Con due decisioni pressoché coeve ed apparentemente di segno contrario, due Sezioni regionali della Corte dei Conti,  con spunti di notevole interesse, intervengono in una materia, quale quella dell’accertamento negativo di responsabilità promosso ad istanza di parte diversa dal Procuratore Regionale, assai avara di casi e decisioni.

            Sebbene difatti sia la dottrina che la giurisprudenza della Corte dei Conti ammettano pacificamente la possibilità per il funzionario o dipendente pubblico di promuovere un’azione di accertamento negativo della responsabilità davanti la Corte dei Conti e nei confronti dell’Amministrazione che gli imputi di aver arrecato un danno erariale, traendone spunto dall’art. 58 del regolamento di procedura, si tratta questa di una facoltà assai poco sperimentata nella pratica, tanto che essa stenta a rinvenirsi nei repertori di giurisprudenza.

            L’ulteriore interesse che assume l’accurata decisione della Sezione trentina riposa inoltre nella circostanza che tale azione è stata ritenuta ammissibile anche in presenza di una precedente archiviazione del P.M. contabile, così come risulta confermato nel corso del procedimento camerale nel quale il ricorrente aveva chiesto la sospensione delle intimazioni e degli atti conseguenti (sebbene il testo non espliciti le motivazioni che avevano indotto il Procuratore Regionale a procedere all’archiviazione).

            In tale caso evidentemente, in difetto di un’azione erariale attuale, o comunque di un procedimento di responsabilità pendente in fase istruttoria, l’interesse del ricorrente riposava appunto nell’aspirazione di neutralizzare l’intimazione alla restituzione comunicatagli dall’Istituto Agrario, nonché le eventuali successive iniziative dirette al recupero delle somme che si assumevano indebitamente erogate.

            Tale soluzione, se a prima vista potrebbe apparire porsi in contrasto con il principio dell’esclusività della titolarità dell’azione erariale in capo al P.M. contabile, nondimeno ha il merito di saggiare uno dei ‘confini’ della giurisdizione della Corte dei Conti con una lettura aderente sia ai precetti costituzionali che alle esigenze attuali.

            L’assegnazione, oramai generalizzata, ad una giurisdizione speciale della cognizione dei fatti costituenti responsabilità amministrativa e contabile, ed altresì la previsione costituzionale che riserva un’azione pubblica ed indisponibile ad un p.m. caratterizzato dai tratti dell’indipendenza e dell’imparzialità tipici della funzione magistratuale, trova il suo corollario e compimento nelle varie norme, spesso non coordinate fra loro e certo necessitanti di un urgente aggiornamento,  che prevedono l’obbligo di denuncia di fatti potenzialmente produttivi di danno pubblico al Procuratore Generale presso la Corte dei conti, nonché che impongono – sia pure in più ristretti ambiti – alle stesse Amministrazioni di adottare provvedimenti provvisori idonei a conservare le ragioni erariali nelle more dell’intervento della Procura contabile.

            D’altro canto è affermazione generalmente scontata e pacificamente accettata che ogni P.A. possa e debba, nei rapporti con i propri funzionari e dipendenti, esercitare in sede di giurisdizione ordinaria (ed attualmente forse anche davanti al giudice amministrativo ratione materiae) ogni azione diretta a preservare e soddisfare le proprie ragioni per fatti connessi alle funzioni esercitate e che siano idonei ad arrecarle un qualche pregiudizio.

             Nondimeno le cose appaiono meno chiare quando si scende dai principi generali alle fattispecie concrete.

            In questa sede, lungi dal voler introdurre una complessa analisi dei <punti di confine> tra le varie giurisdizioni, si intende solamente proporre alcune quaestiones sicuramente degne di approfondimento anche alla luce di recenti decisioni delle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione.

            In generale si può osservare che le eventuali pretese dell’Amministrazione pubblica verso il proprio dipendente, tese a conseguire la ripetizione di somme comunque corrisposte in pendenza del rapporto di lavoro e che si assumono non dovute, possono rimanere normalmente confinate nella definizione delle rispettive posizioni di debito e credito tipiche del rapporto sinallagmatico della prestazione lavorativa o comunque sottesa al munus publicum esercitato secondo i principi generali desumibili dal rapporto di mandato, trovando quindi la loro eventuale composizione contenziosa attualmente davanti al giudice ordinario (salvo ovviamente i particolari casi di competenza del giudice amministrativo).

            Anche qualora l’indebita percezione delle somme da parte del dipendente pubblico venga assumere i tratti tipici della responsabilità amministrativa, è sempre stato ritenuto ammissibile che l’Amministrazione pubblica possa convenire davanti al giudice ordinario il proprio dipendente, funzionario od amministratore, al fine di conseguire la restituzione delle somme ed eventualmente il risarcimento del maggior danno.

In sostanza, e più in generale, si è sempre ritenuto ammissibile che l’Amministrazione potesse agire giudizialmente per conseguire dal proprio dipendente o funzionario il risarcimento per i danni prodotti in connessione con l’espletamento delle funzioni pubbliche esercitate o comunque potesse esercitare nei suoi confronti l’azione di rivalsa per quanto corrisposto a terzi per tali cause.

Si tratta di una facoltà peraltro raramente praticata in sede civile, e più frequentemente in sede penale, mediante la costituzione di parte civile, in occasione di comportamenti suscettibili di costituire reato.

La giurisprudenza e la dottrina hanno da tempo variamente risolto il conflitto apparente prodotto dalla concorrenza delle due azioni (del p.m. contabile davanti alla Corte dei Conti e della P.A. davanti al giudice civile) a volte sostenendone la diversità, sebbene in massima parte protese verso il conseguimento del medesimo bene, altre volte riconoscendo comunque che il conflitto avrebbe trovato composizione in via esecutiva, dovendosi tenere conto di quanto già conseguito per altra via, e fermo restando che l’integrale soddisfazione del credito condurrebbe inevitabilmente a rendere improcedibile l’azione erariale per sopravvenuto difetto di interesse ad agire[1].

            La Corte di Cassazione a SS.UU., con una recente decisione resa in sede di regolamento preventivo di giurisdizione (n°933/1999), ha tuttavia affermato che sussiste la giurisdizione esclusiva della Corte dei Conti nell’azione di rivalsa promossa dall’amministrazione locale verso l’ex sindaco per danni cagionati dal medesimo al Comune nel corso dell’espletamento del suo mandato.

            A tale affermazione la Suprema Corte è giunta richiamando l’art. 58 della legge 142/90 e l’estensione generalizzata della disciplina prevista in materia di impiegati civili dello Stato (art. 19 T.U. 3/1957) che prevede la  giurisdizione della Corte dei Conti e l’iniziativa del P.M. contabile, nella premessa che <costituisce principio pacifico che la giurisdizione della Corte dei Conti è esclusiva, nel senso che è l’unico organo giudiziario che può decidere nelle materie devolute alla sua cognizione, ne consegue che va esclusa una concorrente giurisdizione del giudice ordinario adito secondo le regole normali applicabili in tema di responsabilità e rivalsa>.

            La stringata decisione delle SS.UU., proprio per il richiamo alla disciplina generale in materia di responsabilità, letta alla luce dell’attribuzione, in tale ambito, di una cognizione esclusiva del giudice contabile in tutte le materie devolute alla sua cognizione, così certamente innovando al significato che la dottrina prevalentemente assegnava al termine di ‘esclusività’, sembra suscettibile di trovare applicazione ben oltre il caso della rivalsa dell’amministrazione per i danni che abbia dovuto risarcire al terzo pregiudicato dall’attività del pubblico funzionario od amministratore, potendo giungere a svolgere i suoi effetti ogni qual volta davanti un giudice ordinario o speciale si faccia questione di un fatto che assuma i tratti tipici della responsabilità amministrativa[2].

            Le stesse SS.UU. richiamano in motivazione una precedente decisione del medesimo supremo organo (SS.UU. n°7454/1997) dove in via incidentale era stato affermato che <l’Amministrazione poteva promuovere davanti alla Corte dei Conti l’azione di rivalsa contro il dipendente qualora risulti responsabile del danno per dolo o colpa grave>.

            Riemerge dunque, sia pure incidenter tantum, il riconoscimento della possibilità di un’azione distinta da quella del P.M., in materia di responsabilità amministrativa, tuttavia ricondotta nell’ambito esclusivo della cognizione del giudice contabile.

            Tali affermazioni sono certamente apprezzabili per l’evidente tentativo di superare possibili antinomie e contraddizioni prodotte dai punti di frizione tra le varie giurisdizioni, ma nondimeno appare evidente che la concreta possibilità di individuare gli effettivi ambiti di tale riconosciuta <giurisdizione esclusiva> non possa non passare attraverso un progressivo affinamento ed individuazione degli ambiti propri della responsabilità amministrativa, sia che ci si diriga verso ulteriori tipizzazioni proprie dell’illecito penale, od all’opposto verso ‘clausole generali’ tipiche dell’illecito civile, od ancora collocando la responsabilità amministrativa nell’ambito dei principi generali della responsabilità contrattuale.  E’ difatti difficilmente pensabile che, difettando a monte una compiuta elaborazione concettuale e normativa, possa a tal fine supplire unicamente il criterio di identificazione delle azioni (petitum sostanziale o causa pretendi) spesso tralaticiamente richiamato in molte pronunce giurisprudenziali.

            La difficoltà di identificare esattamente l’azione dedotta in giudizio, si evidenzia in particolar modo nella sentenza della Sezione Giurisdizionale dell’Emilia Romagna.

            In tale caso la Sezione ha accolto l’eccezione dell’Avvocatura dello Stato che propendeva per il difetto integrale di giurisdizione, mentre il Procuratore Regionale, intervenuto con conclusioni scritte ed orali, chiedeva che venisse riconosciuta la giurisdizione contabile unicamente sotto il profilo dell’accertamento negativo di responsabilità.

            La Sezione ha ritenuto, sia pur con breve motivazione, che il credito vantato dall’Amministrazione verso il ricorrente, già coattivamente posto in esecuzione mediante trattenute stipendiali, non dipendesse da violazioni di doveri od obblighi di servizio tali da integrare un caso di responsabilità patrimoniale, né che si potesse comunque interpretare come accertamento negativo di responsabilità l’istanza del ricorrente di valutare l’illegittimità della trattenuta disposta dall’Amministrazione.

            Devesi peraltro ricordare che il ricorrente aveva richiamato le norme disciplinanti il ricorso avverse le trattenute cautelari. Ipotesi esclusa dalla Sezione che, peraltro con richiamo ad un orientamento giurisprudenziale risalente nel tempo, la riserva ai soli agenti contabili aventi <maneggio di denaro, valori o materia>[3].

                        Nondimeno, anche la Sezione dell’Emilia Romagna non dubita dell’ammissibilità dell’azione di accertamento negativo di responsabilità promossa ad istanza del privato[4].

            In sostanza, il diverso esito leggibile nelle due sentenze, è sicuramente in parte dipeso dalla diversa qualificazione dell’azione operata dalle Sezioni : la sezione trentina ha ritenuto ammissibile il ricorso e deciso nel merito ritenendo che il ricorrente avesse offerto alla cognizione del collegio un ‘fatto’ identificabile nell’ambito tipico della responsabilità amministrativa, per il quale certamente sussisteva il suo interesse a conseguirne l’accertamento negativo.

            Diversamente la sezione emiliano - romagnola ha opinato individuando la causa petendi introdotta in una mera pretesa di accertamento negativo di un rapporto di debito/credito suscettibile di restare confinata nell’ambito proprio del rapporto di impiego e priva quindi dei tratti tipici della responsabilità (violazione dei doveri o degli obblighi connessi alle mansioni esercitate, commessa con dolo o colpa grave)[5].

            Il caso sottoposto alla sezione trentina peraltro, come leggibile in motivazione, era del tutto simile ad un altro episodio che aveva visto coinvolto un collega del docente del medesimo istituto agrario, già conclusosi con l’affermazione della responsabilità amministrativa (dolosa) del percettore. La Sezione dunque, una volta ritenuta l’ammissibilità del ricorso, lo ha correttamente ed esaustivamente trattato.

            E’ difatti evidente che l’oggetto dell’azione di accertamento negativo di responsabilità non possa non essere del tutto speculare a quello proprio dell’azione tipica di accertamento e di condanna introdotta dal P.M. contabile, se non per le differenze necessariamente implicate dalla diversa natura delle due azioni promosse in giudizio.

            E dunque correttamente la Sezione ha considerato la fattispecie sotto tutti i profili tipici  oggetto del giudizio di responsabilità (elemento oggettivo, soggettivo, nesso di causalità, eccetera) ed anche sotto il profilo della attuale (parziale) irripetibilità delle somme da parte dell’Istituto per il sopravvenuto compimento del termine di prescrizione, come peraltro espressamente chiesto dal ricorrente, in ossequio al principio della domanda (art. 112 c.p.c.).

            Tornando quindi a considerare l’ambito generale dell’azione di accertamento negativo di responsabilità, l’apparente <concorrenza> tra l’azione del P.M. contabile e l’iniziativa dell’Amministrazione, così come quella del dipendente pubblico (ovviamente in tal caso protesa verso l’accertamento del difetto dei presupposti della responsabilità), potrebbe forse trovare parziale composizione e giustificazione nella diversità delle azioni rispettivamente riconosciute dall’ordinamento, essendo cioè attribuita in via esclusiva al Procuratore presso la Corte dei Conti la legittimazione a promuovere un giudizio di responsabilità e che termini con la condanna del responsabile, mentre ai soggetti diversi, in presenza di un interesse attuale e qualificato, dovrebbe riconoscersi – quanto meno – la possibilità di conseguire dalla Corte una pronuncia di accertamento sulla medesima questione controversa, anche indipendentemente da ogni iniziativa assunta in merito dal P.M. contabile[6], che verta quindi su pretese patrimoniali dell’Amministrazione fondate sulla violazione di obblighi di servizio o di doveri connessi al munus publicum esercitato, commessa con dolo o colpa grave.

            Senza nascondersi tuttavia che, sul lato pratico, le differenze tra le due azioni, è forse destinata inevitabilmente a stemperarsi proprio sul presupposto del significato dell’esclusività della giurisdizione contabile che vede escluso ogni diverso intervento di un giudice appartenente ad altra giurisdizione.

            Parallelamente, considerando i limiti ‘esterni’ della giurisdizione contabile, se si dovessero trarre tutte le conseguenze leggibili in particolare dalla pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n°933/1999, dovrebbe riconoscersi che attualmente la giurisdizione contabile è titolare esclusiva (nel significato fatto proprio dalle SS.UU.) della cognizione di ogni azione che presupponga l’accertamento di fatti suscettibili di essere compresi nell’ambito proprio della responsabilità amministrativa, con esclusione quindi della cognizione concorrente della giurisdizione ordinaria, in ispecie nelle frequenti ipotesi che vedono l’azione dell’amministrazione introdotta in sede penale mediante la costituzione di parte civile[7].

            Da ultimo deve essere segnalata la soluzione della Sezione trentina in tema di prescrizione del diritto dell’ Istituto Agrario di ripetizione delle somme indebitamente erogate al proprio dipendente, per le quali si è ritenuto che il termine di decorrenza coincida con i rispettivi momenti erogazione delle somme.   

Anche in tale caso si può osservare che la soluzione è dipesa dall’individuazione della fattispecie da parte del collegio giudicante.

La decisione difatti è indubbiamente coerente con l’impostazione complessiva della vicenda che vedeva nella indebita percezione degli assegni integrativi, conseguita dall’insegnante mediante la (consapevole) omessa comunicazione all’Istituto dell’attività professionale svolta, un’ipotesi di responsabilità amministrativa fondata – appunto – sulla violazione di specifici doveri imposti dal regolamento di Istituto.

            Se diversamente la vicenda interna tra l’insegnante e l’Istituto Agrario fosse stata intesa in termini di mera regolazione delle pretese di dare – avere, contenute nell’ambito del rapporto di impiego, la responsabilità amministrativa poteva dirsi sorgere unicamente quando l’Istituto avesse lasciato decorrere gli ordinari tempi di prescrizione per il recupero del credito vantato.

In tale caso, però, ‘legittimati passivi’ di una ipotetica azione di responsabilità sarebbero stati solamente i responsabili dell’Istituto Agrario rimasti inerti (quindi con decorrenza dei termini di prescrizione spostati al momento della prescrizione del diritto al recupero) e non invece l’insegnante.

                        Paolo Novelli