Corte dei conti Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo - sentenza n. 1107/2000 del 24.11.2000 - Presidente Minerva - Relatore Pozzato - Procuratore Regionale Di Stefano c. De. C. V.(avv.to L. Guarini)

Giudizio di responsabilità - responsabilità contabile e amministrativa - provveditore economo – contabile di diritto –illecito contabile - responsabilità contabile per danno causato a seguito di ammanco di valori consegnati con obbligo di custodia – profili di colpa grave – esclusione – sufficienza ai fini della condanna della sola colpa c.d. normale.

La responsabilità contabile in senso stretto è autonoma da quella amministrativa con la conseguenza che non trova applicazione la norma generale in materia di responsabilità amministrativa, di cui all'art. 1 della legge 14.1.1994, n.20, così come modificata dal d.l. 23.10.1996, n. 543, convertito, con modificazioni, nella legge 20.12.1996, n. 639, in base alla quale «la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti... è limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave».

Risponde del danno causato dagli ammanchi di valori che si aveva l’obbligo di custodire, il contabile economo che, con pressappochismo e inescusabile superficialità, non ha provveduto a cautelare l’inviolabilità della cassaforte economale, sulla quale aveva impostato la serratura con una combinazione che, per avventura o per ulteriore negligenza, corrispondeva, addirittura, a quello di «impostazione di fabbrica».

SENTENZA

sul giudizio di responsabilità iscritto al n. 215/EL del registro di Segreteria,

proposto dal Procuratore regionale per l'Abruzzo avverso

il sig. DE C. V., nato a omissis, ivi residente in omissis

rappresentato e difeso dall'avv. Ludovico Guarini.

Uditi, alla pubblica udienza del 14.6.2000:

il giudice relatore dott. Marcovalerio Pozzato;

l'avv. Guarini per il convenuto, che ha insistito per il rigetto della pretesa attorea;

il S.P.G. dott. Massimo Di Stefano, che si è riportato all'atto introduttivo del giudizio chiedendone l'accoglimento

Esaminati tutti gli atti e i documenti di causa.

FATTO

L’atto di citazione della Procura regionale per l’Abruzzo riferisce che il giorno 22.8.1994 il dott. V. De C., provveditore economo del Comune di Chieti (di ritorno da un periodo di ferie incominciato il precedente 8 agosto), denunciava agli agenti della Questura di Chieti l’ammanco, nella cassaforte economale, di oltre duecento milioni di lire e di altri oggetti dal valore imprecisato.

Le indagini (svolte dalla Polizia giudiziaria e dall’Amministrazione comunale stessa) scaturite da tale fatto appuravano che:

la porta blindata della stanza in cui era custodita la cassaforte, dotata di una serratura marca "Mottura" (con chiave a doppia mappa) non era stata manomessa;

le due serrature della cassaforte, una a chiave e una a combinazione, non risultavano manomesse;

la serratura a combinazione numerica era impostata su un solo numero (corrispondente al n. 50, con cui le casseforti venivano originariamente impostate).

Il dott. De C. aveva assunto in consegna la cassaforte economale in data 6.3.1993 (cfr. verbale agli atti), immediatamente dopo l’arresto del precedente provveditore economo I. L. Quest’ultimo, peraltro (cfr. interrogatorio di polizia giudiziaria in data 25.8.94) dichiarava di essere in possesso di chiavi, l’una relativa alla serratura della cassaforte, l’altra afferente alla porta blindata del locale in cui era custodita la cassaforte.

Secondo gli atti (cfr. nota della Questura di Chieti – Squadra mobile in data 29.9.94) il De C., all’atto della riferita presa in consegna, non aveva provveduto alla sostituzione né della serratura della porta blindata né della serratura a chiave della cassaforte.

In data 29.8.94 il De C. redigeva apposito "inventario dei valori e del numerario sottratti dall’Ufficio economato" (rettificato in data 3.10.94), da cui veniva quantificato il complessivo ammanco dei beni e dei valori originariamente affidati e presenti in cassaforte in lire 207.387.764 oltre a 15 medaglie "forse in oro".

La procedente Procura regionale per l’Abruzzo ha pertanto ritenuto sussistenti elementi di responsabilità contabile, per l’ammanco dei beni e valori soprariferiti, a carico del sig. De C., in qualità di agente contabile depositario di somme di danaro e di valori per conto del Comune di Chieti, invitato dalla procedente Procura, ai sensi dell’art. 5 della L. 14.1.94 n. 19, come integrato dalla L. 20.12.1996, n. 639, a fornire le proprie deduzioni con riferimento alle sue presunte responsabilità in merito agli ammanchi verificatisi.

L'invitato sig. De C., che è stato fra l’altro ascoltato personalmente, ha prodotto deduzioni documentate, a giudizio della procedente Procura non meritevoli di considerazione.

La Procura regionale ha successivamente citato, con atto del 21.12.99, il dott. De C., in quanto responsabile del danno di Lit. 103.693.000, addossabile al convenuto in luogo dell’intero ammanco verificatosi (lire 207.387.764 oltre a 15 medaglie "forse in oro"), essendosi nella fattispecie in ipotesi verificatasi una "confusione di gestione", posto che "due esemplari delle chiavi della porta blindata erano scientemente ancora detenuti, all’epoca del furto, dal precedente economo I. L., peraltro all’insaputa dello stesso De C.".

Si è costituito in data 25.5.2000 il convenuto, con il patrocinio dell'avv. Ludovico GUARINI, che ha contestualmente depositato ampia memoria difensiva, chiedendo l'assoluzione del dott. De C. da ogni addebito, per difetto dell'elemento soggettivo della responsabilità.

DIRITTO

La pretesa della Procura regionale per l'Abruzzo si appalesa fondata.

Come riferito in parte narrativa, l’oggetto del presente giudizio è costituito dalla valutazione dei comportamenti serbati dal consegnatario del Comune di Chieti, che hanno condotto alla indebita sottrazione di valori dalla cassaforte economale.

La procedente Procura regionale per l’Abruzzo, quantificati e provati i danni derivanti dalla sottrazione e dagli accertati ammanchi in complessive lire 207.387.764 e in 15 medaglie di natura imprecisata, nel ritenere sussistenti elementi di responsabilità a carico del dott. De C., avendo peraltro ravvisato che nelle vicende in questione si sia verificata "confusione di gestione" (il precedente consegnatario I. L. aveva trattenuto chiavi che consentivano l’accesso al locale e alla cassaforte economale), ha ritenuto di addossare al convenuto solo una parte dei valori perduti, per un totale di lire 103.693.000.

Convenuto nell'odierno giudizio è un contabile di diritto – consegnatario economo- legato alla P.A. da un rapporto di impiego e investito della gestione e maneggio di beni in base ad un regolare atto.

Obbligo fondamentale del contabile consiste nel dovere rendere conto dei valori e dei beni che ha maneggiato. Obbligo ulteriore del contabile è quello della restituzione: all'ingresso nell'ufficio egli riceve delle consegne che comportano l'affidamento di denaro e valori e ciò ha per conseguenza un obbligo di restituzione. Altro obbligo (strumentale), preparatorio all'adempimento della restituzione è quello integrativo di custodia.

La costante giurisprudenza ha da decenni affermato che spetta al contabile provare che il danno è dipendente da causa di forza maggiore. Spostandosi ancora la prospettiva di esame dalla responsabilità all'illecito, sulla base della tradizionale concezione si è affermato che l'illecito contabile non realizza la trasgressione dei doveri di servizio, ma dell'obbligo di custodia, derivante dall'affidamento e comunque dal maneggio di danaro e materie. La costruzione teorica che più recepisce l'indirizzo giurisprudenziale è quella secondo cui le responsabilità contabili, come quella amministrativa, vanno ricondotte al comune genere della responsabilità contrattuale che trova fondamento in un preesistente rapporto tra lo Stato e il presunto responsabile della restituzione.

La tendenza più recente - cui questo Collegio ritiene di aderire - rivaluta gli aspetti sostanziali del rapporto dedotto in giudizio ravvisando la responsabilità contabile in un danno effettivo che va accertato dal giudice in relazione al fatto dedotto in giudizio, trattandosi di una responsabilità di gestione che dà luogo a una fattispecie complessa nella quale si considerano la colpa, il danno effettivo subìto dall'ente pubblico e il relativo nesso di causalità.

Resta peraltro ferma (su tale principio è assolutamente pacifica la giurisprudenza) la diversa natura della responsabilità contabile e della responsabilità amministrativa (cfr. per tutte, ex multis, Corte dei conti, SS.RR., 28.2.95, n.11/A; Sez. Lombardia, 20.2.95, n. 141; Sez. I, 20.9.94, n. 136).

L'autonomia della responsabilità contabile implica la non applicabilità delle norma generale in materia di responsabilità amministrativa, di cui all'art. 1 della L. 14.1.1994, n.20, così come modificata dal d.l. 23.10.1996, n. 543, convertito, con modificazioni, nella L. 20.12.1996, n. 639, in base alla quale «la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti... è limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave».

Il Collegio è chiamato pertanto ad esaminare la sussistenza della responsabilità contabile del convenuto valutando se:

1. vi sia un danno effettivo per l'ente pubblico;

2. il verificarsi del danno sia imputabile al convenuto, anche per colpa lieve (si evidenzi, in particolare, che il contabile dott. De C. non abbia dimostrato che la sottrazione dei valori non sia avvenuta per sua colpa, ovvero che l'ammanco sia conseguenza di fatti a lui non imputabili).

L'avv. GUARINI ha chiesto il proscioglimento dell'assistito dott. De C. considerando che non sussisterebbe, a carico di quest'ultimo, la prova di un comportamento riconducibile a colpa grave (o dolo); ha peraltro chiesto preliminarmente la chiamata in giudizio del competente Dirigente comunale del settore dott. G. M. .

Parte ricorrente ha, in particolare, sia in sede di comparsa di risposta che di controdeduzioni orali all’odierna udienza, analiticamente prospettato la complessa vicenda, evidenziando che il convenuto, all’atto dell’assunzione dell’incarico a provveditore economo, provvide immediatamente a far modificare la combinazione della cassaforte con l’ausilio di un tecnico della Conforti di Verona, ditta costruttrice della cassaforte, appositamente chiamato per impostare una nuova combinazione a seguito del cambio di gestione.

La modifica della combinazione (variazione del numero dei giri del combinatore della cassaforte, prima a sinistra, in senso antiorario, per un certo numero di giri, poi a destra, in senso orario, per un altro numero di giri, e l’inserimento di un nuovo numero chiave e infine il posizionamento del combinatore sul numero prescelto, per poi finalmente inserire la chiave e agire manualmente sul volante della cassaforte fu effettuata alla presenza e sotto le istruzioni di tale tecnico che assicurò nell’occasione l’adozione di un sistema sicuro per la custodia dei valori

All’atto dell’assunzione dell’incarico il convenuto dovette accettare il regolamento di servizio di economato senza poter intervenire o suggerire modifiche. Nessuna possibilità aveva l’economo, in conseguenza di ciò, di depositare valori in banca o convertirli in assegni senza violare il regolamento.

Il convenuto aveva inoltre assunto altre iniziative a tutela dei valori custoditi (proposta di affidamento all’istituto di vigilanza di Chieti della sorveglianza degli immobili).

E’ dunque da escludersi, secondo l’avv. GUARINI, che dolo o colpa grave possano essere ravvisati nei comportamenti del dott. De C., atteso che:

all’atto dell’assunzione dell’incarico il convenuto aveva provveduto a far modificare la combinazione della cassaforte;

il locale ove si trovava la cassaforte era garantito da porta blindata e inferriate alle finestre;

il De C. aveva svolto il proprio lavoro con la massima diligenza, custodendo i valori nella cassaforte, come da prescrizioni del regolamento economale, custodendo e portando sempre con sé le chiavi del portone principale, della porta di accesso all’ufficio, della porta blindata e della cassaforte;

la consegna delle chiavi della porta blindata, della cassaforte e della relativa combinazione avvenne con un formale passaggio di consegna, effettuato dal Dirigente del Servizio, onde la sicurezza che le chiavi consegnate fossero le uniche;

per converso, essendo in possesso del precedente economo altro originale delle chiavi della porta blindata e della cassaforte, e che lo stesso dirigente del settore dott. M., dopo avere ricevuto le chiavi dal sig. I. , le aveva detenute per un certo periodo, in attesa di conoscere gli sviluppi della situazione, deve concludersi che la colpa grave non può essere ascritta al De C., ma totalmente e interamente a "deficienza organizzativa, imputabile all’Amministrazione che non ha assicurato la consegna all’economo cassiere di tutte le chiavi esistenti".

In via preliminare questo giudice non accede alla richiesta di integrazione del contraddittorio, formulata nella fase dibattimentale da parte convenuta, nei confronti del Dirigente comunale del settore dott. G. M., avendo tenuto conto, da un lato, della esclusiva titolarità dell’azione contabile in capo alla Procura regionale procedente, competente per territorio, dall’altro, che, versandosi nella presente fattispecie in ipotesi di litisconsorzio facoltativo, questo Collegio può limitare la propria indagine all’apporto causale fornito dal convenuto nella causazione del dedotto danno erariale.

Posto, come si è detto, che la titolarità dell’azione tesa all’accertamento della responsabilità amministrativa e contabile è esclusivamente intestata dalla legge (art. 43 del R.D. 13.8.1933, n. 1038; art. 2 del D.L. 15.11.1993, n. 453, convertito nella L. 14.1.1994, n. 19, e successive modificazioni e integrazioni) alla Procura regionale competente per territorio, va osservato che a tale parte è riservato il potere di dare inizio al processo, di determinarne il contenuto, di delimitare la materia sulla quale dovrà essere deciso, di fornire la prova dei fatti affermati.

In base al combinato disposto dell’art. 2907 c.c. (che sancisce il cosiddetto principio della domanda) e dell’art. 112 c.p.c., correlativo è il dovere del giudice di pronunciare sull’oggetto della domanda e non oltre i limiti di essa.

Orbene, la domanda attorea, seppure inesatta (nei sensi che verranno successivamente descritti) nel dedurre una supposta "confusione di gestione" nelle vicende in oggetto, limita le pretese del pubblico erario alla richiesta di lire 103.693.000 nei confronti del sig. V. De C..

Tale richiesta delimita, pertanto, soggettivamente e oggettivamente, il thema decidendum demandato a questo giudice.

Osserva il Collegio che la gestione contabile, quale ne sia il contenuto, ha inizio dal momento dell'assunzione dell'ufficio nella cui sfera di attribuzione rientra l'attività contabile (C. conti, sez. l, 23.5.1971, n.8) assunzione che comporta formalità (inventari, verbali, ecc., v. artt. 181 e ss. reg. cont.) intese a determinare il carico o il debito dell'agente, cioè un regolare scambio di consegne, indispensabile per separare - anche ai fini della responsabilità le varie gestioni, avendosi, altrimenti, quella che la giurisprudenza chiama "confusione di gestione".

E ben vero che, nell’ipotesi di confusione di gestione si determina l’indivisibilità dell'obbligazione facente capo a tutti i contabili interessati e, quindi, l'esistenza di una causa inscindibile; pertanto, nell'ipotesi di omessa citazione in giudizio di uno o più soggetti corresponsabili, compete al giudice contabile ordinare, ai sensi dell'art. 107 c. p. c., l'integrazione del contraddittorio nei loro confronti.

Giova peraltro rammentare che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (per tutte, sez. II, 16 dicembre 1991, n. 370) il rituale scambio di consegne, come nella specie, si configura elemento fondamentale per la (esclusiva) costituzione del rapporto contabile (nel caso, in capo al convenuto De C.), atteso che altri soggetti, pur detenendo alcune delle chiavi di accesso alla cassaforte economale o conoscendo la combinazione della serratura "a numeri" della cassaforte (caso, quest’ultimo, del dirigente dott. M.), non avevano la disponibilità effettiva dei valori in quest’ultima custoditi.

In tale ottica, priva di fondamento appare la prospettazione della procedente Procura in ordine all’ipotetico verificarsi di una "confusione" fra le gestioni contabili del convenuto De C., unico ad avere la materiale disponibilità dei valori sottratti e di L. I. , precedente economo posto in vinculis.

Risulta, per converso, una situazione di grave disordine amministrativo del servizio economato del Comune di Chieti, ben nota al convenuto, il quale non ebbe, di fatto, consegnate tutte le chiavi che consentivano l’accesso alla cassaforte economale.

E’ da ritenersi che un soggetto normalmente diligente, ben consapevole (come lo era sicuramente il De C.) delle vicende convulse e tormentate che avevano coinvolto il precedente economo (sig. I. , arrestato su ordine dell’autorità giudiziaria per peculato) e l’ufficio, avrebbe dovuto adottare ogni possibile cautela (dovendo comunque, dati i noti accadimenti, a titolo meramente precauzionale, supporre che altri esemplari delle chiavi a lui consegnate fossero in circolazione) allo scopo di assicurare l’inviolabilità della cassaforte economale. Nella specie, secondo un criterio di usuale diligenza, è da ritenere che il constans homo avrebbe provveduto a:

sostituire la serratura della porta blindata del locale in cui era custodita la cassaforte;

impostare la combinazione della cassaforte sul numero più elevato delle combinazioni possibili (cioè su tre cifre).

In una sconcertante combinazione di dabbenaggine, pressappochismo e superficialità il dott. De C., per converso, non provvide a cautelare l’inviolabilità della cassaforte economale nel senso soprariferito, impostando per di più la serratura a combinazione della citata cassaforte su un unico numero (che, per avventura o per ulteriore negligenza, corrispondeva a quello di "impostazione di fabbrica").

Non va sottaciuto che la responsabilità contabile (nella specie imputata al convenuto) risulta, secondo l'indirizzo giurisprudenziale ancora seguito e che questo Collegio intende ribadire, caratterizzata da un maggior rigore, principalmente perché la sua valutazione non viene effettuata secondo i parametri della normale diligenza. A tale circostanza va aggiunta la considerazione che le novità introdotte dalla L. 20.12.1996, n. 639 (relative alla limitazione della responsabilità per colpa grave o dolo) hanno riguardato il regime cui è soggetta la comune responsabilità amministrativa, non già la disciplina della responsabilità contabile, pacificamente distinta dalla prima e tuttora regolata dalle norme (in vigore) di cui agli artt. 74 del r.d. n. 2440/1923 e degli artt. 44 e ss. del r.d. n. 1214/1934.

Nella fattispecie in esame la sicura sussistenza del danno erariale va quindi ricondotta alla sottrazione e, quindi, alla perdita di beni formalmente affidati al consegnatario dott. De C. e non riconsegnati.

Manifestamente prive di pregio si appalesano le argomentazioni con cui l'avv. GUARINI ha tentato di evidenziare la supposta insussistenza dell'elemento colposo (grave) in capo al convenuto, giacché quest'ultimo, con una leggerezza e una negligenza ampiamente dimostrata dai fatti, ha palesemente omesso di adempiere ai compiti demandati al consegnatario di beni e di valori, mancando di restituire quanto formalmente affidatogli essendone intervenuta la sottrazione per cause imputabili a grave trascuratezza.

Inidonee, nella specie, si appalesano le deduzioni di parte ricorrente tese a provare la sussistenza di circostanze esimenti -non prevedibili e da assimilare alla forza maggiore- che abbiano impedito la sottrazione dei valori e, quindi, l'adempimento dell'obbligazione di restituzione.

Le omissioni in materia di verifica contabile concretano, ordunque, in maniera assolutamente cristallina, nei confronti del dott. De C., la noncuranza, la negligenza e lo sprezzo delle regole di condotta connesse allo svolgimento del proprio servizio, cui riconnettere, con diretto nesso di causalità, la perdita dei beni e (di conseguenza) la mancata restituzione.

La situazione di disordine dell’Ufficio economato di Chieti che, ad avviso della difesa, concreterebbe una esimente dalla responsabilità, colora semmai con profili ancora più netti la consapevolezza del funzionario oggi convenuto di mancare a precisi compiti connessi alla custodia dei beni affidati.

L'evento lesivo, consistente nella sottrazione e nella perdita dei beni, va dunque addebitato al convenuto, in quanto affidatario dei valori trafugati. Deve pertanto essere addebitato a quest’ultimo il danno erariale derivante dal valore dei beni non restituiti, nei limiti tuttavia di quanto contestato dall’attore.

Non può peraltro essere sottaciuto che la residua somma (non imputata al convenuto) in astratto avrebbe potuto essere oggetto di diversa contestazione a carico di altri soggetti, che avevano contribuito, per omessa vigilanza, a determinare situazioni favorevoli al verificarsi dell’evento.

Ritiene pertanto questo giudice che, ai sensi dell'art. 52 del R.D. 12.7.1934, n. 1214, del danno erariale di complessive Lit. 207.387.764 (oltre a altri oggetti di valore non quantificabile), in accoglimento integrale delle richieste del Pubblico Ministero, vada posta a carico del convenuto dott. V. De C. la somma di Lit. 103.693.000.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo

CONDANNA

il dott. De C. V. al pagamento in favore del Comune di Chieti della somma di lire 103.693.000 (centotremilioniseicentonovantatremila), con rivalutazione fino alla data di pubblicazione della sentenza e interessi dalla predetta ultima data fino all'effettivo soddisfo;

condanna altresì lo stesso al pagamento delle spese di giustizia, che sino alla pubblicazione della sentenza si liquidano in lire omissis.

Così deciso in L’Aquila nella Camera di Consiglio del 14.6.2000