riformatore entro la fine di questa legislatura, quanto perchè esse rappresentano un forte e provocatorio stimolo al dibattito culturale e politico, soprattutto ad opera di esponenti della cultura giuridica, sulla attualità del ruolo della Corte nel quadro delle garanzie costituzionali e del raccordo con altri poteri dello Stato.

A tale ruolo è necessario brevemente richiamarsi per passare poi all’esame - per quanto qui interessa - degli aspetti essenziali del progetto di legge costituzionale elaborato dal Comitato per le garanzie (relatore l’on. Boato) ed infine approvato dalla Commissione parlamentare per le riforme costituzionali che lo ha rassegnato nel novembre 1997 al Parlamento.

La Corte dei conti, secondo la vigente Costituzione, è conosciuta come il massimo organo di controllo dell’Amministrazione dello Stato e come suprema magistratura amministrativa in materia di contabilità pubblica. Essa opera in posizione di autonomia e di indipendenza rispetto agli altri poteri dello Stato ed in quanto organo a rilevanza costituzionale non è sopprimibile, nè modificabile nella struttura, nelle funzioni e nelle prerogative se non con legge costituzionale.

A dire il vero per molti anni essa ha rappresentato una istituzione poco conosciuta ai cittadini o comunque considerata scarsamente influente sulla attività del Governo in generale e sull’andamento e controllo della spesa pubblica in particolare; a ciò hanno contribuito la inadeguata pubblicizzazione dei risultati del controllo, la scarsa attenzione prestata dai membri del Parlamento alle annuali relazioni sul rendiconto generale dello Stato e la stessa lontananza degli studi sulla Corte dei conti dagli interessi della maggior parte della dottrina e dalla preparazione culturale degli studenti delle materie giuridiche.

Un rilancio della istituzione, che dal 1862 ha svolto le funzioni attraverso un apparato centralizzato con sede nella capitale, si è avuto dopo il decentramento delle funzioni giurisdizionali inizialmente limitato alle tre regioni meridionali esposte ad un più elevato rischio di infiltrazione della criminalità organizzata all’interno delle pubbliche amministrazioni ed esteso poi nel 1994 a tutto il territorio nazionale, con la istituzione di Sezioni regionali con annesse Procure regionali in ogni capoluogo di regione.

2. La Corte dei conti quale organo di controllo.

Quale organo di controllo la Corte nell’attuale costituzione è collocata nella parte seconda al titolo terzo fra gli Organi Ausiliari, assieme al Consiglio di Stato.

Il rapporto di "ausiliarità" è inteso dalla migliore dottrina come riferibile al Parlamento piuttosto che al Governo e negli ultimi anni si è fortemente rafforzato, come si accennerà più avanti.

Secondo l’attuale Costituzione (art.100, comma 2) le competenze rientranti nella funzione di controllo comprendono nell’ordine: a) il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, consistente nella verifica della conformità degli atti amministrativi alle norme di diritto, b) il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato c) il controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Sul risultato del riscontro eseguito la Corte riferisce direttamente alle Camere. Quest’ultima funzione comunemente detta "referente" che annualmente accompagna la presentazione alle Camere del rendiconto generale dello Stato è stata potenziata con una legge del 1988 che ha attribuito alla Corte il compito di riferire con relazioni quadrimestrali o a specifica richiesta sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi di spesa e nelle tecniche di quantificazione degli oneri.

Nel 1994, contestualmente al decentramento delle funzioni giurisdizionali cui si è fatto cenno, è stata varata una nuova disciplina legislativa dell’attività di controllo della Corte a superamento di quella esistente già da epoca pre-repubblicana e perciò divenuta inadeguata alla mutata realtà amministrativa e poco coerente con la stessa previsione costituzionale (L.14 gennaio 1994, n.20).

L’esigenza di un intervento riformatore era stata avvertita in modo particolarmente pressante a partire dai primi anni "90 con l’ingresso nell’ordinamento di nuove norme sul procedimento amministrativo e sulle autonomie locali ispirate a principi di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. Vanno ricordate le leggi 142 e 241 del 1990 ed il D. L.vo 29 del 1993, la cui disciplina offre l’immagine di una amministrazione di tipo aziendalistico, che agisce essenzialmente per risultati ed organizzata in base al principio della separazione fra responsabilità politica e compiti di concreta gestione delle risorse.

Le linee portanti del nuovo sistema di controllo sono costituite: 1) dalla riduzione del controllo preventivo di legittimità ad una gamma tipologicamente ristretta di atti così da liberare le energie del controllo dall’esame degli atti di minore rilievo finanziario; 2) dalla introduzione di un controllo successivo sulla gestione di tutte le pubbliche amministrazioni (quindi non limitato alla sola amministrazione statale ed agli enti sovvenzionati), controllo annualmente programmato dalla stessa Corte, controllo non sul singolo atto, ma sulla intera gestione, finalizzato da un lato a verificare la legittimità e la regolarità della gestione medesima ed il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione, e dall’altro ad accertare la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge (per il controllo sulle amministrazioni regionali gli obiettivi sono quelli fissati dalle leggi di principio e di programma), valutando comparativamente - secondo parametri di efficacia, efficienza, economicità - costi, modi e tempi di svolgimento dell’azione amministrativa (art.3, comma 4 e 5, L.20/1994).

Come chiarito dalla Corte costituzionale (sentenza n.29 del 27.1.1995), trattasi di attività di controllo essenzialmente collaborativa, non censoria (cioè, non provvista di sanzione vera e propria) e rivolta a stimolare processi di autocorrezione delle stesse amministrazioni controllate, cui la Corte dei conti indirizza le proprie osservazioni per ricevere poi, a sua volta, comunicazione delle"misure conseguenzialmente adottate".

Rispetto alle previsioni costituzionali, la novità più consistente della accennata riforma legislativa attiene, dunque, alla estensione oggettiva del controllo a tutta l’area pubblica della finanza e dell’amministrazione ed alla valutazione dei risultati di gestione non solamente sotto l’aspetto della legalità e regolarità dell’azione amministrativa, ma anche sotto il profilo della efficacia, efficienza ed economicità, ciò che ha indotto la Corte costituzionale a vedere nella Corte dei conti il "garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario dell’intero settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive" al servizio dello Stato-comunità (e non dello Stato-Governo).

3. Le proposte del progetto di riforma costituzionale in materia di funzioni di controllo della Corte dei conti. L’indebolimento del controllo di legalità.

Nella previsione dell’art. 113 del progetto di riforma costituzionale la Corte dei conti sopravviverebbe solamente come "organo di controllo dell’efficienza e dell’economicità dell’azione amministrativa", con il compito di riferire "direttamente alle Camere e alle Assemblee regionali sul risultato del controllo eseguito nonchè sulla gestione finanziaria del bilancio dello Stato e delle Regioni".

A parte la sottrazione delle funzioni giurisdizionali di cui si dirà separatamente, con tale formula riduttiva viene sottratto alla Corte dei conti il tradizionale controllo preventivo e successivo di legittimità; viene, inoltre, omesso il riferimento al parametro della "efficacia" che è uno degli elementi fondamentali del modello informatore dell’azione amministrativa, il parametro, cioè, che consente di verificare l’effettivo ed adeguato raggiungimento dei fini dell’azione amministrativa.

La lettura delle altre disposizioni del proposto testo di riforma evidenzia l’assenza di ogni riferimento al "principio di legalità dell’amministrazione" e l’omissione, come risulta dalla relazione che accompagna il progetto di riforma, non è casuale, ma risponde ad una scelta voluta dai nuovi costituenti.

Ognuno, però, sa come la tutela dell’interesse alla legalità dell’attività amministrativa rappresenti un valore irrinunciabile dello Stato sociale di diritto, fondato sul principio della separazione dei poteri.

In un articolo apparso recentemente sul n.11/12 1997 de "Il Foro Amministrativo" dal significativo titolo "Dal principio di legalità al principio d’infallibilità dell’amministrazione" il prof. Franco LEDDA ha appassionatamente stigmatizzato quello che è stato definito "l’inammissibile baratto" che il progetto di riforma costituzionale ha presentato alle decisioni del Parlamento sacrificando la legalità in nome dell’efficienza dell’azione amministrativa.

L’autore ha ricordato, citando l’economista Herbert A. SIMON, che l’efficienza, strettamente legata ai concetti di profitto e di costo, è criterio di ordine economico "abbastanza" intelligibile per le organizzazioni commerciali ed industriali, ma non per le amministrazioni o organizzazioni pubbliche che non possono prescindere dal riferimento a certe tavole di valori.

Ha proseguito affermando che "il ridimensionamento del principio di legalità o, la riduzione del valore sottostante, non può trovare un accettabile compenso in un miglioramento del rapporto costi-ricavi e profitti: se ci dichiarassimo disposti a scambi, dovremmo pensare che anche l’onestà può essere ceduta, almeno per un congruo prezzo...".

Ha, inoltre, messo in risalto che non esiste alcuna incompatibilità fra i due valori (legalità ed efficienza), affermando che "la legalità costituisce l’unica vera garanzia dell’efficienza", mentre "l’inefficienza è quasi sempre cagionata dalla violazione di una legge".

In un documento presentato dall’Associazione magistrati della Corte dei conti alla "Bicamerale" è stato ricordato che lo Stato italiano non può sottrarsi agli obblighi che discendono dalla adesione all’INTOSAI (International Organitation of Supreme Audit Institutions), organizzazione internazionale di 140 Paesi riconosciuta dalle Nazioni Unite, che nella "Dichiarazione di Lima sui principi generali di controllo sulla finanza pubblica" del 1977 aveva affermato che scopo principale di ogni Istituzione di controllo è quello di "evidenziare tempestivamente le deviazioni dalla norma e le violazioni dei principi di conformità al diritto", oltre che le violazioni dei principi di efficienza, di utilità ed economicità, in modo da apportare correttivi all’attività amministrativa, perseguire i responsabili, adottare misure che impediscano o rendano difficile per il futuro il ripetersi delle violazioni.

Va anche considerato che il parametro della legalità è presente anche nel Trattato della Comunità Economica Europea, essendo compito della Corte dei conti europea accertare la sana gestione finanziaria attraverso il controllo della "legittimità e regolarità delle entrate e delle spese"

Si può immaginare quali abusi potrebbero essere commessi ove venisse meno nell’esercizio dell’attività delle pubbliche amministrazioni, siano esse a struttura burocratica ovvero a carattere elettivo, il rispetto delle norme di diritto, quale che sia il loro rango (comunitario, costituzionale, legislativo, statutario, regolamentare).

4. Le funzioni giurisdizionali della Corte dei conti nelle materie della contabilità pubblica. Trasferimento ad un nuovo giudice amministrativo.

Ma i mutamenti proposti dalla Commissione Bicamerale non riguardano soltanto l’attività di controllo.

Il progetto di riforma costituzionale con le disposizioni dell’art.119 intenderebbe sottrarre alla Corte dei conti tutte le funzioni giurisdizionali previste dall’attuale Costituzione repubblicana, assegnando la competenza a giudicare sulla "responsabilità patrimoniale dei pubblici funzionari nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre materie specificate dalla legge" ad un nuovo giudice amministrativo, i Tribunali regionali di giustizia amministrativa (ed in sede di appello la Corte di giustizia amministrativa) destinati ad assorbire anche la competenza dell’attuale giudice amministrativo (TAR - Consiglio di Stato).

In sostanza la Corte dei conti - così come il Consiglio di Stato- cesserebbe di essere una magistratura.

Come accadde anche all’assemblea costituente del 1948, nel corso dei lavori dell’apposito Comitato per l’esame istruttorio delle norme in materia di "sistema delle garanzie" è stato ripreso l’antico tema dell’unità della giurisdizione che aveva avuto uno strenuo sostenitore in Piero Calamandrei, ma che non aveva trovato l’adesione degli altri padri costituenti (in particolare Costantino Mortati e Meuccio Ruini) che avevano, invece, fatto prevalere il principio del riparto della funzione giurisdizionale fra più giudici.

L’ipotesi della unità sostanziale della giurisdizione avrebbe comportato l’affidamento ad un’ unica magistratura delle attuali tre giurisdizioni: quella civile e penale, che giudica sulle controversie tra privati e sulla irrogazione delle pene a tutela dell’interesse della collettività rispetto a valori fondamentali, quella amministrativa, volta a tutelare gli interessi dei cittadini contro atti illegittimi della Pubblica amministrazione, quella contabile, diretta alla tutela del corretto impiego del pubblico denaro mediante il giudizio di conto e l’azione risarcitoria per i danni ingiustamente cagionati all’erario, a tutela,dunque, di interessi indisponibili della collettività.

Il costituente del 1948 finì con l’adottare, in verità, una soluzione ambigua, che finì con l’ingenerare diversità di interpretazioni da parte della dottrina divisa fra le opposte tesi della opzione per il principio della unità della giurisdizione, derogabile nei soli casi e limiti ammessi dalla stessa Costituzione e della scelta sostanzialmente rispondente a criteri di pluralismo giurisdizionale.

La tesi più accreditata fa riferimento ad un "sistema intermedio" in cui la regola unitaria coesiste con applicazioni dell’antagonista sistema pluralistico delle giurisdizioni, considerato un necessario correttivo alle insufficienti risorse ed attitudini dei giudici ordinari a far fronte agli aspetti eterogenei della società moderna.

Come risulta dal contesto normativo degli articoli 102, 103 e 108 della Costituzione, il Costituente del 1948 in sostanza affidò la funzione giurisdizionale ai magistrati ordinari, sancendo il divieto di istituire giudici speciali e straordinari, ma al tempo stesso mantenendo le giurisdizioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, ritenendole "insopprimibili" per la funzione che essi storicamente avevano avuto nel nostro ordinamento amministrativo, funzione acquisita - come allora ricordò Meuccio Ruini - non sottraendo competenze alla magistratura ordinaria, ma conquistando nuovi campi di diritto e di libertà per i cittadini.

L’ambiguità della soluzione si è pressochè ripetuta nelle proposte della Bicamerale che formulando l’art.118 ha affermato che la funzione giurisdizionale è unitaria ed è esercitata dai giudici ordinari ed amministrativi, rinviando, per la loro istituzione e regolamentazione, alle norme dei rispettivi ordinamenti, "con evidente conferma - come ha acutamente commentato il prof. Fausto Cuocolo nel suo recente libro "Bicamerale: atto primo", 1997, pag. 133 - di una diversità nell’ambito di una unità che sembra piuttosto limitata alle definizioni verbali e di principio".

La sottrazione delle funzioni giurisdizionali della Corte dei conti in materia di responsabilità (ed il loro affidamento ad un nuovo ed unico giudice amministrativo) è stata giustificata con l’affermazione apodittica di una situazione di incompatibilità con le funzioni di controllo, analogamente a quanto ritenuto per il Consiglio di Stato con riferimento alle funzioni consultive.

La relazione predisposta dal Comitato per le garanzie si limita, infatti, ad affermare che un qualsivoglia giudice non può svolgere sia funzioni consultive (o di controllo), sia funzioni giurisdizionali, da qui la scelta di mantenere in vita il Consiglio di Stato solamente come organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo e la Corte dei conti come semplice organo di controllo, privando l’uno e l’altra della connotazione magistratuale, che è legata strutturalmente alla titolarità della funzione giurisdizionale.

Limitando il discorso alla Corte dei conti, deve osservarsi che non appaiono, in verità, chiare le ragioni dell’asserita incompatibilità, anche alla luce della ormai centenaria esperienza che ha visto nel nostro Paese convivere, senza alcun problema, in capo allo stesso istituto delle due funzioni (di controllo e di giurisdizione) e della analoga situazione di alcuni Stati europei (Belgio, Francia, Grecia, Lussemburgo, Portogallo, Spagna) nei cui ordinamenti tale convivenza ha resistito ai mutamenti costituzionali.

Anzi va detto che proprio in sede comunitaria il "modello italiano" appare il più apprezzato fra le Istituzioni di controllo dei Paesi membri, tant’è che il Parlamento europeo in una sua relazione del 5 marzo 1996 ha auspicato una giurisdizione di responsabilità da affiancare all’attività di controllo anche per la Corte dei conti europea "per una efficace repressione dei comportamenti degli agenti della Comunità e degli Stati membri coinvolti" nelle "infrazioni del diritto comunitario lesive degli interessi finanziari della Comunità".

Una rilettura "aggiornata" dei lavori preparatori dell’Assemblea costituente del 1948 induce a ritenere tuttora valide le ragioni che allora furono poste a fondamento della necessità di mantenere la giurisdizione contabile (nel suo essenziale oggetto di giudizio sui conti e sulle responsabilità finanziarie) in capo alla Corte dei conti accanto alle funzioni di controllo e di vigilanza sulla gestione della finanza pubblica.

A parte le "ragioni storiche", non è venuta meno ed è ancora più che attuale l’esigenza di una "specializzazione" del giudice in materie complesse, come quelle della contabilità pubblica e delle pensioni pubbliche.

Una specializzazione non può che formarsi attraverso l’esperienza delle funzioni di controllo, in alternanza alla attività giudicante e requirente, quale è quella di cui dispone il corpo dei magistrati della Corte dei conti, esperienza tanto più essenziale oggi nella mutata disciplina del controllo ancora in via di sperimentazione e destinato a forgiare una nuova sensibilità del giudice della responsabilità nella valutazione dei comportamenti amministrativi.

Il magistrato che abbia avuto modo di affinare la conoscenza delle gestioni amministrative e dei relativi ordinamenti attraverso l’esperienza del controllo sarà in grado di esercitare le funzioni requirenti e giudicanti con un elevato grado di professionalità.

Egli, infatti, conoscerà approfonditamente non solo le modalità organizzativo-procedimentali attraverso le quali nasce l’azione amministrativa ed i mezzi ed i meccanismi di provvista finanziaria che ne condizionano svolgimento e finalistica realizzazione, ma anche le disfunzioni degli apparati pubblici e le difficoltà che spesso ostacolano l’attività del pubblico amministratore, cosicchè sarà in grado di valutare con piena cognizione di causa gli elementi della responsabilità (in particolare la colpevolezza) anche ai fini dell’esercizio di quel peculiare potere del giudice contabile che è il potere riduttivo.

Come rilevato dall’associazione magistrati della Corte dei conti nel menzionato documento inviato alla Bicamerale, la proposta di riunire in un solo giudice amministrativo la giurisdizione attualmente affidata al TAR per la tutela dei privati nei confronti della Pubblica Amministrazione e la giurisdizione contabile non appare rispondente a criteri di funzionalità, stante la diversità rilevante delle due giurisdizioni.

Ed invero la prima (la giurisdizione amministrativa) ha per oggetto l’atto amministrativo e come metro di valutazione la sua legittimità, mentre la seconda (la giurisdizione contabile) ha per oggetto i comportamenti amministrativi ingiustamente dannosi per il patrimonio pubblico, che vanno valutati con penetrante analisi dell’azione (od omissione) in concreto posta in essere in relazione ai vari elementi costitutivi della responsabilità (dolo o colpa grave, evento lesivo, nesso di causalità) anche prescindendo dai riferimenti alla legittimità formale degli atti amministrativi.

Ciò che ha indotto la Corte dei conti, nella sua lunga elaborazione giurisprudenziale, a distinguere fra illiceità della condotta rilevante ai fini della responsabilità amministrativa e illegittimità dell’ atto amministrativo rilevante ai fini della giurisdizione di annullamento, l’una e l’altra operanti su piani diversi, con differenti effetti processuali e sostanziali, e richiedenti un diverso approccio culturale e attitudinale da parte del giudice.

La soluzione proposta dalla Bicamerale di un "giudice amministrativo unico" per entrambe le giurisdizioni rappresenterebbe un passo indietro rispetto alle garanzie offerte dalla evoluzione del sistema con il rischio - come paventa l’Associazione magistrati della Corte dei conti - di avere un cattivo giudice amministrativo ed un cattivo giudice contabile.

Per avere una idea della confusione dei ruoli e del reciproco condizionamento è sufficiente pensare alla pronuncia di annullamento di un atto illegittimo per eccesso di potere o violazione di legge cui dovrebbe seguire, in caso di danno, l’avvio del procedimento di responsabilità amministrativa.

5. Sottrazione alla giurisdizione contabile della figura del pubblico ministero e prevedibile attribuzione ad altro soggetto della titolarità dell’azione di responsabilità.

La presenza presso il giudice contabile del pubblico ministero, unico titolare dell’azione di danno ed organo neutrale ed indipendente (dunque, sottratto ad ogni ingerenza del potere esecutivo o della maggioranza politica che lo esprime), ha sempre rappresentato la migliore garanzia per rendere effettiva e non meramente nominale la tutela congiunta dell’interesse dell’ente pubblico al ristoro del danno ingiustamente sofferto e del più generale ed irrinunciabile interesse al corretto esercizio delle funzioni amministrative.

La Bicamerale, pur prevedendo nello schema normativo dell’ art.119, la responsabilità patrimoniale dei pubblici funzionari non ha specificato - così come aveva esplicitamente previsto in una precedente formulazione del testo della norma - che la relativa azione giudiziaria di danno sia di competenza del Pubblico Ministero, ma ha rinviato alla legge ordinaria la determinazione dei soggetti legittimati all’esercizio di tale azione.

Tale deliberata scelta "decostituzionalizza" per così dire la figura del Pubblico Ministero presso le giurisdizioni speciali con evidente arretramento rispetto alla previsione dell’art. 108 della vigente Costituzione ("La legge assicura l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del pubblico ministero presso di esse...") e con apparente intento di orientare il legislatore ordinario ad individuare altro organo - diverso dal P.M. - cui attribuire la titolarità dell’azione di responsabilità.

Quale che possa essere l’organo (o gli organi) cui la legge ordinaria potrà affidare l’iniziativa processuale, l’innovazione lascia molto perplessi e timorosi per le sorti del pubblico erario, ove si guardi al dato illuminante della esperienza storica.

E’ ben noto, infatti, che nell’ordinamento della abrogata legge comunale e provinciale, nel quale la giurisdizione di responsabilità degli amministratori e dei dipendenti dell’ente locale era distribuita fra Corte dei conti e giudice ordinario, nessun processo venne mai celebrato innanzi alla magistratura civile proprio perchè l’azione giudiziaria, anziché essere demandata all’ufficio del P.M. veniva lasciata all’iniziativa dell’ente danneggiato (in pratica agli stessi amministratori non poche volte coinvolti nell’illecito assieme ai dipendenti) o, in sua vece, dell’autorità di vigilanza.

Analogo risultato negativo deve annotarsi oggi in materia di danno all’ambiente con il trasferimento della relativa giurisdizione dalla Corte dei conti alla magistratura ordinaria e l’affidamento della titolarità dell’azione risarcitoria all’Amministrazione anziché all’ufficio del P.M. (art. 18 legge 8 luglio 1986, n.349).

Come è stato ricordato dal Procuratore generale presso la Corte dei conti Francesco Garri in occasione della cerimonia di apertura dell’anno giudiziario 1998 delle Sezioni Riunite, delle 1500 iniziative in atto presso la Corte per danno all’ambiente solo poche decine hanno avuto seguito presso il giudice ordinario.

La mancata previsione costituzionale del P.M., quale organo promotore della giustizia contabile, lascerebbe, dunque, in ombra il problema della obbligatorietà e della effettività dell’azione di danno con conseguenti rischi per le garanzie di obiettività e neutralità proprie di ogni giurisdizione e tanto più di quella contabile posta a presidio della corretta gestione della pubblica finanza e quindi a tutela di vitali e permanenti interessi della collettività.

Probabilmente tali preoccupazioni sono serpeggiate fra gli stessi membri della Commissione Bicamerale essendovi stato un postumo ripensamento sul punto come risulta dalle assicurazioni dell’on. Boato circa l’avvenuta presentazione di una proposta emendativa per la reintroduzione del P.M. (Incontro dibattito su "Il sistema delle garanzie e della giustizia nelle proposte della Commissione Bicamerale" tenuto a Genova il 6 febbraio 1998).

6. Problemi relativi alla cointestazione alla Corte dei conti della funzione di controllo e della giurisdizione di responsabilità.

Altro aspetto cruciale del dibattito sulla riforma della Corte dei conti è - come già accennato - quello della distinzione e separazione tra funzioni di controllo e funzioni giurisdizionali e nell’ambito di queste ultime fra attività requirente (esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa da parte del pubblico ministero rappresentato dal procuratore regionale) e attività giudicante (decisione della sezione giurisdizionale regionale).

E’ stato prospettato il timore che i risultati del controllo possano automaticamente rifluire in iniziative giudiziarie contro funzionari ed amministratori dell’amministrazione controllata ove i magistrati del controllo ravvisino l’esistenza di danno erariale e ne facciano segnalazione alle Procure regionali, con conseguente inasprimento della giurisdizione contabile che, come emerge dai resoconti parlamentari, è talora avvertita come persecutoria soprattutto dalle rappresentanze associative degli amministratori locali.

In realtà, come è stato osservato dall’Associazione dei magistrati contabili, si tratta di un falso problema.

Occorre anzitutto tener presenti le puntualizzazioni fatte dalla Corte Costituzionale nella nota sentenza n. 29 del 1995 che giustamente ha fatto riferimento ad una regolamentazione, sotto il profilo meramente organizzativo, dei confini fra controllo successivo e giurisdizione di responsabilità ed alla necessità che in ipotesi di fatti dannosi emersi in sede di controllo gli elementi istruttori siano acquisiti dal procuratore regionale nell’ambito della autonoma procedura prevista dalla legge per la valutazione dei presupposti dell’azione di responsabilità, il cui eventuale esercizio non può comunque sfuggire alle garanzie del processo.

Va inoltre considerato che se è vero che la segnalazione da parte del magistrato del controllo in caso di accertato danno ingiusto costituisca un atto dovuto, come avverrebbe per qualunque pubblico funzionario che venendo a conoscenza nell’esercizio delle funzioni di un fatto dannoso è obbligato a farne denuncia al procuratore regionale, è altrettanto vero che l’obbligo di segnalazione da parte del magistrato del controllo sussisterebbe comunque anche se a conoscere dell’illecito fosse una magistratura diversa da quella di appartenenza.

La verità è che l’esigenza di fondo della tradizionale intestazione alla Corte dei conti delle due funzioni sembra ulteriormente rafforzata proprio dalla riforma del sistema dei controlli cui si è prima accennato, riforma che ha privilegiato il controllo successivo sulla gestione che agendo "ex post" con effetti non incidenti sull’efficacia degli atti e dei comportamenti amministrativi (a differenza del controllo preventivo di legittimità) reclama, a chiusura del sistema delle garanzie obiettive delineato dalla Costituzione, una sinergia con la giurisdizione di responsabilità.

Occorre, in ultimo, rilevare come la svolta soppressiva cui è pervenuta la Bicamerale non abbia tenuto conto di maturate scelte legislative che, solo da pochi mesi ed a conclusione di un ampio dibattito parlamentare, avevano introdotto nuove regole a completamento dell’assetto normativo della organizzazione e delle funzioni della Corte dei conti, regole ispirate all’esigenza di attenuare il forte impatto che presso gli enti locali aveva avuto la notevole espansione delle iniziative giudiziarie per effetto della istituzione di procure regionali della Corte dei conti sull’intero territorio nazionale e dell’allargamento della giurisdizione contabile seguito alla legge del 1990 sull’ordinamento delle autonomie locali.

Intendo riferirmi alla legge 20 dicembre 1996, n.639, che ha avuto, oltre tutto, il merito di chiudere una stagione di incertezza giuridica scandita da una serie di decreti-legge, fornendo finalmente un nuovo ed organico quadro normativo della giurisdizione di responsabilità per danni erariali con l’introduzione di sostanziali correttivi ispirati a principi di equità e di giustizia in relazione alle peculiarità dell’operare amministrativo e dei rischi connessi alla organizzazione delle strutture pubbliche.

Fra i più significativi temperamenti si possono ricordare l’innalzamento della soglia di colpevolezza alla colpa grave, l’insindacabilità delle scelte discrezionali, l’esonero da responsabilità dei titolari degli organi politici per aver autorizzato o avallato in buona fede atti rientranti nella competenza degli uffici tecnici ed amministrativi, la valutazione nella determinazione del danno erariale dei vantaggi conseguiti dalla collettività e della amministrazione per effetto della condotta illecita, la limitazione della solidarietà fra corresponsabili ai soli casi di dolo e di illecito arricchimento.

Peraltro,il proposto mutamento istituzionale, oltre che apparire privo di motivazioni storiche, funzionali o dommatiche si rivela non coerente con gli obiettivi di politica giudiziaria che il Parlamento negli ultimi mesi ha mostrato di perseguire attribuendo nuove attribuzioni giurisdizionali alla Corte dei conti, con ciò riconfermando la validità istituzionale della sua presenza nell’ordine giurisdizionale a garanzia degli equilibri finanziari.

Ci si riferisce al decreto legislativo del settembre dello scorso anno (D.L.vo 15 settembre 1997, n.342, art.8) che ha introdotto il divieto per gli amministratori di enti locali di ricoprire per un periodo di cinque anni incarichi di assessore, di revisore dei conti e di rappresentante di ente locale presso altri organismi pubblici e privati, quando essi, condannati per danni cagionati agli enti medesimi, siano ritenuti dalla Corte dei conti direttamente responsabili del sopravvenuto stato di dissesto dell’ente amministrato.

7. Brevi considerazioni conclusive.

Il fallimento della Bicamerale e le tendenze internazionali e comunitarie ispirate al rafforzamento delle istituzioni superiori di controllo sulla pubblica finanza in un momento storico-politico caratterizzato da fenomeni di globalizzazione delle economie dei singoli Paesi sembrano allontanare nel tempo le progettate ipotesi di riforma costituzionale della Corte dei conti.

L’idea di procedere, ove lo si voglia, ad una revisione costituzionale va attentamente meditata e deve maturare, essendo le disposizioni costituzionali norme giuridiche, attraverso una approfondita elaborazione che sarebbe bene affidare ad esperti del diritto come sembra suggerire il prof. Cuocolo nell’opera sopra citata (ognuno deve fare il suo mestiere); ciò vale a maggior ragione quando si pone mano a modifiche che toccano l’ordine giurisdizionale ed i rapporti con gli altri poteri dello Stato nel quadro delle garanzie obiettive dell’ordinamento.

E’ auspicabile che in una nuova disciplina costituzionale la Corte dei conti esca rafforzata piuttosto che depotenziata: rafforzata sia nella funzione di controllo secondo i principi già recepiti dal legislatore con le leggi del 1994 e del 1996 e con gli adeguamenti normativi richiesti dal nuovo modello di democrazia orizzontale che si vuole realizzare attraverso l’ordinamento federale della Repubblica, sia nel sistema della giurisdizione con la costituzionalizzazione dello status magistratuale dell’organo per una sicura garanzia di indipendenza e di neutralità.