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Prima di svolgere la relazione sull’attività della Corte dei conti nella Regione Veneto nel corso del 1999, mi sia consentito rivolgere un doveroso saluto ed un ringraziamento alle Autorità politiche, civili e militari che con la loro presenza all’odierna inaugurazione dell’anno giudiziario testimoniano concretamente attenzione ed interesse nei confronti di questa antica istituzione.

In questa circostanza alle forze dell’ordine, Carabinieri e Guardia di Finanza in particolare, va attribuito un doveroso riconoscimento per la professionalità e l'impegno dei quali danno prova nell'assolvimento quotidiano dei propri compiti istituzionali.

A loro va riconosciuto il ruolo di prezioso ed insostituibile supporto all’attività giurisdizionale della Corte dei conti nel Veneto.

Non posso esimermi dal ringraziare i dirigenti, i funzionari ed impiegati di tutti gli uffici giurisdizionali e di controllo della sede di Venezia che, operando con competenza e spirito di servizio, forniscono un contributo determinante al processo di rinnovamento delle funzioni intestate alla Corte ed al processo di decentramento degli uffici sul territorio.

Oggi siede in questa aula il Presidente del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Venezia Prof. Orsoni, per l'occasione non nella veste di controparte processuale in un giudizio.

A lui ed alla classe forense che ormai abitualmente frequenta quest’aula di giustizia, va il nostro apprezzamento per la correttezza e la pacatezza con le quali si svolge il naturale confronto che ci trova istituzionalmente su sponde opposte.

La tutela del pubblico interesse nella gestione della cosa pubblica ed il diritto di difesa dei soggetti convenuti in giudizio, devono essere coniugati dinanzi al giudice in un contraddittorio nel quale la sapienza giuridica non può prescindere dal reciproco rispetto e dalla civiltà dei comportamenti.

Infine la presenza all’odierna cerimonia di inaugurazione dei rappresentanti del Consiglio di Presidenza e dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti, è un segno tangibile di attenzione dell’organo di autogoverno e della magistratura associata verso gli uffici che operano a diretto contatto con le realtà locali.

Ad essi rivolgo un cordiale saluto ed un ringraziamento per averci onorato della loro presenza.

Se la Corte dei conti nasce dalla volontà di Cavour ed è ormai ultrasecolare, questa Sezione Giurisdizionale e questa Procura Regionale sono nate appena nel 1994, generate da una grande aspettativa di cambiamento nel paese e dalla reale esigenza di dare una risposta alla domanda di corretta gestione della cosa pubblica che proveniva dalla collettività.

Va necessariamente premesso che la competenza territoriale della Sezione Giurisdizionale e della Procura si rivolge all’attività delle amministrazioni statali civili e militari nella intera regione, oltrechè degli enti locali, delle aziende sanitarie e delle università.

Questa necessaria considerazione fa ben comprendere l’inadeguatezza degli organici, soprattutto di magistratura, rispetto alle funzioni che si è chiamati ad assolvere.

Non desideriamo però esprimere rituali considerazioni su temi scontati come l'insufficienza dei mezzi, le carenze di organico o quant'altro, ritenendo invece opportuno sottolineare i risultati che l'azione della Procura ha consentito di conseguire in termini di prevenzione e di perseguimento di responsabilità per fatti causativi di danno all'Erario.

L’attività della Procura Regionale per il Veneto relativamente al 1999 si può così sinteticamente riassumere.

Le istruttorie pendenti per i casi di illecito segnalati alla data del 1 gennaio 1999 ammontavano a 7876, alle quali si sono aggiunte nel corso dell’anno 1380 denunce.

I fascicoli istruttori conclusi con archiviazione sono stati 1422, l’80% dei quali per mancanza dell’elemento soggettivo della colpa grave richiesto dalla vigente normativa.

I soggetti citati in giudizio nel 1999 risultano n. 101, per un ammontare complessivo di £. 14.932.212.750 richiesto a titolo di risarcimento del danno erariale.

Sono stati richiesti n. 3 provvedimenti cautelari nei confronti di n. 6 soggetti, per complessive £.1.266.582.560.

Rimangono attivati sequestri relativi agli anni precedenti e non ancora definiti, per un totale di £.1.853.000.000.

L’attività istruttoria della Procura regionale, riassumibile sotto il profilo statistico in n. 310 istruttorie, n. 50 inviti a dedurre, riveste una grande importanza perchè essa si è rivelata come uno strumento efficace per mantenere le amministrazioni entro i canoni di corretta gestione.

Siamo ragionevolmente convinti che l’attività di controllo interno delle varie amministrazioni, tragga maggior stimolo dall’attenzione esercitata su quelle fattispecie di danno erariale che più frequentemente costituiscono oggetto d’indagine del Pubblico Ministero contabile.

Numerosi sono i casi in cui talune amministrazioni, in presenza di una specifica indagine della Procura, hanno rimosso di propria iniziativa l'atto amministrativo o la situazione di disservizio all'origine dell'istruttoria.

L'esperienza finora acquisita conferma una tale considerazione che, in maniera non casuale trova conforto nella giurisprudenza della Corte costituzionale , in ordine al diverso assetto normativo voluto dal legislatore per assicurare un "punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo".

Fonte di conoscenza utile e preziosa per l’attivazione delle istruttorie della Procura Regionale continua a rivelarsi l'opera di informazione della stampa.

L’opinione pubblica esige la piena conoscenza di come l’apparato amministrativo risponda o meno alle esigenze del paese e spesso la diffusa frustrazione per la persistenza di inefficienze e sprechi determina la pubblicazione di notizie su fatti di corruzione, sperpero del pubblico denaro e mala gestione, che spesso rischiano di rimanere nascosti per un evidente processo di chiusura del sistema, legato a probabili fenomeni di autoconservazione e restaurazione di vecchi equilibri.

La chiusura a controlli esterni, soprattutto di natura giurisdizionale, ha determinato altresì la riduzione del numero di segnalazioni per fatti illeciti che normalmente provenivano da organi di controllo ormai soppressi dalla nuova normativa.

Per quanto riguarda gli enti locali in particolare, va segnalato che spesso numerose denunce pervengono da esponenti dei gruppi politici di minoranza in ordine a deliberazioni ritenute illegittime.

A parte la questione della fondatezza o meno delle denunce, si deve sottolineare una tendenza all'aumento delle stesse ed osservare che un probabile effetto di marginalizzazione politica dei gruppi di opposizione all'interno dei consigli comunali è all'origine del rilevato fenomeno.

Nel sistema delle autonomie locali gli ampi poteri intestati in capo al Sindaco ed alla Giunta, richiedono uno sforzo di coinvolgimento di tutti i soggetti politici interessati, che è rimesso principalmente alla sensibilità della maggioranza eletta dai cittadini.

Ove questo sforzo non si compie o non si realizza per altre cause, l'opposizione si trasforma in denuncia, snaturando purtroppo il confronto politico e trasferendolo sul piano, molto spesso improprio, dell’inchiesta giudiziaria, penale ed amministrativa.

Sotto il profilo dell’andamento generale degli illeciti di ordine amministrativo contabile maggiormente ricorrenti, si deve rilevare che non sono emersi nel corso del 1999 quei fatti di particolare gravità che, più frequentemente, avevano invece caratterizzato il periodo cosiddetto di "tangentopoli".

Sarebbe azzardato affermare che la corruzione o gli sprechi siano spariti dal mondo degli affari che in generale gravita intorno alla pubblica amministrazione, impegnando ingenti risorse finanziarie che dovrebbero tramutarsi in concreti benefici per i cittadini.

E’ un fatto però che la maggioranza dei casi all’attenzione della Procura Regionale, riguardano fattispecie ascrivibili a comportamenti censurabili che evidenziano una situazione di ordinaria patologia dell’attività amministrativa nella regione.

Un sintomo abbastanza significativo al riguardo è la diminuzione, rispetto agli anni precedenti, delle segnalazioni da parte delle Procure della Repubblica di illeciti penali per reati commessi da pubblici dipendenti e connessi ad ipotesi di danno all'Erario.

Soprattutto nel settore degli appalti pubblici, l'apparente diminuzione di fatti illeciti riconducibili a fenomeni di corruzione per la realizzazione di grandi opere pubbliche, già rilevata nelle precedenti relazioni, potrebbe indurre alla favorevole conclusione del ripristino di una situazione di accettabile legalità.

Ma ad una analisi in termini più generali e di sistema, la considerazione da farsi è che tale diminuzione possa collegarsi ad una situazione di reale recesso dell'economia e di maggior complessità della nuova normativa in materia di appalti.

Per esprimere valutazioni obiettive su vicende per le quali la Procura Regionale ha acquisito elementi istruttori, appare corretto attenersi ai fatti senza cedere alla tentazione della ricerca di affermazioni ad effetto.

Preoccupa invece lo stillicidio dei piccoli episodi di malcostume e di cattiva gestione, che continuano ad affiorare in quel quadro di ordinaria patologia a cui si accennava in precedenza.

Inutili e costose progettazioni di opere non eseguite, espropriazioni illegittime o non portate a termine, ritardi nei pagamenti alle ditte, contenziosi ed arbitrati che vedono soccombente maggiormente l'amministrazione rispetto all'appaltatore, sottendono un malessere persistente e significativo della pubblica amministrazione.

Come la microcriminalità mette in allarme l'opinione pubblica, così i disservizi, gli sprechi, la mancanza di trasparenza, ledono gravemente l'immagine della Pubblica amministrazione e minano la fiducia dei cittadini verso lo Stato.

E' quindi anche questa "microcriminalità di tipo amministrativo" che deve essere perseguita per gli effetti deleteri che essa produce.

Va peraltro ribadito che la soglia di colpa grave oggi richiesta per la perseguibilità di comportamenti causativi di danno, pone difficili problemi interpretativi che la giurisprudenza della Corte dei conti ha rigorosamente orientato verso una elevazione del previsto requisito soggettivo di responsabilità quasi ai limiti del dolo.

Questa diversa impostazione nella valutazione di comportamenti di amministratori e pubblici dipendenti connotati da negligenza e imperizia o dalla semplice violazione di norme cogenti, ha senza dubbio drasticamente ridotto l'area delle fattispecie di danno erariale nelle quali siano ravvisabili i necessari elementi costitutivi per l'azione di risarcimento dinanzi al giudice contabile.

La linea di tendenza della giurisprudenza della Corte dei conti, come è stato posto in evidenza nelle relazioni degli anni precedenti, si è andata affermando progressivamente dopo l'entrata in vigore della nota legge n. 639/1996.

Così, al termine di defatiganti istruttorie, spesso risultano non perseguibili fattispecie complesse, ove i comportamenti illeciti sfumano, ad esempio, nell’alternanza dei vari amministratori, nella incertezza della legislazione o, più semplicemente, in censurabili provvedimenti che trovano asilo protetto nel mare tranquillo della "insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali".

In tutti questi casi il danno risultante rimane interamente a carico della collettività.

L’analisi delle istruttorie e delle citazioni effettuate dalla Procura, offre un quadro dal quale è possibile evidenziare alcune fattispecie ricorrenti che possono essere riepilogate in forma aggregata:

REVOCA TRATTAMENTI DI INVALIDITA’

A fronte delle n. 357 denunce pervenute nel 1999 alla Procura riguardanti la revoca di trattamenti pensionistici per invalidità civili, sono stati adottati n. 350 provvedimenti di archiviazione. Solo in un caso sono stati ravvisati i presupposti per la citazione in giudizio di alcuni responsabili.

Il dato dimostra che il fenomeno dei cosiddetti "falsi invalidi", corrisponde in realtà alla colorita ed efficace definizione di un problema serio e connotato da profonde implicazioni di ordine politico sociale.

Nella maggioranza dei casi infatti, non è stato determinato da illeciti comportamenti di pubblici funzionari, ma da una preesistente situazione di eccessivo favore, peraltro consentita dalle norme allora in vigore.

Quando, maturati tempi politicamente favorevoli, sono stati adottati criteri più restrittivi per esigenze di bilancio, all’amministrazione è stata consentita una sistematica revisione delle pensioni di invalidità che ha portato ad un elevatissimo numero di revoche ed alla conseguente drastica riduzione di spesa pubblica.

ILLECITI NELLE AMMINISTRAZIONI MILITARI

Numerose le segnalazioni pervenute dalla magistratura militare per fatti penalmente rilevanti e connessi ad ipotesi di danno erariale addebitabile a militari delle forze armate.

L’azione efficace della Procura Militare ha portato alla luce situazioni di diffuso malcostume legato a trattamenti economici illecitamente percepiti per falsi traslochi, indennità di missione od abusi ed ammanchi nella gestione delle mense di servizio o dei materiali.

La limitata consistenza delle singole fattispecie di danno e l’elevato numero di soggetti coinvolti, si sono rivelate le caratteristiche comuni ad una situazione che può ritenersi ormai definitivamente cessata con il recupero all'Erario delle somme indebitamente percepite o la condanna dei responsabili degli ammanchi.

Rilevanti risultati sono stati conseguiti dal Nucleo Regionale di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Venezia, tramite la Sezione Accertamento Responsabilità Amministrative e danni erariali, che collabora direttamente con questa Procura Regionale ed ha brillantemente portato a termine numerose e complesse indagini.

Gli aspetti particolari della responsabilità amministrativo contabile e dei poteri di indagine esercitati su delega del Pubblico Ministero, sono stati perfettamente assimilati dai finanzieri della Sezione che hanno rapidamente acquisito, in questi primi anni di stretta collaborazione, una specializzazione professionale di alto livello.

Anche in previsione di una sicura estensione dell'area della giurisdizione nell'ambito della gestione dei finanziamenti comunitari, sarebbe auspicabile la costituzione di autonomi nuclei di accertamento danni erariali alle dipendenze funzionali delle Procure Regionali.

CASI SIGNIFICATIVI

Tra le questioni di maggiore rilevanza che nel corso del 1999 si sono concluse con atti di citazione in giudizio per richiesta di risarcimento del danno arrecato all’Erario meritano di essere segnalate:

A seguito di una segnalazione pervenuta dalla Procura della Repubblica sono stati avviati approfonditi accertamenti, in seguito ai quali è emerso che, a partire dal 1984, il Comune di Venezia non ha più riscosso i canoni di concessione demaniale relativi all'area dell'isola del Tronchetto, destinata a parcheggio pubblico.

Soltanto dieci anni dopo, nel 1994, la questione è riemersa da un totale oblio e l'amministrazione ha adottato alcune iniziative per cercare di dare una soluzione al problema.

La Procura, al termine di una lunga e complessa istruttoria, ha emesso un atto di citazione in giudizio nei confronti di alcuni amministratori e funzionari, ritenuti responsabili del rilevato danno.

Senza entrare nel merito della questione, dovendo la Sezione ancora emettere la sentenza dopo l'udienza di discussione tenutasi il 2 dicembre 1999, la vicenda ha rivelato una inammissibile situazione di trascuratezza dell'interesse pubblico, protrattasi a lungo in un contesto di volute negligenze ed omissioni.

Rimane comunque l'evidente considerazione che, inspiegabilmente, per anni ad un bene patrimoniale di vitale importanza e di grande interesse economico, è stato attribuito, senza essere più rivalutato, un canone di concessione di valore irrisorio che, per di più, non è stato mai riscosso.

STADIO DI PADOVA

L’indagine amministrativo-contabile sull’esecuzione dei lavori di costruzione dello Stadio Euganeo in Padova, affidati al Consorzio Padova Sport, conclusa con il giudizio promosso innanzi alla Sezione, ha riguardato le irregolarità nella determinazione dei contenuti del rapporto concessorio da cui è derivata la mancata corrispondenza fra costi correnti e costi fissati in contratto, la lievitazione degli oneri revisionali, il pagamento di ulteriori interessi.

L’accertamento ha consentito l’evidenziazione di alcuni aspetti della vicenda, sicuramente interessanti, a prescindere dall’esito della controversia, definita in primo grado con la sentenza di assoluzione n.916 del 27/12/99.

A tal proposito, prescindendo dalle vicende di carattere penale che pure hanno contrassegnato i fatti, val la pena di richiamare, per i profili contabili, il deficit di contenuto del rapporto fra committente e concessionario, segnatamente per le lacune e l’incompletezza della progettazione, che hanno comportato la necessità di un nuovo finanziamento, con conseguente irregolare andamento dei lavori e tempi di esecuzione dilatati.

Ed ancora interessante è sottolineare che, per quanto la sentenza non abbia ritenuto trattarsi di danno, pur tuttavia è indiscutibile la lievitazione degli oneri finanziari derivati dalle circostanze di cui sopra.

Su un importo per lavori di circa 22 MD, a titolo di revisione prezzi, in caso di regolare andamento dei lavori e tenendo conto dei costi correnti, avrebbero dovuto essere corrisposti, all’incirca, 1 MD e 650 Milioni, laddove, a seguito dei ritardi e dei costi in contratto sono stati corrisposti oltre 5 MD.

I maggiori oneri revisionali di cui sopra sono stati finanziati con ricorso a mutuo che ha comportato un esborso per interessi, su detti maggiori oneri, di circa 4 MD.

La Sezione non ha ritenuto sussistere, nella specie, un pregiudizio economico, osservando, in sintesi: quanto alla differenza fra costi correnti e costi di contratto, che essa era stata annullata dal ribasso praticato dal concessionario; quanto alla maggiore revisione, che si tratta di un meccanismo di adeguamento del corrispettivo ai valori di mercato, mutati nel tempo.

Indipendentemente dalla sussistenza o meno di un pregiudizio economico ricollegabile ad un illecito ex art. 1, L. 14/01/94 n. 20, secondo quel che si è accennato, indubitabile è il maggior onere finanziario almeno in termini quantitativi.

La sentenza sarà oggetto di gravame da parte della Procura Regionale per la particolare rilevanza della questione, relativamente alla qualificazione giuridica del danno.

La richiesta di risarcimento avanzata con atto di citazione del 27/07/99 nei confronti di cinque funzionari dell’UTIF di Verona, è per i fatti, tra la fine degli anni ‘70 e inizio anni ’80, diretti a favorire l’assoggettamento all’imposta agevolata prevista per il GPL destinato ad uso domestico, di partite di gas destinate invece ad autotrazione, e, quindi, soggette ad imposta piena.

Una vicenda per la quale è stato richiesto un risarcimento a titolo di danno patrimoniale quantificato, all’epoca dei fatti, in oltre 500 milioni, ed il ristoro dei danni non patrimoniali

La Procura ha riassunto, a seguito di sentenze che hanno acclarato la competenza della Sezione veneta dopo il decentramento regionale, un giudizio già incardinato dalla Procura Generale a Roma nel 1989 che aveva preso avvio dall'inchiesta penale che travolse alla fine degli anni '80 la ditta Co.de.mi ed in cui furono coinvolti funzionari del Provveditorato alle OO.PP. presso il Magistrato delle Acque di Venezia divenuto in quegli anni, secondo il giudice penale, un vero e proprio centro di attività illecita. Si tratta dell'inchiesta conosciuta, con il termine giornalistico, delle "carceri d'oro" perché relativa a tangenti su appalti di opere di edilizia carceraria.

Nel tempo occorso fra il primo giudizio contabile incardinato a Roma nel 1989 ed il giudizio veneziano riassunto tempestivamente da questa Procura, subito dopo la sentenza della Sezione della Corte dei Conti del Lazio del 1998, i processi penali sono stati definiti con sentenze definitive in ordine alla colpevolezza degli imputati.

Una valutazione negativa deve essere espressa in questa vicenda all'amministrazione dei LL.PP., sia nei suoi organi periferici che centrali. Infatti come risulta da indagine di questa Procura la II Commissione incaricata nel 1993 della verifica dei danni cagionati a seguito dei comportamenti delittuosi dei funzionari del Provveditorato alle OO.PP. di Venezia, in relazione alle tangenti per gli appalti veneti delle carceri, non svolse mai tale inchiesta!

Il danno da tangente in quelle opere pubbliche è stato pertanto quantificato dalla Procura solo nel "minus". Infatti in sede di giudizio di responsabilità a carico di pubblici dipendenti resisi responsabili del reato di concussione, per aver percepito tangenti, il danno subito dall'amministrazione può essere determinato al "minimum" ai sensi dell'art. 1226 c.c. nella somma pari alla dazione quando non sia possibile una diversa quantificazione del danno medesimo.

L'atto di citazione della Procura contabile del 1989, poi riassunto, presenta elementi di particolare interesse per il suo carattere innovativo, perché si fonda su un assioma assolutamente condivisibile: il comportamento dei pubblici funzionari non può essere disgiunto dall'osservanza del principio di imparzialità sancito dalla Costituzione. Il danno erariale si configura, in estrema sintesi, come danno al buon andamento dell'amministrazione pubblica e all'immagine della stessa. Il fenomeno della corruzione e della concussione nell'ambito dei lavori pubblici rappresenta in re ipsa un danno. L'esborso illecito a qualificati pubblici funzionari rappresenta un danno certo e provato nella sua entità minima per il solo fatto della erogazione della tangente. Infatti la tangente, o illecita dazione che dir si voglia, è per l'imprenditore un costo che viene traslato, secondo ormai comune esperienza, in un ingiusto profitto a danno dell'ente pubblico.

Questa dunque l'impostazione della Procura nel 1989 che trova compiuta rispondenza nella giurisprudenza di questa Corte, anche nella sua massima espressione delle SS.RR., formatasi negli anni successivi nonché nella giurisprudenza della Corte di Cassazione.

PER IL VENETO

Quanto riferito nelle relazioni degli anni precedenti, con specifico riguardo al settore della pensionistica civile, militare e di guerra, non è sostanzialmente mutato per l’anno 1999 appena trascorso.

Dati per costanti i parametri della legislazione vigente, dell’abnorme numero di ricorsi giacenti e della nota carenza di organico, non è attualmente immaginabile una significativa inversione di tendenza.

Purtuttavia si deve sottolineare l’impegno della Sezione, desumibile dai dati allegati. Negli ultimi mesi il numero dei decreti e delle decisioni emesse ha registrato un enorme incremento, facendo riscontrare una diminuzione del carico dei ricorsi pendenti dai 15.014 dell'1/1/1999 ai 12.878 del 31/12/1999.

Certamente il nodo dell’arretrato nel settore pensionistico, che ha origini lontane e ben consolidate, non può che essere individuato nella volontà del legislatore il quale ha da sempre privilegiato la scelta di accordare una ampia tutela giurisdizionale, a costo zero, alle categorie più deboli costituite dai pensionati.

Ma anche la difficoltà di interpretare le norme sul trattamento di quiescenza, la disparità di trattamento pensionistico tra diversi appartenenti alle varie amministrazioni, in presenza di posizioni giuridiche equivalenti, ed una serie inimmaginabile di leggi e leggine, hanno alimentato e continuano tuttora ad alimentare un contenzioso con la pubblica amministrazione che sembra debba non diminuire mai.

Sul versante del contenzioso contabile la percentuale delle sentenze assolutorie si è mantenuta intorno al 29 %, mentre sono state emesse sentenze di condanna nei confronti di n. 60 convenuti in giudizio, per un complessivo ammontare di £. 4.107.145.144.

Nel corso del 1999, tra le sentenze maggiormente significative pronunciate dalla Sezione, si segnala il caso dell'evasione di alcuni pericolosi detenuti (Felice Maniero ed altri) dal carcere "Due Palazzi" di Padova.

In quella vicenda è stata affermata la responsabilità dei dipendenti dell'amministrazione carceraria che, per diretta collusione o per violazione di obblighi di consegna, favorirono l'evasione.

La Sezione ha infatti ritenuto risarcibile il danno consistente nelle spese sostenute dalle forze dell'ordine per ricercare ed assicurare nuovamente alla giustizia i detenuti evasi.

Altra sentenza rilevante è intervenuta in materia di corsi di formazione professionale irregolarmente organizzati nella Provincia di Rovigo da un istituto privato operante per la Regione Veneto.

Per ultimo si segnala il caso, abbastanza singolare, del danneggiamento di una porta dipinta dal noto pittore Duchamp in occasione di una mostra d'arte della Biennale di Venezia, per il quale l'Ente era stato condannato in sede civile al risarcimento di una ingente somma.

La responsabilità dei dipendenti per grave negligenza, ha poi trovato il necessario corollario nella condanna degli stessi al ristoro del danno a favore dell'Erario.

Le funzioni di controllo tradizionalmente intestate alla Corte, hanno subito l'effetto del decentramento avviato con le leggi nn. 19 e n. 20 del 1994 ed attualmente vengono esercitate dalla Delegazione e dal Collegio Regionale di controllo.

Alla Delegazione competono le funzioni di controllo sugli atti degli organi dello Stato e sulla gestione delle amministrazioni pubbliche. In particolare l'attività dell'ufficio si esplica attraverso: il controllo preventivo, il controllo successivo su singoli atti ed il controllo successivo sulla gestione.

Il Collegio Regionale di controllo riferisce al Consiglio Regionale sui risultati dell'esame del rendiconto generale della Regione e sui risultati e sull'esito di altri controlli eseguiti, sulla base di programmi stabiliti annualmente o su richiesta specifica della stessa amministrazione in relazione a questioni di particolare rilevanza.

L'attuale strutturazione del Collegio è destinata ad essere trasformata a breve in quella di Sezione Regionale di controllo, per effetto del D.L. 30/7/1999 n. 286, che all'art. 3 stabilisce che la Corte dei conti può determinare il numero, la composizione e la sede degli organi della Corte stessa, adibiti a compiti di controllo preventivo su atti o successivo su pubbliche gestioni.

Anche per l’anno 1999 l’attività di controllo della Corte dei Conti, affidata istituzionalmente alla Delegazione Regionale per il Veneto, è stata realizzata secondo le tipologie definite dalla legge 14/1/1994, n. 20, integrata dal D.L. 23/10/96, n. 543 convertito con modificazioni nella legge 20/12/96, n. 639: il controllo preventivo di legittimità, oramai limitato agli atti di maggior rilievo per quanto concerne la spesa pubblica, ma esteso ancora a tutti gli atti concernenti le entrate, il controllo successivo su singoli atti, ed il controllo successivo sulla gestione.

Con riferimento alle prime due tipologie (controllo preventivo di legittimità e controllo successivo su singoli atti) nell'anno concluso risultano essere stati esaminati complessivamente n. 10648 atti e formulati n. 331rilievi.

Per le varie categorie di tali provvedimenti si rimanda ai prospetti allegati, riepilogativi di tutta l’attività svolta dalla Delegazione Regionale per il Veneto nel periodo considerato (1/1/99 - 31/12/99).

Notevole incremento hanno avuto, in tema di controllo preventivo di legittimità, i decreti di approvazione di contratti attivi (area delle entrate), con un particolare aumento di quelli relativi alla vendita di alloggi di edilizia residenziale pubblica ed alla dismissione di beni demaniali e del patrimonio immobiliare disponibile.

In questa sede e nella specifica materia del controllo preventivo è stato di particolare interesse il decreto emesso dal Prefetto di Venezia, nella sua qualità di Commissario Delegato per la ricostruzione del Teatro "La Fenice" in Venezia, concernente il riconoscimento del debito a favore della Impregilo S.p.a., quale capogruppo mandataria dell’Associazione Temporanea di Imprese, per £. 3.968.219.304 oltre l’IVA, a titolo di indennizzo per i lavori eseguiti dalla predetta ditta aggiudicataria, al di fuori di uno schema contrattuale per il ben noto esito giudiziario, nell’ambito della ricostruzione del Teatro e ritenuti utili per l’Amministrazione.

Il provvedimento testé citato, dopo un attento e particolareggiato esame ed un rilievo istruttorio della Delegazione per l’acquisizione di ulteriori chiarimenti, al quale il Prefetto ha prontamente dato adeguata risposta, è stato ammesso al visto ed alla registrazione da parte del citato Ufficio di controllo.

Questo provvedimento costituisce quindi un passo importante, poiché è il segnale concreto della ripresa dei lavori per la ricostruzione della Fenice, al termine di una attività di preparazione faticosa ed oscura, volta al superamento della difficile situazione di stallo venutasi a determinare dopo la nota sentenza del Consiglio di Stato.

Nella circostanza va sottolineato che nella Pubblica Amministrazione non tutto è inefficienza o negligenza, ma vi sono anche esempi di competenza e professionalità, che non fanno però notizia.

Per quanto riguarda il controllo successivo su singoli atti, sopravvissuto alla riforma del controllo avviata con la citata Legge n. 20 del 1994, per espressa disposizione (art. 3, comma 8°) della stessa legge, si segnala il gran numero di decreti di pensione definitiva che pervengono tutt’ora alla Delegazione (40% circa di tutti gli atti introitati - cfr. prospetto -), con un ulteriore incremento di quelli riguardanti il personale militare a causa della riunificazione dei Comandi militari Regioni NORD-OVEST e NORD-EST nel Comando militare Regione NORD con sede in Padova, avvenuta nel corso dell’anno 1998 e che ha prodotto i relativi effetti nell’anno 1999.

Al riguardo devesi sottolineare come i decreti di determinazione del trattamento di quiescenza relativi ai pubblici dipendenti, pur rientrando nella competenza dell’INPDAP per effetto della Legge 335/95 che ha riformato il sistema pensionistico obbligatorio e complementare, continuano ad essere emanati dalle varie amministrazioni pubbliche di appartenenza risultando a tutt’oggi non ancora attuato il definitivo passaggio di competenze al sopraindicato Istituto.

Per quanto concerne il controllo sulla gestione, nel corso del 1999, la Delegazione ha inoltre proceduto:

1. all’espletamento di n. 3 indagini di controllo sulla gestione relative agli Interventi di sgombero e ricostruzione del Teatro "La Fenice" di Venezia; alla gestione dei musei statali: Villa Nazionale di Strà (Villa Pisani), Museo Archeologico di Quarto D’Altino, Gallerie dell’Accademia in Venezia, Galleria Franchetti "Cà D’Oro" di Venezia, nel quadro delle rispettive Soprintendenze; alle attività connesse al servizio antincendio da parte del Corpo Forestale dello Stato nell’ambito delle province di Belluno e Vicenza nell’esercizio 1998. Per le predette indagini entro il 31 gennaio p.v. saranno rese le relative Relazioni conclusive;

2. allo svolgimento delle indagini intersettoriali sulle forniture e sui servizi per le annualità 1996-97-98, nonché a quella sui lavori pubblici per l’anno 1998 da parte delle Amministrazioni dello Stato nell’ambito della quale è stato effettuato un controllo, a campione, sullo stato di attuazione del Piano degli interventi di interesse nazionale, relativi ai percorsi giubilari e pellegrinaggi al di fuori del Lazio, attuato ai sensi dell’art. 2, comma 14, della legge 7 agosto 1997, n. 270, relativamente alle "Opere di restauro dell’antico complesso architettonico" della Congregazione Armena Mechitariste ed alle "Opere di realizzazione di un Ostello ed aree attrezzate unico terminal privato nella Laguna di Venezia", della Marina Fiorita S.p.a.. L’intervento relativo al restauro dell’antico complesso architettonico, avente ad oggetto il Palazzo Zenobio ai Carmini, oggi Collegio Armeno Moorat-Raphael, incluso nel piano con D.M. 21 aprile 1999 per un costo stimato di L. 5.313.000.000 e con un finanziamento, a valere sui fondi ex lege n. 270/97, pari a L. 2.663.000.000 è stato in seguito definanziato a causa della rinuncia da parte del soggetto beneficiario.

L’altro intervento, quello relativo alla realizzazione dell’ostello, è stato incluso nel Piano con D.M. 21 aprile 1998 per un costo stimato di L. 1.864.000.000 e senza alcun finanziamento in quanto, essendo di titolarità privata, l’inclusione nel Piano comporta unicamente taluni benefici acceleratori in ordine all’acquisizione dei necessari atti amministrativi finalizzati alla relativa realizzazione che resta a totale carico finanziario del titolare. L’intervento, comunque, non risulta essere stato ancora iniziato;

3. all’espletamento del controllo successivo sulla gestione dei contratti per l’informatica negli uffici periferici delle amministrazioni statali aventi sede nella regione Veneto, ai sensi dell’art. 14 del D. Legislativo n. 39/93. Come è noto, tale articolo detta una puntuale disciplina delle attribuzioni della Corte dei conti nell’ambito del quadro normativo relativo alla materia dei sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche prevedendo, più in particolare, che i contratti ed i relativi atti di esecuzione siano sottoposti a controllo successivo e che la Corte riceva dalla P.A. periodiche informazioni sulla gestione dei contratti medesimi.

Nel corso del 1999 sono stati esaminati i dati di ben 838 strutture (Amministrazioni ed uffici sott’ordinati) e n. 1293 contratti in materia informatica. L’esame dei dati ha posto in luce che nella maggior parte dei casi ciò che viene inteso quale contratto altro non è che un mero ordine d’acquisto e/o fornitura, carente di qualsivoglia prescrizione regolante i rapporti tra le parti, nonché di forme di garanzia al di fuori di quelle, in taluni casi, poste dal produttore. E’ risultato altresì evidente come l’aspetto della formazione del personale all’utilizzo del mezzo informatico sia alquanto trascurato di talchè parlare dell’atto amministrativo informatizzato nelle sue componenti procedurali di atto-programma o atto software (ovvero atto amministrativo, contenente istruzioni generali ed astratte con le quali l'amministrazione indirizza le proprie decisioni predeterminandone modalità e contenuti) e di atto automatico (ovvero atto amministrativo informatico, avente tutte le caratteristiche tipiche dell'atto amministrativo vero e proprio, capace di produrre effetti immediati nella sfera giuridica degli interessati) risulta essere ancora troppo precoce rispetto alla situazione attuale dell'informatica nelle Amm.ni periferiche dello Stato.

La Delegazione è stata altresì investita dalla Sezione Enti locali, con apposita deliberazione (la n. 5/98), dell’esame dei conti consuntivi dei comuni del Veneto con popolazione fino a 8.000 abitanti, relativi all’anno 1997. Anche tale attività meglio evidenziata nei prospetti allegati è stata portata a termine, secondo le indicazioni della Sezione, nel corso dell’anno’ 99.

ANNO 1999

Anche il controllo sta per completare il processo di decentramento della Corte dei conti mediante l’istituzione dei collegi regionali che, nell’attività di referto ai Consigli Regionali, stanno assumendo un ruolo rilevante caratterizzato da un profilo delle funzioni assolutamente nuovo e diverso.

Il controllo sulla gestione finanziaria nei confronti delle Regioni a Statuto Ordinario viene previsto nelle disposizioni contenute nell’art. 3, commi 5°, 6° ed 8°, della legge n. 20/94 recante "Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti". L’esercizio di tale forma di controllo, indubbiamente innovativo, concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma ed implica l’abbandono del tradizionale modello di controllo direttamente incidente sull’efficacia del provvedimento e la crescita dell’opposta propensione verso uno schema tendenzialmente collaborativo e propositivo nella ricerca di quanto è necessario al perseguimento dell’efficacia, della efficienza e della economicità che, pur includendo un riscontro di regolarità-legalità, non incide sui principi di autonomia, costituzionalmente riconosciuti, delle Regioni.

Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con deliberazione n. 1 del 13 giugno 1997, hanno previsto che tale nuova forma di controllo venisse esercitata in forma collegiale ed in sede decentrata ed hanno all’uopo istituito, in tutte le Regioni a statuto ordinario, appositi Collegi regionali di controllo i quali, operando secondo il modello organizzativo delle Sezioni, "riferiscono al Consiglio regionale i risultati dell’esame del rendiconto generale della Regione, unitamente, per quanto occorra, al risultato degli altri controlli eseguiti".

Il Collegio Regionale di Controllo per il Veneto, a conclusione del proprio lavoro, ha deliberato (il 16.11.99) il Referto sulla "Gestione finanziaria e l’attuazione delle politiche regionali in Veneto , esercizio 1998, con ricostruzione di serie storiche omogenee a partire dal 1996".

Tale referto è stato presentato al Consiglio regionale il 3 dicembre u.s..

Notevole l’impegno del Collegio per l’anno 1999 con la conclusione di un programma di lavoro assai corposo e denso di argomenti. La più approfondita conoscenza, da parte di tale organo di controllo, delle realtà gestionali del Veneto – in considerazione dell’esperienza già maturata per l’esercizio precedente - ha infatti reso possibile, per l’anno in esame, la trattazione e l’analisi di più specifiche tematiche tanto è che, oltre all’esame del rendiconto generale regionale, il Collegio ha posto particolare attenzione ad ulteriori fenomeni gestori, sia della regione che di alcuni enti locali, quali: il costo del personale, le politiche per la formazione professionale, la programmazione regionale, la programmazione sanitaria sia a livello regionale che Aziendale, l’analisi delle forme di controllo attuate dalla Regione e dalle Aziende Sanitarie ed Ospedaliere, la ricognizione della consistenza del patrimonio immobiliare delle predette aziende, la verifica dello stato di attuazione delle opere pubbliche nella regione con riferimento ai fondi statali ed a quelli regionali, lo stato di attuazione delle opere, di competenza regionale, per la salvaguardia di Venezia, l’analisi della gestione dei beni immobili dei Comuni di Venezia e Verona e la verifica dello stato di attuazione dei servizi pubblici locali, alla luce delle disposizioni di cui all’art.22 della legge sulle autonomie locali (n. 142/90), nei Comuni di Treviso e Vicenza.

Stante la ponderosità del referto presentato nonché la vastità degli argomenti approfonditi in questa sede può solo considerarsi sic et simpliciter che anche il referto attuale, come del resto il precedente, ha evidenziato alcuni aspetti problematici della gestione sia regionale che comunale sui quali, così come previsto dal comma 6° dell’art. 3 della citata legge 20/94, le amministrazioni interessate dovranno adottare apposite misure correttive dandone comunicazione sia al Collegio che agli organi elettivi.

Il decennio degli anni novanta si è appena concluso ed è in corso una continua riflessione sulle trasformazioni recenti delle funzioni della Corte dei conti che, abbandonato il tradizionale centralismo legato alle origini, sono entrate nel vivo di un radicale e, talvolta traumatico, rinnovamento della Pubblica Amministrazione.

I cambiamenti frequenti impongono una continua rivisitazione del sistema per individuare gli elementi di novità, che possano in qualche modo interagire con la giurisdizione contabile.

Il sistema delle autonomie locali e la legge n. 265/99

Fra i provvedimenti normativi di recente approvazione, è opportuno accennare alla legge 3 agosto 1999 n. 265, c. d. Napolitano Vigneri, avente ad oggetto la riforma della legge n. 142/90 in materia di ordinamento delle autonomie locali.

Alcune norme si rivelano particolarmente interessanti, per una molteplicità di aspetti che investono l'area di giurisdizione amministrativo contabile:

1. la possibile esistenza di atti di natura gestionale che potrebbero comportare l'assunzione di impegni di spesa da parte di organi politici, quali la Giunta ed il Consiglio;

b) il trasferimento definitivo di autonomia e responsabilità gestionale in capo ai dirigenti nella nuova formulazione del testo legislativo, secondo il quale la precedente deliberazione a contrattare si tramuta in "determinazione a contrattare" del responsabile del procedimento di spesa .

Relativamente alla competenza di cui sub b), valgono le considerazioni di seguito espresse in ordine alla effettiva autonomia di cui può godere la dirigenza nel nuovo assetto normativo.

Ma la previsione che ha maggiore rilevanza sembra rivelarsi probabilmente, quella di cui all'art. 13 comma 3.

L'art. 53 comma 1 della legge n. 142/1990, nella nuova configurazione risultante dalle citate modificazioni, sembra pervenire ad una diversa ipotesi degli atti di competenza del Consiglio Comunale e della Giunta riconducibili alle seguenti ipotesi:

Ufficio di controllo: DELEGAZIONE REGIONALE PER IL VENETO - VENEZIA ANNO 1999