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1. Tra le molteplici e tutte importanti novità introdotte dalla legge 3 agosto 1999 n. 265, un ruolo di sicuro rilievo riveste la modifica della disciplina degli organi politici del Comune e della Provincia sia per quanto attiene alla composizione ed al funzionamento sia per quel che concerne le competenze attribuite.

Nell'ultimo decennio, infatti, a partire dall'entrata in vigore della legge n. 142 del 1990, i rapporti tra Consiglio e Giunta hanno subito, come è noto, una trasformazione, rispetto ai dettami della vecchia legge comunale e provinciale, nel senso di un incremento delle competenze in capo alla seconda in nome della governabilità locale e della più facile realizzazione del programma gestionale predisposto dalla maggioranza, mentre al Consiglio, relegato in posizione marginale, sono stati riservati i soli atti normativi fondamentali, cioè gli atti per loro natura estranei all'attività amministrativa in senso stretto.

Questo indirizzo è stato ancora più accentuato dalla legge n. 81 del 1993 che, prevedendo la possibilità per il Sindaco o Presidente della Provincia, eletti direttamente dai cittadini, di nominare Assessori esterni al Consiglio, ha eliminato ogni competenza consiliare riguardante l'elezione dell'esecutivo ed ha lasciato al Consiglio solo l'approvazione degli indirizzi generali di governo proposti dal Sindaco o dal Presidente della Provincia.

Tale evoluzione nell'ordinamento locale non poteva che essere percepita come una progressiva perdita di incidenza dell'organo consiliare nella vita istituzionale dell'Ente: al punto che, per la posizione marginale del Consiglio di cui si è detto, l'elezione stessa alla carica di Consigliere comunale o provinciale è risultata negli ultimi anni meno ambìta che in passato e che nelle stesse statistiche giudiziarie i processi per responsabilità penale o amministrativa nei confronti dei componenti del Consiglio sono costantemente diminuiti.

Da quanto detto, una necessità non più differibile era pertanto il restituire all'organo consiliare un proprio ruolo, pur nel rispetto del percorso intrapreso nel 1990. Ed infatti altra esigenza fortemente sentita era quella relativa alla ridefinizione della Giunta nella sua composizione nonché l'attribuzione al Sindaco di alcune specifiche competenze. Il tutto al fine di migliorare l'attività di tali organi per consentire loro di svolgere il compito a ciascuno attribuito per il soddisfacimento delle esigenze della comunità locale.

Del resto, a riscontro della considerazione che le esigenze di rinnovamento in tale ambito erano avvertite da tempo, va segnalato che molte delle previsioni normative della legge 265 del 1999 erano già contenute in una serie di decreti legge più volte reiterati, fino alla sentenza della Corte Costituzionale n. 360 del 1996, e poi non convertiti (un ultimo decreto legge, convertito con modificazioni dalla legge n. 30 del 1997 prevedeva norme provvisorie in attesa dell'entrata in vigore della nuova disciplina concernente l'ordinamento ed il funzionamento degli organi degli Enti locali).

La scelta effettuata dalla legge n. 265 del 1999 per raggiungere gli indicati obiettivi è stata poi caratterizzata da un notevole incremento della sfera di autonomia riservata agli Enti locali. Il legislatore ha provveduto all'abrogazione di norme del Regio Decreto n. 148 del 1915 ancora vigenti dopo la legge n. 142 del 1990 ed ha previsto che la disciplina per un rinnovato rapporto tra gli organi del Comune e della Provincia fosse introdotta a livello locale con modifiche allo statuto dell'Ente e con l'adozione di appositi regolamenti.

E' proprio questa implementazione dell'autonomia degli Enti locali, anche nella regolazione del funzionamento, della composizione e delle competenze dei loro organi politici, la vera svolta compiuta dalla legge 265, che favorisce soluzioni diverse ma per questo più rispondenti alle singole realtà locali, in un ottica più generale di favore per le prospettive federalistiche e comunque di un avvicinamento delle istituzioni alle istanze concrete provenienti dai cittadini .

2. Vanno pertanto analizzate in dettaglio le novità introdotte dalla legge n. 265 del 1999 in risposta alle esigenze che sono state esaminate.

Il primo gruppo di dette novità attiene all'organo consiliare, con lo scopo di restituirgli un ruolo di primo piano nella vita dell'Ente, ruolo che, come si è visto, era risultato non poco sminuito dagli interventi legislativi dell'ultimo decennio.

In tal senso va letta l'attribuzione ai Consigli di autonomia funzionale ed organizzativa, con la previsione di appositi regolamenti per stabilire le modalità con le quali fornire a tali organi risorse finanziarie, servizi ed attrezzature. Il comma 1-bis, aggiunto all'art. 31 della legge n. 142 del 1990 dall'art. 11 della 265, prevede altresì la possibilità, per i Comuni con popolazione superiore a quindicimila abitanti e per le Province, di istituire una specifica struttura per il funzionamento dei Consigli.

Non vi è dubbio che l'emanazione di tali regolamenti, contenenti le indicate previsioni normative, consentiranno una maggiore funzionalità dell'organo consiliare ed una sua più marcata indipendenza, grazie all'attribuzione di ampia autonomia e di proprie risorse e strutture.

Ma tali risultati saranno ancor più agevolmente raggiunti in conseguenza della remissione, effettuata dallo stesso art. 11 della legge 265, ad un regolamento, approvato a maggioranza assoluta, dell'intera disciplina relativa al funzionamento dei Consigli, nel rispetto dei principi stabiliti dallo statuto. In particolare, il regolamento dovrà prevedere le modalità per la convocazione del Consiglio e per la presentazione e la discussione delle proposte nonché stabilire il quorum strutturale, cioè il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, che non potrà essere in ogni caso inferiore ad un terzo dei consiglieri assegnati per legge all'Ente, senza computare il Sindaco ed il Presidente della Provincia.

A seguito dell'emanazione di quest'ultimo regolamento, pertanto, resteranno regolate dalla legge l'elezione, la durata in carica e lo status dei Consiglieri, mentre ogni Ente locale avrà proprie norme per il funzionamento del rispettivo Consiglio: l'art. 28 della legge 265 ha infatti previsto l'abrogazione, a decorrere dall'adozione delle necessarie modifiche statutarie e regolamentari, degli artt. 125 e 127 del Regio Decreto n. 148 del 1915, relativi proprio alla convocazione del Consiglio ed alle formalità connesse nonché al numero legale per la validità della seduta.

Una conseguenza di quanto appena detto è poi la scomparsa della differenza tra prima e seconda convocazione finora vigente (il citato art. 127 del R.D. 148/1915 fissa il quorum strutturale nella metà dei Consiglieri assegnati all'Ente per la prima convocazione e in soli quattro Consiglieri per la seconda) dal momento che il contenuto minimo dell'emanando regolamento prevede solo la necessaria presenza in ogni caso di almeno un terzo dei Consiglieri assegnati all'Ente, anche se rimane comunque possibile, nel rispetto di tale minimo, la previsione di un diverso quorum.

La legge n. 265 del 1999 dispone inoltre che con tale regolamento i Consigli disciplinino la gestione delle risorse attribuite per il proprio funzionamento e per quello dei gruppi consiliari; tale previsione dimostra l'inscindibile collegamento sussistente tra l'affidamento all'autonomia normativa dell'Ente locale del funzionamento del Consiglio e l'attribuzione al Consiglio stesso di autonomia funzionale ed organizzativa nonché di risorse e strutture proprie.

Problema aperto appare invece quello relativo alla definizione della maggioranza assoluta necessaria per l'approvazione del regolamento per il funzionamento del Consiglio e cioè se essa debba intendersi riferita ai componenti del Consiglio oppure ai componenti presenti e votanti: in assenza di ulteriori precisazioni della legge di riforma al riguardo, è senz'altro opportuno che siano gli statuti a specificare meglio questo aspetto al fine di evitare contestazioni e contenziosi giurisdizionali e nella tutela delle posizioni delle minoranze consiliari; del resto, ai sensi dell'art. 4, comma 2 della legge n. 142 del 1990, come sostituito dalla legge 265/1999, lo statuto stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'Ente ed in particolare specifica, tra l'altro, le attribuzioni degli organi, per cui la menzionata specificazione ben può rientrare nel contenuto statutario.

Altra novità di rilievo è la istituzionalizzazione, quale ufficio necessario, della figura del Presidente del Consiglio, eletto tra i Consiglieri, per le Province e per i Comuni con popolazione superiore a quindicimila abitanti. Per tali Enti la norma è immediatamente operativa, senza alcuna necessità di recepimento nello statuto o nei regolamenti ed infatti essa stabilisce i principali compiti del Presidente individuandoli nei poteri di convocazione, di direzione dei lavori e delle attività del Consiglio nonché nell'assicurazione di una adeguata e preventiva informazione ai gruppi consiliari ed ai singoli Consiglieri sulle questioni sottoposte al Consiglio. Nei Comuni con popolazione inferiore a quindicimila abitanti, invece, l'elezione del Presidente del Consiglio deve essere prevista nello statuto: l'attribuzione di tale facoltà agli Enti più piccoli è comunque una significativa innovazione.

In ogni caso, sicuramente rilevante è l'importanza del Presidente del Consiglio Comunale o Provinciale, per la sua necessaria neutralità rispetto alle forze politiche contraddistinta altresì dalla mancanza di un legame fiduciario con il Sindaco o la Giunta; un esempio per tutti è rappresentato dai menzionati compiti di informazione del Presidente nei riguardi dei gruppi consiliari. Altre mansioni, oltre quelle normativamente disciplinate, potranno essere attribuite dal regolamento per il funzionamento del Consiglio che potrà al contempo istituire un ufficio del Presidente, con assegnazione di risorse umane e strumentali.

Altrettanto significativa è la rinnovata disciplina in materia di decadenza dal mandato consiliare, per la mancata partecipazione alle sedute del Consiglio. Per la delicatezza di tale istituto, la relativa previsione normativa è affidata dalla legge di riforma non al regolamento ma allo statuto che assicura, in dipendenza del suo particolare procedimento di adozione di cui all'art. 4, comma 3, della legge n. 142 del 1990, una applicazione corretta della decadenza nel rispetto dei diritti delle minoranze consiliari. Ciò in quanto in tale ambito si viene ad incidere sulla rappresentanza stessa degli elettori, oltre che sulle vicende del Consigliere.

Per tali motivi, se da un lato la disciplina statutaria della decadenza è obbligatoria, non potendosi ipotizzare Enti locali privi di meccanismi di decadenza dalla carica di Consigliere, dall'altro è evidente che la decadenza sia da considerare come una extrema ratio, cui ricorrere solo in caso di ripetute assenze del Consigliere al quale deve comunque sempre essere garantito il diritto di far valere le cause giustificative dell'assenza.

Da ciò discende l'opportunità di prevedere nello statuto meccanismi di diffida in caso di reiterate assenze nonché la necessità di una delibera consiliare avente valore costitutivo della decadenza, al termine di un procedimento valutativo in contraddittorio con il Consigliere sanzionando .

Va poi segnalato che anche in tale materia la legge n. 265 del 1999 accentua l'autonomia del singolo Ente locale, sostituendo l'ipotesi generale di decadenza prevista dall'art. 289 del Regio Decreto n. 148 del 1915 con la disciplina statutaria demandata all'autonomia dell'Ente; e se, come si è visto, tale disciplina è obbligatoria, per cui il Comune o la Provincia non sono liberi di non prevedere la decadenza, essi possono però autonomamente definirne presupposti e procedure.

La legge di riforma ha inoltre inciso anche sulla composizione dell'organo esecutivo, modificando il numero degli Assessori. Innanzi tutto, l'art. 11, comma 7, della legge n. 265 del 1999, sostituendo i commi 1 e 2 dell'art. 33 della legge n. 142 del 1990, ha attribuito ai singoli statuti la determinazione di tale numero, che comunque non deve essere superiore ad un terzo del numero dei Consiglieri dell'Ente locale, computando nel calcolo anche il Sindaco o il Presidente della Provincia; in ogni caso, il numero degli assessori non può essere superiore a sedici unità.

Viene, quindi, accentuato pure in questo ambito il principio autonomistico, dal momento che gli Enti locali potranno dimensionare i propri organi esecutivi in relazione alle effettive esigenze della loro amministrazione che, essendo il risultato di molteplici fattori, non si esauriscono nell'unico parametro della consistenza numerica della popolazione.

L'ampia discrezionalità attribuita agli statuti elimina, altresì, la consolidata previsione della necessaria parità del numero degli Assessori affinché l'organo giuntale abbia, compreso il Sindaco o il Presidente, una composizione numerica dispari in modo da consentire la formazione di una maggioranza: è dunque possibile che lo statuto stabilisca un numero dispari di Assessori, ma in tal caso è necessario scongiurare il rischio di paralisi dovuto alla possibile parità dei voti con l'attribuzione di un maggior valore al voto del Presidente della Giunta.

Poiché per stabilire la nuova composizione della Giunta occorre modificare lo statuto, la legge di riforma ha fissato anche i limiti massimi validi fino all'adozione delle nuove norme statutarie, suddividendo i Comuni in fasce demografiche e le Province in base al numero dei Consiglieri assegnati: si potrà pertanto, in piena autonomia e discrezionalità, decidere se rinviare ogni decisione al momento della revisione dello statuto oppure aumentare subito, nei limiti fissati, il numero degli Assessori.

Qualunque sia la decisione dei singoli Enti al riguardo, è indiscutibile che le nuove norme consentono un ampliamento del numero dei componenti della Giunta, dopo la drastica riduzione compiuta dall'art. 23 della legge n. 81 del 1993; si è rilevato, al riguardo, che ciò "si pone in controtendenza con la più recente normativa che, dalla riforma dei ministeri di recente approvata in esercizio della delega conferita dalla legge 59/1997, sino alle indicazioni sulla riduzione dei componenti degli organi collegiali, sembra dimostrare un generale sfavore, oltre che per gli organi collegiali in sé nell'ambito delle pubbliche amministrazioni, anche per l'eccessivo numero dei loro componenti" .

In ogni caso, l'aumento del numero degli Assessori non deve in nessun modo indurre a ritenere una volontà del legislatore di mutare anche il riparto di competenze e di attribuzioni introdotto negli ultimi anni tra Giunta e dirigenti, in quanto l'art. 19, comma 3, della legge n. 265 del 1999 ribadisce il pieno rispetto della distinzione tra le funzioni, competenze e responsabilità degli amministratori e quelle proprie dei dirigenti.

Altra novità riguardante la Giunta deriva dalla modifica, apportata dalla legge 265, al comma 2 dell'art. 34 della legge n. 142 del 1990 nonché dalla introduzione di un comma 2-bis: con questi cambiamenti normativi, si è eliminato l'obbligo per il Sindaco o per il Presidente della Provincia di proporre gli indirizzi generali dell'azione dell'amministrazione al Consiglio nella prima seduta successiva all'elezione unitamente alla comunicazione dei componenti della Giunta; la nuova norma prevede invece che, entro un termine stabilito dallo statuto, il Sindaco o il Presidente della Provincia, sentita la Giunta, presentino al Consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato.

Si è voluto quindi prevedere, al posto di frettolosi "indirizzi generali", un ben più ponderato programma che comprenda le attività che l'amministrazione intende portare avanti, con riferimento anche alle risorse da utilizzare a tal fine. L'obbligo, imposto dalla legge, di sentire la Giunta prima di presentare al Consiglio le "linee programmatiche" rende necessaria la nomina della stessa prima della predisposizione dei programmi che assumono quindi un carattere, almeno latamente, collegiale; il ruolo della Giunta ne esce, pertanto, evidentemente rafforzato.

Sempre con riferimento alla Giunta, è stata poi abolita la norma, contenuta nell'art. 34, comma 3, della legge 142 e riguardante il limite di due mandati consecutivi per l'Assessore.

Nella legge di riforma vi sono anche novità relative al Sindaco, con un non trascurabile incremento dei suoi poteri. Infatti, l'art. 11, comma 10, della legge 265, modificando l'art. 36, comma 3, della legge 142 del 1990, gli attribuisce non solo il coordinamento ma anche la riorganizzazione, sulla base degli indirizzi espressi dal Consiglio comunale e nell'ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione, degli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici nonché, d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, degli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio.

Si tratta di una vera e propria nuova impostazione concettuale poiché mentre prima la Regione emanava norme di dettaglio ed il Sindaco agiva nell'ambito della disciplina regionale e sulla base di eventuali indirizzi formulati dal Consiglio, oggi la Regione individua solo criteri generali ed è il Sindaco a fissare le regole in materia di orari.

Inoltre il Sindaco può ora modificare direttamente detti orari in casi di emergenza connessi con il traffico e/o con l'inquinamento atmosferico o acustico oppure quando si verifichino particolari necessità dell'utenza per circostanze straordinarie: in questi casi il Sindaco adotta, in base al rinnovato art. 38, comma 3, della legge 142, provvedimenti contingibili ed urgenti.

Infine, l'art. 12 della legge n. 265 del 1999 trasferisce al Sindaco le competenze del Prefetto in materia di informazione della popolazione su situazioni di pericolo per calamità naturali.

3. Le esaminate novità introdotte dalla legge 265 nella disciplina degli organi degli Enti locali hanno inevitabili riflessi nell'ambito del controllo.

A) In primo luogo, i nuovi equilibri disegnati dalla riforma tra detti organi comportano un più efficace controllo politico del Consiglio nei riguardi dell'attività della Giunta. Infatti, le necessarie modifiche statutarie e l'emanazione del regolamento per il funzionamento del Consiglio contribuiranno senz'altro in maniera decisiva a rafforzare il ruolo dell'organo assembleare, che potrà in tal modo assolvere in pieno alle funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo attribuitegli dall'art. 32, comma 1, della legge n. 142 del 1990.

Non è revocabile in dubbio che la previsione di una ampia autonomia funzionale ed organizzativa del Consiglio, corroborata dall'assegnazione di risorse finanziarie, di servizi e di attrezzature nonché dalla istituzione di apposite strutture per il suo funzionamento, accresca l'indipendenza dell'organo e gli consenta di incidere maggiormente nella vita dell'Ente indirizzando e controllando l'attività posta in essere dalla Giunta.

Un ulteriore riscontro dell'accresciuto ruolo di controllo politico che il Consiglio potrà svolgere è dato dalla richiamata norma contenuta nell'art. 34, comma 2-bis, della legge n. 142 del 1990, introdotto dalla legge 265. Tale disposizione sostituisce, infatti, alla proposta degli indirizzi generali di governo, che il Sindaco o il Presidente della Provincia presenta al Consiglio nella prima seduta successiva alla elezione contestualmente alla comunicazione dei nominativi dei componenti della Giunta, le linee programmatiche relative alle azioni ed ai progetti da realizzare nel corso del mandato, che il Sindaco o il Presidente devono presentare al Consiglio entro il termine stabilito dallo statuto; sempre nello statuto deve essere altresì contenuta la disciplina relativa ai modi della partecipazione del Consiglio alla definizione, all'adeguamento e alla verifica periodica dell'attuazione delle linee programmatiche da parte del Sindaco o del Presidente della Provincia e dei singoli Assessori.

Con la indicata modifica normativa, al Consiglio non verrà più sottoposta, come è avvenuto finora, una proposta di indirizzi generali che il Consiglio non può far altro che approvare, ma, entro un termine più ampio di quello della prima seduta, una programmazione sulla quale è stata sentita la Giunta e su cui l'organo assembleare può incidere con riferimento alla definizione ed alla modifica e soprattutto all'attuazione della stessa anche da parte di singoli Assessori.

Al di là delle diverse modalità che in tale ambito potranno essere specificamente individuate dagli statuti, è innegabile che con queste innovazioni la funzione di controllo potrà essere efficacemente esercitata dal Consiglio. Ciò anche perché il contenuto delle linee programmatiche presentate all'organo assembleare e da questo approvate deve poter essere tramutato in un vero e proprio piano di fattibilità che consista nella descrizione di un sistema di obiettivi e azioni operative attuabili nei vari esercizi ricompresi nel mandato. Pertanto le linee programmatiche devono contenere, oltre alla indicazione delle finalità da perseguire, anche la specificazione delle risorse finanziarie e delle responsabilità gestionali nonché i tempi dell'attuazione dei programmi: esse rappresentano, infatti, il primo livello, definito pianificazione strategica, strettamente connesso al secondo (piani d'azione), costituito dalla relazione previsionale e programmatica, come ridisegnata dal D.P.R. n. 326 del 1998, e dal bilancio pluriennale, ed al terzo (programmazione operativa) che attiene al bilancio di esercizio ed al piano esecutivo di gestione .

Attraverso la possibilità di verificare la corretta strutturazione dei vari livelli pianificatori e programmatori, la fattibilità delle azioni e dei progetti e la loro attuabilità in ciascun esercizio nonché di intervenire in tale processo, oltre che con l'approvazione delle linee programmatiche, con richieste di adeguamento e di ulteriore definizione del percorso avviato e con l'esame dell'attuazione dei programmi anche da parte di singoli assessori, il Consiglio potrà senza dubbio monitorare costantemente durante tutto il mandato in maniera efficace l'attività dell'organo esecutivo.

Un ulteriore importante riflesso ai fini del controllo consiliare è proprio della norma di cui all'art. 4, comma 2, della legge n. 142 del 1990, come modificato dalla legge 265, che assegna allo statuto il compito di stabilire, tra l'altro, le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, prevedendo l'attribuzione alle opposizioni della presidenza delle commissioni consiliari aventi funzioni di controllo o di garanzia, ove costituite. La modifica normativa vuole esaltare il ruolo delle minoranze, che sono parte necessaria della collettività locale e quindi devono esserlo anche degli organi dell'Ente locale; un modo, ma non l'unico, di far ciò è l'assegnazione alle opposizioni della presidenza delle commissioni con funzioni di controllo o garanzia.

Si coinvolgono in tal modo le minoranze in aspetti significativi della vita dell'organo assembleare, anche perché la presidenza di una commissione non è cosa di poco conto, dal momento che il presidente ha poteri reali, quali la fissazione dell'ordine del giorno e la conduzione della discussione, con la possibilità, quindi, di accelerare o rallentare i lavori: evidente la differenza con la precedente disciplina che per la composizione delle commissioni consiliari si basava sul criterio proporzionale.

Va però precisato che, se la previsione di forme di partecipazione delle minoranze rientra nel contenuto necessario dello statuto, non è invece obbligatorio costituire commissioni consiliari aventi funzioni di controllo o di garanzia: solo nell'ipotesi che esse sussistano, la presidenza va attribuita alle opposizioni. Un esempio di tali commissioni può essere fornito dalle commissioni consiliari di inchiesta o le commissioni aventi ad oggetto situazioni di cui si fanno interpreti le minoranze.

In ogni caso, anche sotto questo aspetto la nuova disciplina amplifica il ruolo di controllo del Consiglio e delle minoranze in esso rappresentate .

Parimenti significativa in tema di controllo consiliare è la norma introdotta dal comma 6 dell'art. 11 della legge 265 che aggiunge il comma 7-ter all'art. 31 della legge 142/1990. Questo nuovo comma prevede che sia compito del Presidente del Consiglio comunale e provinciale assicurare una adeguata e preventiva informazione ai gruppi consiliari e ai singoli Consiglieri sulle questioni sottoposte al Consiglio.

E' inutile soffermarsi sull'importanza di tale attività informativa, senza la quale sarebbe vanificato ogni pur accentuato ruolo, come si è diffusamente visto, di controllo da parte del Consiglio: è indispensabile che i gruppi consiliari ed in particolare, ma non solo, quelli di minoranza, siano messi nelle condizioni di conoscere quanto è oggetto di esame da parte dell'assemblea affinché possano svolgere con cognizione di causa le funzioni strategiche demandate dalla legge.

Da notare, poi, che la modifica normativa in argomento si correla strettamente alla previsione di cui al comma 5 dell'art. 31 della legge 142, in base alla quale i Consiglieri hanno diritto di ottenere dall'amministrazione tutte le informazioni utili all'espletamento del loro mandato; è necessario che essi conoscano l'operato dell'amministrazione per poterne valutare la correttezza e l'efficacia.

Va, inoltre, considerato che la legge di riforma estende ai Consigli provinciali le regole di convocazione su richiesta delle minoranze (un quinto dei Consiglieri), finora proprie solo dei Comuni.

B) La nuova disciplina degli organi degli Enti locali si riflette, oltre che sul controllo politico, anche sul controllo di legittimità. Ciò perché l'art. 33 della legge n. 265 del 1999 chiarisce che i regolamenti relativi all'autonomia organizzativa e contabile del Consiglio sono esclusi dal controllo preventivo di legittimità. Quindi non solo la legge di riforma attribuisce all'organo assembleare ampia autonomia, rivalutandone il ruolo rispetto a quello esecutivo, ma esalta l'autonomia stessa dell'Ente locale sottraendo il regolamento riguardante l'autonomia organizzativa e contabile del Consiglio al controllo di legittimità, così interpretando l'art. 17, comma 33, della legge 15 maggio 1997 n. 127 (c.d. Bassanini 2), che aveva già notevolmente ridotto gli atti da sottoporre a tale controllo.

Si è ritenuto poi di estendere questa sottrazione al controllo preventivo di legittimità anche a tutte le norme regolamentari sul funzionamento del Consiglio, che rientrano nel concetto di autonomia organizzativa e che comunque possono essere contenute in uno stesso regolamento. Infatti, il Ministero dell'Interno ha precisato che "il controllo preventivo deve essere esercitato nei confronti di tutti i regolamenti consiliari, compresi quelli di contabilità, con l'unica eccezione dei regolamenti che disciplinano l'attività del Consiglio comunale, con cui il Consiglio detta le norme sul proprio funzionamento" .

Riflessi sul controllo preventivo di legittimità si ravvisano poi nelle numerose ed esaminate norme della legge di riforma che impongono modifiche statutarie e regolamentari: questi atti, ai sensi del citato art. 17, comma 33, della legge 15 maggio 1997 n. 127, sono tuttora soggetti a controllo e pertanto la nuova normativa emanata dagli Enti locali in esecuzione di quanto disposto dalla legge 265 sarà oggetto di esame degli organi regionali di controllo.

C) I modificati equilibri tra gli organi degli Enti locali incidono, evidentemente, anche sui controlli interni, rinnovati da un provvedimento normativo coevo alla legge 265 quale è il Decreto Legislativo 30 luglio 1999 n. 286. Quest'ultimo ha introdotto una disciplina, applicabile anche agli Enti locali attraverso l'adeguamento delle normative regolamentari, che ha ridisegnato i controlli interni prevedendo quattro diverse articolazioni:

il controllo di regolarità amministrativa e contabile, affidato all'organo di revisione nonché al responsabile del servizio finanziario, per garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa;

il controllo di gestione, demandato ad uffici posti nei vari settori, alle dipendenze del rispettivo dirigente, per verificare l'efficacia, l'efficienza e l'economicità dell'azione amministrativa allo scopo di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati, anche attraverso tempestivi interventi di correzione;

il controllo strategico, affidato ad una struttura di staff alle dipendenze degli organi politici, per valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti;

la valutazione della dirigenza: per i dirigenti che rispondono direttamente all'organo di indirizzo politico per il conseguimento degli obiettivi da questo assegnati, tale attività è svolta dall'organo politico stesso, supportato dalla struttura di staff alle sue dipendenze, mentre per gli altri dirigenti la competenza è del dirigente sovraordinato, che si avvale dell'ufficio cui è demandato il controllo sulla gestione.

Come si può ben vedere, il processo di "aziendalizzazione" dell'amministrazione pubblica, anche locale, compie con il d.lgs. 286/1999 un ulteriore passo avanti con specifico riferimento al controllo ed alla valutazione dell'attività compiuta: le strutture del controllo interno, che hanno finora stentato a decollare nelle amministrazioni statali ma soprattutto negli Enti locali, sono riproposte e potenziate nei mezzi e nelle finalità. Inoltre, è evidente il favor legis per i controlli collaborativi, nei confronti degli organi politici, rispetto ai controlli repressivi.

La rinnovata prospettazione del sistema dei controlli è, altresì, innegabilmente condizionata, nelle Province e nei Comuni, dai mutamenti apportati alla disciplina degli organi politici di tali Enti: ciò tanto più per quel che concerne l'attività di controllo strategico, demandata come si è visto ad una struttura di staff che riferisce agli organi di indirizzo politico sulla corrispondenza tra gli obiettivi fissati e i risultati conseguiti, individuando al riguardo eventuali fattori ostativi, rimedi e responsabilità.

Infatti, in tale ambito non si può non tenere conto della maggior autonomia attribuita al Consiglio sul piano organizzativo e funzionale che gli consente di svolgere appieno la funzione di indirizzo e controllo politico, grazie anche alle risultanze del controllo strategico, come pure quest'ultima attività dovrà rapportarsi ad una Giunta con un numero più elevato di componenti e ad un Sindaco con maggiori poteri.

Un esempio evidente della stretta relazione esistente tra controllo politico e controllo strategico è facilmente riscontrabile in quell'attività consiliare di definizione, adeguamento e verifica periodica dell'attuazione delle linee programmatiche di cui si è fatto ampio cenno.

E' stato comunque opportunamente evidenziato che "al controllo strategico vengono assegnati compiti di particolare rilievo quale delicatissimo snodo tra funzione e organi di indirizzo e attività gestionale, nell'intento di assicurare un momento di collegamento e di valutazione funzionale a ricalibrare gli indirizzi del vertice politico; nell'esercizio di tale delicata funzione vanno peraltro evitati i rischi di una possibile intromissione nell'area propria delle scelte e delle responsabilità dirigenziali, la cui autonomia è fortemente evidenziata dalla recente legislazione e che peraltro non sembra sempre nella prassi, soprattutto nelle amministrazioni locali, agevolmente e compiutamente realizzata" .

D) La finalità collaborativa con gli organi di indirizzo politico degli Enti locali permea ora anche i controlli esterni. Infatti, si è già visto che il controllo preventivo di legittimità è stato molto ridotto dalla legge n. 127 del 1997 e che a detto controllo vengono sottratti dall'art. 33 della legge 265, con norma interpretativa, i regolamenti attinenti l'autonomia amministrativa e contabile del Consiglio. Il d.lgs. n. 286 del 1999, ridisegnando come detto i controlli interni, ha rimesso, all'art. 3, alla Corte dei conti la facoltà, nell'esercizio dei suoi poteri di autonomia finanziaria ed organizzativa, di determinare, anche in deroga a previgenti disposizioni di legge, il numero, la composizione e la sede dei propri organi adibiti al controllo preventivo su atti o successivo su pubbliche gestioni al fine di adeguare tali strutture al nuovo sistema dei controlli interni.

Nell'esercizio di questa facoltà conferita dalla legge, la Corte dei conti sta predisponendo un regolamento che prevede una nuova articolazione delle strutture di controllo con la creazione di Sezioni Regionali di Controllo; queste Sezioni prenderebbero il posto degli esistenti Collegi Regionali di Controllo e delle Delegazioni Regionali e svolgerebbero, pertanto, oltre al controllo preventivo su atti degli uffici statali periferici, anche il controllo successivo sulle pubbliche gestioni nella regione e quindi anche su quelle degli Enti locali.

Sono all'esame delle Camere proposte di leggi costituzionali che, attraverso la riforma degli artt. 125 e 130 della Costituzione, introdurrebbero nella Carta il referto della Corte dei conti anche ai Consigli regionali oltre che al Parlamento sull'esito del controllo compiuto sulle pubbliche gestioni, comprese quelle locali.

Gli organi politici del Comune e della Provincia potrebbero dunque giovarsi, qualora fossero approvate le esaminate ipotesi normative, di un valido supporto, fornito dalle risultanze del controllo successivo sulla gestione compiuto dall'esterno, per correggere eventuali disfunzioni e migliorare il compimento delle attività istituzionali. In tale contesto, l'aver posto, con le novità introdotte dalla legge 265, tali organi, ed in particolare il Consiglio, nelle condizioni di poter efficacemente e concretamente svolgere i ruoli affidati dall'ordinamento, è indubbiamente un'ottima base per utilizzare in modo pieno i suggerimenti provenienti dal controllo esterno sulla gestione.

4. In conclusione, sembra di poter affermare che le modifiche apportate dalla legge n. 265 del 1999 all'ordinamento degli Enti locali con specifico riferimento alla disciplina degli organi politici sono di importanza non trascurabile ed intendono introdurre i necessari correttivi per il corretto funzionamento dei Comuni e delle Province.

Infatti, pur senza sconvolgere il nuovo assetto venutosi a creare con l'evoluzione normativa dell'ultimo decennio, la legge di riforma, nell'accentuare l'autonomia degli Enti locali, ha senz'altro contribuito a rivalutare il ruolo del Consiglio, che era risultato alquanto depresso dagli ultimi interventi legislativi, attribuendogli autonomia organizzativa e funzionale nonché risorse e strutture in modo da assicurargli indipendenza piena e da consentirgli conseguentemente di svolgere le sue funzioni istituzionali.

Al tempo stesso, però, la legge 265 consente un ampliamento numerico dell'organo esecutivo e quindi un suo rafforzamento se non altro sotto il profilo di un maggior apporto di esperienze; vengono inoltre accresciuti i poteri del Sindaco in un settore di particolare rilevanza quale quello degli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici.

La nuova disciplina comporta dunque un riequilibrio nei rapporti tra gli organi politici in un'ottica di "bilanciamento di funzioni che abbini a forti poteri di governo forti poteri di controllo" ; di ciò si ha un segno nel fatto che proprio in base alle modifiche introdotte il Consiglio potrà svolgere con maggiore efficacia ed effettività la funzione di indirizzo e di controllo politico-amministrativo ad esso demandata.

Tale nuovo assetto degli organi opera poi in un contesto di accelerazione dell'autonomia degli Enti locali e pertanto è comprensibile una ulteriore riduzione del controllo preventivo di legittimità con riguardo a quegli atti normativi che introducono maggiori possibilità organizzative per il Consiglio.

Particolarmente significativa al riguardo è la coeva riforma dei controlli interni, applicabile anche agli Enti locali, con il grande rilievo attribuito al controllo strategico che, nel valutare la corrispondenza tra gli obiettivi stabiliti ed i risultati conseguiti, si rapporta direttamente agli organi di indirizzo politico; al tempo stesso si apre la strada ad un potenziamento delle articolazioni regionali della Corte dei conti per il controllo successivo sulle gestioni anche locali, con finalità collaborative.

La speranza è che le modifiche introdotte servano ad amministrare in modo corretto ed efficace la cosa pubblica a livello locale nell'interesse primario della comunità e conseguentemente a deflazionare il contenzioso giurisdizionale, di legittimità e di responsabilità, che spesso induce ad ulteriori rallentamenti l'azione amministrativa.