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delle funzioni di controllo della Corte dei conti
di Antonio Nenna
Negli
ultimi tempi mi è parso di cogliere l’accentuarsi di un fenomeno già in
atto forse da tempo. Mi riferisco ad
una caduta verticale di interesse e di attenzione nei rapporti che le
Pubbliche Amministrazioni intrattengono con gli Uffici di controllo della
Corte dei conti. A mio avviso
ciò è determinato dal diffondersi della convinzione della sostanziale “innocuità”
delle attività di controllo che la Corte svolge attualmente. E se si pensa
che tale controllo sia innocuo, allora è facile pensare che sia inutile ed in
tal caso potrebbe essere altrettanto facile affermare, ad opera di chi non
tollera intromissioni nella gestione amministrativa (neanche blande e “collaborative”),
che non si giustificano i costi sostenuti dalla collettività per mantenere l’Istituto. La mia
sensazione è che soprattutto il controllo sulla gestione venga considerato
più come una sorta di attività “giornalistica", da Ufficio studi o
Ufficio di statistica, che come l’attività
svolta da magistrati. Non si avverte, cioè, per tale controllo, la esistenza
della cd. “misura” del controllo, della “sanzione”. Di getto mi
vengono in mente alcune iniziative per contrastare tale deriva, su cui vorrei
raccogliere il parere del maggior numero possibile di colleghi (oltre che
acquisire, eventualmente, altre e migliori proposte): a) Occorre
potenziare l’utilizzo degli strumenti che la legge già ci dà, a partire
dall’obbligo per le Amministrazioni controllate di comunicare “le misure
consequenzialmente adottate” a seguito della ricezione delle relazioni della
Corte inerenti al controllo sulla gestione, ma anche chiederne altri, diretti
a dare effettività e “peso” al controllo. Si potrebbe, ad es., stabilire,
come regola generale ed automatica, che il magistrato istruttore e relatore è
formalmente investito del compito di seguire la delibera al fine di verificare
che l’Amministrazione inefficiente o la cui azione si sia dimostrata
inefficace e/o antieconomica, entro un congruo termine prefissato, adotti e
comunichi tali misure. Con la possibilità, di cui l’Amministrazione deve
essere consapevole, che, in caso di inosservanza di tale obbligo o di mancata
esposizione delle ragioni del ritardo, vi sia una denuncia alla Procura della
Corte dei conti per l’eventuale danno erariale (ad es. per prosecuzione di
una attività amministrativa con modalità antieconomiche) e/o alla Procura
della Repubblica (ad es. per omissione di atti d’ufficio).
b) Per ottenere
quanto detto sopra, potrebbe risultare utile promuovere il miglioramento dell’immagine
che la Corte ha nell’opinione pubblica (penso, ad es., anche ad interventi
da tenersi gratuitamente nelle scuole e nelle Università), facendo capire
ciò che non molti avvertono e cioè, ad esempio, che se la Corte dei conti
(nella sua interezza) funziona bene, in modo pungente ma attento e preciso, ed
individua e persegue puntualmente gli sprechi, le disfunzioni e le zone di
illegalità nell’attività della P.A., ciò va a vantaggio di tutta la
collettività che con i tributi finanzia gli stipendi, i servizi forniti ed i
lavori eseguiti da tutte le pubbliche amministrazioni. Occorre, nel contempo,
rimuovere l’idea, ancora tanto diffusa, di una Corte che si concentra, solo
o soprattutto, nella ricerca del classico “pelo nell’uovo”. c) L’Italia,
purtroppo, è un paese ad “illegittimità” (abbastanza) diffusa nella P.A,
nel quale, non sempre appare prioritario il rispetto delle regole. Pertanto, prima
ancora di puntare all’esaltazione della ricerca del conseguimento degli
obiettivi di efficacia, efficienza ed economicità (obiettivi, peraltro,
condivisibilissimi), occorre puntare, anche, all’obiettivo del rispetto
della legalità nell’attività amministrativa. Se è stato
giusto abbandonare un atteggiamento volto a perseguire le violazioni solo
formali della legge, occorre, però, ora difendere strenuamente il parametro
della legalità o legittimità sostanziale nell’esercizio del controllo
sulla gestione. d)
La limitazione a pochi, importanti atti amministrativi del controllo
preventivo di legittimità, da esercitarsi in tempi strettissimi (vedi, da
ultimo, l’art. 27 della legge n.340/2000), rende intollerabile e da
contestare con forza, in ogni sede, l’affermazione che tale controllo
rappresenti un ostacolo alla celerità dell’azione amministrativa. Tale tipo
di controllo, nelle sue attuali modalità, deve essere difeso (invece, anche
al nostro interno, sembrano quasi tutti convinti che debba sparire, che sia
ormai “una specie in via di estinzione”), come un argine preventivo all’illegalità
ed allo spreco di risorse, anche molto ingenti (e si deve e si può dimostrare
ciò), tanto più efficace in quanto, appunto, esso opera prima che il danno
(erariale o non) possa realizzarsi, proprio perché impedisce all’atto
amministrativo illegittimo di divenire efficace.
Chi ha fatto controllo preventivo sa quante assurdità sono state
impedite e quanto è stato utile per le Amministrazioni (a detta delle stesse)
confrontarsi con noi, correggere il tiro a seguito dei nostri rilievi, evitare
errori o il perseverare negli errori e quanto abbia, molte volte, funzionato
da deterrente sapere che quel dato atto, poi, doveva andare al “visto”
della Corte dei conti. E
tutto ciò senza che alcuno di noi si ponga, in alcun modo, a difesa di un
controllo formalistico della legittimità, tant’è che, sempre, allorché ci
troviamo di fronte ad errori materiali o a quelle che sono, in tutta evidenza,
solo delle sviste o dei refusi, ci limitiamo alla segnalazione all’Amministrazione,
senza bloccare l’attività amministrativa. Su
tale versante, ad es., si potrebbe, per superare i dubbi che sono attualmente
stati avanzati e le difformità di giurisprudenza conseguenti, modificare la
lettera b) dell’art. 3, comma 1 della legge n. 20/1994 nel senso che il
controllo si esercita, tra l’altro, sugli “atti del Presidente del
Consiglio dei Ministri, atti dei Ministri
e dei dirigenti di prima fascia
aventi ad oggetto la definizione delle piante organiche, il
conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali…”.
e)
Perché il controllo sulla gestione decolli davvero e diventi veramente
efficace ed utile alla collettività, occorre, poi, rifornire urgentemente gli
Uffici regionali di controllo di più personale (soprattutto laureati in
giurisprudenza ed economia e commercio), attraverso nuovi concorsi solo per le
sedi regionali, con la mobilità del personale che è in servizio a Roma e/o
con comandi. Per l’attività di controllo è, infatti, indispensabile l’utilizzo
di personale qualificato e motivato, che dia un supporto di natura
intellettuale, molto più di quanto occorra ai colleghi dell’area
giurisdizionale. f)
Occorre, inoltre, intervenire immediatamente presso il Segretariato generale
perché nell’elaborazione dei criteri per l’attribuzione della parte
accessoria della retribuzione al personale amministrativo della Corte, quella
legata “al merito” e che dovrebbe essere aumentata il più possibile
rispetto alla parte “fissa”, siano determinanti le indicazioni dei
magistrati che della collaborazione di tale personale si avvalgono. Bisogna
evitare, infatti, ciò che è avvenuto finora, vale a dire che l’assoluta
prevalenza dell’adozione dei criteri cd. “oggettivi” (in pratica il
livello e la mera presenza in servizio), comporti, più di quel che è
inevitabile, l’appiattimento delle retribuzioni e l’impossibilità
oggettiva per il magistrato di dare un segnale (anche se, purtroppo, minimo,
ma di grande rilevanza simbolica e psicologica per la motivazione del
personale e la funzionalità dell’Ufficio) che renda esplicito
(eventualmente anche con la previsione di valutazioni del personale, da parte
dei magistrati, che siano utili ai fini della carriera interna) che l’Ufficio
ha riconosciuto la differenza tra il dipendente che ha dato e dà un maggior
apporto, dal punto di vista qualitativo e quantitativo, a volte sacrificando
del tempo libero e parte della propria vita privata, rispetto a quello che,
magari pur presente formalmente in Ufficio, limita al minimo possibile il
proprio impegno. Mi pare evidente che il peso e la responsabilità di queste
indicazioni e valutazioni, con i conseguenti inevitabili malumori, non possono
essere lasciate al dirigente o al direttore della segreteria, il quale,
comunque, non può avere conoscenza diretta dell’apporto e dell’impegno
dei singoli all’attività istruttoria svolta (infatti, tra l’altro, non si
tratta di attività facilmente misurabile, quale, invece, è, ad es., la
battitura…). Occorre, quindi,
che in questo ed in altri modi vi sia (o si ristabilisca) una incidenza
diretta del magistrato sul personale di cui si avvale ed evitare, invece, che
si consolidi e si accentui il processo attualmente in atto volto a costituire
un sempre più impenetrabile diaframma tra gli stessi, diaframma rappresentato
dal dirigente o direttore della segreteria.
g)
Occorre anche potenziare la dotazione strumentale e le risorse finanziarie da
utilizzare nelle sedi regionali, soprattutto negli Uffici di controllo, le cui
esigenze, di fatto, sono spesso state prese in considerazione dopo e meno di
quelle degli Uffici giurisdizionali (Procure e Sezioni giurisdizionali).
h) Bisognerebbe
istituire contatti ufficiali con il Parlamento e la Conferenza Stato-Regioni
al fine di promuovere innovazioni normative e comportamentali dirette, ad
esempio, ad indurre la Giunta regionale ad inviare il Rendiconto subito dopo
averlo approvato, ma prima dell’approvazione da parte del Consiglio
regionale, approvazione, quest’ultima, che così potrebbe tenere conto anche
del referto sul Rendiconto della Sezione regionale di controllo della Corte
dei conti. i)
E’ assolutamente necessario che venga ricostituita una forma di
coordinamento in tempo reale tra le varie Sezioni regionali di controllo e tra
queste e quelle centrali (nell’ovvio rispetto della autonomia e della pari
dignità di tutte le Sezioni), coordinamento particolarmente necessario
soprattutto per il controllo preventivo e successivo di legittimità su atti.
Ciò per evitare giurisprudenze difformi senza che ne siano palesate le
motivazioni e magari senza che si sappia neanche delle decisioni adottate
dalle altre Sezioni nella stessa materia. Tale coordinamento sarebbe
particolarmente importante nei casi in cui ci si orienti
nel dichiarare insussistente la competenza. Si potrebbe istituire, per
es., una specie di “Bollettino interno” che metta in evidenza le questioni
ed i problemi più importanti e definire meglio i meccanismi ed i tempi per la
soluzione delle “questioni di massima”, soprattutto in considerazione dei
tempi ristrettissimi previsti per la conclusione del procedimento del
controllo preventivo di legittimità. l) Occorre,
inoltre, fermare una tentazione molto evidente, anche in illustri esponenti
del nostro stesso Istituto, che è quella di portare alle estreme conseguenze
le pur giuste affermazioni della Corte costituzionale sulla separazione tra
funzioni di controllo e funzioni giurisdizionali della Corte dei conti. Se è
vero che chi fa controllo non lavora per la Procura, è anche vero che, come
ogni funzionario pubblico, il magistrato che svolge un controllo è tenuto
a comunicare alla Procura della Corte, i fatti riscontrati che possano
integrare gli estremi di un danno erariale, così come deve comunicare alla
Procura della Repubblica, eventuali possibili notizie di reato. II magistrato
della Procura, poi, è tenuto in base alla Costituzione ed alla legge
ad accertare direttamente, con tutte le garanzie previste per l’indagato,
tali fatti, così come è per i fatti di cui è venuto a conoscenza per altre
vie, iniziando, se del caso, l’azione. Tutto ciò, tra l’altro, anche per
non inaridire ulteriormente le fonti di acquisizione delle notizie di danno ed
evitare che si diffonda l’impressione che le Procure regionali della Corte
dei conti riescano a procedere, a volte, soprattutto “a rimorchio” dei
procedimenti penali. Occorre, quindi, ribadire con forza ed in tutti i modi e
le sedi opportune, che i magistrati
della Corte dei conti che svolgono funzioni di controllo sono e restano, nell’esercizio
di tali funzioni, dei magistrati.
L’amministratore, il
dirigente o il funzionario pubblico deve, pertanto, essere portato a prestare
tutta la necessaria attenzione e serietà nel rispondere alle nostre richieste
istruttorie. E questo è possibile solo se ha la consapevolezza che le
omissioni o le incompletezze, i ritardi nelle risposte e un certo
atteggiamento di sufficienza (che molte volte traspare da risposte poco
articolate, non corrispondenti alle richieste e prive, in tutto o in parte,
della documentazione richiesta) possono comportare conseguenze negative
personali (ad es., richiami, procedimenti disciplinari, valutazione negativa
che incida sulle funzioni assegnate e sulla retribuzione accessoria ed anche,
in ipotesi estrema, corresponsabilità in eventuali danni erariali che
dovessero essere constatati dalla Procura della Corte dei conti e/o denuncia
alla Procura della Repubblica per omissione di atti d’ufficio). Dire che
dobbiamo guadagnarci il rispetto solo con l’autorevolezza e la completezza
delle nostre analisi, come pure ho sentito dire, vuol dire non conoscere la
realtà, ma nascondersi nell’utopia e in un mondo irreale. m)
E’, infine, necessario tutelare il mantenimento (e possibilmente il
rafforzamento) delle funzioni di controllo della Corte dei conti (come
magistratura) nei confronti di Regioni ed enti locali, visto che tali funzioni
non sono state espressamente menzionate nel nuovo testo dell’art.117 della
Costituzione. Si potrebbe, ad es., promuovere una modifica della prima parte
del secondo comma dell’art. 100 Cost. in questi termini “La Corte dei
conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo,
e anche quello successivo sulla gestione dei bilanci delle pubbliche
amministrazioni”. Si dovrebbero, inoltre, contemporaneamente,
seguire con grande attenzione (ed intervenire al riguardo in tutte le sedi
possibili) i lavori per la redazione dei nuovi Statuti regionali “federali”,
per superare la tentazione delle Regioni di considerare la Corte dei conti in
sede di controllo (ed in futuro, forse, anche in sede giurisdizionale) come un
retaggio superato e da superare del “vecchio” Stato centrale e centralista.
Nel contempo occorre rifiutare l’idea di una Corte dei conti (o ciò che ad
essa si voglia far succedere) quale mero organo di controllo esterno della
Regione (e, quindi, tra l’altro, non più magistratuale).
Si potrebbero, anche, di pari passo, rinforzare le funzioni di
controllo delle Sezioni regionali sugli organi decentrati dello Stato, per le
funzioni residuali (ma importanti) a questi spettanti.
In conclusione,
penso che se si diffonde l’immagine di una Corte dei conti innocua, prima
nella sua attività di controllo e poi anche nelle funzioni giurisdizionali,
il massimo che possiamo aspettarci in futuro è la trasformazione in authority
(in controtendenza, tra l’altro, rispetto all’orientamento attuale
volto a ridurre il numero di tali organismi che, secondo taluni osservatori,
non hanno dato, in alcuni casi, una gran prova di sé) oppure in un Ufficio
studi. E, comunque, se
non si rivitalizza e non si restituisce dignità e prestigio alle funzioni di
controllo della Corte dei conti probabilmente assisteremo ad una sempre più
accentuata fuga di colleghi, soprattutto quelli giovani, verso le Procure e le
Sezioni giurisdizionali.
Vorrei,
quindi, che tutti noi studiassimo delle azioni concrete da intraprendere,
anche diverse o ulteriori rispetto a quelle che a me, un po’ caoticamente,
sono venute a mente, quanto meno per non subire passivamente un declino che,
forse, si può evitare. Anche perché sono convinto che se muore il controllo
della Corte dei conti, vengono meno, in buona parte, anche le ragioni dell’esistenza
in vita di una Magistratura contabile, che potrebbe venire assorbita, nella
migliore delle ipotesi, in un’unica Magistratura amministrativa (non
dimentichiamoci della famosa “Bicamerale”).
Per
questo mi rivolgo a tutti i colleghi che si trovino in accordo su questi temi
affinché facciano conoscere il loro pensiero, la loro esperienza e le loro
proposte su tutto ciò che ho provato a dire. Possiamo così tentare di
intervenire, insieme, nelle varie sedi, evitando un atteggiamento di passiva
rassegnazione. Il Consiglio di
Presidenza e l’Associazione possono e devono essere strumenti essenziali per
spingere verso un cambio di rotta, verso uno scatto di orgoglio d’Istituto,
che porti la Corte a rifuggire dalla tentazione, che può avere, di cercare a
tutti i costi il gradimento dei politici di turno, a volte precedendo o
andando anche al di là dei loro desiderata,
e per far capire, con ogni mezzo a disposizione, innanzi tutto al Parlamento
ed ai Consigli regionali, che una Corte dei conti (nella sua unità) autonoma,
indipendente (e, quindi, magistratura), efficiente ed efficace è interesse di
tutti, anche della classe politica.
Anche perché
le funzioni svolte e l’esperienza maturata dall’Istituto costituiscono un
patrimonio insostituibile della collettività.
Antonio Nenna
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