Banca d'Italia, Perugia 2 – 3 dicembre 1999.

di Tullio Lazzaro, Presidente di Sezione della Corte dei conti, preposto al coordinamento del controllo successivo sulla gestione)

Quale che sia l’approccio teorico che si voglia avere nello studio di un qualsiasi tema, pre-condizione necessaria è la conoscenza della realtà concreta dei fatti sottesi all’oggetto o che su di esso influiscono. In relazione al tema del convegno un contributo di conoscenza, per la successiva speculazione teorica e sistematica, può essere offerto da un primo bilancio, sia pur parziale e provvisorio, della attività di controllo sulle gestioni delle Amministrazioni dello Stato svolta dalla Corte dei conti.

Tale controllo affidato alla Corte, com’è noto, dalla legge 14 gennaio 1994 n. 20 ha, in effetti, iniziato a svilupparsi dopo la novella recata dalla legge 20 dicembre 1996 n. 639.

Anteriormente a quest’ultima, infatti, abitudini mentali e di lavoro ancora in grande prevalenza orientati al controllo preventivo di legittimità avevano portato, in buona misura, a distorcere il controllo sulla gestione in controllo successivo di legittimità sui singoli atti, non più assoggettabili a controllo preventivo, sia pure inseriti nel contesto di una gestione.

Risulta infatti che fino ai primi mesi del 1997 oltre l’80% delle deliberazioni adottate dalla Sezione del controllo in materia di controllo di gestione riguardava verifiche di legittimità di atti singoli, mancando invece il controllo della gestione nel suo complesso.

La legge n. 639/96 ha eliminato la possibilità di una declaratoria incidentale di legittimità di singoli atti e, per tale via, ha portato la Corte ad occuparsi dell’oggetto proprio e specifico del controllo sulla gestione: sull’insieme cioè di atti, provvedimenti, azioni ed omissioni che costituiscono una gestione, senza naturalmente escludere che la ritenuta illegittimità di uno di tali segmenti possa riverberare sulla legittimità, o regolarità, dell’intera gestione.

E’ solo a partire dalla seconda metà del 1997 che il 100% delle pronunce rese riguarda gestioni e non singoli atti e può quindi parlarsi di controllo sulle gestioni in senso proprio.

Le leggi n. 20/94 e n. 639/96 hanno imposto alla Corte una mutazione totale della funzione di controllo, con conseguente e necessario processo di rimodulazione di metodi operativi, di sistemi organizzativi, di individuazione di sfere di competenza: processo che, proprio per la sua complessità e ampiezza, è per certi versi non ancora del tutto compiuto: ciò che dà ragione di una quantità di deliberazioni, su controllo di gestione, dapprima piuttosto scarsa e che va via via aumentando.

Limitando, per evitare un’esposizione meramente storica, l’esame all’ultimo biennio, 1998 e 1999, il dato quantitativo delle deliberazioni adottate risulta essere:

Una valutazione di tale dato comparativamente con il numero di magistrati addetti al controllo successivo sulla gestione risulta sostanzialmente impossibile in quanto, per disposizione del Consiglio di Presidenza (Delibera n. 22/98), il controllo di gestione è esercitato dagli stessi magistrati e uffici che svolgono promiscuamente, anche il controllo di legittimità su atti. Inoltre, nelle sedi decentrate della Corte, i magistrati nella quasi totalità dei casi esercitano funzioni di controllo sulle Amministrazioni dello stato, controllo sulle Regioni nonché funzioni giurisdizionali, con una commistione quanto mai inopportuna anche se, comprensibilmente, imposta dall’assoluta penuria di magistrati.

Il dato brutale sopra riferito non dà tuttavia una sufficiente rappresentazione dell’ampiezza dell’attività di controllo effettivamente svolta. Ciò perché se alcune deliberazioni hanno comportato il controllo di una sola Amministrazione, o comparto di essa, per altre invece è stato necessario sottoporre a controlli analitici e puntuali numerosi centri di spesa o più comparti di un’Amministrazione.

Basti considerare, ad esempio, che per la deliberazione n. 81/98 ("gestione dei lavori pubblici per gli es. fin. ’95, ’96 e ’97) sono state sottoposte a controllo oltre 1.000 stazioni appaltanti. Il valore finanziario totale delle gestioni assoggettate a tale controllo è pari, per il 1995 a 3.110 miliardi, per l’esercizio 1996 a 3.752 miliardi e per l’esercizio 1997 a 3.2.72 miliardi.

Per la deliberazione n. 111/98 (concessione di contributi a stabilimenti industriali danneggiati dagli eventi sismici del novembre ’80 e febbraio ’81) è stato effettuato il controllo di dati contabili, stato giuridico e situazione fisica su 593 Ditte beneficiarie di contributi ammontanti ad oltre 1.600 miliardi.

Per la deliberazione n. 65/98 ("Ministero della Sanità – studi e ricerche svolte da vari "Istituti") sono state effettuate analisi finanziarie e accertamenti, riferiti agli es.fin. ’93, ’94, ’95 e ’96, su 40 Istituti destinatari di fondi per la ricerca, a carico del Fondo sanitario nazionale, ammontanti ad oltre 1.220 miliardi.

Per la deliberazione n. 128/98 ("gestione delle pratiche di riscatto a fini pensionistici") sono state sottoposti a controllo 67 centri amministrativi.

Per la deliberazione n. 60/99 ("gestione dei procedimenti disciplinari da parte del Ministero delle Finanze") sono state poste in essere complessivamente 12.660 unità di rilevazione.

La deliberazione n. 82/98 ("effetti della quota di riequilibrio sul sistema universitario italiano") ha richiesto analisi finanziarie ed elaborazioni di dati di personale, ed altro su 18 Università per una gestione finanziaria complessiva, nel 1996, di oltre 3.800 miliardi.

Ad un bilancio che non sia meramente quantitativo del controllo di gestione sin qui esercitato dalla Corte, soccorre altresì l’esame di alcune linee di giurisprudenza della Sezione, nella materia in esame, e di prassi da essa usualmente seguite muovendo, per una migliore comprensione, da un fuggevole esame della normativa.

Il corpo fondamentale della normativa in materia è costituito, come accennato, dalle leggi n. 20/94 e n. 639/96.

Una prima nota che richiama l’attenzione è la volontà che chiaramente risulta dalla legge n. 20 di "obbligare" la Corte ad effettuare il controllo sulle gestioni delle pubbliche amministrazioni e di porre tale controllo come obiettivo essenziale, e perciò prioritario, assegnato alla Corte stessa. La legge espressamente stabilisce (art. 6) che le norme da essa dettate «costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione" e inoltre che "i principi da essa desumibili costituiscono altresì norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica". La stessa legge, per l’esercizio di tale controllo, accorda alla Corte poteri amplissimi, fino all’impiego della Guardia di Finanza, e le dà la funzione di determinare essa stessa e annualmente i propri programmi di controllo che, approvati nei modi di leggi, divengono cogenti per le amministrazioni sottoposte al controllo, non avendo esse alcun potere giuridico di sottrarvisi.

A tale controllo il legislatore assegna una portata amplissima, stabilendo (art. 3, c.4, L. n. 20/94) che esso si esercita sull’intero universo delle pubbliche amministrazioni e ne demanda l’esercizio alla "sezione centrale del controllo" (art. 5, L. n. 639/96) che dovrebbe perciò avere competenza tendenzialmente generale, salvo quella attribuita dalla legge o da provvedimenti di auto-organizzazione ad altre sezioni o collegi.

Che il controllo in questione sia, per volontà della legge n. 20, obiettivo prioritario per la Corte è altresì confermato dall’essere stato, contestualmente, enormemente ridotto il controllo preventivo su atti che sin lì, e per decenni, aveva costituito il cuore delle funzioni di controllo demandate alla Corte. Oltre che dall’essere rimaste invece invariate le aree di controllo della Sezione Enti locali e della Sezione Enti economici per la quale anzi il legislatore delegato (art. 3, c.1, D.L.vo 30 luglio 1999 n. 286) ha disposto una riduzione di potere, salvo il giudizio che di tale norma darà la Corte costituzionale già chiamata a pronunciarsi sul tema.

La legge ha altresì dato alla Corte il potere di autonomia organizzativa (art. 4, L. n. 20/94) ora confermato ed ampliato dall’art. 3, c.2, del D.L.vo n. 286/99 che ha così risolto taluni dubbi sorti, in materia, vigendo la preesistente normativa.

In sostanza la legge ha, per così dire, "accordato carta bianca" alla Corte, ma pretende da essa l’esercizio del controllo sulle gestioni e i concreti risultati di tale controllo.

A fronte di una tale, forte e chiara, volontà di legge è deludente dover constatare che è sin qui mancato un disegno organizzativo che fosse in sintonia con la volontà della legge e non, invece, rimasto sostanzialmente ancorato ai moduli del controllo preventivo. E’ amaro prendere atto che organi istituzionali competenti della Corte non hanno saputo o voluto compiere scelte e adottare provvedimenti idonei, sul piano organizzativo, a tradurre compiutamente in atto il disegno del legislatore, a identificare e dare impulso a centri di spinta per raggiungere gli obiettivi voluti dalla legge come essenziali e prioritari. I risultati sin qui avuti, quale che sia il giudizio che se ne voglia dare, si devono solamente all’abnegazione di un pugno di magistrati ed al senso del dovere di non molti funzionari e collaboratori.

Anche un regolamento di organizzazione del controllo approvato dalle Sezioni Riunite il 5 marzo 1998 – quindi già a distanza di anni dalla legge n. 20/94 e che aveva il difetto di scaturire da un’interpretazione un po’ troppo disinvolta del sistema normativo vigente all’epoca, ma il pregio di una visione globale e strategica del controllo – ha subito una serie di reazioni che ne hanno provocato la disapplicazione ma, fatto ben più grave, senza essere sostituito da alcun’altro disegno organizzativo coerente con le finalità della legge.

Occasione utile per colmare questa lacuna che rischia di divenire paralizzante può essere data dall’art. 3, c.2, del citato D.L.vo n. 286, purché di tale norma si faccia un uso corretto e mirato ai fini dell’ordinamento.

Attraverso la propria giurisprudenza, segnatamente con le deliberazioni n. 4/98 e 11/99 (1) dell’Adunanza Plenaria del controllo, la Corte ha dovuto prioritariamente operare una, sia pur parziale, procedimentalizzazione, delle proprie attività istruttorie e decisorie in tema di controllo sulla gestione, stante la carenza pressoché totale di norme di legge al riguardo. Non è pensabile, infatti, che l’attività istituzionale di un corpo di magistrati mirata ad accertare i risultati di un’attività amministrativa, in funzione di garanzia del rispetto della legittimità e della corretta gestione finanziaria e volta al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate (così Corte Cost. sent. n. 29 del 1995) possa svolgersi senza, o al di fuori, di predeterminate norme di competenza e di procedura o attraverso organi variabili per mutevoli e contingenti esigenze. Non a caso la suprema Corte di Cassazione (Sez. Un. sent. n. 5762/98) ha richiamato la Corte dei conti, nell’esercizio della funzione di controllo sulla gestione, all’osservanza di norme procedurali sulla base del rinvio al T.U. n. 1214 del 1934 operato dall’art. 3, c.9, della legge n. 20/94.

Le citate deliberazioni dell’Adunanza Plenaria hanno perciò dettato regole per garantire il pieno ed effettivo contraddittorio con le Amministrazioni che sono, volta a volta, sottoposte al controllo; per disciplinare l’esercizio delle funzioni istruttorie da parte dei singoli magistrati a garanzia delle Amministrazioni e dell’obiettività dei risultati dell’istruttoria; per dare totale conoscenza all’Amministrazione di quanto viene rassegnato dal singolo magistrato alla decisione del collegio della Sezione. Ampio spazio viene altresì assicurato alle controdeduzioni dell’Amministrazione, sia con la presentazione che quest’ultima fa di memorie scritte sia con l’intervento dei suoi rappresentanti nella fase dell’adunanza del collegio che precede la camera di consiglio. Tutto ciò anche al fine di assicurare l’effettivo "accertare" – così come testualmente prescrive la legge n. 20/94, art. 3, c.4 – i risultati della gestione in funzione degli obiettivi stabiliti dalle norme.

E’ da un accertare fatti e circostanze della gestione che sia tale da non poter più essere revocato in dubbio, che scaturisce la piena trasparenza dell’amministrare e quindi la garanzia, per il cittadino-contribuente, della corretta gestione del pubblico denaro; o, al contrario, il potere-dovere dell’Amministrazione – non fosse altro che per canone di buona amministrazione – di porre in essere azioni di autocorrezione e, per il Governo ed il Parlamento, l’opportunità di azioni complessivamente tese al miglioramento dell’azione amministrativa.

E’ quindi nel momento conclusivo, attraverso la possibilità di autocorrezione, che il controllo sulla gestione assume e rivela natura collaborativa con l’Amministrazione. E’ solo con espressione ellittica che per il controllo su gestioni può parlarsi tout court di controllo collaborativo. Non solo perché il concetto stesso di controllo postula, per sua natura, il soggiacere di un soggetto all’attività di un altro ma perché è la legge n. 20/94 che disegna tale controllo come potere proprio della Corte, laddove una vera collaborazione presuppone invece un rapporto a cui l’altro soggetto può non prestarsi. Dalla disciplina, sopra cennata, data dalla legge n. 20 ai poteri della Corte risulta evidente che, in tutte le fasi dell’instaurarsi e dello svolgersi del controllo non si è in presenza, da un punto di vista di configurazione giuridica, di un rapporto bilaterale di collaborazione, salvo a volerlo identificare più limitatamente nel fatto che attraverso il controllo l’Amministrazione persegue indirettamente anche l’interesse, suo proprio, a dimostrare la corretta gestione del denaro pubblico.

Anche sulla scia della sentenza della Corte Costituzionale n. 470 del 30 dicembre 1997, l’Adunanza Plenaria ha stabilito che condizione giuridica indispensabile per l’esercizio dei poteri istruttori della Corte è che la gestione da controllare sia stata compresa nei programmi approvati dalla Corte a norma di legge. Ciò, tra l’altro, anche al fine di contemperare l’ovvia impossibilità di controllare, contemporaneamente e continuativamente l’intero universo delle gestioni di entrata e di spesa dello Stato e di altre pubbliche amministrazioni con la necessità di estendere il controllo ad un numero significativo di gestioni. Necessità derivante proprio dalla configurazione del controllo, data dalla legge, come teso all’autocorrezione, così che una eccessiva limitazione del campo d’indagine finirebbe col frustrare, di fatto, tale intento del legislatore e col far diminuire la possibilità, per il Parlamento e per il Governo, di conoscere concretamente lo svolgersi dell’azione amministrativa.

E’ perciò naturale che la programmazione del controllo investa temi molteplici e variegati, cercando di individuare i settori "sensibili" o che possano rivestire maggiore interesse per il Parlamento, per il Governo e per i cittadini piuttosto che seguire astratte filiere a volte rispondenti più a criteri dommatici che a realtà concrete e avvertite.

Della varietà delle gestioni sottoposte a controllo è esempio, da ultimo, la citata deliberazione n. 11/99 che ha approvati programmi di controllo che vanno da attività di sviluppo economico (ad es.: "Interventi in favore del commercio e del turismo"; "Sviluppo e competitività delle industrie operanti nel settore aeronautico – l. n. 808/85") ad interventi di protezione civile; a gestione di lavori pubblici; a gestione di fondi per la ricerca scientifica in determinati settori; e così via.

Per adempiere al dettato della legge che prescrive, quale esito del controllo, l’accertare i risultati dell’azione amministrativa è evidentemente necessario seguire le varie fasi della gestione e le attività successivamente poste in essere da vari gestori. Ciò è particolarmente importante nel caso in cui, facendosi ricorso a figure oggi sempre più diffuse di amministrazione indiretta, la gestione inizi con un passaggio di fondi dal bilancio statale ad altro soggetto che poi, concretamente, li gestisce. In tal caso, per poter accertare e valutare i risultati della gestione è, evidentemente, necessario seguire l’attività posta in essere anche da tale ultimo soggetto. Occorre anche considerare, al riguardo, che nel caso accennato il soggetto al quale vengono dati i fondi tratti dal bilancio dello Stato – e prelevati iure imperii ai cittadini attraverso lo strumento fiscale – è evidentemente considerato dalla pubblica amministrazione come un soggetto che agisce – quanto meno, anche – nell’interesse della stessa amministrazione. E’ superfluo ricordare che la Corte Costituzionale (sentenza n. 29/95) ha affermato che la legge n, 20/94, ampliando le forme di controllo con la previsione del controllo sulla gestione ha rafforzato "…il ruolo della Corte dei conti come organo posto a tutela degli interessi obiettivi della pubblica amministrazione….". Deriva anche da ciò che il limite al potere-dovere di seguire la gestione di tale ultimo soggetto è da ravvisare solamente o nell’essergli i fondi trasferiti per il perseguimento di interessi privati ed in nulla coincidenti con quelli della pubblica amministrazione, oppure che si tratti di soggetto dotato, per legge, di amplissima autonomia (ad esempio, Regioni, Comuni) anche nella scelta degli obiettivi da perseguire. Tracce di tale interpretazione si rinvengono già nella giurisprudenza della Sezione del controllo (ad. esempio, del. n. 119/98).

Dal disegno dell’attività di controllo fatta dall’art. 3, comma 4, della legge n. 20/94 risulta testualmente che il primo obiettivo verso cui essa deve essere orientata è la verifica della legittimità e regolarità. Legittimità che è tuttavia in funzione degli "…obiettivi stabiliti dalla legge …": non quindi legittimità meramente formale ma sostanziale in coerenza, d’altra parte, con l’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 che prescrive che "…l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge…".

Attraverso poi la valutazione comparativa di costi, modi e tempi dell’azione amministrativa effettuata anche, eventualmente, avvalendosi di risultati dei controlli interni, si raggiunge il fine di accertare se i risultati di tale azione abbiano, o meno, raggiunto gli obiettivi stabiliti dalla legge. E’ quindi attraverso tale percorso che si realizza il disegno della legge n. 20/94 "… volto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall’art. 97 della Costituzione, quello di un apparato pubblico realmente operante sulla base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza …" (Corte Costituzionale, sentenza n. 29/95).

Risulta perciò evidente che la legge n. 20 assegna al controllo sulle gestioni, affidate alla Corte, un duplice obiettivo, così che il controllo stesso deve necessariamente svolgersi seguendo un doppio filo conduttore. L’uno mira alla verifica della legittimità, deve perciò confrontare il complesso di atti e azioni della gestione con precostituite norme, di diritto interno e comunitario, e fare perciò applicazione di regole e metodi strettamente giuridici. A questa fase si aggiunge quella che, seguendo l’altro filo conduttore, valuta i risultati della gestione in termini di efficienza, efficacia ed economicità ed applica perciò parametri di tipo finanziario, economico, statistico e simili (in tal senso: Sez. Contr. Ord. n. 46/A del 20 marzo 1998).

Del concetto di legittimità sopra cennato, la Sezione del controllo in sede di controllo sulle gestioni fa frequente applicazione. Ritiene, infatti, che l’illegittimità di una singola voce, o atto, della gestione non sia sufficiente a dichiarare l’illegittimità dell’intera gestione, operandosi invece una sorta di "giudizio di rilevanza". Nel senso di valutare se e in quale misura tale illegittimità sia rilevante per la gestione nel suo complesso. Ove tale rilevanza non venga riconosciuta, pur facendosi constare la singola illegittimità rilevata con opportune osservazioni e dandosene anche, se del caso, apposito avviso al Ministro competente, a norma dell’art. 15 del T.U. n. 1214 del 1934, la gestione viene dichiarata legittima.

Ciò che è stato accertato e valutato dalla Corte forma l’oggetto del riferire al Parlamento, momento questo logicamente e cronologicamente distinto in base al comma 6 dell’art.3 della legge n. 20/94 che testualmente dispone che la Corte "…riferisce al Parlamento sull’esito del controllo eseguito…". Esito del controllo che viene, ovviamente, riferito anche al Governo e all’Amministrazione proprio al fine di autocorrezione.

Volendo ora abbozzare un quadro di quanto emerge da alcune deliberazioni, scelte a titolo esemplificativo, si può tentare di dividerle per materia.

In tema di attività amministrativa per lo sviluppo economico, la deliberazione n.111/98 ha esaminato lo stato di attuazione degli interventi finanziari (L. 20 maggio 1981 n.219) a favore di imprese localizzate in Campania e Basilicata, con stabilimenti danneggiati da eventi sismici .

Il magistrato istruttore ha acquisito i dati necessari al controllo rivolgendosi ad autorità diverse – Ministero del lavoro, INPS, Camere di commercio, Guardia di finanza nonché, per i dati finanziari, alla Ragioneria centrale presso il Ministero dell’industria – oltre che attraverso l’esame dei rendiconti; ha elaborato così un completo archivio di posizioni giuridiche, finanziarie, di localizzazione e attività delle singole imprese beneficiarie. Inoltre ha provveduto, con l’ausilio della Guardia di finanza, a compiere n. 287 accertamenti diretti in loco. Dai dati conclusivi, diversi da quelli in possesso e forniti dall’Amministrazione, risulta che le Ditte beneficiarie sono 677, di cui 282 con collaudo definitivo, 167 con collaudo in corso e 228 con provvedimenti di revoca. Si tralasciano qui i dati analitici, riferiti ad ogni Provincia di localizzazione ed a tutte le singole Ditte e concernenti anche le situazioni di attività e occupazionali. Da tutto quanto emerso, la Sezione ha tratto l’accertamento che la gestione di tali interventi finanziari non ha del tutto corrisposto agli obiettivi voluti dalla legge.

La deliberazione n. 82/99 ha esaminato la gestione, effettuata dal Ministero della marina mercantile, relativa ai contributi concessi a favore del settore cantieristico ed alle provvidenze a favore dei programmi di ricerca nel settore navale. La disciplina normativa in materia ha quale obiettivo essenziale il favorire il completamento del processo di ristrutturazione e razionalizzazione dell’industria navalmeccanica. Obiettivo da perseguire, peraltro, nel contesto ed in armonia con la politica comunitaria in materia espressa, in particolare, dalla VII Direttiva C.E., così che la relazione in esame ha avuto come esplicito riferimento, tra l’altro, anche la normativa comunitaria e la deliberazione dà atto dell’osservanza di essa. La deliberazione esamina il quadro dei maggiori beneficiari, i flussi finanziari della gestione, la tipologia dei contributi. La conclusione che viene tratta dall’analisi effettuata è nel senso di una, complessivamente, scarsa efficacia dell’azione amministrativa.

In tema di risultati prodotti da determinate leggi di spesa, la deliberazione n. 56/99 relativa alla gestione fuori bilancio di cui all’art. 2. D.L. 12.2.88 n. 19 convertito nella Legge 28.3.88 n. 99 relativa a particolari e straordinarie esigenze nelle città di Palermo e Catania ha dichiarato, per alcuni profili, la non regolarità e la non conformità a legge della gestione e altresì la sua antieconimicità e l’inefficace modalità organizzatoria dell’azione amministrativa.

L’azione di controllo ha evidenziato che, a distanza di dieci anni i lavori non si erano completamente conclusi mentre, alcuni di quelli completati non erano ancora funzionali, con un onere economico pari a 450 miliardi.

Tutto ciò ha inciso negativamente sulla capacità di soddisfare completamente i bisogni dei cittadini delle due città, esigenza che aveva spinto il legislatore a destinare, con carattere di urgenza, risorse pubbliche e a indicare, per la loro realizzazione, un triennio come ambito temporale di riferimento.

Le opere erano state affidate originariamente ad una concessionaria, a trattativa privata, in violazione dei principi comunitari di concorrenzialità e trasparenza, creando un sistema di limitato accesso alle gare e con riserva di carattere regionale.

Nell’adunanza del 19.10.99 la Sezione del Controllo ha approvato la deliberazione, n corso di pubblicazione, sulla gestione fuori bilancio di cui al D.L. 8.5.89 n. 166 convertito nella Legge 5.7.89 n. 246 con cui è stato costituito il fondo di L. 600 miliardi destinato al risanamento e allo sviluppo dell’area urbana di Reggio Calabria, esprimendo un giudizio negativo sulla gestione, sotto i diversi profili della legittimità, regolarità, efficacia ed efficienza.

Per entrambi i gestori: Ministro per le aree urbane e Sindaco di Reggio Calabria, è stato rilevato che, la disorganicità della programmazione, il ritardo nel dare inizio al programma dei lavori e nel proseguire l’attuazione degli interventi, esecuzione che a dieci anni di distanza non supera il 20-30%, sottolineano inerzie ed inefficienze ancora più gravi perché riscontrate in un modello gestorio che avrebbe dovuto garantire, secondo il disegno legislativo, il massimo della rapidità e dell’efficacia degli interventi, anche alla luce degli incisivi poteri di vigilanza attribuiti dalla legge al Ministro per le aree urbane che poteva attivare poteri sostitutivi.

Tutto ciò anche con una costante inosservanza dei principi di concorrenzialità e trasparenza nell’affidamento degli appalti.

In tema di gestioni propedeutiche a servizi resi alla collettività, la deliberazione n. 82/98 ha esaminato, nell’ambito dei trasferimenti finanziari dello Stato alle Università, l’erogazione e gli effetti della "quota di riequilibrio" sul sistema universitario. Il magistrato istruttore ha compiuto un’analisi finanziaria corredata da taluni indicatori adottati dalla Commissione tecnica della spesa pubblica e traendo sintomi dell’andamento del sistema da una serie di indicatori. Per verificarne l’attuazione a consuntivo si è fatto ricorso alle autocertificazioni delle Università. Attraverso prospetti, affidati per la compilazione alle Delegazioni regionali della Corte, si è illustrato l’andamento dei trasferimenti statali e della spesa storica delle Università prescelte, dal 1993 al 1995; si è altresì verificata la spesa per il funzionamento e lo svolgimento delle attività istituzionali nel primo anno di applicazione della quota e nei due anni precedenti e si è posto in luce il rapporto con le variazioni dell’organico. Sono state prescelte per il controllo 18 Università ed esaminati i dati di 3 o, in alcuni casi, di 4 esercizi finanziari. L’analisi finanziaria compiuta sul campione mostra come la "spesa storica" è aumentata nel 1995 da 2.838 a 3.174 miliardi e, nel 1996, da quest’ultima cifra a 3896 miliardi. L’analisi dà poi partitamente conto delle variazioni delle singole componenti e delle ragioni di esse.

La deliberazione n. 65/98 ha sottoposto a controllo la gestione relativa alle iniziative di studio e ricerca svolte dagli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, degli Istituti zooprofilattici sperimentali, dall’Istituto superiore di sanità e dall’Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro. Tali attività sono finanziate, a norma di legge, con una quota pari all’1% del fondo sanitario nazionale. L’attività di controllo ha preso avvio dall’esame dei provvedimenti di programmazione e dei decreti di riparto dei finanziamenti annualmente disponibili. Altri elementi di conoscenza e di valutazione sono stati tratti dall’esame dei decreti dirigenziali concernenti l’approvazione di convenzioni relative a specifici progetti nonché da dati ed atti acquisiti presso le competenti Ragionerie centrali. Approfondimenti di taluni temi sono stati svolti con audizione dei funzionari dell’Amministrazione responsabili dei diversi settori. Dalla deliberazione emerge, tra l’altro, che a fronte di finanziamenti, per gli anni 1993/1996, di oltre 1.220 miliardi complessivi vi è stata carenza di programmazione e di una metodologia volta a definire rigorosamente sia le priorità della ricerca che i conseguenti criteri di distribuzione delle risorse. Ciò ha impedito di ancorare a puntuali criteri selettivi le scelte da affrontare e di superare la logica dei finanziamenti a pioggia. L’esame analitico dei progetti dei vari Istituti, dei finanziamenti accordati e dei tempi e modalità di essi ha portato ad un accertamento conclusivo di scarsa efficienza nella gestione dei fondi da parte del Ministero della sanità.

In tema di gestioni relative a servizi resi alla collettività, la deliberazione n. 85/99 ha effettuato il controllo sulla gestione di due Consorzi per l’insegnamento universitario a distanza: il C.U.D. con sede in Rende presso l’Università della Calabria ed il Consorzio NET.T.UN.O con sede in ROMA. Con decreto del Ministro per l’Università, in data 9 ottobre 1997, è stata assegnata ai due Consorzi la somma complessiva di 20 miliardi. La deliberazione prende in esame la destinazione delle risorse finanziarie statali e, analiticamente, la gestione delle risorse, lo svolgersi di talune vicende giudiziarie, l’attività svolta dai due Consorzi che ha avuto anche significativi riconoscimenti internazionali. L’accertamento conclusivo è di segno positivo – e, per taluni aspetti, ampiamente positivo – per uno dei due Consorzi. E’ di scarsa efficienza, con qualche aspetto di dubbia regolarità, per l’azione dell’Amministrazione centrale.

La deliberazione n. 63/99 ha sottoposto a controllo la gestione dei fondi posti a disposizione per la realizzazione di progetti, di prevenzione e recupero delle tossicodipendenze, di enti locali e A.S.L. dislocati nella regione Puglia. In particolare, ha effettuato la rilevazione dei flussi finanziari fino a tutto il 1997 nonché un’analisi su un campione di 7 Enti locali e 2 A.S.L. scelto in base alla rilevanza del finanziamento ottenuto ed alla complessità del progetto presentato. Dall’analisi è emerso, tra l’altro, un diffuso ritardo nell’attuazione di progetti che, a fronte di una durata media prevista di 12 mesi, sono stati completati a distanza di quasi 4 anni dalla loro elaborazione: con conseguenze comprensibilmente molto gravi per i progetti mirati al reinserimento sociale degli ex tossicodipendenti. Ciò unitamente al, rilevato, succedersi ripetuto di vari coordinatori dei progetti ed alla mancanza di controlli sullo svolgersi delle attività ha portato ad una conclusione di inefficienza ed inefficacia della gestione in parola.

Relativamente al comparto dei Lavori Pubblici, numerose e approfondite sono state le attività di controllo. si possono ricordare: deliberazione n. 81/98 che ha sottoposto a controllo analitico numerosissime - oltre 1.000 - stazioni appaltanti verificandone l'attività sotto i vari profili di legittimità, efficienza ed efficacia. Si perviene all'accertamento di violazione della normativa comunitaria in particolare per quanto attiene al mancato rispetto dei principi di libera concorrenza e di trasparenza, nonché di bassa efficacia ed economicità dell'azione amministrativa.

Deliberazione n. 84/99 che ha sottoposto al controllo la realizzazione del piano di costruzione di Centri di Servizio del Ministero delle Finanze, accertando notevolissimi ritardi nelle costruzioni, rispetto ai tempi contrattualmente stabiliti, con aumenti di costi talora vertiginosi rispetto a quelli preventivati.

Le deliberazioni n. 20/98 e n. 23/99 esaminano la gestione dei lavori di competenza del Magistrato per il Po, relativi al 1996 e al 1997, ponendo in luce, per la prima di esse, attività contrattuali poste in essere senza la preventiva copertura finanziaria, illegittimità per ciò che attiene alla tutela dell'ambiente, illegittimità ed irregolarità nella progettazione e nei collaudi con ricadute negative sull'efficacia e sull'economicità della gestione. La seconda delle citate deliberazioni mostra, accanto a comportamenti migliorativi della gestione, in particolare per la tutela ambientale, anche il permanere di elementi negativi già rilevati.

In tema di beni demaniali e patrimoniali le deliberazioni n. 6/99, n. 58/98 e n. 107/98 hanno effettuato un controllo su campioni scelti in due diverse regioni pervenendo ad accertamenti conclusivi, simili, di scarsa conoscenza da parte dell'Amministrazione del numero dei beni amministrati e di complessiva poca cura nel gestirli, nonché di esistenza di notevole abusivismo poco o in nulla contrastato e di bassissima redditività del patrimonio.

Nel campo di acquisizione di beni mobili al patrimonio indisponibile (oggetti d’armamento) la deliberazione n. 124/98 ha sottoposto a controllo la realizzazione di un complesso programma di acquisto di elicotteri accertando ritardi notevolissimi, di più anni, in tutte le fasi del programma ed aumenti di costi complessivi di oltre il 50% (da un totale inizialmente stimato di 1.050 miliardi a un totale effettivo finale di oltre 2.187 miliardi).

Altre deliberazioni hanno verificato la regolarità e correttezza dell'azione amministrativa con riferimento a settori particolari. Così le deliberazioni n. 60/99, 23/98, 70/97 e 4/96 hanno minutamente analizzato i comportamenti di varie Amministrazioni nei riguardi di provvedimenti disciplinari a carico di dipendenti, ponendo in luce come il perverso intreccio di norme e di comportamenti dell'Amministrazione faccia sì che dipendenti condannati in sede penale, in via definitiva, restino al loro posto a svolgere le funzioni già in precedenza ricoperte.

La deliberazione n. 128/98, a seguito di analisi minuziose, pone in luce ritardi abnormi, anche di decenni, nell'evasione di domande di riscatto di periodi di tempo, per studi universitari, ai fini di pensione nonché fenomeni gestori caratterizzati, in modo singolare, da concomitanti atteggiamenti delle parti (Amministrazione pubblica e richiedenti) tesi ad incentivare l'inefficienza dell'Amministrazione.

Mette conto di segnalare, da ultimo, che di recente la Sezione ha portato la sua attenzione sulle spese erogate dai funzionari delegati dell'Amministrazione periferica dello Stato. A seguito infatti del decentramento via via più ampio delle funzioni dell'Amministrazione, è sempre crescente la quota di spesa amministrata da tali funzionari. Si è peraltro dovuto constatare che è molto diffusa l'inosservanza dell'obbligo di rendere il conto delle somme accreditate ed erogate, ciò che rende necessario ottenere l'adempimento di tale obbligo, imposto dalla legge, e che è preliminare al poter sottoporre a controllo la gestione del funzionario delegato. La Sezione pertanto con alcune deliberazioni - ad esempio, n. 31/99 e 77/99 - ha adottato provvedimenti per la compilazione d'ufficio dei rendiconti, salvo le successive eventuali azioni di competenza delle Procure regionali della Corte a carico dei funzionari inadempienti all'obbligo.

A norma dell'art. 3, c. 6, della legge n. 20/94 l'Amministrazione è tenuta a comunicare alla Corte i provvedimenti adottati "conseguenzialmente" alla pronuncia della Corte. Conseguenzialmente, cioè a seguito non certo come conseguenza, quasi come rapporto di causa ad effetto.

La legge configura e addossa all'Amministrazione quale obbligo suo proprio quello di comunicare alla Corte i provvedimenti adottati. Potrebbe perciò anche aversi solo una comunicazione di segno negativo, contenente cioè la dichiarazione di non voler adottare alcun provvedimento, ma è solo necessario, per ottemperare alla norma, che la comunicazione vi sia. E' infatti l'Amministrazione che è, e deve rimanere, sempre titolare della funzione di apprezzare, nell'ambito del proprio potere discrezionale, l'interesse proprio e di bilanciarlo con eventuali legittime aspettative di soggetti privati o pubblici e di provvedere a soddisfare al meglio l'interesse generale. Comparazione di interessi che non spetta alla Corte, né lo potrebbe, proprio per essere la Corte in posizione di terzietà e totalmente fuori dalla nozione di Amministrazione.

Nella concreta esperienza è dato tuttavia riscontrare che l'adempimento spontaneo di tale obbligo viene, pressoché nella totalità dei casi, ignorato dalle Amministrazioni, tanto che la deliberazione 11/99 dell'Adunanza Plenaria ha programmato due specifiche attività di controllo per accertare se e quali attività siano state poste in essere a seguito delle deliberazioni n. 17/98 e n. 67/98 concernenti, rispettivamente, opere di rilevanza nazionale nel settore dell'irrigazione e attività di vigilanza del Ministero dei Trasporti sulle FF.SS.

Pur mancando la cura della comunicazione, in non pochi casi è stato ugualmente verificato l'effetto delle deliberazioni della Corte sulla successiva attività dell'Amministrazione. Così, a seguito di specifica richiesta avanzata dal magistrato istruttore, l'Amministrazione della Difesa ha provveduto a dare comunicazione di provvedimenti adottati a seguito delle deliberazioni n. 124/98 e n. 30/99: provvedimenti idonei, a giudizio dell'Amministrazione ad evitare, per l'avvenire, le irregolarità riscontrate dalla Corte.

A seguito di contestazioni nella sede istruttoria, poi confermata con la deliberazione n. 17/98 concernente il controllo svolto sulla gestione relativa agli interventi per la realizzazione di opere di rilevanza nazionale nel settore dell'irrigazione L. n. 140/92) il Ministro per le Politiche agricole ha provveduto ad emanare un decreto - D.M. 5 novembre 1997 - per una predeterminazione, più cautelativa, dei criteri e modalità per la concessione dei mutui.

Lo stesso Ministero, in relazione alla deliberazione n. 71/98, concernente "attività sanzionatoria relativa ad indebito percepimento di aiuti comunitari" comunicava, in data 26 novembre 1998, di aver convocato una conferenza di servizi con i rappresentanti dei Ministeri del Tesoro, delle Finanze e della Funzione Pubblica "allo scopo di individuare soluzioni alle questioni, estremamente fondate, sollevate dalla Corte dei conti" e per poter recuperare la somma di 1.848 miliardi.

In relazione alla deliberazione n. 38/99 concernente il conferimento di incarichi ad esperti presso il Ministero degli affari Esteri, tale Ministero comunicava, in data 9 agosto 1999, di aver sottoposto le questioni emergenti dalla deliberazione all'esame del Consiglio di Amministrazione.

A seguito della deliberazione n. 128/98, relativa a riscatti del periodo legale di studi universitari a fini pensionistici, il Ministero della Pubblica Istruzione provvedeva ad emanare: la circolare n. 853, dell’aprile 1999, adottata di concerto con il Ministero del Tesoro, dettando istruzioni operative; il decreto 15 aprile 1999 di costituzione di una struttura con il compito di curare il monitoraggio relativo alla gestione delle procedure da parte degli Uffici scolastici periferici e valutarne la congruenza; veniva, inoltre, emanata dalla Presidenza del Consiglio/Dipartimento della Funzione pubblica la circolare n. 1987/7 del 29 aprile 1999, con prescrizioni, inerenti al tema, rivolte alle Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato.

In riferimento alla deliberazione n. 43/97 concernente edilizia statale, il Ministero dei lavori pubblici ha emanato direttive interne per "…scoraggiare un facile ricorso alla presentazione di perizie di variante…", abuso che aveva formato oggetto di censura della Corte.

A seguito della deliberazione n. 46/99, concernente la gestione di fondi per iniziative nel settore dell’educazione stradale e della sicurezza della circolazione, il Ministro dei lavori pubblici, con direttiva n. 140/21/141 del 12 gennaio 1999, ha dettato indirizzi per la predisposizione di un dettagliato piano operativo.

In relazione a possibili interpretazioni non univoche di norme di legge, segnalate con deliberazione n. 67/98, in tema di beni immobili delle FF.SS. è intervenuta la legge 23 dicembre 1998, n. 448 dettando, con l’art. 43, una sorta di interpretazione autentica.

In alcuni casi già l’istruttoria della Corte ha provocato l’adozione di provvedimenti.

Così, in relazione a decreti ministeriali di contributi alle imprese, il rappresentante dell’Amministrazione, nell’adunanza della Sezione, ebbe a dichiarare (verbale n. 50/99 del 21 settembre 1999) che, a seguito delle osservazione mosse, l’Amministrazione aveva provveduto a "… operare verifiche ispettive, realizzate con criterio capillare sul territorio e tese ad accertare la rispondenza dello stato delle strutture oggetto dei benefici contributivi con le relazioni documentali …".

Una semplice ricognizione, per giunta frammentaria, del cammino fin qui compiuto e che volutamente tralascia l’esame di posizioni e tesi di dottrina o risultati di dibattiti culturali e politici non è idonea a far trarre conclusioni.

Può solo dirsi, sulla base dell’esperienza concreta, come sia indispensabile l’azione di controllo operata da magistrati e quindi con la garanzia di indipendenza, esterna ed interna, propria della Magistratura e con la predeterminazione procedurale e di sfere di competenze tipica di essa. Azione di controllo che, non essendo impeditiva, lascia del tutto libera l’Amministrazione di svolgere la propria funzione ma ne assicura la trasparenza, l’osservanza delle leggi – e perciò della volontà del Parlamento che, attraverso tale controllo, può avere conoscenza di come e con quali esiti vengono erogati gli stanziamenti di spesa da esso disposti – il rispetto delle regole comunitarie che guidano e condizionano la politica dell’amministrare e sempre più lo faranno in futuro: ciò che esige anche che il controllo della Corte sia sempre più orientato verso tale riferimento, pur mantenendo essa – come è necessario ed opportuno – la specificità che la connota.

Azione di controllo necessaria per il Governo oggi che, con il nuovo assetto dell’ordinamento, le funzioni di indirizzo e distribuzione delle risorse sono proprie dei Ministri e sono nettamente divise dai compiti di gestirle attribuiti all’Amministrazione; controllo che è utile proprio nella misura in cui è certamente indipendente – e perciò certamente obiettivo – ed è, nei limiti del possibile, esteso ed approfondito.

Azione di controllo irrinunciabile per il cittadino-contribuente che ha il sacrosanto diritto di conoscere con esattezza e verità, se e quali risultati vi siano stati a seguito dei sacrifici che gli sono imposti ma altrettanto necessaria per gli amministratori che dal controllo traggono orientamento per ben operare. Per questi ultimi sarà forse, in futuro, la dottrina e la giurisprudenza – o magari il legislatore – a dire se dall’avere la Corte "accertato" risultati positivi di una gestione possano derivare effetti, ad esempio in ordine a pretese responsabilità attraverso l’applicazione di prescrizioni sul piano processuale.

E’ necessario infatti, per operare bene e con efficacia, che l’amministratore sappia con certezza cosa può o non può fare: in mancanza di ciò è l’inazione. Inazione che col paralizzare piani, programmi, spese magari già impegnate e perciò sottratte ad altri possibili impieghi, porta a risultati funesti.

Delle deliberazioni citate nel testo, come di ogni altra in tema di controllo sulla gestione, può essere richiesta copia alla Corte dei conti – Coordinamento del controllo successivo sulla gestione – Roma.