(Legge 9 dicembre 1998, n. 431)

di Luigi Bilotti, Dirigente INPDAP

1. La legge 9 dicembre 1998, n. 431, pubblicata sul supplemento ordinario alla "Gazzetta Ufficiale" n. 292 del 15 dicembre 1998, recante norme sulla "disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo" è entrata in vigore il 30 dicembre 1998 e con essa risultano espressamente abrogati l’art. 11 del decreto–legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, nonché gli articoli 1–bis, 2, 3, 4, 5, e 8 del decreto–legge 30 novembre 1988, n. 551, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 1989, n. 61.

Per effetto dell’entrata in vigore della predetta normativa sono, altresì, abrogati gli articoli 1, 3, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 54, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 75, 76, 77, 78, 79, limitatamente alle locazioni abitative, e 83 della legge 27 luglio 1978, n. 392, e successive modificazioni.

La minuziosa elencazione delle norme abrogate dà la portata della nuova disciplina la quale rivoluziona il precedente ordinamento sulla materia delle locazioni abitative eliminando sia gli elementi costitutivi della disciplina dell’equo canone, compreso il meccanismo di calcolo e l’ambito di applicazione, che i presupposti della disciplina sui cosiddetti "patti in deroga", prevedendo una serie di novità oltre che procedurali anche di natura fiscale tributaria.

2. Una novità di rilievo è stata introdotta in materia di forma del contratto stabilendo che i contratti di locazione ad uso abitativo stipulati o rinnovati dopo l’entrata in vigore della legge 431/98 sono validi solo se redatti in forma scritta derogando al principio della libertà di forma. La mancanza della forma ad substantiam richiesta comporta necessariamente la nullità della convenzione con tutte le conseguenze negative che essa comporta.

La legge non si applica ai contratti di locazione relativi agli immobili vincolati ai sensi della legge 1° giugno 1939, n. 1089 con particolare riferimento ai beni di interesse artistico e storico; alle abitazioni incluse nelle categorie catastali A/1, A/8 e A/9, già escluse dall’ambito di applicazione della legge sull’equo canone; agli alloggi di edilizia residenziale pubblica ai quali si applica la relativa normativa vigente, statale e regionale; agli alloggi locati esclusivamente con finalità turistiche ed, infine, ai contratti di locazione stipulati dagli Enti locali in qualità di conduttori per soddisfare esigenze di carattere transitorio.

Secondo la nuova disciplina, che si presenta come destinata ad eliminare i vincoli posti dalle precedenti norme sull’ "equo canone" e sui "patti in deroga", si distinguono due regimi locativi: quello "libero" di cui all’art. 2, comma 1 e quello "concertato" di cui all’art. 2 comma 3.

Con il primo sono stati previsti oltre ai canoni in regime libero determinati dalla libera volontà delle parti in coerenza con l’andamento del mercato immobiliare, una durata di quattro anni con rinnovo automatico ed obbligatorio per i successivi quattro anni ma con facoltà di non concedere il rinnovo alla prima scadenza in presenza di necessità lavorative o abitative in capo al locatore. Tale tipo di contratto permette alle parti di regolamentare il rapporto nel modo ritenuto più opportuno e più confacente agli interessi del locatore e del conduttore potendo convenire un canone al rialzo o al ribasso nel corso della durata contrattuale, un aumento derivante dalle variazioni dell’indice ISTAT riferito all’intero importo o a parte di esso, le intere spese di registrazione dell’atto a carico del conduttore o anche il versamento di un deposito cauzionale in misura superiore a quella normale dei tre mesi anticipati.

Unico limite alle parti è costituito dal rispetto obbligatorio della durata prefissata in quattro anni e dalla impossibilità per il locatore di usufruire di un canone superiore a quello contrattualmente stabilito, pena la nullità dell’atto.

Con il secondo sono previsti canoni sulla base di quanto stabilito in appositi accordi definiti in sede locale tra le organizzazioni della proprietà edilizia e le organizzazioni dei conduttori maggiormente rappresentative ed una durata del contratto di tre anni più due di rinnovo.

I contratti di locazione stipulati sulla base degli accordi definiti in sede locale tra le Organizzazioni di settore debbono attenersi a quanto stabilito nella Convenzione nazionale sottoscritta l’8 febbraio 1999 e approvata con decreto del Ministro dei lavori pubblici 5 marzo 1999 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 22 marzo 1999). Con essa sono stati definiti, per zone omogenee, i criteri per la formazione dei canoni minimi e massimi tenendo in debita considerazione i valori di mercato, le dotazioni infrastrutturali, la tipologia del fabbricato e la sua classificazione catastale.

In attuazione del predetto decreto sono stati definiti gli accordi in quasi tutte le città italiane prevedendo, per la definizione dei canoni, delle fasce di oscillazione in relazione agli elementi oggettivi del fabbricato da locare, dai quali è possibile pervenire all’individuazione del canone effettivo.

Anche per tale contratto, da redigere secondo uno schema definito, le parti potranno introdurre altre condizioni riguardanti gli oneri condominiali che non possono essere diversi da quelli previsti dall’art. 9 della legge 392/1978, le variazioni ISTAT che non possono essere applicate in misura superiore al 75% o altre che non siano in contrasto con quelle già inserite nel "contratto tipo".

L’individuazione da parte del legislatore dei due tipi di contratto (libero o concordato) e la diversa regolamentazione cui sono soggetti, porta a considerare che esistono oltre a diversità di forma anche un materiale divario economico per cui anche la scelta per l’adozione dell’uno o dell’altro tipo contrattuale non può prescindere da un’attenta valutazione delle possibilità offerte.

La scelta del canone libero, con la possibile adozione di clausole accessorie, comporta maggiori vantaggi per il locatore che può ottenere un canone che si attesta ai livelli di mercato e che può essere adeguato nel corso della durata contrattuale in relazione alla convenzione stipulata.

Con la scelta del canone concordato il canone è sicuramente inferiore a quello del mercato essendo quello derivante dagli accordi locali intervenuti che tengono conto dei parametri oggettivi di riferimento tassativamente indicati negli accordi stessi.

Tuttavia a fronte del sacrificio economico è prevista una minore durata rispetto ai contratti a regime libero ed una serie di agevolazioni fiscali sulle quali occorre fissare un momento l’attenzione per valutarne la reale portata, attesa anche l’incidenza sui vari istituti del diritto tributario riguardante l’IRPEF, l’ICI e l’imposta di registro.

3. E’ di recente, infatti, l’emanazione da parte del Ministero delle Finanze della circolare n. 150/E del 7 luglio 1999, con la quale vengono date disposizioni applicative delle cennate agevolazioni fiscali per i proprietari che stipulano contratti di tipo convenzionato.

In particolare, fermo restando il criterio di determinazione del reddito degli immobili dati in locazione previsto dall’art. 84 del DPR 917/1986, che continua ad essere il maggiore rispetto a quello derivante dalla rendita catastale e quello derivante dal canone di locazione al netto della quota del 15%, la nuova legge (art. 8, comma 1) prevede la riduzione di un altro 30% del canone di locazione ai fini della determinazione del reddito imponibile.

Detta agevolazione spetta ai locatori di immobili ubicati nelle zone ad alta tensione abitativa che abbiano, come detto prima, stipulato un contratto in regime concordato vale a dire un contratto concluso sulla base del contratto tipo stipulato tra le organizzazioni sindacali della proprietà e degli inquilini.

Lo stesso articolo 8, all’ultimo capoverso del comma 1, prevede, poi, che l’imposta di registro venga assolta, per i contratti concordati, con il pagamento del 2% da calcolarsi non sull’intero corrispettivo annuo ma su un importo pari al 70% dello stesso. Ai fini della sua applicazione rimangono fermi i presupposti ed i limiti previsti per l’IRPEF, nel senso che sono esclusi dalle agevolazioni gli immobili ai quali non si applica la nuova disciplina indicati nell’art. 1 comma 2.

Anche ai fini I.C.I., per i proprietari che concedono in locazione immobili a titolo di abitazione principale, con canoni concordati, sono previste agevolazioni costituite dalla riduzione delle aliquote che dovranno essere decise da ogni Comune derogando al limite minimo stabilito dalla legge ai fini della determinazione delle aliquote. La facoltà attribuita ai Comuni al fine di favorire la realizzazione degli accordi non risulta sia stata adottata con carattere di generalità attese le notevoli ristrettezze economiche nelle quali operano le realtà locali che non consentono di poter soddisfare altre esigenze.

Sempre in materia fiscale, altra agevolazione è stata introdotta dall’art. 8, comma 5 della legge in questione, che prevede la detrazione dal reddito complessivo dell’importo dei canoni non percepiti. In tal caso, tuttavia, occorre aggiungere il reddito derivante dalla rivalutazione della rendita catastale costituendo comunque reddito, sia pur meramente potenziale e figurativo, relativamente al periodo interessato.

4. Il complesso della normativa, ora sinteticamente richiamata, comporta anche per gli Enti previdenziali in genere, in quanto titolari di un cospicuo patrimoniale immobiliare, l’assunzione di determinate decisioni connesse essenzialmente alla determinazione dei canoni e alla durata dei contratti di locazione.

La collocazione degli immobili degli Enti previdenziali nell’ambito del regime concertato trova il suo presupposto nel D.M. 5 marzo 1999, emanato per la ratifica della convenzione nazionale di cui all’art. 4, comma 1 della citata legge. In tale decreto è espressamente previsto (art. 1, comma 6) che, anche in relazione a quanto stabilito dal decreto legislativo 16 febbraio 1996, n. 104, per gli Enti previdenziali si proceda con accordi integrativi locali.

Pertanto, il richiamo alla concertazione, mentre appare sostanzialmente incoerente con la normativa che regola il regime libero, pare configurarsi come quello più consono al regime concertato.

Anche per questa strada, tuttavia, occorre individuare un canone di equilibrio e cioè un canone al di sotto del quale non sarebbe possibile andare in quanto i vantaggi fiscali non sarebbero compensati dalle minori entrate derivanti dagli affitti ridotti rispetto ai valori di mercato.

E’ in atto una complessa trattativa tra le OO.SS. degli inquilini ed i rappresentanti di tutti gli Enti previdenziali per la ricerca di una soluzione che valga da una parte ad evitare remissione per gli Enti e dall’altra a soddisfare le aspettative delle varie categorie degli inquilini per la conduzione di un bene ancora oggi di determinante rilievo nel contesto della vita sociale.

5. La normativa in esame, che introduce, come si è visto, due importanti principi nel campo delle locazioni quali la forma scritta per la stipula di validi contratti di locazione di immobili adibiti ad uso abitativo e la determinazione del canone (c.d. libero) rimessa alla volontà delle parti, si pone sostanzialmente nell’ambito delle disposizioni di carattere più generale contenute nel decreto legislativo 16 febbraio 1996, n. 104, in materia di dismissioni del patrimonio immobiliare degli Enti previdenziali e di investimenti degli stessi in campo immobiliare. Con tale decreto, e più precisamente con la circolare 30 aprile 1997, n. 6/4PS/30712 (c.d. Circolare Treu), sono stati specificati i criteri di assegnazione in locazione delle unità immobiliari garantendo un’adeguata informazione pubblica sulle disponibilità da locare ed indicando forme obbligatorie ed unificate di pubblicazione attraverso il foglio degli annunci legali della Provincia e l’albo pretorio del Comune.

La nuova disciplina lascia invariate le condizioni generali per le assegnazioni degli immobili, le riserve individuate a favore degli sfrattati e delle forze dell’ordine, nonché le priorità relative alle particolari condizioni economiche e sociali del nucleo familiare.

Sul punto, da ultimo, è intervenuto il decreto del Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale, di concerto con il Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica e con il Ministro dei Lavori Pubblici, del 4 agosto 1999, con il quale si è ritenuto di riconoscere le condizioni di "disagio sociale" nei conduttori ultrasessantacinquenni, in quelli con 5 o più figli a carico, in quelli con famiglia monoparentale, ed infine, in quelli iscritti nelle liste di mobilità e titolari di trattamenti di disoccupazione o di integrazione salariale.

Costituisce invece condizione di "disagio economico" il possesso di un reddito familiare complessivo inferiore ai limiti di decadenza previsti per la permanenza negli alloggi di edilizia popolare, aumentato del 20%.

La tutela per i conduttori ultrasessantacinquenni è, ora, espressamente garantita con la circolare del 26 agosto 1999 del Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale in tema di predisposizione dei piani di alienazione e dei criteri per la vendita degli immobili degli Enti. In caso di mancato esercizio della prelazione, infatti, agli Enti è consentita soltanto l’alienazione della nuda proprietà, mentre è riconosciuta ai conduttori ultrasessantacinquenni la facoltà di scelta tra rimanere conduttore dell’immobile o divenirne usufruttuario, con i relativi vincoli e vantaggi.

Sui criteri per l’individuazione degli immobili di pregio e non, si può notare che nella nuova disciplina e nel decreto 5 marzo 1999 (art. 1 comma 3), non si fa più menzione degli immobili di pregio ma è prevista all’interno delle aree omogenee la individuazione delle zone di particolare pregio o di particolare degrado e a tali qualificazioni corrisponde un valore massimo ed un valore minimo del canone.Si ritiene da parte di alcuni che il legislatore abbia voluto con la diversa espressione utilizzata ("zone di particolare pregio" e non "immobili di pregio") implicitamente abrogare, nella parte che interessa, l’art. 15 del citato decreto legislativo 16 febbraio 1996, n. 104. Siffatta interpretazione, tuttavia, va senza dubbio, a giudizio dello scrivente, oltre lo spirito della norma in quanto la distinzione anche nella nuova legge resta valida e va riferita non più all’immobile ma alla zona che è certamente più ampia rispetto al singolo fabbricato.

Anche i criteri per la determinazione dei canoni introdotti dal decreto legislativo 16 febbraio 1996, n. 104 sono quelli contenuti nella legge 431/98 per quanto concerne i canoni concordati tra gli Enti e le associazioni degli inquilini.

La previsione di contratti "liberi", per i quali esistono solo alcune norme che la legge considera "inderogabili" (durata non inferiore a quattro anni e forma scritta) e altre che vengono lasciate all’iniziativa delle parti, costituisce la novità, forse più importante, della nuova legge. La misura del canone effettivo, tuttavia, non può prescindere, per quanto riservato all’autonomia delle parti, dal valore del mercato, dalla dotazione di infrastrutture e dalle categorie e classi catastali degli edifici.

6. Con la normativa vigente anteriormente all’entrata in vigore della legge 431/98, l’esecuzione coattiva, che poteva essere esperita dal proprietario, qualora il conduttore non rilasciasse l’immobile, era subordinata all’ottenimento di un provvedimento di rilascio emanato dal giudice e alla scadenza del termine dallo stesso indicato nella sentenza ed era preceduta dalla notificazione del titolo esecutivo e contestualmente, o anche dopo la notifica, dall’atto di precetto con il quale s’invitava il conduttore al rilascio dell’immobile entro i successivi dieci giorni.

La procedura esecutiva così impostata, soggetta a nullità in mancanza delle indicazioni formali indispensabili a rendere l’atto non viziato nella forma, si è arricchita di nuovi elementi in quanto va, ora, integrata da ulteriori condizioni.

Ai sensi dell’art. 7 della 431/98 gli atti di precetto devono contenere anche gli estremi di registrazione del contratto di locazione; gli estremi della denuncia dell’unita immobiliare in questione ai fini dell’applicazione ICI; gli estremi della dichiarazione dei redditi nella quale è stato inserito il corrispettivo derivante dall’immobile ed, infine, gli estremi della ricevuta di versamento dell’ICI relativa all’anno precedente a quello di competenza.

Tali formalità devono essere rigidamente rispettate e costituiscono condizioni di procedibilità dell’azione esecutiva. E’ consentito, tuttavia, che agli adempimenti tributari possa ottemperare il locatario anche tardivamente rispetto alla messa in esecuzione della procedura coattiva ma, comunque, entro il termine di notifica dell’atto di precetto.

Trascorsi dieci giorni dalla diffida ad adempiere, l’ufficiale giudiziario avvisa, almeno tre giorni prima, la parte conduttrice del giorno e dell’ora in cui effettuerà il proprio accesso per procedere all’immissione della parte istante nella disponibilità dell’immobile.

Solo in rari casi l’esecuzione avviene "de plano" in quanto occorre in genere ottenere l’assistenza della forza pubblica per l’esecuzione coatta la quale, fino all’entrata in vigore della nuova legge, era disposta con provvedimento del Prefetto attraverso l’espletamento di una speciale procedura articolata nel D.L. 30 dicembre 1988, n. 551 convertito con modificazioni ed integrazioni nella legge 21 febbraio 1989, n. 61.

La legge 431/98 ha espressamente abrogato tale normativa prevedendo che il decreto, con il quale il Giudice decide la data dell’esecuzione, vale anche come autorizzazione all’ufficiale giudiziario a servirsi dell’assistenza della forza pubblica per procedere alla liberazione del bene.

Normalmente l’esecuzione può essere interrotta per una serie di circostanze che si fanno risalire in particolare modo al conduttore ma anche a motivazioni di ordine diverso quali quelle introdotte dalla nuova legge con la quale è stata disposta la sospensione indiscriminata della esecuzione di tutti i titoli di finita locazione per un periodo di centottanta giorni venuti a scadere, nel caso di specie, al 27 giugno 1999 essendo entrata in vigore la nuova disciplina, come ricordato, a decorrere dal 30 dicembre 1998.

In tale caso l’interruzione è neutralizzata dalla produzione di altra istanza con la quale si chiede al giudice la fissazione di un nuovo giorno nel quale far effettuare l’esecuzione; istanza da produrre nel termine perentorio di 30 giorni dalla scadenza della sospensione. Il giudice, acquisita la prova dell’avvenuta notificazione del ricorso e preso atto delle eventuali controdeduzioni del resistente (locatario) sentite eventualmente le parti, delle quali può disporre la comparizione davanti a sé, decide con decreto la nuova data dell’esecuzione la quale, per i titoli emessi dopo l’entrata in vigore della nuova legge, deve essere fissata nel termine massimo di sei mesi. Tale termine può essere esteso fino a diciotto mesi qualora il conduttore abbia compiuto 65 anni di età, abbia 5 o più figli a carico, sia iscritto nelle liste di mobilità, percepisca un trattamento di disoccupazione o di integrazione salariale, sia formalmente assegnatario di alloggio di edilizia residenziale pubblica a di ente previdenziale o assicurativo ed in presenza di altre condizioni particolari economiche o di malattia.

Il decreto di fissazione della nuova data, tuttavia, non dà luogo ad un giudicato né formale né sostanziale ma ha funzione meramente ordinatoria ed avverso il provvedimento entrambe le parti possono proporre opposizione per qualsiasi motivo al tribunale in composizione collegiale il quale giudica con le modalità di cui all’art. 618 c.p.c.. Con la cessazione delle cause interruttive dell’esecuzione o maturato il nuovo termine per l’esecuzione stabilito dal giudice, la procedura esecutiva riprende per raggiungere finalmente l’obiettivo che si era proposto e che sarà raggiunto sempre che siano rispettati termini e notificazioni di atti finalizzati al nuovo accesso per l’immissione in possesso del creditore procedente.

Ultima notazione riguarda l’efficacia del titolo esecutivo nei confronti degli occupanti dell’alloggio che nel frattempo potrebbero essere cambiati per effetto del decesso dell’originario conduttore con immissione di persone estranee o con la permanenza di parenti e affini. Secondo la giurisprudenza più comune (v. Cass. / 4 dicembre 1985, n. 6330) il titolo esecutivo ha efficacia nei confronti di tutti i terzi occupanti l’immobile anche se persona diversa da quello originariamente indicato essendo costui l’unico in grado di soddisfare la pretesa esecutiva nei confronti della parte attrice.

Analogo ragionamento vale nei confronti dei soggetti che cambiano nella titolarità del bene per effetto di vendita del bene stesso ad altro soggetto che interviene nel rapporto esecutivo in atto facendo valere il proprio titolo davanti all’ufficiale giudiziario incaricato del rilascio del bene.

Altro problema risolto dalla nuova normativa è quello relativo al risarcimento del maggior danno subito dal locatore per il ritardato rilascio dell’immobile di sua proprietà ai sensi dell’art. 1591 c.c..

L’art. 6, comma 6 della nuova legge ha, infatti, stabilito che fino all’effettivo rilascio dell’immobile, i conduttori sono tenuti a corrispondere al locatore una somma mensile pari all’ammontare dell’affitto dovuto alle condizioni del contratto, maggiorato, oltre che delle variazioni ISTAT, del 20%.

Con esplicito riferimento all’art. 1591 c.c. l’obbligo di risarcire il maggior danno subìto dal locatore per la prolungata occupazione dell’immobile aveva dato origine a varie incertezze in quanto diventava sempre difficile poter determinare, con esattezza, il danno derivante dalle maggiori somme che avrebbe ricavato il locatore qualora il contratto avesse cessato i suoi effetti alla sua naturale scadenza. Il taglio netto operato dalla nuova norma determinando, in misura forfettaria, nel 20% il maggior danno subito, ha reso chiarezza rispetto al precedente art. 1-bis della legge n. 61 del 21 febbraio 1989, la cui nuova disposizione può essere considerata con efficacia interpretativa.

Tuttavia, in sede di applicazione, tale norma (art. 6, comma 6) ha suscitato non poche perplessità affacciando in più occasioni dubbi di conformità ai principi della Costituzione.

Infatti già la Pretura di Napoli (ord. 2 luglio 1999) ed il Tribunale di Milano (ord. 2 luglio 1999) hanno dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale relativa alla forfettizzazione nella misura del 20% del canone dovuto quale ristoro del danno sofferto dal locatore a causa del ritardo nella restituzione dell’immobile da parte del conduttore.