Giudice Unico delle Pensioni - Esame delle questioni suscitate

dal nuovo rito introdotto con la Legge n°205/2000.

“La rivalutazione monetaria e gli interessi”.

 

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SOMMARIO : A) Premessa (pagg. 1-8) ; B) Assetto della materia negli orientamenti della giurisprudenza tra gli anni ”80 e ”90 (pagg. 8- 19) ; C) Gli interventi normativi degli anni ”90 (pagg. 19- 31) ; D) Gli orientamenti giurisprudenziali più recenti sui temi : 1) della decorrenza degli interessi e della rivalutazione; 2) dei loro criteri di computo; 3) della decorrenza del divieto di cumulo; 4) dell’anatocismo (pagg. 31-51); E) il richiamo dell’art. 429 cpc di cui all’art. 5 della L. n°205/2000 : impostazione del problema, gli orientamenti della giurisprudenza e rinvio alla soluzione data dalle Sezioni Riunite (pagg. 51- 58) .

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A) – Premessa.

La tematica degli interessi e della rivalutazione monetaria, evoca il disagio, storicamente avvertito, di pervenire ad una disciplina unitaria dei rapporti aventi ad oggetto somme di danaro, ossia “delle obbligazioni pecuniarie” (ex artt. 1277 e ss cc.).

A tale disagio, ha fatto eco, sul piano dottrinario, la difficoltà di pervenire ad un inquadramento unitario del fenomeno degli interessi, nella loro triplice configurazione normativa di “interessi legali” (ex art. 1282 cc), “interessi moratori” (ex art. 1224 cc) ed “interessi compensativi” (ex artt. 1499, 1815 e 1825 cc, ).

Sul piano giurisprudenziale, invece, storicamente la maggior attenzione è stata rivolta all’individuazione, nell’ambito delle obbligazioni pecuniarie, della funzione rivestita dal danaro negli assetti di interessi ai quali le parti pervengono nei loro concreti rapporti, così da isolare e distinguere ipotesi in cui il danaro come tale è l’oggetto del rapporto, da quelle in cui esso esprime il valore del bene considerato nel rapporto stesso.

Per tal via si è giunti alla nota, e ormai consolidata, distinzione dei “debiti di valuta” e dei “debiti di valore”, sottratti –questi ultimi – al principio nominalistico.

In realtà, quanto agli interessi, la stessa unificazione, nel codice del 1942, della previgente disciplina civile e commerciale, ha fatto sì che, da un lato, nel “Libro Terzo della Proprietà”, dedicato –come noto – ai diritti “reali” e/o “assoluti”, si pervenisse ad una definitiva legittimazione degli interessi stessi quali “frutti civili da capitale” (ex artt. 820-821 cc), quasi a voler chiudere una discussione storica che prendeva le mosse dalla Bibbia, e dall’altro si ponesse, nel “Libro Quarto delle obbligazioni”, dedicato –come noto – ai diritti “relativi” e/o “personali”, una trattazione unitaria degli interessi, nelle norme generali degli artt. 1282 cc e 1224 cc, quale profilo essenziale della unitaria disciplina delle relazioni di debito-credito aventi ad oggetto somme di danaro.

E così, accanto ad un fondamento di corrispettività, tipico degli interessi convenzionali, si è individuato il fondamento degli interessi legali, ex art. 1282 cc, nell’equità, ossia nella volontà di compensare il titolare di un credito scaduto del vantaggio conseguito dal debitore per il tardivo pagamento, in relazione alla “naturale fecondità del danaro”, indipendentemente dalle cause del ritardo stesso.

Sul versante degli interessi moratori, invece, si è individuata la funzione propria dell’art. 1224 cc in una sorta di autorizzazione al ricorso alle regole generali del risarcimento del danno nella materia pecuniaria, alla quale era tradizionalmente estranea; funzione che, marginale per ciò che riguarda l’entità gli interessi come tali, assume notevole rilevanza nel momento in cui consente, nei casi nei quali il frutto del danaro accordato in via legale lasci insoddisfatto il creditore, di considerare l’interesse semplicemente come parte del risarcimento, la cui quantificazione ultima resta soggetta alle regole ordinarie, anche per ciò che attiene al regime probatorio [1].

Quanto, poi, agli interessi compensativi, anche essi risponderebbero ad una logica generale di equità che prescinde, tuttavia, sia dalla esigibilità del credito che dalla mora, e si raccorda al puro e semplice riequilibrio della posizione patrimoniale di chi si spoglia di un bene che produce frutti, a vantaggio di chi lo riceve e non ha ancora avuto il corrispettivo del bene stesso, perché non ancora dovuto.

Ora, prescindendo da tale ultimo tipo di interessi, che parte della dottrina addirittura non distingue dagli interessi corrispettivi [2] e “che viene usualmente utilizzata, più che nella sua prospettiva legislativa, per legittimare –anche sul piano terminologico– la risposta pretoria al problema degli interessi nel risarcimento del danno”[3], l’attenzione maggiore è stata riservata agli interessi legali ed agli interessi moratori.

Non si è mancato di notare, quanto ai primi, rimarcando il fatto che essi si radicano nel “principio della naturale produttività del danaro”, come un simile principio imponga al debitore, che ha avuto il vantaggio della disponibilità dell’altrui danaro, di ristabilire -attraverso la corresponsione degli interessi- l’equilibrio tra i due patrimoni (il suo e quello del creditore), anche al fine di non violare un altro principio: quello che vieta di arricchirsi ingiustificatamente a danno di altri.

Quanto ai secondi (interessi moratori), invece, rimarcando la loro funzione risarcitoria, si è sottolineato che essi mirano sostanzialmente a rimuovere il danno subito dal creditore a causa dell’ingiustificato ritardo del debitore nell’eseguire la prestazione pecuniaria dovuta.

Ora, però, la più accorta dottrina ha ritenuto di dovere verificare fino a che punto fosse corretta una tale distinzione.

Si è così evidenziato come separando e dividendo il momento del vantaggio da quello del danno si finisca per scindere arbitrariamente le due angolazioni sotto cui il fenomeno unitario dell’interesse può essere guardato : “se la giustificazione dell’interesse –si è detto – è sempre nella sottrazione della disponibilità di capitale a favore di una diversa sfera giuridica, l’idea di una complementarietà dei due aspetti scissi (vantaggio e danno), in effetti, si impone”[4].

Così ricondotto ad unità il fenomeno degli interessi, è evidente, che il fondamento ultimo di tale fenomeno è quello che, partendo dalla naturale fecondità del danaro, mira ad evitare indebiti arricchimenti, che potrebbero derivare da una non equilibrata distribuzione del rischio, tra il debitore ed il creditore, per il tempo che intercorre tra il momento dell’insorgenza dell’obbligazione pecuniaria e quello del suo pagamento.

Di qui la necessità di assicurare, da un lato, un “corrispettivo” al creditore per il vantaggio ottenuto dal debitore che ha usufruito del danaro altrui e, dall’altro, di imporre al debitore di rimuovere il danno provocato al creditore dal suo colpevole ritardo nell’adempiere, nei casi in cui i soli interessi non siano a ciò sufficienti.

L’inquadramento del fenomeno degli interessi nell’ambito dei principi generali sull’indebito porta a visioni prospettiche che vanno al di là delle specifiche disposizioni normative riguardanti la materia; ché, anzi, un siffatto inquadramento esprime al meglio la sua pratica utilità proprio laddove manchino apposite norme disciplinanti la materia, ovvero esse si prestino ad interpretazioni non univoche, in relazione ai canoni ermeneutici di cui all’art. 12, comma 2, delle disposizioni sulla legge in generale.

Peraltro, l’idea del legislatore di dare egli stesso piena e completa copertura a rapporti a base monetaria che riflettono interessi pregnati e meritevoli di particolare considerazione etico-socio-economica, ha fatto sì che alcune figure di “obbligazioni di valore”, individuate dalla giurisprudenza nella logica di evitare forme subdole di indebiti, si trasfondessero in ipotesi di obbligazioni pecuniarie appositamente normate, con previsione anche dei relativi meccanismi di adeguamento monetario [5].

Basti pensare, in proposito, alle scelte operate in materia di obbligazioni retributive, in relazione alle quali la sottrazione del credito del lavoratore alla operatività del principio nominalistico è stata affidata al meccanismo dell’art. 429, comma 3, cpc, che sostanzialmente prevede il cumulo degli interessi legali, di cui all’art. 1282, con il “maggior danno”di cui all’art. 1224, sub specie di rivalutazione monetaria, ex art. 150 delle disp. att. cpc.

Anche in ipotesi del genere, tuttavia, la giurisprudenza ha avuto spazi per operare.

E così, agli inizi degli anni ”80 , il Consiglio di Stato, partendo dalla equiparazione tra lavoratori privati e lavoratori pubblici e dalla assoggettabilità dello Stato e degli altri enti pubblici alla disciplina di cui agli artt. 1218 e 1224, comma 2, cc , ha attribuito alla l. n°533/1973, modificativa dell’art. 429, comma 3, cpc, il valore di aver introdotto nell’ordinamento un principio di automatismo risarcitorio degli effetti della svalutazione, non essendo più richiesti né la prova del maggior danno, né la costituzione in mora.[6]

A tale orientamento, ha fatto eco quello della Cassazione, con la precisazione che la giurisdizione del giudice amministrativo doveva ritenersi ancora esclusa per le controversie relative agli interessi moratori o al “maggior danno” da comportamenti dolosi o colposi dell’ Amministrazione, da continuare ad intendersi come questioni “consequenziali”[7] .

Nello stesso periodo, a sua volta, nella Corte dei conti si incominciarono ad affacciare indirizzi nuovi, volti a spostare l’attenzione dal danno, subito dal dipendente pubblico dai tardivi pagamenti pensionistici, al vantaggio, conseguito dallo Stato o dall’ente previdenziale dal medesimo tardivo pagamento, così da riconsiderare gli interessi in materia come non più “moratori”, ma “corrispettivi” [8]; già nel 1984 si hanno le prime pronunce sulla applicabilità dei principi affermati dal Consiglio di Stato e dalla Corte di Cassazione per i crediti da lavoro a quelli pensionistici CPDEL [9].

Tali indirizzi, peraltro, in questo primo periodo, convivono con quelli tradizionali, anche se, in alcuni casi, il contrasto è più apparente che non reale, intervenendo su materie non omogenee, come nei casi declinatori di giurisdizione per la rivalutazione monetaria nelle pensioni di guerra [10].

Fu solo nella seconda metà degli anni ottanta che la materia, nel settore pensionistico, trovò un suo coordinato assetto, con la nota pronuncia delle SS. RR. n°525/A del 5/11/1986-27/1/1987.

 

B) – Assetto della materia negli orientamenti della giurisprudenza della Corte dei conti tra gli anni ”80 e ”90.

Con tale sentenza, in sostanza, le Sezioni Riunite, tenendo conto anche dei nuovi orientamenti della Consulta[11] e separando le pensioni ordinarie da quelle militari tabellari (ex art. 67, ultimo comma, del DPR n°1092/1973) e di guerra, hanno chiarito che:

a) quanto alle pensioni ordinarie e privilegiate ordinarie:

1) - la giurisdizione in materia di interessi e rivalutazione monetaria spetta alla Corte dei conti;

2) - la rivalutazione monetaria spetta al lavoratore/pensionato “non già secondo il sistema dell’art. 429 c.p.c (quale articolo, oltretutto, neanche richiamato dall’art. 442 cpc), ma secondo il sistema di diritto vivente” delineato nell’orientamento Consiglio di Stato - Cassazione, ossia considerando “fatto notorio” il deprezzamento del credito da svalutazione ed accordando, perciò, in via automatica la rivalutazione, da determinare secondo gli indici ISTAT, ex art. 150 cpc;

3) - gli interessi, da considerare “corrispettivi”, ex art. 1282, e non “moratori”, ex art. 1224, e perciò sganciati da una qualsivoglia domanda di parte, spettano al lavoratore-pensionato dal momento in cui i crediti pensionistici divenivano “liquidi ed esigibili”, ossia dalla data di adozione del decreto e non in date precedenti, quale quella di maturazione dei singoli ratei, “senza possibilità di retrodatazione degli interessi al momento di insorgenza del diritto”;

b) quanto, invece, alle pensioni tabellari militari e di guerra :

1)- la giurisdizione, relativamente agli interessi, da considerare anche qui “corrispettivi” e non “moratori” e da corrispondere sempre dalla data del decreto di pensione (ancorché negativo), spetta anch’essa alla Corte dei conti;

2) - la rivalutazione va esclusa, dovendosi essa rapportare solo ai sistemi pensionistici strettamente connessi ad un rapporto di lavoro, come quelli ordinari e/o privilegiate ordinari, laddove le pensioni militari tabellari e di guerra hanno essenzialmente natura indennitaria-risarcitoria;

3) - l’eventuale “maggior danno”, ex art. 1224 cc, risentito per il tardivo pagamento delle pensioni in questione, si pone come questione “ulteriore”, rientrante nella giurisdizione del Giudice Ordinario e non della Corte dei conti.

Le SS.RR. peraltro, con la sentenza n°525-A/1997, hanno ritenuto di dovere anche precisare, “per completezza”, che non implicando gli interessi e la rivalutazione “un incremento ulteriore” del credito pensionistico, ma un “semplice meccanismo di conservazione del valore economico dei ratei riferito al momento della loro maturazione”, doveva escludersi la proponibilità al Giudice delle pensioni di una domanda autonoma di interessi e rivalutazione rispetto al “credito principale”, ovvero successiva ad una decisione che si sia già pronunciata sulla esistenza e sulla misura del trattamento di pensione, ostandovi: nel primo caso la giurisdizione propria dell’AGO e, nel secondo, la preclusione del giudicato.

La riferita pronuncia, peraltro, nel risolvere alcuni problemi, ne lasciava nell’ombra degli altri ed essa stessa ne poneva di nuovi.

Così, una volta stabilito che interessi e rivalutazione dovevano decorrere dalla data del decreto di pensione, restava poco chiaro quale fosse il meccanismo di calcolo degli interessi stessi sui ratei maturati tra la data di insorgenza del diritto pensionistico, coincidente con la data del collocamento in congedo (nelle pensioni ordinarie) ovvero con quella del primo giorno del mese successivo alla presentazione della domanda (nelle pensioni di guerra e nelle tabellari), e la data di adozione del gravato provvedimento.

Non solo, ma nei casi in cui il provvedimento fosse stato gravato in sede gerarchica, non era ben chiaro se, ai fini del calcolo degli interessi e della rivalutazione monetaria, si dovesse considerare il primo provvedimento, ossia la determinazione direttoriale gravata in sede gerarchica, ovvero il secondo provvedimento, ossia il decreto ministeriale che definiva il ricorso amministrativo.

Sotto altri profili, invece, la sentenza delle Sezioni Riunite portò a conflitti di giurisdizione tra la Corte dei conti e l’AGO.

In particolare, relativamente alle domande “autonome” di interessi e rivalutazione, si pervenne ad un conflitto negativo di giurisdizione, avendo sia la Corte dei conti che l’AGO declinato il loro potere cognitorio sulle domande giudiziali aventi ad oggetto solo gli interessi e la rivalutazione monetaria.

Il conflitto provocò l’intervento delle SS.UU. della Cassazione le quali, nel chiarire che “le domande dirette ad ottenere la rivalutazione di assegni pensionistici e i relativi interessi legali non cessano di essere accessorie rispetto al trattamento di pensione solo perché vengono proposte autonomamente”, riconobbe anche su di esse la giurisdizione della Corte dei conti, “in quanto trovano titolo nel rapporto di pensione” [12].

Quanto, invece, alle modalità di calcolo degli interessi sui ratei pensionistici maturati nel periodo intervallare che va dalla data di decorrenza del trattamento pensionistico a quella di adozione del relativo provvedimento, le stesse Sezioni Riunite hanno risolto il problema, facendo ricorso al concetto di “maturato economico” [13].

In pratica, ferma restando la decorrenza degli interessi dalla data del decreto, che solo rende liquidi ed esigibili i crediti pensionistici (ex precedente SS.RR N°525/A), si è ritenuto che lo stesso provvedimento produca il medesimo effetto di liquidità ed esigibilità anche per i ratei maturati prima della sua adozione, per i quali –dunque – esso avrebbe un’efficacia retroattiva di “liquidità” ed “esigibilità”.

Tali ratei, peraltro, nella visione delle SS.RR., perdono la loro autonomia e si pongono, alla data di adozione del provvedimento pensionistico, come un unicum , ovvero – a dirla con le SS.RR. – come un unico “capitale economico, produttivo di interessi corrispettivi dalla data del decreto impugnato innanzi alla Corte”.

In effetti, anche nel linguaggio comune, i ratei maturati prima dell’adozione del decreto pensionistico perdono la loro autonoma fisionomia per divenire un complesso unitario sub specie di “arretrati”.

Conseguentemente, nel computo degli interessi, si ha che essi vanno riconosciuti dalla data del decreto impugnato, ma in maniera diversificata, a seconda che riguardino gli “arretrati”, ovvero i ratei in scadenza  dopo l’adozione del decreto stesso e non ancora soddisfatti :

a) relativamente ai primi, gli interessi vanno calcolati dalla data del decreto impugnato, sommando tutti i ratei scaduti prima di tale decreto ed applicando il relativo saggio di interesse sull’importo conseguente a tale somma fino all’effettivo pagamento degli “arretrati”;

b) relativamente ai secondi, invece, gli interessi vanno calcolati dalla data di maturazione del singolo rateo fino al pagamento del rateo stesso;

La soluzione, peraltro, ha presentato una sua utilità pratica solo per i crediti pensionistici di guerra e per le pensioni militari tabellari, dacchè, valorizzando la natura di “retribuzione differita” della pensione ordinaria, che trova direttamente nella “legge” la sua giustificazione sia nell’an che nel quantum, alcune pronunce delle Sezioni di merito della Corte dei conti hanno superato, per questo tipo di pensioni, i principi affermati nella sent. n°525/A.

Con tali pronunce, la liquidità ed esigibilità dei crediti relativi alle pensioni ordinarie e privilegiate ordinarie sono state rapportate direttamente alla maturazione dei ratei pensionistici, prescindendosi completamente dal provvedimento di pensione, e gli oneri per interessi e rivalutazione sono stati ritenuti spettanti dalla medesima data di maturazione del rateo, fino al soddisfo[14] .

Il riferito indirizzo, dapprima minoritario, è poi divenuto indirizzo generale ed uniforme della Corte, sia perché sostenuto dalle sentenze della Cassazione [15], sia perchè la Corte Costituzionale, subito dopo l’affermarsi dell’indirizzo in parola, ha esteso il meccanismo dell’art. 429 cpc alle “controversie previdenziali”, ex artt. 442 cpc. [16] (v. infra).

Peraltro, anche l’ulteriore chiarimento fornito dalle Sezioni Riunite in ipotesi di gravame gerarchico, di considerare cioè, ai fini del computo degli interessi, la data della determinazione gravata in sede amministrativa e non quella del decreto ministeriale di reiezione del relativo ricorso gerarchico, ha avuto una sua pratica utilità solo per le pensioni di guerra, per le quali, del resto, le Sezioni stesse erano state adite [17].

Frattanto le SS.UU. della Cassazione, chiudendo il percorso logico-giuridico avviato con la sent. n°13408/1991, che aveva riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti sulla richiesta di provvedimenti adeguati alla salvaguardia del potere d’acquisto delle somme relative a trattamenti pensionistici CPDEL, “ancorché fondata alternativamente sull’art. 429, comma 3, cpc o sull’art. 1224, comma 2, cc”, sono giunte –nel 1994– a riconoscere come appartenenti alla “giurisdizione della Corte dei conti, (oltre) alle controversie concernenti il diritto alla rivalutazione monetaria ed agli interessi sui crediti per pensioni amministrate dal Ministero del Tesoro, anche la domanda di risarcimento del danno per l’inadempimento dell’obbligo pensionistico, quali che siano l’entità del risarcimento richiesto ed i criteri di determinazione del danno invocati” [18].

Sulla scorta di tale pronuncia, quindi, le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno rivisto l’orientamento espresso nella sent. n°525-A/1987 ed hanno ritenuto sussistente la giurisdizione della Corte dei conti anche sulle controversie relative alla rivalutazione monetaria, sub specie di “maggior danno”(ex art. 1224 cc), per le pensioni di guerra e militari tabellari [19] .

L’affermazione della giurisdizione della Corte dei conti in siffatta materia, ha poi comportato incertezze quanto alla possibilità di dare prova del “maggior danno” in base alle “presunzioni semplici” elaborate dal Giudice Ordinario nell’ambito delle obbligazioni di valuta, quale quella dell’appartenenza dell’interessato alle categorie socialmenti deboli del “modesto consumatore”,  del “modesto risparmiatore”, ecc. .

Simili presunzioni, in effetti, erano state considerate anche dalla Consulta, allorquando -innovando su precedenti pronunce [20]- è pervenuta alla ricordata estensione del meccanismo rivalutativo dell’art. 429 alle “controversie in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria”, ex art. 442 cpc, dichiarando l’incostituzionalità di tale ultimo articolo, “nella parte in cui non prevede che il giudice, quando pronuncia sentenza di condanna al pagamento di somme di denaro per crediti relativi a prestazioni di previdenza sociale, determini oltre agli interessi nella misura legale, il maggior danno subito dal titolare per la diminuzione di valore del suo credito, applicando l’indice ISTAT” [21]

Risolvendo i dubbi e le incertezze avvertite in proposito, le Sezioni Riunite hanno:

a) - ribadito che, per le pensioni di guerra e per le pensioni militari tabellari, la rivalutazione opera mediante il meccanismo dell’art. 1224, comma 2, cc e non trova applicazione, per esse, la regola fissata dall’art. 429, comma 3, valida per le sole pensioni ordinarie e privilegiate ordinarie, in relazione alla diversa natura delle prime (risarcitorie) dalle seconde (retributive);

b) – precisato che il riconoscimento giudiziale della rivalutazione, in siffatte pensioni, presuppone che sia data la prova, da parte dell’ interessato, del “maggior danno”, ossia dell’esistenza di un pregiudizio legato al ritardato pagamento non coperto dal saggio degli interessi legali;

c) – specificato che la prova può essere data anche mediante il ricorso alle “presunzioni semplici”, di cui all’art. 2729 cc, basate sull’ appartenenza del creditore stesso ad una delle predette categorie socialmente deboli;

d) – puntualizzato che per l’operatività di tali presunzioni non basta la mera allegazione di parte sull’appartenenza ad una delle predette categorie, ma occorre la dimostrazione della effettiva appartenenza alla categoria medesima [22].

Peraltro, l’aggancio della rivalutazione al “maggior danno” ha comportato che la rivalutazione stessa, nelle pensioni di guerra e nelle pensioni tabellari, venga concessa dal giudice solo su domanda di parte; essa, inoltre, non si cumula con gli interessi, avendo da sempre la Cassazione ritenuto che il risarcimento, nella forma della rivalutazione del credito, è previsto dall’art. 1224, comma 2, in alternativa al risarcimento forfetario, nella forma degli interessi legali, di cui al primo comma [23].

Nel tratteggiato contesto, dunque, le pensioni ordinarie e privilegiate ordinarie, da un lato, e le pensioni di guerra e militari tabellari, dall’altro, hanno conservato un trattamento simmetrico solo per quel che attiene agli interessi legali, per quanto –anche qui – nell’un caso (pensioni ordinarie e privilegiate ordinarie) essi decorrono dalla maturazione di ciascun rateo e nell’altro (pensioni di guerra e tabellari militari) dalla data del decreto pensionistico.

Da notare, quanto al trattamento simmetrico degli interessi nei due tipi di pensione, che sia per le pensioni a base retributiva che per quelle a base risarcitoria-indennitaria gli interessi legali possono essere riconosciuti direttamente dall’Amministrazione, anche su semplice istanza dell’interessato [24], e possono essere accordati d’ufficio dal giudice innanzi al quale pende la causa.

Per tutto il resto, i sistemi rivalutativi enucleati dalla giurisprudenza per i due tipi di pensione (a base retributiva ed a base risarcitoria-indennitaria) divergono in ogni loro punto, ivi compresa la prescrizione.

Chiarito, infatti, che i crediti pensionistici di guerra e tabellari militari diventano “liquidi ed esigibili” solo con l’adozione del relativo provvedimento (ex SS.RR. n°525-A/1987), è evidente che il termine quinquennale di prescrizione [25], al quale resta soggetto anche il diritto agli interessi, non può decorrere fino a quando non venga adottato detto provvedimento, iniziando la maturazione del diritto agli interessi dal giorno dopo.

Per le pensioni ordinarie e privilegiate ordinarie, invece, i corrispondenti crediti divengono liquidi ed esigibili già dal giorno di scadenza del rateo e la maturazione del diritto agli interessi inizia, perciò, dal giorno dopo. Dal medesimo giorno, quindi, comincia a decorrere anche il termine quinquennale di prescrizione, ma ciò solo a condizione che sia stato portato a conoscenza del lavoratore il decreto di pensione, secondo la regola generale posta per le pensioni ordinarie e privilegiate ordinarie dall’art. 143, ultimo comma, del DPR n°1092/1973; decreto, questo, da intendere se non come definitivo, almeno come provvisorio [26].

Vale comunque rilevare che la coincidenza, nelle pensioni di guerra, della durata del termine di prescrizione dei crediti pensionistici (ex citati artt. 99 e 100 del DPR n°915/1978) con la durata del termine di prescrizione del “diritto a ricorrere” (ex art. 116 del DPR n°915/ 1978, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall’art. 24 del DPR n°834/1981 e dall’art. 16 della l. n°656/1986), rende di difficile prefigurazione una prescrizione dei ratei e dei relativi interessi separata dalla prescrizione del diritto alla pensione in quanto tale.

Al contrario, nelle pensioni ordinarie e privilegiate ordinarie, è del tutto normale che si verifichi una simile evenienza, visto che per esse vige l’opposto principio della imprescrittibilità del diritto alla pensione (ex art. 5 del DPR n°1092/1973), ma non dei relativi ratei (ex citato art. 143, ultimo comma, del DPR n°1092/1973).

Da ultimo, vale anche precisare che il sistema di calcolo della rivalutazione e degli interessi, nelle ipotesi di cumulo di tali benefici, relativo ai ratei delle pensioni ordinarie e privilegiate ordinarie, è stato considerato identico a quello dei crediti da lavoro, sì che, in entrambi i casi, gli interessi vanno computati sulle “somme previamente rivalutate”.

E tanto perché, si è pure chiarito, “l’operazione di adeguamento del capitale al nuovo potere di acquisto della moneta ha carattere preliminare rispetto al calcolo degli interessi corrispettivi”[27]

Il riferito assetto giurisprudenziale, consolidatosi al punto da costituire ius receptum per i più rilevanti profili problematici degli interessi e della rivalutazione monetaria nella materia delle pensioni (decorrenza, modalità di calcolo, ecc.), è entrato fatalmente in crisi con le modifiche legislative al sistema normativo degli interessi e della rivalutazione monetaria recate negli anni ”90, da rapportare al raffreddamento dell’inflazione ed alla notevole riduzione del costo del danaro.

 

C) – Gli interventi normativi degli anni ”90.

La prima, rilevante modifica legislativa ha riguardato il “saggio degli interessi legali”, che già fissato nel “5% in ragione di anno” dall’art. 1284 cc, è stato rideterminato nel “10%” annuo, dall’art. 1 della l. 26/11/1990, n°353.

Peraltro, una successiva ed ancor più rilevante modifica al “saggio degli interessi legali” si è avuta con la l. 23/12/1996, n°662.

L’art. 2, comma 185, di tale legge, infatti, nel sostituire nuovamente il testo dell’art. 1284 cc, ha riportato “il saggio degli interessi legali al 5% in ragione d’anno”, e –cosa ancora più rilevante– ha stabilito che : “il Ministro del Tesoro, con proprio decreto (da pubblicare) nella G.U. non oltre il 15 dicembre dell’anno precedente a quello cui il saggio si riferisce, può modificarne annualmente la misura, sulla base del rendimento medio annuo lordo dei titoli di Stato di durata non superiore a 12 mesi e tenuto conto del tasso di inflazione registrato nell’anno”.

L’articolo stesso ha, poi, ulteriormente chiarito che “qualora entro il 15 dicembre non sia fissata una nuova misura del saggio, questo rimane invariato per l’anno successivo”.

In base a questa nuova normativa, il saggio di interesse è stato ridotto al “2,5% in ragione d’anno”, dall’1/1/1999, con D.M. 10/12/ 1998 (pubb. in G.U. Serie Generale n°289 dell’11/12/1998), ed è stato poi elevato al “3,5%”, dall’1/1/2001”, con il successivo DM 11/12/ 2000 (pubblicato in G.U. Serie Generale n°292 del 15/12/2000).

La modifica, che sostanzialmente ha delegificato la materia della determinazione del saggio di interesse legale, risponde –com’è evidente – ad una logica di maggior flessibilità nell’aggiornamento del saggio stesso, in relazione agli andamenti dell’economia, per una maggiore certezza del principio “nominalistico” che ispira, come detto sub precedente paragrafo A), la disciplina delle obbligazioni pecuniarie.

La modifica in questione, ha però ravvivato antiche diffidenze, mai del tutto sopite, nei confronti del Governo, sull’uso imparziale di tale potere, in rapporto al fabbisogno pubblico ed al conseguente ricorso al mercato.

Altra rilevante modifica normativa al sistema degli interessi e della rivalutazione monetaria, in parte determinata proprio dall’ innalzamento del saggio degli interessi legali al 10% (ex art. 1 della l. n°353/1990) ed in parte legata alle innovative disposizioni della legge 7/8/1990 n°241 sul procedimento amministrativo, è stata quella introdotta dall’art. 16, comma 6, della l. 30/12/1991, n°412.

Per tale articolo, infatti : “gli enti gestori di forme di previdenza obbligatorie sono tenuti a corrispondere gli interessi legali sulle prestazioni dovute a decorrere dalla data di scadenza del termine previsto per l’adozione del provvedimento sulla domanda. L’importo dovuto a titolo di interessi è portato in detrazione dalle somme eventualmente spettanti a ristoro del maggior danno subito dal titolare della prestazione per la diminuzione di valore del suo credito”.

Le riferite disposizioni, ritenute non applicabili (dalla prevalente dottrina) a soggetti diversi dagli “enti gestori di forma di previdenza obbligatoria” e -quindi- non applicabili alle forme pensionistiche (ordinarie e indennitarie) gestite dallo Stato e/o dalla Direzione Generale Casse Pensioni degli Istituti di Previdenza [28], è stata sospettata di costituzionalità, riproponendo essa –è stato detto– quella “disparità di trattamento dei crediti previdenziali rispetto ai crediti di lavoro” che la stessa Corte Costituzionale ha rimosso con la sentenza n°156/1991 [29].

La Consulta, dal canto suo, rilevato che le vicende per le quali la questione era stata sollevata attenevano a crediti maturati prima dell’entrata in vigore della l. 412/1991, ha ritenuto inammissibile la questione stessa, per irrilevanza della norma sospettata, non essendo essa applicabile ai casi in riferimento; a tal fine ha richiamato la “ormai consolidata giurisprudenza (della) Corte di Cassazione, ex nn. 7221, 8264 e 8619 del 1992”, sulla non retroattività dell’art. 16, comma 6, della precitata legge, d’applicare solo ai crediti maturati dopo la sua entrata in vigore [30].

Peraltro, la pronuncia della Corte Costituzionale, e quelle della Cassazione sulla quale essa si basa, hanno un rilievo importantissimo per i chiarimenti resi in ordine agli elementi del rapporto giuridico sugli interessi innovati dall’art. 16, comma 6, della l. n°412/ 1991, sia in ordine ai punti differenziali tra la nuova normativa e quella dell’art. 429, comma 3, cpc, e sia –infine – in ordine alla natura del credito previdenziale.

Sotto il primo aspetto, infatti, si è evidenziato come la normativa del 1991 abbia innovato sia i termini causali del rapporto obbligatorio degli interessi e della rivalutazione, avendo posto la decorrenza degli interessi e della rivalutazione “non dal giorno della maturazione del credito, ma dalla scadenza del termine previsto per l’adozione del provvedimento”, e sia quelli effettuali, conseguenti al ritardo, avendo modulato il rischio coperto dagli oneri rivalutativi nel senso di escludere il cumulo degli interessi con la rivalutazione.

Quanto al secondo profilo (rapporti tra la nuova disciplina dei crediti previdenziali e l’art. 429, comma 3, cpc), la Consulta, dopo avere precisato che “la l. n°412/1991 non ha ripristinato la disciplina dei crediti previdenziali dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza n°156/1991”[31], ha osservato che, secondo l’interpretazione uniformemente condivisa dalla giurisprudenza, “l’art. 429 sottrae i crediti di lavoro al principio nominalistico e gli interessi vanno computati sulla somma capitale rivalutata”, mentre “per i crediti previdenziali, l’art. 16, comma 6, della l. n°412/1991, ha ristabilito l’ interpretazione rigorosamente letterale, che ascrive all’art. 429, comma 3, cpc il significato di norma speciale all’interno del sistema dell’art. 1224 cc”, ossia “gli interessi si calcolano sulla somma nominale e la rivalutazione spetta a titolo di maggior danno, eccezionalmente ritenuto in re ipsa per il solo fatto della svalutazione, quando risulti superiore al 10%”.

Di qui, quanto all’ultimo dei profili in riferimento (natura del credito previdenziale), l’affermazione della Consulta secondo cui la nuova normativa, determinerebbe “un nuovo contenuto del credito previdenziale, riconducendolo sotto il dominio del principio nominale un’annotazione critica si impone.

Una volta precisato che l’art. 16, comma 6, della l. n°412/1991 “ha ristabilito un’interpretazione rigorosamente letterale dell’art. 429, comma 3, cpc”, ed una volta chiarito che tale articolo del codice di procedura civile costituisce una “norma speciale all’interno dell’art. 1224”, la Consulta, con la considerazione che l’art. 16, comma 6, avrebbe lo scopo di “ricondurre” il credito previdenziale “sotto il dominio del principio nominalistico”, pare non abbia considerato l’idea di un tertium genus di obbligazioni pecuniarie, rispetto alle “obbligazioni di valore” ed alle “obbligazioni di valuta”, costituito per l’appunto dalle obbligazioni pecuniarie aventi una “speciale” normativa, quale quelle di cui all’art. 429, comma 3, cpc [32].

D’altronde, lo stesso distinguo operato dalla Consulta nella riferita sentenza n°394/1992, tra credi di lavoro “sottratti al principio nominalistico” e crediti previdenziali “ricondotti sotto il dominio del principio nominalistico”, doveva di lì a poco cedere di fronte ad un altro importante intervento diretto del legislatore nella materia degli interessi e della rivalutazione, volto ad omogeneizzarne la disciplina per tutti i crediti da lavoro : retributivi e previdenziali, del settore pubblico e del settore privato.

Per l’art. 22, comma 36, della l. 23/12/1994, n°724, infatti, “l’articolo 16, comma 6, della l. n°412/1991 si applica anche agli emolumenti di natura retributiva, pensionistica ed assistenziale, per i quali non sia maturato il diritto alla percezione entro il 31/12/1994, spettanti ai dipendenti pubblici e privati in attività di servizio o in quiescenza”.

Il medesimo art. 22, comma 36, ha poi rinviato, per la determinazione dei “criteri e modalità applicative” delle disposizioni ivi contenute, ad un apposito “decreto del Ministro del Tesoro, da emanare entro 30 gg. dalla data di entrata in vigore della legge” n°724/1994.

In realtà, tale decreto, nella specie del decreto del Ministro del Tesoro 1/9/1998, n°352, verrà emanato ben al di là del termine di 30 gg. fissato dall’art. 22 della l. n°724/1994, intervenendo addirittura dopo l’entrata in vigore della l. 28/5/1997, n°140, di conversione del D.l. 28/3/1997, n°79, e quasi a ridosso della l. 23/12/1999, n°448.

Frattanto, nelle more dell’adozione del ripetuto decreto, la giurisprudenza ha preso posizione sull’art. 22, comma 36, della l. n°724/1994, nel senso di ritenere applicabile il c.d. “divieto di cumulo degli interessi e della rivalutazione” ai soli ratei delle pensioni ordinarie e/o privilegiate ordinarie maturati dall’1/1/1995 in poi, senza accordare effetti retroattivi alla norma.

Tanto nella considerazione, quanto al tipo di pensioni riguardate dall’innovazione, che le disposizioni dell’art. 22, comma 36, assumendo come criterio di applicazione del divieto di cumulo la data di “maturazione del diritto alla percezione”, non potevano che riferirsi alle sole pensioni ordinarie: le uniche i cui ratei diventano liquidi ed esigibili, e perciò produttivi di oneri rivalutativi, a prescindere dal relativo decreto pensionistico.

Quanto, invece, all’irretroattività dell’innovazione, si è fatto riferimento al chiaro disposto della norma, per il quale il “divieto di cumulo” doveva trovare applicazione solo per i ratei maturati dopo la data edittale del “31/12/1994” [33].

I provvedimenti normativi poc’anzi richiamati, ossia la l. n°140/ 1997 e la l. n°448/1998, dal canto loro, costituiscono due ulteriori, importantissime forme di intervento diretto del legislatore nella materia degli interessi e della rivalutazione ; interventi che, con il porsi tra la fase di completamento della normativa di cui all’art. 22, comma 36, della l. n°724/1994, che stentava a venire per la tardiva adozione del decreto del ministro del Tesoro n°352/1998, e quella di avvio di una nuova stagione giurisprudenziale, legata anch’essa alle disposizioni del citato art. 22, comma 36, ma sollecitata nei tempi del suo divenire dalla necessità di decidere pur senza il citato decreto ministeriale, hanno contribuito non poco a rendere ancora più intricato e confuso il quadro di insieme, sì da favorire indirizzi giurisprudenziali in molti aspetti discordanti tra loro.

In particolare, l’art. 3 del d.l. n°79/1997, come convertito nella l. n°140/1997, ponendosi nel solco della giurisprudenza che aveva ancorato la produzione degli interessi e della rivalutazione monetaria alla scadenza del termine entro il quale l’Amministrazione avrebbe comunque dovuto adottare il provvedimento definitivo di pensione (secondo il regolamento datosi in base alle disposizioni della l. n°241/ 1990), ha fissato dei termini generali entro cui liquidare i “trattamenti di fine servizio”[34], espressamente ancorando la debenza degli interessi (ma evidentemente anche della rivalutazione) all’inutile spirare di tali termini .

Dal canto suo, l’art. 45, comma 6, della l. n°448/1998 ha stabilito che “le disposizioni di cui all’articolo 16, comma 6, della l. n°412/ 1991 si interpretano nel senso che tra le prestazioni erogate dagli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria sono da ricomprendere anche le pensioni erogate ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, nonché le pensioni di invalidità”.

In termini ancora più incisivi e radicali, invece, l’art. 26, comma 4, della medesima l. n°448/1999 è intervenuto nella materia degli interessi e della rivalutazione, disponendo che “le some corrisposte al personale del comparto ministeri, per effetto dell’inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali, ai sensi dell’art. 4, 8° comma della l. n°312/1980, e le somme liquidate sui trattamenti pensionistici in conseguenza dell’applicazione della sentenza della Corte Costituzionale n°1 del 1991 non danno luogo ad interessi né a rivalutazione monetaria”,

Nel successivo comma 5, poi, ha previsto il riassorbimento “con i futuri miglioramenti comunque spettanti” delle “somme corrisposte in difformità”, salvo “l’esecuzione di giudicati”.

Ultimo, in ordine temporale, tra le innovazioni normative del sistema, il ricordato decreto ministeriale n°352/1998, che ha fissato la disciplina di “dettaglio” all’art. 22, comma 36, della l. n°724/1994.

Trattasi di decreto caratterizzato anche da un sofferto iter formativo e -soprattutto- di controllo presso la Corte dei conti [35] .

Il decreto in questione, che in realtà ha ampliato l’area delle pensioni riguardate dalla norma primaria dell’art. 22, comma 36, riferendo la sua disciplina anche alle “pensioni militari di cui all’art. 67, ultimo comma, del DPR n°1092/1973”, ossia alle pensioni “militari tabellari”(ex art. 1) [36], ha fissato quali “criteri per la corresponsione degli interessi legali e della rivalutazione monetaria” (ex art. 2) le seguenti regole :

a) - il divieto di cumulo opera dall’1/1/1995, e da tale data “l’importo dovuto a titolo di interessi legali è portato in detrazione dalle somme spettanti a titolo di rivalutazione monetaria”;

b) - gli interessi e la rivalutazione sono temporizzati, quanto alla disciplina della loro liquidazione, nel senso che essi devono essere “liquidati secondo la disciplina vigente all’epoca della maturazione del diritto”;

c) il cumulo degli interessi e della rivalutazione è ammesso per i crediti maturati prima del “16/12/1990”, vigendo allora il saggio legale al 5%, mentre è escluso per i crediti “il cui diritto alla percezione sia maturato prima dell’1/1/1995”, per i quali vanno corrisposti i soli interessi “nella misura legale del 10%”;

d) gli interessi e la rivalutazione monetaria vanno corrisposti d’ufficio, mentre “rimangono fermi  gli ordinari termini di prescrizione”.

            Quanto, invece, alle “modalità di calcolo” (ex art. 3) il decreto in questione si è limitato a precisare che gli interessi e la rivalutazione “decorrono dalla data di maturazione del credito principale, ovvero dalla scadenza del termine previsto dall’art. 2 della l. n°241/1990 per l’adozione del relativo provvedimento e sono dovuti fino alla data di emissione del titolo di pagamento, da comunicare all’interessato nel termine di 30gg.”; essi, inoltre, vanno calcolati “al netto della ritenuta previdenziale” ed “è escluso l’anatocismo”.

            Una valutazione generale sui riferiti interventi normativi, porta a ritenere che essi si sono succeduti in maniera non sempre coordinata.

Così, ad esempio, i termini fissati dalla l. n°140/1997, sebrerebbero contraddetti da quelli dell’art. 3, comma 1, del d.m. n°352/1998.

A volte, anzi, in uno stesso testo normativo emergono regole asimmetriche.

Così, ad esempio, la disciplina del “divieto di cumulo” di cui al comma 1 dell’art. 2 del d.m. n°352/1998, prevede che “l’importo per interessi è portato in detrazione delle somme spettanti per rivalutazione” a decorrere “dal 1° gennaio 1995”, lasciando ritenere che il divieto in questione valga dal 1995 in poi; il successivo comma 4 del medesimo articolo 2, però, escludendo completamente la rivalutazione e riconoscendo solo gli interessi per i crediti maturati “prima del 1°gennaio 1995 ”, anticipa –di fatto – l’operatività del ripetuto divieto.

Un quadro così articolato e per molti aspetti contraddittorio, non ha certo favorito il formarsi di orientamenti giurisprudenziali uniformi, in questo primo scorcio del 2000.

La sensazione generale è che la giurisprudenza non abbia ancora avuto modo di riflettere a sufficienza sulle innovazioni degli anni ”90, per una loro armonizzazione complessiva con il sistema, tale da evitare forme di ingiustizia soprattutto per le posizioni creditizie che, insorte negli anni ”80 (o in epoca ancora anteriore), sono rimaste sub iudice durante tutto il periodo di evoluzione del sistema e rischiano, ora, di essere decise in base alle nuove regole.

D’altronde, già da tempo la giurisprudenza, nel constatare che l’innalzamento del tasso di interessi al 10% e la cumulabilità con essi della rivalutazione monetaria aveva creato, nei crediti pensionistici, una sperequazione ex latrere debitoris , contraria alle regole generali dell’ indebito, si è mossa più nell’ottica di ricreare un equilibrio, anche per assicurare il “contenimento della spesa pubblica”, tendendo alla “eliminazione di ogni forma di indebita locupletazione a carico del bilancio statale” [37], che non di creare armonia e simmetria giuridica nella materia.

 

D) – Gli orientamenti giurisprudenziali più recenti sui temi: 1) della decorrenza degli interessi e della rivalutazione; 2) dei loro criteri di computo; 3) della decorrenza del divieto di cumulo; ) dell’anatocismo.

            L’esigenza di contenimento della spesa pubblica ha, infatti, ispirato la pronuncia della Consulta che, chiudendo la vicenda avviata con la declaratoria di inammissibilità di cui alla sent. n°349/1992, ha dichiarato non fondata la questione di costituzionalità dell’art, 16, comma 6, della l. n°412/1991 [38].

Con tale pronuncia, in sostanza, la Corte Costituzionale ha chiarito che l’equiparazione dei crediti previdenziali a quelli retributivi, ai fini dell’applicazione dell’art. 429 cpc (ex sent. n°156/1991 della stessa Corte. Cost.), era avvenuta sull’implicito presupposto della “diversità strutturale delle due categorie di crediti” e che l’art. 36 cost. è applicabile ai crediti retributivi e non anche ai crediti previdenziali, ai quali è, invece, solo “riferibile per il tramite della misura dell’art. 38 cost.”.

Ciò posto, ha ulteriormente chiarito la Consulta che la commisurazione del trattamento pensionistico al reddito da lavoro “incontra un limite nelle necessario contemperamento della tutela del pensionato con le disponibilità di bilancio pubblico, a carico del quale è finanziato in buona parte il sistema previdenziale”.

Ribadendo, in sostanza, che le disponibilità di bilancio e “di contenimento della spesa pubblica” costituiscono criterio di esercizio del potere discrezionale del legislatore in materia pensionistica, la Consulta ha evidenziato come proprio tali esigenze si siano poste alla base della sospettata norma, “in un contesto di progressivo deterioramento degli equilibri della finanza pubblica”, verificatosi “dopo la sentenza n°156/1991”.

Interessante, poi, rilevare come coerentemente il Giudice delle Leggi ha, invece, dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, comma 36, della l. n°23/123/1994, n°724, per la parte in cui estende le disposizioni dell’art.16, comma 6, della l. n°412/1991 ai crediti retributivi dei dipendenti privati, osservando come “le ragioni di contenimento della spesa pubblica non sono evidentemente riferibili ai crediti di lavoro derivanti dai rapporti di diritto privato”[39].

Nel merito, invece, la Consulta ha ribadito la particolare tutela che deve essere apprestata ai crediti retributivi e, in relazione ad essa, ha osservato che “la nuova disciplina, pur prevedendo l’automatico riconoscimento dell’intero ammontare della rivalutazione monetaria, rende (tuttavia) nuovamente conveniente per il debitore dirottare verso investimenti finanziari pur privi di rischi, quali i titoli di Stato, le somme destinate al pagamento delle retribuzioni, lucrando in tal modo l’eventuale differenziale tra il rendimento dell’investimento ed il tasso della svalutazione, con evidente vanificazione della funzione di remora all’inadempimento”; sotto questo profilo, ha quindi espunto la norma dell’art. 16, comma 6, della l. n°412/1991 dal sistema, limitatamente alla parte che si riferisce ai crediti retributivi dei lavoratori privati.

Da ultimo, e con ciò si chiude sugli interventi del Giudice delle Leggi sulle innovazioni legislative degli anni ”90, la Corte Costituzionale ha dichiarato anche illegittime le disposizioni dell’art. 26, commi 4 e 5 della l. n°448/1998, che –come detto nel paragrafo precedente– escludono gli interessi e la rivalutazione monetaria per i crediti retributivi del personale del Comparto Ministeri conseguenti all’ inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali (ex l. n°312/1980) e per quelli pensionistici conseguenti all’applicazione della sent. 1/1991 della medesima Corte Cost., osservando:

a)– quanto ai primi (crediti retributivi), come le censurate norme discriminino i predetti lavoratori da tutti gli altri dipendenti pubblici e li ponga in “una posizione deteriore rispetto a qualsiasi altro creditore di somme di danaro, tenuto conto che l’art. 1224 collega all’ inadempimento di obbligazioni pecuniarie l’effetto normale della corresponsione degli interessi e quello eventuale del risarcimento del maggior danno”;

b)– quanto ai secondi (crediti pensionistici) invece, che –nel caso – la censurata normativa non esprime “esigenze di bilancio”, che pure avrebbero potuto avere rilevanza “in via di principio”; e così, “una volta esclusa le esigenze di bilancio, la sottrazione dei crediti pensionistici al regime generale delle conseguenze dell’inadempimento si risolve in un trattamento palesemente differenziato rispetto a tutti gli altri crediti, priva di ragionevolezza” [40].

            Nella giurisprudenza della Corte dei conti, invece, i temi caldi introdotti dalle modifiche normative degli anni ”90, riguardano essenzialmente: 1) la decorrenza degli interessi e della rivalutazione; 2) i criteri del loro computo, in ipotesi di cumulo; 3) la decorrenza del divieto di cumulare gli interessi con la rivalutazione; 4) il problema dell’anatocismo.

 

D -1) – Segue: decorrenza degli interessi e della rivalutazione.

            Le modifiche normative degli anni ”90, secondo i prevalenti orientamenti dottrinari e giurisprudenziali, non pare che abbiano scalfito i principi affermati, per le pensioni di guerra e per quelle tabellari militari, dalle Sezioni Riunite con le sentt. n. 525-A/1987, 84-C/ 1990, 97-C/1993 e 4-QM/1998 : decorrenza degli interessi dalla data del decreto impugnato; calcolo degli interessi stessi tenendo anche conto del maturato economico; riconoscimento della rivalutazione solo in presenza della comprovata esistenza del maggior danno.

Diversamente invece, per i crediti delle pensioni ordinarie e privilegiate ordinarie, l’orientamento affermato dalle Sezioni di merito circa la decorrenza degli interessi e della rivalutazione monetaria dalla data di maturazione dei singoli ratei è stato travolto dalle innovazioni degli anni ”90, che hanno fatto riferimento allo spirare del “termine per provvedere”; scaduto tale termine, tuttavia, la regola della produzione automatica degli interessi e della rivalutazione legata alla maturazione dei ratei successivi alla scadenza stessa è rimasta integra.

La prima espressione normativa di tale modifica si rinviene nell’art. 16, comma 6, della l. n°412/1991, laddove si stabilisce che “gli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria sono tenuti a corrispondere gli interessi legali (ed evidentemente anche la rivalutazione monetaria) sulle prestazioni dovute dalla data di scadenza del termine previsto per l’adozione del provvedimento sulla domanda” .

Ora, una siffatta modifica, pensata in un primo momento solo per “gli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria”, si sarebbe dovuta ritenere estesa al settore pensionistico pubblico dall’art. 22, comma 36, della l. n°274/1994, nella logica di omogeneizzazione della materia che ha ispirato tale ultima norma.

In ogni caso, poi, essa, anche nel settore pensionistico pubblico, non avrebbe mai potuto avere effetto retroattivo ed applicarsi a fattispecie pensionistiche maturate prima del 31/12/1991, tenuto anche conto dei principi affermati dalla Corte Costituzionale con la sent. n°349/1992.

Gli sviluppi normativi della vicenda e gli indirizzi affermatisi nella giurisprudenza, invece, hanno dato applicazione retroattiva alla regola del “termine a provvedere”, al di fuori di ogni riferimento all’art. 16, comma 6, della l. n°412/1991.

Ed invero, sul piano normativo, l’art. 22, comma 36, della l. n°274/1994, ancorando l’applicazione dell’art. 16, comma 2, della l. n°412/1991 ai crediti “per i quali non sia maturato il diritto alla percezione entro il 31/12/1994”, ha praticamente negletto la nuova regola del “termine per provvedere” ; l’art. 22 ora citato, se rettamente inteso, dovrebbe ritenersi che abbia esteso al settore pensionistico pubblico solo “il divieto di cumulo”.

In questa ottica, allora, si spiegherebbe la ratio e la vera portata chiarificatrice dell’art. 45, comma 6, della l. n°448/1998, a tenore del quale “le disposizioni dell’art. 16, comma 6, della l. n°412/1991 si interpretano nel senso che tra le prestazioni erogate dagli enti gestori delle forme di previdenza obbligatoria sono da ricomprendere anche le pensioni erogate ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche , nonché le pensioni erogate dallo Stato”.

In realtà la riferita norma interpretativa e stata intesa, dalla giurisprudenza assolutamente prevalente della Corte dei conti, come una disposizione che, lungi dal riferirsi alla nuova regola del “termine per provvedere”, ha semplicemente arretrato l’operatività del “divieto di cumulo” per le pensioni del settore pubblico, che dall’1/1/1995 (ex art. 22 della l. n°274/ 1994), è stata retrodatata al 31/12/1991 (ex art. 16 della l. n°412/1990).

Non è mancato chi, ma trattasi di indirizzo assolutamente minoritario, ha ritenuto che la norma interpretativa in questione debba essere letta diversamente, e cioè come una norma che si correla alle disposizioni della prima parte del’art. 16, comma 6, della l. n°412/1991, quale uniche disposizioni ad avere davvero bisogno di un chiarimento, “così che agli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria di cui all’art. 16 della l. n° 412/1991 si affiancano le pubbliche amministrazioni di cui al citato art. 45, quali soggetti –tutti– tenuti a corrispondere gli interessi legali a decorrere dalla data di scadenza del termine previsto per l’adozione del provvedimento sulla domanda” [41].

L’intento dell’art. 45 della l. n°448/1998, secondo questo indirizzo –lo si ripete– assolutamente minoritario, consisterebbe nell’ uniformare il regime di decorrenza degli interessi sui trattamenti pensionistici a domanda, dando nel contempo copertura legislativa all’art. 3, comma 1, prima parte del DM n°352/ 1998 e correlate norme della circolare esplicativa n°83/1998, laddove esse, ai fini della decorrenza degli interessi legali, fanno comunque salvi i tempi previsti dai regolamenti emanati ex art. 2 della l. n°241/1990 [42].

La regola del “termine per provvedere” è stata, invece, introdotta nel settore pensionistico pubblico direttamente dalla giurisprudenza della Corte dei conti, che ha fatto riferimento -omisso medio– ai regolamenti di cui all’art. 2 della l. n°241/1990.

I taluni casi, anzi, è giunta a ritenere che simili regolamenti debbano essere presi a riferimento anche per le fattispecie realizzatesi prima dell’entrata in vigore della stessa l. n°241/1990 [43] .

Siffatto indirizzo, poi, non pare che si sia coordinato con l’intervento diretto del legislatore nella tematica del “termine per provvedere”, quale stigmatizzato nell’art. 3 del d.l. n°79/1997, convertito in l. n°140/1997.

Sul versante opposto, altra parte della giurisprudenza, che fino all’entrata in vigore del precitato art. 3 non aveva mai accordato rilievo ai “termini a provvedere”, di cui ai regolamenti assunti in base alla l. n°241/1990, ed aveva ancorato la decorrenza degli interessi e della rivalutazione semplicemente alla maturazione dei ratei pensionistici, ha modificato il proprio orientamento.

In tal senso, sia pure con riferimento alla problematica della prescrizione degli oneri rivalutativi, ha precisato che “ora, alla luce della sovraggiunta disciplina (della l. n°140/1997), il dies a quo di decorrenza del quinquennio va ravvisato nella scadenza del termine assegnato all’Amministrazione per la ultimazione del procedimento decisorio sulla domanda o rispetto a quello assegnato nei casi in cui è tenuta a provvedere d’ufficio” [44].

Nel tratteggiato contesto, volendo trarre delle conclusioni, ben può dirsi che la posizione di quella parte della giurisprudenza che non ha mai considerato i “termini a provvedere”, ai fini del riconoscimento del diritto agli interessi ed alla rivalutazione monetaria, pare non allinearsi alle modifiche introdotte al sistema dall’art. 16, comma 6 , della l. n°412/1990, quali estese alle pensioni del settore pubblico dall’art. 22, comma 36, della l. n°724/1994, nell’interpretazione autentica di tale estensione data dall’art. 45 della l. n°448/1998[45].

Per converso, la posizione di chi continua ad attenersi ai termini di cui alla l. n°241/1990, pur dopo l’entrata in vigore dell’art. 3 del d.l. n°79/1997, convertito in l. n°140/1997, pare non allinearsi alle nuove regole introdotte da tale art. 3, da ritenere prevalenti sulle altre quale lex specialis.

La soluzione mediana, che contemperi i due riferiti indirizzi, prendendo da ciascuno di essi la parte di “vero” che entrambi hanno, sembra imporsi:

E così si dovrebbe dire che :

a)– fino alla data di entrata in vigore dell’art. 16, comma 6, della l. n°412/1991, gli interessi e la rivalutazione monetaria sulle pensioni ordinarie decorrono dalla data di maturazione di ciascun rateo, fino al soddisfo;

b)– dalla data di entrata in vigore dell’art. 16, comma 6, della l. n°412/ 1991 e fino alla data di entrata in vigore del d.l. n°79/1997, convertito in l. n°140/1997, invece, gli oneri rivalutativi in questione decorrono dallo spirare dei termini fissati nei regolamenti previsti dall’art. 2 della l. n°241/1990 e devono essere riconosciuti “fino alla data di emissione del titolo di pagamento” (cfr. , sotto questo ultimo profilo, art. 2 del d.m. n°352/1998);

c)– dalla data di entrata in vigore della citata normativa del 1997 in poi, infine, i ridetti oneri rivalutativi spettano dalla data di consumazione del termine fissato nel menzionato art. 3 della medesima normativa e vanno calcolati sempre “fino alla data di emissione del titolo di pagamento”.

 

D-2) – Segue: i criteri di computo degli interessi e della rivalutazione monetaria.

            Il mutare del quadro generale dell’economia del Paese, ha indotto a muovere critiche al criterio di computo degli interessi sulle somme via via rivalutate, ritenuto non più in grado di assicurare un equilibrato esplicarsi nel tempo del rapporto di credito–debito tra il pensionato-lavoratore e l’ente previdenziale.

Riproposto in questi nuovi termini, il problema del calcolo degli interessi legali e della rivalutazione monetaria, in ipotesi di spettanza congiunta degli stessi , è stato affrontato e risolto dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, verso la metà del 1998[46].

In estrema sintesi, il supremo organo di giustizia amministrativa, nella cennata Adunanza è giunto alla conclusione che, “in caso di tardivo pagamento di emolumenti maturati prima del 31/12/1994, gli interessi e la rivalutazione vanno calcolati separatamente sull’importo nominale del credito”.

Tanto perché, si è chiarito, “per effetto (degli) interventi legislativi (del 1991 e del 1994), la regola di diritto vivente del cumulo automatico e necessario della rivalutazione e degli interessi e dei relativi criteri di computo, nei termini in cui si è affermata nella interpretazione omogeneizzante della giurisprudenza civile, amministrativa e contabile, deve ormai considerarsi superata”.

Peraltro, il Consiglio di Stato non ha mancato di ricordare che i menzionati “criteri di computo” si concretizzavano (come ricordato anche nel presente elaborato) nel calcolo degli interessi legali non già direttamente sulla somma dovuta a titolo di capitale, ma su tale somma via via rivalutata.

L’ordine di idee espresso dal Consiglio di Stato è poi refluito nel decreto ministeriale n°352/1998 che, nel fissare le “modalità di calcolo” degli interessi e della rivalutazione (art. 3) ha stabilito che tali oneri si computano “sulle somme dovute al netto delle ritenute” (cfr. comma 2), con ciò escludendo anche l’applicabilità del vecchio sistema di calcolo degli interessi sulle somme via via rivalutate ; giusta le ancor più precise indicazioni in tal senso di cui alla lettera B) della relativa circolare esplicativa del Ministero del Tesoro n°83, del 23/12/1998.

Al riferito indirizzo del Consiglio di Stato ha prestato adesione anche la Corte dei conti con numerose pronunce, alcune delle quali rese anche per fattispecie pensionistiche piuttosto risalenti [47].

In effetti, l’indirizzo in questione merita di essere condiviso, tenuto anche conto dei profili di giustizia sostanziale che lo hanno ispirato, chiaramente espressi ed indicati dal Consiglio di Stato nella necessità di “evitare che la regola del cumulo, nata per salvaguardare, mediante un meccanismo di indicizzazione automatica, il potere di acquisto del salario (e/o della pensione) reale, finisca per determinare ingiustificate forme di duplicazione di elementi di calcolo in contrasto con i principi informatori delle recenti modifiche legislative”.

Tuttavia, non è mancato chi [48], in ragione delle medesime esigenze di giustizia sostanziale (salvaguardia del potere di acquisto della pensione reale) si è posto il problema di individuare il momento di decorrenza del nuovo criterio di calcolo degli interessi legali e della rivalutazione monetaria, anche al fine di escluderne un’applicazione retroattiva, riferita a crediti sorti proprio nel periodo del formarsi della opposta regola di “diritto vivente” [49].

D’altro canto, si è rilevato, “non appare di per sé conforme a logica e a giustizia, anche perché palesemente contrario al generale principio del ne bis in idem sostanziale, considerare il medesimo periodo come governato da due opposte regole quanto al calcolo degli interessi e della rivalutazione sugli emolumenti pensionistici, con applicazione dell’una o dell’altra regola in base, semplicemente, al tempo di adempimento del credito principale da parte del debitore; tanto senza considerare gli ulteriori, negativi riflessi che un simile spartiacque crea, in termini di giustificatezza e ragionevolezza (ex art. 3 cost.), nei confronti del creditore che si vede applicare la nuova e meno favorevole regola, colpevole solo di essere stato soddisfatto con maggior ritardo rispetto ad altri” [50].

In questa ottica, si è ritenuto di dover ancorare l’operatività della nuova e meno favorevole regola del calcolo degli interessi legali e della rivalutazione monetaria all’entrata in vigore della l. n°412/1991 che, con il porre le norme di cui all’art. 16, comma 6, ha riconosciuto, ma anche superato, la regola di diritto vivente del cumulo automatico della rivalutazione e degli interessi e dei relativi criteri di computo, in coerenza col momento in cui sono venuti meno i presupposti giustificativi della medesima regola, individuati dallo stesso Consiglio di Stato nell’ “aumento dal 5 al 10 % dell’interesse legale, alla vigilia di un notevole e progressivo raffreddamento dell’inflazione”.

Conseguentemente, essendo entrata in vigore la l. n°412/1991 “il giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale” (cfr. art. 32 di tale legge), e dunque il 31/12/1991, è alla medesima data del 31/12/1991 che, secondo tale –minoritario indirizzo- andrebbe fissata l’operatività della nuova regola del computo separato degli interessi legali e della rivalutazione monetaria direttamente sulla sorta capitale.

Per il periodo precedente, invece, dovrebbe continuare a trovare applicazione l’opposta regola del computo degli interessi sul capitale via via rivalutato.

Ora, integrando i criteri di calcolo degli interessi e della rivalutazione monetaria con il divieto di cumulo di tali oneri rivalutativi, alla stregua del menzionato –minoritario – indirizzo, si ha che:

a)– il cumulo degli gli interessi legali e della rivalutazione monetaria, calcolati secondo il previgente criterio del computo dei primi sulla sorta capitale via via rivalutata, vale fino alla predetta data del 31/12/ 1991;

b)– da tale data in poi, e fino a quella edittale del 31/12/1994, di cui all’art. 22, comma 36, della l. n°724/1994, invece, vale il cumulo degli interessi e della rivalutazione monetaria, da calcolare però secondo la nuova regola del computo separato e diretto di ciascuno di esso sulla sorta capitale;

c)– dall’1/1/1995 in poi, e fino all’emissione del titolo di pagamento (ex art. 3 del d.m. n°352/1998), infine, spetta solo la miglior somma tra interessi e rivalutazione monetaria (ex art. 2 del d.m. n°352/ 1998)[51].

            Evidente che per il diverso –magioritario – indirizzo giurisprudenziale, che applica retroattivamente la nuova regola dell’Adunanza Plenaria n°3/1998, un simile distinguo non ha senso.

Evidente, altresì, che il ridetto –minoritario – indirizzo presuppone, quanto alla possibilità di cumulare gli interessi e la rivalutazione fino al 31/12/1994, che resti ferma a tale data l’operatività del divieto di cumulo di cui all’art. 22, comma 36, della l. n°724/ 1994.

D-3) – Segue: decorrenza del divieto di cumulo.

            L’orientamento nettamente prevalente della Corte dei conti, sulla scorta della norma interpretativa di cui all’art. 45, comma 6, della l. n°448/ 1998, è nel senso di retrodatare l’operatività del divieto in questione all’1/1/1992 [52].

A tale orientamento, tuttavia, si contrappone quello –del tutto minoritario – di chi attribuisce alla citata norma interpretativa un valore alquanto diverso dalla retrodatazione del divieto di cui all’art. 22, comma 36 della l. n°724/1994; gli attribuisce, cioè, il valore di omogeneizzazione dei regimi di decorrenza degli interessi e della rivalutazione nel settore pensionistico privato ed in quello pubblico non più dalla maturazione dei singoli ratei, ma dall’inutile spirare del “termine per provvedere” (v. sub precedente paragrafo D-1).

E con ciò, il problema della decorrenza della regola del “divieto di cumulo” nel settore pensionistico pubblico può dirsi chiuso, almeno per quel che attiene alla cennata norma interpretativa dell’art. 45 della l. n°448/1998.

A complicare il quadro sulla decorrenza del ripetuto divieto di cumulo, tuttavia, resta il disposto dei commi 3 e 4 dell’art. 2 del d.m. n°352/1998, che -di fatto- anticipa il divieto stesso addirittura alla data del 17/12/1990 : giorno successivo all’ innalzamento del saggio degli interessi legali dal 5 al 10%.

Su questo specifico aspetto, deve dirsi che, sebbene non siano mancate pronunce che hanno dato pedissequa applicazione alle norme dei commi 3 e 4 del d.m. n°352/1998, così da riconoscere “sul credito pensionistico il cui diritto alla percezione sia maturato dal 16/12/1990 al 31/12/1994 soltanto gli interessi nella misura legale del 10%” [53] altre pronunce, invece, hanno sostanzialmente disapplicato, ex art. 5 all. E l. n°2248/1865, la disposizione di cui al predetto comma 4, osservando come esso legittimi “un’anticipazione del divieto in parola alla data del 17/12/1990, addirittura anteriore al 1991, in spregio al disposto dell’art. 22, comma 36, della l. n°274/1994” [54] e allo stesso disposto dell’art. 16, comma 6, della l. n°412/1990.

D’altronde, anche il Consiglio di Stato, prendendo posizioni in proposito, ha qualificato “eccentrica ed in contrasto immediato con la fonte primaria (art. 22, comma 36 della l. n°724/1994) la previsione di cui al più volte menzionato art. 2, comma 4, del regolamento n°352 del 1998” [55].

D-4) – Anatocismo.

Il problema dell’anatocismo sui crediti di quiescenza è rimasto legato, fino alla riforma del rito pensionistico di cui alla l. n°19/1994, alla presenza del Pubblico Ministero in tale processo.

Peraltro, storicamente, il problema si è posto solo per le pensioni di guerra e per le pensioni tabellari, avendo esse natura “indennitaria” e dando perciò luogo ad “obbligazione di valuta”.

Per le pensioni ordinarie e privilegiate ordinare, invece, si è sempre escluso la produzione di interessi anatocistici, avendo esse natura “retributiva” e dando perciò luogo ad “obbligazione di valore” ; la giurisprudenza della Cassazione, infatti, ritiene compatibili gli interessi anatocistici solo con i debiti di valuta [56].

Ebbene, nelle pensioni di guerra, per le quali il problema storicamente è stato posto, si è negato che la domanda giudiziale avanzata per conseguire gli “interessi sugli interessi” potesse sortire effetto, atteso che -veniva precisato- una simile possibilità “in sede civilistica trova logico riscontro nella previa notifica dell’atto di citazione alla controparte, fatto questo che pone la medesima in condizione di valutare a priori le conseguenze del proprio atteggiamento processuale, (mentre) tutto ciò non si rinviene nel giudizio pensionistico di guerra, che si instaura a seguito di domanda avanzata direttamente al giudice e solo in un secondo momento, in genere distante nel tempo, portata a conoscenza della competente Amministrazione” [57].

Sennonché, venuta meno la premessa di tale ragionamento, costituita dalla necessarietà della notifica del ricorso all’intimata Amministrazione, resa attuale –ora – dalle disposizioni della l. n°19/1994, alcune Sezioni territoriali della Corte dei conti hanno riconosciuto il diritto a tale beneficio, non rinvenendo più alcun ostacolo, relativamente alle pensioni di guerra, alla proponibilità innanzi alla Corte medesima della domanda di interessi anatocistici, ex art. 1283 cc, neanche con riferimento alle disposizioni dell’art. 3, comma 3, del decreto del Ministero del Tesoro n°352/1998, non applicabili a tale tipo di pensioni[58].

Più articolato, invece, appare il problema nelle pensioni ordinarie e privilegiate ordinarie, da un lato, e nelle pensioni militari tabellari, dall’altro, alla luce delle modifiche normative degli anni ”90, di cui sub precedente paragrafo C).

Si ripete che, prima di tali modifiche, l’inquadramento dei crediti pensionistici ordinari nelle “obbligazioni di valore”, li rendeva incompatibili con il meccanismo dell’anatocismo.

Le norme sul “divieto di cumulo”, invece, hanno ispirato pronunce possibiliste, escludendosi interessi del genere “almeno fino all’entrata in vigore della l. n°412/1990” [59]

Evidente che la riferita pronuncia, poggia sull’adesione alla tesi di chi ritiene che i crediti pensionistici abbiano subito, per effetto del “divieto di cumulo”, una modifica della loro natura e da “obbligazioni di valore” siano divenute “obbligazioni di valuta”.

Se, però, si accede alla tesi di chi sostiene che i crediti da pensione ordinaria, al pari dei crediti retributivi, costituiscono semplicemente un tertium genus  di obbligazioni, ossia le “obbligazioni pecuniarie aventi una speciale normativa” [60] , allora non vi dovrebbero essere difficoltà a ritenere che, pur dopo le modifiche introdotte dall’art. 16, comma 6 della l. n°412/1990 e successive disposizioni che ad esse fanno riferimento, i crediti in questione non generano interessi anatocistici, in quanto espressamente esclusi dall’art. 3, comma 2, ultimo periodo, del d.m. n°352/1998, sulla cui idoneità a normare tale aspetto –per le pensioni ordinarie– non dovrebbero sorgere dubbi, in quanto a ciò legittimato dall’art. 22, comma 36, della l. n°724/1994.

Relativamente alle pensioni tabellari, invece, la loro natura indennitaria, e dunque l’inquadramento dei relativi crediti tra le “obbligazione di valuta”, indurrebbe ad ammettere la produzione di interessi anatocistici; tuttavia, la presenza delle pensioni tabellari nell’Ambito di applicazione del d.m. n°352/1998 (ex art. 1), indurrebbe ad escludere una siffatta possibilità, in relazione all’espresso divieto dell’ “anatocismo” di cui all’art. 3, comm2, del d.m. stesso.

Peraltro, l’inserimento delle pensioni tabellari nell’ambito applicativo del d.m. n°352/1998, ha suscitato perplessità e, nella giurisprudenza della Corte dei conti, si è fatta strada l’opinione di chi ha ritenuto che “l’art. 22, comma 36, della l. n°724/1994, riguardando emolumenti di natura retributiva, pensionistica ed assistenziale spettanti ai dipendenti pubblici e privati in attività di servizio o in quiescenza, non potrebbe riferirsi alle pensioni tabellari, le quali non sono collegate ad alcun rapporto di lavoro e non hanno natura retributiva”[61].

In questa ottica, si è evidenziato come, a seguito della deliberazione della Sezione del controllo n°24/1998 che ricusò il visto sul testo dell’allora emanando dm n°352/1998 anche per la presenza in esso di riferimenti alle pensioni di guerra, “l’Amministrazione (si sia) solo parzialmente adeguata ai rilievi della Sezione, in quanto (espunte dal testo le pensioni di guerra) ha incluso le pensioni militari tabellari ; la circostanza (poi) sarebbe sfuggita all’ufficio di controllo che ha ammesso a registrazione il decreto, e tuttavia il vizio (è rimasto) e dovrebbe essere rilevato in sede giurisdizionale” [62].

            Ora, se fosse fondato il riferito orientamento, è evidente che anche le disposizioni del d.m. n°352/1998 che riguardano l’anatocismo dovrebbero, per quanto possa riferirsi alle pensioni tabellari, essere disapplicate.

Una siffatta soluzione, armonizzerebbe la disciplina delle pensioni tabellari con le pensioni di guerra, ma comporterebbe il disaggio della disapplicazione.

Sul versante opposto, però, la pedissequa applicazione del divieto dell’anatocismo alle pensioni militari, da accomunare – a questi fini –alle pensioni ordinarie e non a quelle di guerra, creerebbe un disaggio non minore.

Sull’argomento, al presente, si registra una sola sentenza; sentenza che, peraltro, ha valutato positivamente la concessione di interessi anatocistici per crediti pensionistici tabellari [63].

Su di un piano più generale, il problema dell’applicabilità del più volte menzionato d.m. n°352/1998 anche alle pensioni tabellari è stato portato all’attenzione delle Sezione Riunite, come questione di massima, ed è evidente che anche il problema dell’anatocismo in dette pensioni finirà fatalmente per risentire della soluzione che le Sezioni Riunite daranno alla questione medesima [64].

 

E) – Il richiamo dell’art. 5, comma 2, della L. n°205/2000 delle disposizioni dell’art. 429 cpc: impostazione del problema, gli orientamenti della giurisprudenza e soluzione data dalle Sezioni Riunite.

Il riferimento alla questione di massima sulla reale applicabilità del d.m. n° 352/1998 alle pensioni militari tabellari, ben introduce all’esame dell’ultimo degli aspetti problematici curati nel presente elaborato, relativo alla portata del richiamo operato dall’art. 5, comma 2, della l. 21/7/2000, n°2005, alle norme del codice di procedura civile ivi indcate, e segnatamente all’art. 429, comma 3, cpc”.

La mancanza di specificazioni sul tipo di pensioni alle quali riferire il richiamo, ha indotto parte della giurisprudenza a ritenere che esso abbia un valore meramente processuale, sì che, ferma la natura propria di ciascun tipo di pensione sul quale ha competenza il giudice unico della Corte dei conti, l’art. 429 cpc possa essere applicato solo alle pensioni ordinarie e privilegiate ordinarie, stante la loro natura “retributiva”.

Al contrario, altra parte della giurisprudenza, proprio prendendo spunto dalla mancanza di specificazioni sul tipo di pensione al quale rapportare il richiamo di cui al citato art. 5, ha ritenuto che il richiamo stesso abbia valore sostanziale e valga ad estendere l’applicazione dell’art. 429 cpc, da tempo ammessa per le pensioni ordinarie, anche alle pensioni di guerra ed alle pensioni militari tabellari; d’altronde, si è osservato, se il richiamo in questione dovesse riguardare davvero le sole pensioni ordinarie, la norma sarebbe inutiliter data, perchè per esse da tempo –come detto – non si dubita dell’applicazione dell’art. 429 cpc alle controversie che le riguardano.

Peraltro, la differenziazione tra i due orientamenti porta a conseguenze pratiche piuttosto rilevanti per le pensioni di guerra e per le pensioni militari tabellari, perché esse finirebbero per essere trasformate, “nella sostanza se non nella forma, (da) obbligazione di valuta in obbligazione di valore, con i corollari inerenti: (1) alla applicabilità d’uffico (degli oneri rivalutativi) da parte del giudice, (2) all’onere della prova della svalutazione, (3) alla operatività della rivalutazione dal giorno della maturazione del credito, (4) alla debenza degli interessi con analoga cadenza temporale” [65].

Nell’ambito poi dell’indirizzo che attribuisce al richiamo  di cui all’art. 5 valore “sostanziale”, non si ha concordanze di vedute sulla “natura ricettizia”, e come tale limitata alla sola disposizione richiamata, ovvero “dinamica” del richiamo, e come tale esteso a tutte le disposizioni che, in vario modo, hanno riguardato la materia ( art. 16, comma 6, della l. n°412/1991 e successive disposizioni che ad esso fanno richiamo, nonché d.m. n°352/1998).

Le Sezioni Riunite hanno definito le questioni sottoposte al suo esame con la recentissima sentenza n°10-QM/2002, depositata il 18/10/2002; sentenza da definire “storica” sotto vari punti di vista, il primo e più rilevanti dei quali è rappresentato dal sostanziale azzeramento di ogni differenza di disciplina tra le pensioni ordinarie, di guerra e militari tabellari.che l’ordinamento affida al potere cognitorio e decisorio della Corte dei conti.

In pratica, le Sezioni Riunite, partendo dalla premessa che “l’art. 5 della l. n°205/12000 ha approntato, per la parte che ne occupa, una normativa generale, sia sotto il profilo processuale, a mezzo dell’istituzione del Giudice Unico, sia sotto il profilo sostanziale, non potendo revocarsi in dubbio che il richiamo (alle) specifiche norme della codicistica processuale civile nonché la disciplina approntata dallo stesso art. 5 vadano intesi nella loro compiutezza e non per l’aspetto meramente procedurale”, hanno attribuito al richiamo dell’art. 429 cpc, un duplice valore: sostanziale e processuale.

Sotto il primo profilo, si è detto che “la nuova disciplina ha un innegabile affetto innovativo: (1) sia nel senso della sua operatività sull’intera materia pensionistica attratta nel potere cognitivo della Corte dei conti, (2) sia nel senso dell’introduzione in subiecta materia del generale diritto a veder riconosciuti, contestualmente alla prestazione principale, gli interessi legali e la rivalutazione monetaria”.

Sotto lo stesso profilo sostanziale inoltre, le Sezioni Riunite hanno ritenuto che “la nuova normativa non può che comportare il superamento della speciale disciplina dettata dall’art. 16, comma 6, della l. n°412/1991 (e successive norme che ad esso fanno riferimento), da ritenere ormai travolte dall’espresso richiamo operato dall’art. 5 della l. n°205/2000 alla unitaria disciplina dettata dall’art. 429 cpc”, applicabile anche alle pensioni di guerra ed alle pensioni tabellari militari, “con l’ulteriore conseguenza che, anche per tali pensioni, (si ha) una presunzione assoluta di dannosità da svalutazione (che prescinde) dall’elemento soggettivo dell’inadempimento (e dalla) intimazione di pagamento, introducendo un meccanismo automatico di liquidazione del relativo pregiudizio, a cui il Giudice deve provvedere anche d’ufficio, utilizzando gli indici stabiliti dall’art. 150 dis.att. cpc, (al di fuori) di ogni onere probatorio ed ambito di operatività dell’art. 1224 cc”.

Sotto il profilo processuale, invece, le Sezioni Riunite hanno ritenuto che la “nuova normativa” abbia efficacia retroattiva, e si applichi a tutte le fattispecie anteriori, anche a quelle insorte prima dell’entrata in vigore di detta legge (salvo il limite del rapporto esaurito) e che la normativa stessa trovi applicazione anche alle controversie pendenti in appello.

Ponendosi, poi, nell’ottica di individuare l’ ubi consistat del “maggior danno eventualmente subito”, che legittimerebbe il riconoscimento della rivalutazione monetaria, ex art. 429 cpc, le Sezioni Riunite, hanno solo lambito il problema della natura del rinvio operato a tale articolo dall’art. 5 della l. n°205/2000, se “recettizio” o “dinamico”, il quale ultimo comporterebbe di incamerare nella subiecta materia tutto il sistema delineato dall’art. 16, comma 6, della l. n°412/1991 e successive disposizioni che ad esso fanno riferimento, pur dando atto che il citato articolo 16, comma 6, “secondo parte della dottrina” – ma, vale precisarlo, anche secondo la Corte Costituzionale [66] – “avrebbe sostanzialmente attuato un parziale ripensamento, nell’intento di attenuare, per esigenze di contenimento della spesa a carico del bilancio pubblico, gli effetti del cumulo tra rivalutazione ed interessi” [67].

Quanto al “maggior danno”, dunque, le Sezioni Riunite lo ha individuato nel c.d.”danno aggiuntivo a quello non coperto dagli interessi legali” e, in ciò, hanno anche ritenuto di dover chiarire “che detta qualificazione dell’istituto non ne determina comunque un appiattimento in direzione dell’art. 1224, dappoichè rispetto a tale disposizione permangono i profili di specialità enucleabili nella automaticità della liquidazione del danno nonché della decorrenza degli interessi e dell’eventuale credito differenziale da svalutazione , ex art. 150 disp. att. cpc, dal giorno della maturazione del diritto e non dalla messa in mora”.

Da ultimo, quanto alle modalità di calcolo del “maggior importo”, le SS.RR. hanno ritenuto che esso “vada determinato in base alla richiamata norma processuale di cui all’art. 150 disp. att. cpc”, ossia tenendo conto “dell’indice ISTAT rilevato anno per anno, da applicare agli importi pensionistici spettanti alle singole scadenze a far data dalla maturazione del diritto a pensione fino a quello del soddisfacimento del credito , fatta salva l’eventuale prescrizione del diritto”.

Fare una valutazione critica della sentenza delle Sezioni Riunite dopo una sua prima, frettolosa lettura, non è possibile, visto anche le dimensioni dei problemi con essa affrontati ed i termini assolutamente innovativi delle soluzioni offerte: la sentenza dovrà necessariamente essere letta e riletta più volte.

Più che delle valutazione, quindi, si possono esprimere solo delle sensazioni.

Da questo punto di vista, la sentenza in questione sembra porsi in controtendenza rispetto agli orientamenti generali -politici, legislativi e giurisprudenziali- che sembrano spingere verso un sempre più sensibile accostamento del sistema pubblico a quello privato.

Dire, come fa la sentenza, che il richiamo dell’art. 5 della l. n°205/2000 alle norme del codice di procedura civile ivi indicate, e segnatamente all’art. 429 cpc, ha “travolto” la speciale disciplina dettata dagli art. 16, comma 6, della l. n°412/1991 e successive norme che ad esso fanno riferimento, invita ad una rilettura di tali disposizioni e delle pronunce rese dalla Consulta su di esse, nella considerazione che pure il Giudice delle Leggi si è mosso nel senso di verificare i termini di contatto e di diversificazione delle norme anticumulo, introdotte dal citato art. 16, comma 6, con l’art. 429 cpc, giungendo alla conclusione che -alla fin fine- il ripetuto art. 16 ha semplicemente “ristabilito l’interpretazione rigorosamente letterale, che ascrive all’art. 429, comma, 3, cpc il significato di norma speciale all’interno del sistema dell’art. 1224”, per la quale “gli interessi si calcolano sulla maggior somma nominale e la rivalutazione spetta a titolo di maggior danno, eccezionalmente ritenuto in re ipsa per il solo fatto della svalutazione” (v. Corte Cost. sent. n° 349/1992).

D’altronde, l’idea che il settore pensionistico pubblico non abbia nulla a che fare con il sistema delineato dal più volte menzionato art. 16 comma 6, e dalle successive disposizioni che a tale articolo fanno riferimento, induce anch’esso ad approfondimenti sul tema, visto che tutto l’impianto normativo in questione pertiene a delle leggi generali della finanza pubblica, ed è stato giustificato dalla Consulta con le “fondamentali esigenze di bilancio”, quale criterio che orienta il concreto esercizio del potere discrezionale del legislatore in tutta la materia pensionistica, pubblica e privata.

Sotto un diverso profilo, inoltre, la pronuncia delle Sezioni Riunite, riaprendo temi che si riteneva ormai fossero normati dagli interventi legislativi del 1990, quali –ad esempio– quello della decorrenza della prescrizione del diritto agli interessi ed alla rivalutazione monetaria dal momento della “maturazione del diritto”, (v., quanto alla decorrenza degli interessi dalla scadenza del “termine per provvedere”, l’art. 3 del d.l. n°79/1997, convertito in l. n°140/1997), induce ad una generale verifica di quanto esposto nel presente elaborato, anche in ragione del fatto che le Sezioni Riunite medesime hanno ritenuto di dover assegnare efficacia ampiamente retroattiva alla nuova “generale” disciplina delle pensioni civili militari e di guerra, “attratte nel potere cognitorio della Corte dei conti”.

                                                            Fulvio Maria Longavita.