NEGLI INVESTIMENTI PUBBLICI(1)

di Pelino Santoro

1 - Le aspettative deluse. 2 - La novità delle valutazioni preventive. 3 - Dissonanze ed incertezze. 4 - Valutazione ex ante ed ottimizzazione delle decisioni programmatiche. 5 - Studi di fattibilità e valutazione di utilità degli investimenti di opere pubbliche. 6 - Gli effetti sulla responsabilità dirigenziale

1 - Le aspettative deluse

La lettura a freddo del testo del D.lvo 30 luglio 1999 n. 286, sebbene rubricato come riordino e potenziamento degli strumenti di valutazione, mi ha lasciato per la verità perplesso.

La prima impressione è stata che si volesse disconoscere l'esperienza dei servizi di controllo interni dei quali, è bene ricordarlo, si è fatta per la prima volta menzione (art. 8 D.L. 15 maggio 1993 n. 143) nel contesto delle disposizioni sulla riforma del controllo della Corte dei Conti che sul loro "funzionamento" avrebbe dovuto riferire al Parlamento.

E' noto infatti che il D.lvo n. 29/1993, conformemente alla delega legislativa (L. 421/1992, art. 2, lett. g, punto 2), si era limitato inizialmente a prevedere semplici nuclei di valutazione per la mera verifica dei risultati delle attività dei dirigenti e che solo con le prime disposizioni correttive (art. 6 D.lvo 10 novembre 1993 n. 470) venne prevista, in alternativa ai nuclei di valutazione, l'istituzione di servizi di controllo interno, trasponendo il contenuto della menzionata norma dell'art. 8 D.L. 143/1993 (non più ripetuto, dopo due reiterazioni conformi, nel D.L. 15 novembre 1993 n. 453 che trovò definitiva conversione nella legge n. 20/1994); nella legge finanziaria 24 dicembre 1993 n. 537 veniva quindi conferita una ulteriore delega per l'introduzione della specializzazione delle funzioni di controllo interno (art. 1, lett. i) e conferito il potere regolamentare di prevedere controlli interni e verifiche dei risultati, (art. 1, lett. l, punto 4).

I compiti, la collocazione e la strutturazione dei servizi di controllo interno sono stati in seguito definiti dall'art. 3-quater del D.L. n. 163/1995, conv. L. 273/1995, che aveva evidenziato, in particolare: i compiti di accertare la rispondenza dei risultati alle prescrizioni ed obiettivi normativi e direttive, verificarne la efficienza, efficacia ed economicità, nonché la trasparenza, l'imparzialità ed il buon andamento, e svolgere il controllo di gestione sull'attività amministrativa

La lettura della relazione ministeriale al provvedimento normativo mi ha confermato, con stupore, che la nuova articolazione degli strumenti di controllo interno non rappresentava un semplice giro di boa ma un vero e proprio ritorno alla linea di partenza poiché l'avvio era risultato sbagliato.

Sebbene infatti la norma delegante (art. 11, lett. c, ed art. 17, L. n. 59/1997) autorizzasse a riordinare e potenziare i meccanismi di controllo e gli strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi dei rendimenti e dei risultati, il provvedimento normativo non opera una semplice perfezionamento dell'assetto esistente ma una vera e propria rifondazione del sistema varato nel 1993, dal momento che viene messo in apprezzabile evidenza, senza velate coperture, che il sistema, al di là di incertezze e diffuse lentezze, ha evidenziato nel tempo due gravi inconvenienti: la concentrazione, a carico di una unica struttura, di compiti concettualmente diversi e la tendenza ad avvalersi degli uffici di controllo interno per compiti ispettivi e per verifiche di legalità e regolarità, con conseguenti distonie conseguenti al cumulo di controlli collaborativi e repressivi.

E dire che avevo incominciato a credere alla funzionalità dei servizi di controllo interno, poiché stando ai commenti compiacenti o interessati, sembrava che fosse solo questione di tempo e di assestamento non di incompatibilità strutturale implicanti sospetto e rigetto, e rimango perplesso perchè le ragioni ben evidenziate dalla stessa relazione governativa non siano adombrate nei referti al Parlamento della Corte dei Conti che si è limitata a percepire la scarsa propensione delle burocrazie ministeriali, l'inadeguata disponibilità verso giudizi costruiti con metri empirici e le difficoltà nascenti dalla mancanza di una contabilità economica analitica (rel. e. f. 1996), senza mancare di auspicare lo sviluppo di sistemi di controlli direzionali, caratterizzati da autonomia ed alterità, capaci di garantire il miglioramento continuo della gestione pubblica (Rel e. f. 1995); un mero accenno all'opportunità di più livelli di utilizzazione dei controlli interni viene fatto con riguardo alla rilevazione fatta per gli enti locali (Relazione Sez. enti locali per l'e.f. 1997).

Si deve ora ritenere che l'identità del (o meglio dei) servizio di controllo interno, quanto ai compiti, alla collocazione ed alla composizione, sia divenuto un punto d'arrivo definitivo e che si possa incominciare ad operare seriamente ed utilmente, prendendo atto che al semplice controllo di performance viene affiancato più marcatamente un controllo strategico, che dovrebbe avvicinarsi al livello di audit aziendalistico definito come management audit, accompagnato da ulteriori livelli di controllo di rendimento dei dirigenti strutturati gerarchicamente.

2 - La novità delle valutazioni preventive

Bisogna però partire con le idee chiare, e non vorrei che alla conseguita pluralità e diversificazione funzionale subentri una ulteriore confusione di linguaggio.

Le mie notazioni intendono per l'appunto soffermarsi sui profili della valutazione preventiva del controllo strategico che, secondo le indicazioni normative (art. 6 D.lvo 286/1999), si basa su un'attività consistente "nell'analisi preventiva e successiva della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, e dei possibili rimedi"; l'attività deve mirare a "verificare, in funzione dei poteri di indirizzo, l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico" (art. 6 cit. primo cpv.), onde "valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani dei programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico" (art. 1, comma 1, lett. d).

Non v'è dubbio che nel management aziendalistico il controllo di tipo strategico ha la precipua funzione di mettere in grado lo staff dirigenziale di correggere in itinere l'andamento gestionale che presentasse scostamenti dagli obiettivi prefissi sicché occorre un meccanismo di controllo che consenta correttivi immediati sulla base di previsioni ex ante dei risultati realisticamente conseguibili (cd. feedforward); da questo punto di vista il nuovo sistema costituisce un passo avanti rispetto alla precedente impostazione imperniata sul principio di retroazione (feedback) che rimane tuttavia immanente alla logica del controllo di gestione.

E' probabile che l'affannoso tentativo di trasferimento di modelli gestionali aziendalistici sempre più tecnicizzati e di adeguati sistemi di monitoraggio, abbia consigliato di mutuare anche la terminologia di un controllo di tipo strategico finalizzato a valutare l'adeguatezza delle scelte attuative.

In questa ottica la valutazione preventiva consisterebbe, per alcuni, in analisi ex ante ed il controllo strategico, nel suo insieme, servirebbe a ricalibrare gli indirizzi del vertice politico ed a rialimentare il processo decisionale.

Occorre tuttavia intendersi su che cosa si intende per valutazione ex ante, in relazione all'oggetto della valutazione stessa.

L'attività amministrativa ha subito una profonda modificazione che ancora stenta a farsi strada in tutte le sue conseguenze, anche se va dato atto che si parla sempre meno di provvedimento o atto e sempre più di azione, missione, servizi, privilegiandosi l'aspetto sostanziale concreto (risultato) a quello formale (atto), soprattutto per quanto riguarda gli apprezzamenti di efficacia, efficienza ed economicità.

La legge sul procedimento amministrativo sembrò adombrare (art. 2) una distinzione tra "decisione" e provvedimento amministrativo, ma la novità è passata inosservata nei commenti della dottrina che è sembrata voler rimanere ligia allo schema classico, anche se si fa strada la distinzione tra decisioni monostrutturate e decisioni pluristrutturate, ovvero quella tra decisione provvedimentale e decisione negoziata e si parla di decisioni collettanee e/o interattive; nemmeno la riscoperta della programmazione di tipo vincolante ed operativo ha fatto adeguatamente riflettere se le scelte in essa assunte avessero o meno carattere decisorio e se, e fino a che punto, le scelte decisorie politiche sovrastassero quelle gestionali amministrative; è tuttavia abbastanza usuale parlare di decisioni programmatiche, mentre in fonti normative recenti compaiono espressioni quali decisione istituzionale o decisione di investimento.

A grandi linee lo spartiacque tra funzione di indirizzo/governo e gestione può farsi coincidere con la distinzione tra decisioni riguardanti la scelta dei fini e quelle relative alla scelta dei mezzi che però non sempre è agevole nella realtà operativa caratterizzata da circuiti decisionali ascendenti e discendenti spesso intrecciati, sovrapposti e confusi.

Di tali incertezze ci sembra cogliere evidenti riflussi nel disegno del nuovo controllo strategico implicante, a regime, adeguate analisi preventive delle scelte operative.

Peraltro, la premessa definitoria che l'attività di valutazione supporta l'attività di programmazione strategica e di indirizzo politico amministrativo (art. 1, coma 2, lett. a) sembra rappresentare un limite intrinseco al nuovo controllo dal momento quel tipo di pianificazione pluriennale non è adottata come sistema e nè a tal fine è utilizzabile il bilancio triennale che esprime una mera programmazione finanziaria.

3 - Dissonanze ed incertezze

La disposizione, se pure valida in quanto introduttiva di un principio ispiratore da assumere a regola tendenziale, non sembra tuttavia di poter avere agevole applicazione per alcune dissonanze ed asimmetrie che si intendono evidenziare.

1) Il dichiarato postulato che il controllo strategico supporta l'attività di programmazione strategica, intendendo per tale quella che definisce gli orientamenti ma non i singoli interventi, ha scarsa aderenza con la realtà normativa e fattuale, dal momento che dal nuovo assetto contabile finanziario sembra scaturire, piuttosto, uno schema di programmazione per progetti/obiettivi più o meno prescrittiva e vincolante, tanto che le previsioni di bilancio devono essere giustificate da allegati tecnici indicativi dei contenuti di ciascuna unità previsionale e dei tempi di esecuzione dei programmi e dei progetti finalizzati (art. 1, comma 4-quater, L. 94/1997), le previsioni sono determinate sulla base dei budget economici riconosciuti (circ. Tesoro n. 32/1999) ed i fabbisogni sono definiti sulla base di obiettivi e programmi proposti sin dalla fase di predisposizione delle proposte di previsione (art. 3 L. 94/1995); analoga impostazione vale per gli enti locali il cui ordinamento contabile prevede che il bilancio di previsione sia leggibile per programmi, analiticamente illustrati nel quadro di sintesi (art. 7 D.lvo 77/1995), da realizzare con il meccanismo del piano esecutivo di gestione (art. 11); la cosiddetta "nuova programmazione" (cfr. Referto al Parlamento e.f. 1998, 23) è caratterizzata più dal metodo (coordinamento, concertazione patto di stabilità) che dai contenuti che riguardano pur sempre obiettivi generali di finanza pubblica di lungo o medio termine ancora da definire finanziariamente e negli strumenti:

Quanto ai programmi settoriali specifici, quelli che si conoscono sono inoltre definiti in maniera vincolante ed obbligatoria, basti per tutti quelli di opere pubbliche sui quali si ritornerà.

2) Poiché l'analisi valutativa preventiva (oltre che successiva) riguarda le scelte operative per verificare l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive e negli atti programmatici, deve ritenersi che essa deve svolgersi, in un momento successivo alla decisione programmatica, man mano che il programma si realizza, come dire in corso d'opera, ma sempre dopo che la scelta esecutiva, sempre che il dirigente abbia un margine di discrezionalità operativa, è stata adottata, altrimenti la scelta dovrebbe riportare previamente il benestare dell'ufficio di controllo interno che in tal modo verrebbe ad inserirsi nel circuito operativo divenendo di fatto cogestore.

Poiché ciò sarebbe illogico, è da ritenersi che l'espressione "analisi preventiva" o risulta ridondante oppure si riferisce ai programmi ancora in itinere per consentire gli opportuni rimedi correttivi elastici delle stesse decisioni programmatiche riservate all'organo politico, considerato che il servizio é svolto da apposito ufficio dello staff di diretta collaborazione del Ministro, la cui affermata autonomia operativa rimane molto dubbia.

3) La ridondanza pare confermata dal raffronto tra il fine enunciato, all'art. 1 lett. d, (valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede attuativa ...... in termini di congruenza tra obiettivi risultati) e la specificazione delle attività di valutazione indicata all'art. 6 (analisi preventiva degli obiettivi operativi prescelti), che pare esorbitante.

4) La logica di una programmazione di bilancio, correlata ad un regime di competenza ancorché supportato da una contabilità economica, è legata ad una tempistica su base annuale - che si snoda attraverso un percorso che va dall'approvazione per legge del bilancio politico e definizione con decreto ministeriale del bilancio amministrativo, attraverso l'assegnazione delle risorse, l'emanazione della direttiva annuale, fino al rendiconto generale costruito per funzioni-obiettivo - lascia poco margine per una ridefinizione della programmazione di secondo livello imperniata sulla direttiva annuale ed in ogni caso gli eventuali correttivi non potrebbero che riguardare quest'ultima e non la programmazione strategica che, eventualmente, ne costituisce la cornice.

Ed infatti tra i principi generali che regolano l'azione amministrativa, quali indicati dall'art. 2 del D.lvo n. 80/1998 (lett. a), è indicato quello della funzionalità rispetto ai programmi di attività ed a tal fine è previsto che periodicamente, all'atto della definizione dei programmi operativi e prima dell'assegnazione delle risorse si debba procedere a specifica verifica e ad eventuale revisione.

5) E' pur vero che i nuovi servizi di controllo strategico potrebbero svolgere, su richiesta, anche "valutazioni su politiche e programmi specifici" dell'amministrazione di appartenenza.

Questo compito aggiuntivo, ove esercitato preventivamente, ben potrebbe configurarsi come valutazione ex ante e come tale essere svolto in funzione "valutazione economica interna" in supporto di ulteriori decisioni.

Ammesso che ciò sia possibile, tratterebbesi comunque di una funzione diversa che verrebbe svolta in ausilio alla decisione di investimento ottimale prima della sua definizione o modifica e non per verificarne la rispondenza all'obiettivo prefissato man mano che si realizza.

6) - Non è chiaro, ed anzi appare equivoco, quali e di chi siano le scelte operative che possono essere oggetto di valutazione preventiva e se queste siano o meno poste al livello direzionale (scelta degli obiettivi) oppure a quello gestionale (scelta dei mezzi).

4 - Valutazione ex ante ed ottimizzazione delle decisioni programmatiche

I punti evidenziati servono a sottolineare che, concettualmente, nella tecnica aziendalistica, la valutazione che viene svolta dopo l'avvio esecutivo di un progetto produttivo (controllo intermedio) è cosa diversa da quella preliminare che viene svolta per selezionare i progetti da inserire in programma e che viene a far parte del ciclo di approntamento del progetto/obiettivo.

Questa valutazione preliminare non dovrebbe rimanere estranea, ed anzi sarebbe maggiormente utile, nei processi di decisione degli investimenti pubblici, nei quali le scelte programmatiche sono determinate oltre che da fattori finanziari ed economici anche da aspetti istituzionali di politica economica e sociale, la scelta sarà tanto più razionale quanto maggiore è la valutazione (economica, finanziaria e politica) di tutte le possibili alternative e variabili interne ed esterne, spesso mediate da accordi e intese istituzionali tra soggetti pubblici diversi e parti sociali.

Le due valutazioni, quella ex ante e quella intermedia, ovvero quella correttiva dei programmi operativi, possono anzi dovrebbero coesistere, essendo la seconda complementare alla prima e coessenziale, soprattutto laddove l'investimento può essere ripetitivo, ma attenendo a fasi diverse, la prima a quella decisionale e la seconda a quella del controllo, sarebbe opportuno che venissero svolte da strutture diversificate, poiché è immaginabile che chi ha contribuito in maniera determinante all'assunzione della decisione possa avere delle inibizioni ad ammettere che la scelta abbisogna di correttivi.

Ciononostante lo studio di fattibilità non è stato ritenuto esaustivo e si è ulteriormente previsto che le decisioni di investimento delle opere, devono essere supportate da uno studio di fattibilità costituenti in maniera autoreferenziale "certificazione di utilità", da sottoporre, oltre un certo importo, ad una specifica valutazione economica interna o esterna (art. 4 L. 144/1999); viene in certo qual modo superata la logica centralistica del Nucleo di valutazione degli investimenti pubblici per responsabilizzare le singole amministrazioni nella scrupolosa analisi, a priori, della utilità e della economicità del progetto di investimento; non è precisata la struttura che deve provvedervi ma ciò non significa che possa farsi coincidere con quelle incaricate del controllo strategico, proprio perchè, come innanzi rilevato, la procedura valutativa ha una collocazione funzionale distinta da quella di monitoraggio.

Autori considerati

SANTORO, Il manuale dei contratti pubblici, Rimini 1999

NOTE:

(1) Dall'intervento programmato svolto al CONVEGNO promosso dal SEMINARIO PERMANENTE SUI CONTROLLI su Controlli strategici, controlli istituzionali e controlli di valutazioni - Roma 23 settembre 1999