del danno all’immagine subito dalle pubbliche amministrazioni

di Massimiliano Minerva

In tema di danno conseguente alla grave perdita di prestigio ed al grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti è stata confermata dalla nota sentenza della Corte di Cassazione, S.U., del 21 marzo 1997, n. 5668.

Esso è costituito dalla lesione all’immagine ed al prestigio che l’Ente ha sofferto, stante anche la risonanza che fatti oggetto di procedimenti penali hanno nell’opinione pubblica, per effetto delle notizie diffuse sia dalla stampa che dalle reti televisive nel periodo di riferimento (cfr., in particolare, oltre alla cit. Corte di Cassazione, s.u. 21 marzo 1997, n. 5668, v. Corte dei Conti, Sez. I, 7 marzo 1994, n. 55).

Occorre precisare che, se in relazione al danno patrimoniale in senso stretto la tangente, quale versamento di somme indebite a soggetti istituzionalmente investiti di pubbliche funzioni, rileva quale indice di un comportamento doloso e gravemente fraudolento, di modo che la dazione di danaro costituisce il prezzo di un illecito contabile per altri ed autonomi versi perpetrato, nell’ipotesi in esame (danno patrimoniale in senso ampio consistente nella lesione del prestigio e dell’immagine dell’ente) la tangente diviene essa stessa danno. Il comportamento del funzionario pubblico o dell’amministratore che riceve somme di denaro per omettere atti del proprio ufficio o per compierne altri contrari ai propri doveri (corruzione) ovvero che induce o costringe taluno a dare o promettere indebitamente a lui o a un terzo danaro o altra utilità (concussione) è causa di una grave perdita di prestigio per l’amministrazione ed un altrettanto grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica dello Stato-amministrazione (cfr cit. Cass. S.U. 21 marzo 1997, n. 5668).

Ad esempio, quanto al reato di concussione, previsto e punito dall’art. 317 c.p., e ai suoi rapporti con l’illecito contabile nel caso di contestazione del solo danno all’immagine e al prestigio dell’amministrazione, va sottolineato che l’interesse offeso e il suo titolare, nella previsione penale, coincidono parzialmente con i termini oggettivi e soggettivi dell’ipotesi di danno erariale in discorso. Difatti, il delitto di concussione, com’è noto, ha natura plurioffensiva, in quanto, da un lato, porta offesa all’interesse della pubblica amministrazione, per quanto concerne il suo prestigio e la probità dei suoi funzionari (come confermato dall’inserimento dell’art. 317 c.p. nel titolo II del libro II del codice penale, dedicato, appunto, ai "delitti contro la pubblica amministrazione"), dall’altro produce la lesione della sfera privatistica del cittadino, per quanto attiene all’integrità del suo patrimonio ed alla libertà del suo consenso. Soggetto passivo titolare di uno degli interessi (o valori) lesi dalla condotta concussiva, dunque, è la pubblica amministrazione, la quale, pertanto, in ogni ipotesi riconducibile alla fattispecie di cui all’art. 317 c.p., subisce una lesione del suo prestigio e della sua immagine, subisce cioè un danno. La lesione di tali interessi-valori, tutelati a livello costituzionale dall’art. 97 Cost., si realizza nel momento in cui si minaccia il normale funzionamento della p.a. e la sua imparzialità, a prescindere dalla concreta dazione della somma di danaro, bastando, come per la perfezione del reato, così per la verificazione del fatto illecito contabile, la mera costrizione o induzione a dare o a promettere: in quel momento, nell’istante dell’accertamento di una condotta criminosa in così palese violazione dei doveri di fedeltà e di imparzialità che fanno carico a chi presta servizio presso una pubblica amministrazione o, comunque si ingerisce nella cosa pubblica (addirittura, come in questo caso, amministrandola), si provoca l’offesa dell’interesse tutelato dal 317 c.p. e, per l’effetto, il nocumento all’amministrazione: ovvero, mutuando la terminologia dalla giurisprudenza civile della Corte di Cassazione, in relazione alla nota distinzione tra danno-evento e danno-conseguenza, si può affermare che nelle ipotesi concussive, il danno all’immagine e al prestigio della pubblica amministrazione, in quanto interesse tutelato in via primaria e diretta dal legislatore penale, appartiene al genus danno-evento, a significare che si realizza, che coincide, con il fatto reato, rappresentandone l’essenza, l’in sé.

Quanto alla natura giuridica della voce di danno in esame (danno per lesione dell’immagine e del prestigio dello Stato-amministrazione), va ulteriormente precisato che non si tratta di "danno non patrimoniale" (o cd danno morale), ma di un danno patrimoniale, sia pure inteso in senso ampio.

Nella più volte citata sentenza della Corte di cassazione, difatti, viene precisato che quando si parla di danno morale nei giudizi innanzi alla Corte dei Conti, "non si fa riferimento al cd pretium doloris, cioè al ristoro di sofferenze fisiche o morali, ma appunto al danno conseguente alla grave perdita di prestigio ed al grave detrimento dell’immagine e della personalità dello Stato, il quale, se anche non comporta una diminuzione patrimoniale diretta è, tuttavia, suscettibile di una valutazione patrimoniale" (S.U. n. 5668/97).

La ricordata posizione della Corte di Cassazione si inscrive nel percorso compiuto dalla dottrina e dalla giurisprudenza civile teso a limitare l’ampiezza dell’area dei danni non patrimoniali in senso stretto, rientranti nella disciplina di cui all’art. 2059 c.c., preferendo una interpretazione restrittiva di tale disposizione del codice, che finisce, in questa ottica, per disciplinare il solo danno derivante dalle sofferenze fisiche o morali (pretium doloris).

Ciò allo scopo di assicurare maggior tutela ai diritti della personalità (tra cui, in primis, l’identità personale e, appunto, l’immagine, il nome, il prestigio, ecc.), allargando, per converso, le categorie di danno risarcibile ex art. 2043 c.c., anche e soprattutto attraverso il collegamento tra quest’ultimo articolo del c.c. e le norme della Costituzione che tutelano tali diritti (cfr ad es. la giurisprudenza in tema di danno alla vita di relazione, danno estetico, danno biologico, a partire dalla nota sentenza della Corte cost. n. 184/1986).

Si inscrive, inoltre, parallelamente in un altro percorso, quello compiuto dalla giurisprudenza di questa Corte e dalla Corte di Cassazione in tema di danno amministrativo-contabile risarcibile nei giudizi innanzi alla Corte dei Conti, in cui si è passati, com’è noto, da una concezione di danno inteso in senso meramente ragioneristico-contabile, quale diminuzione del patrimonio pubblico o disvalore economico, ad una più moderna concezione che guarda alla lesione di un bene giuridicamente protetto.

La ricostruzione del danno da lesione dell’immagine e del prestigio dello Stato, o di altro ente pubblico, come danno patrimoniale, offensivo di interessi e valori suscettibili di valutazione economica ed al di fuori, dunque, dell’area dei danni non patrimoniali, trova conferma nella posizione della Corte Costituzionale che, nella ricordata sentenza n. 184/1986, ha autorevolmente ristretto il concetto di danno non patrimoniale al solo "danno morale subiettivo", come tale non patibile da enti giuridici, sulla base di diversi rilievi sistematici, oltre che di una approfondita esegesi storica dell’art. 2059 c.c..

Che si tratti di voci di danno erariale di natura patrimoniale discende, inoltre, da un lato, dalla considerazione che anche quando si verte in tema di risarcimento danni da discredito o da lesione dell’immagine richiesto da una persona fisica o giuridica, la relativa domanda nel sistema civilistico è inequivocabilmente volta al ristoro di lesioni patrimoniali in senso stretto, sia pure indirette, in base all’art. 2043 c.c., dall’altro da un attento esame delle rilevanti conseguenze patrimoniali e finanziarie che derivano dai comportamenti delittuosi in esame, ad esempio in termini di minori entrate tributarie derivanti dalla perdita di credibilità delle Istituzioni, di possibili effetti emulativi da parte di altri dipendenti e amministratori, di dirottamento della richiesta di servizi dal "pubblico" (corrotto e inefficiente) al "privato" (affidabile e sicuro) da parte dei cittadini, nonché, sul piano più immediatamente economico, dalla fuga di capitali imprenditoriali dalle zone vessate dalla prassi della tangente, fenomeno rilevante oltre che sul piano locale anche su quello internazionale, come attesta il minor volume di commesse straniere nel periodo caldo di "tangentopoli", derivante dalla perdita di prestigio del nostro Paese.

Nel caso di danno all’immagine e al prestigio di una persona giuridica pubblica, l’estensione dell’area del danno patrimoniale risarcibile si ottiene attraverso il collegamento normativo dell’art. 2043 c.c. (anzi, di una qualsiasi delle norme-clausole generali che nel sistema di responsabilità amministrativa consentono l’attivazione della pretesa risarcitoria, ad es. art. 52 del TU Corte dei Conti, art. 18 TU n. 3/57, ecc.) con le disposizioni della Carta Costituzionale che tutelano la personalità dello Stato e l’immagine e il prestigio dello Stato: gli artt. 2 (fondamento costituzionale della tutela dei diritti della personalità, anche delle persone giuridiche; riconoscimento implicito dello Stato quale preminente formazione sociale in cui si svolge la personalità dell’individuo), 42 e 53 (lo Stato, in quanto proprietario e dotato di potestà impositiva e entrate proprie, possiede un’autonoma personalità giuridica), e soprattutto, l’art. 97, che ha costituzionalizzato il valore dell’imparzialità e del buon andamento, e dunque, proprio del prestigio e dell’immagine della pubblica amministrazione, che sul rispetto di tali valori si fonda e che risulta evidentemente leso in vicende come quella di cui è causa.

Configurando il danno per lesione del prestigio e dell’immagine dello Stato come danno patrimoniale in senso ampio e non come "danno non patrimoniale" si giunge al rilevante risultato di ammetterne il risarcimento al di fuori dei limiti fissati dall’art. 2059 c.c. in relazione alla sua risarcibilità solo "nei casi previsti dalla legge", e dunque, in particolare, nei soli casi in cui sia accertata la commissione di un reato ex art. 185, c.p., ed a prescindere dall’esistenza di un preciso e specifico danno patrimoniale (come è accaduto, nel sistema di diritto civile, nella teoria del cd danno biologico). Nel caso di specie diviene possibile addivenire ad una pronuncia di condanna al risarcimento del danno all’immagine e al prestigio subito dall’amministrazione nel suo complesso, a prescindere dall’accertamento, in via definitiva, della commissione di un reato e nonostante l’assenza di un danno patrimoniale in senso stretto (come recentemente confermato dalle SS.RR. della Corte dei conti, n. 16/99/QM del 28 maggio 1999).

Sembrano, del resto, collocarsi nel percorso sin qui tracciato, oltre la sentenza delle Sezioni Riunite appena citata, due importanti decisioni con cui la Sezione Giurisdizionale per l’Umbria della Corte dei Conti, ha confermato, da un lato - nella sentenza n. 501 depositata il 28 maggio 1998 - che il danno all’immagine, in base al principio di immedesimazione che porta ad identificare l’amministrazione con il soggetto che per essa agisce, prescindendo dall’accertamento definitivo della commissione di un reato, deriva direttamente dal comportamento gravemente illecito del dipendente e non, ad esempio, dalla diffusione dell’illecito stesso che ne da la stampa, la quale ultima esprime semmai la rilevanza sociale del fenomeno; dall’altro - nella sentenza n. 628 depositata il 29 giugno 1998 - si è esplicitamente fatto riferimento all’art. 2043 c.c. e all’art. 2 Cost. per definire il danno all’immagine come "danno ingiusto ad uno dei diritti fondamentali della persona giuridica pubblica, ovvero ad una delle più rilevanti formazioni sociali nelle quali si svolge la personalità dell’uomo". Da ultimo, nella sentenza n. 622/EL/1999 del 9.11.1999 (dep. il 29.12.1999) della Sezione Giurisdizionale per l’Umbria della Corte dei Conti, ha trovato ulteriore conferma questa importante posizione giurisprudenziale.

Come detto, nel caso della commissione di reati contro la pubblica amministrazione (artt. 314 e ss. c.p.) o che comunque arrechino in concreto nocumento all’immagine dell’amministrazione risulta evidente la sussistenza di un comportamento gravemente offensivo del prestigio e della personalità pubblica dell’amministrazione.

Nel contestare tale voce di danno, va peraltro precisato, in ordine alla sua quantificazione, che occorre tenere presente la sproporzione massima esistente nel valore dei beni oggetto di illecito scambio: benefici per l’azienda o il privato da un lato che, ad esempio, risultano aggiudicatari dell’appalto pubblico, immagine, credibilità e prestigio dell’amministrazione dall’altro.