Attività di informazione e comunicazione delle pubbliche amministrazioni dopo la legge n. 150/2000 e qualificazione professionale del personale

di Tiziana Krasna, Dottore di ricerca in Diritto amministrativo nell’Università degli studi di Trieste

 

1. La recente legge n. 150/2000, si inserisce nel quadro degli interventi di riforma di carattere strutturale della P.A., intesi a porre le condizioni per la costruzione di un rapporto nuovo e, per così dire, più condiviso tra amministrazione pubblica e cittadini. L’idea di fondo è quella di enucleare, organizzare e articolare le funzioni di informazione e di comunicazione nell’ambito dell’amministrazione pubblica, non soltanto allo scopo di rendere maggiormente trasparente ed efficiente, specificamente nei confronti dell’utenza, l’azione delle singole amministrazioni (secondo la logica propria della legge n. 241/1990), bensì anche per assicurare diffusa conoscenza e, quindi, fruizione dei risultati che detta azione consegue e rende disponibili.

L’intendimento, in altri termini, è quello di stimolare un processo cognitivo di ampie proporzioni – scientemente avulso dal linguaggio, troppo spesso barocco, freddo e distante, della Gazzetta Ufficiale, la cui circolazione è ormai limitata, in concreto, ad una ristretta cerchia di operatori del diritto – che : i) consenta anche a chi si limita a seguire l’azione della P.A. attraverso gli organi di informazione di disporre di sufficienti e congrui elementi di giudizio, idonei tra l’altro a rendere maggiormente consapevole la scelta politica periodica ; ii) faccia divenire più efficiente, semplificandolo, il rapporto comunicativo diretto con l’utenza ; iii) concorra ad accrescere la speditezza dell’azione amministrativa, snellendo e velocizzando le relazioni comunicative che si svolgono all’interno dell’amministrazione, tra i diversi uffici in cui questa è volta per volta articolata.

A questo scopo, in attuazione dei princìpi che regolano la trasparenza e l'efficacia dell'azione amministrativa, la legge n. 150/2000 tende per espressa ammissione – nel disciplinare le attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni - ad assicurare in senso multidirezionale:

a) l'informazione ai mezzi di comunicazione di massa, attraverso stampa, audiovisivi e strumenti telematici;

b) la comunicazione esterna rivolta ai cittadini, alle collettività e ad altri enti attraverso ogni modalità tecnica ed organizzativa;

c) la comunicazione interna realizzata nell'àmbito di ciascun ente.

La differenza tra l’attività di informazione e quella di comunicazione non potrebbe a ben vedere essere più netta, diversi essendo i rispettivi destinatari (i mezzi di comunicazione di massa, nel primo caso ; i cittadini, le collettività, altri enti, nonché le stesse articolazioni interne dell’amministrazione medesima, nel secondo caso). La conferma si trae del resto dall’art. 6, comma 1, secondo il quale “le attività di informazione si realizzano attraverso il portavoce e l'ufficio stampa e quelle di comunicazione attraverso l'ufficio per le relazioni con il pubblico, nonché attraverso analoghe strutture quali gli sportelli per il cittadino, gli sportelli unici della pubblica amministrazione, gli sportelli polifunzionali e gli sportelli per le imprese”.

Portavoce e ufficio stampa sono uffici interni ad istituzione soltanto eventuale (la loro creazione non è infatti prevista come obbligatoria). A loro volta, essi si distinguono perché il primo – che può essere anche un esterno all'amministrazione - coadiuva l'organo di vertice dell'amministrazione pubblica, con compiti di diretta collaborazione ai fini dei rapporti di carattere politico-istituzionale con gli organi di informazione. Sicché, la nomina del portavoce è ammissibile soltanto laddove l’organo di vertice sia espressione di un’istanza politica diretta (si pensi alla figura del Ministro), e non già semplicemente indiretta (cioé investito dell’ufficio ricoperto mediante un atto di nomina o di designazione demandato dalla legge ad una autorità espressione di un’istanza politica diretta).

Per quanto concerne l’attività dell’ufficio stampa, invece, questa è (soltanto) in via prioritaria indirizzata ai mezzi di informazione di massa, e deve esservi preposto personale iscritto all'albo nazionale dei giornalisti, non necessariamente appartenente al ruolo organico dell’amministrazione. Sovrintende all’unità organizzativa un “capo ufficio stampa, il quale, sulla base delle direttive impartite dall'organo di vertice dell'amministrazione, cura i collegamenti con gli organi di informazione, assicurando il massimo grado di trasparenza, chiarezza e tempestività delle comunicazioni da fornire nelle materie di interesse dell'amministrazione”.

Infine, l'attività dell'ufficio per le relazioni con il pubblico – nell’ambito del quale deve operare personale appartenente a profili professionali individuati e regolamentati dalla contrattazione collettiva - è indirizzata ai cittadini singoli e associati. Allo scopo, l’art. 8 della legge n. 150/2000 impone alle amministrazioni un termine di sei mesi dalla sua entrata in vigore per provvedere, nell'esercizio della rispettiva potestà regolamentare, alla ridefinizione dei compiti e alla riorganizzazione degli uffici per le relazioni con il pubblico, al fine di :

a) garantire l'esercizio dei diritti di informazione, di accesso e di partecipazione di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni;

b) agevolare l'utilizzazione dei servizi offerti ai cittadini, anche attraverso l'illustrazione delle disposizioni normative e amministrative, e l'informazione sulle strutture e sui compiti delle amministrazioni medesime;

c) promuovere l'adozione di sistemi di interconnessione telematica e coordinare le reti civiche;

d) attuare, mediante l'ascolto dei cittadini e la comunicazione interna, i processi di verifica della qualità dei servizi e di gradimento degli stessi da parte degli utenti;

e) garantire la reciproca informazione fra l'ufficio per le relazioni con il pubblico e le altre strutture operanti nell'amministrazione, nonché fra gli uffici per le relazioni con il pubblico delle varie amministrazioni.

La rispettiva diversità di contenuti implica, quale naturale corollario, la preposizione all’attività di informazione e comunicazione delle amministrazioni pubbliche di personale provvisto di qualificazione congruamente differenziata.

Anzi, tanto forte appare l’esigenza di una differenziazione che, persino nell’ambito della stessa attività di informazione, tra portavoce e personale dell’ufficio stampa sono rinvenibili elementi di sensibile diversità. Ciò perché il primo, essendo chiamato a coadiuvare l'organo di vertice dell'amministrazione pubblica, con compiti di diretta collaborazione ai fini dei rapporti di carattere politico-istituzionale con gli organi di informazione, svolge un delicato compito, di natura intrinsecamente fiduciaria, concretantesi in linea di principio nella rappresentazione e illustrazione agli organi di informazione dei modi e dei risultati dell’azione amministrativa, in una prospettiva che tiene conto del punto di vista propriamente politico, tendendo a evidenziare anche la relazione con il programma di governo generale della cosa pubblica.

Viceversa, l’attività dell’ufficio stampa si connota marcatamente in senso tecnico-professionale, mirando ad offrire l’anzidetta rappresentazione ed illustrazione - in via prioritaria indirizzata ai mezzi di informazione di massa - da un punto di vista che dovrebbe essere tendenzialmente neutrale. Non a caso, la legge n. 150/2000 dispone che all’ufficio stampa deve essere preposto personale iscritto all'albo nazionale dei giornalisti, mentre analoga limitazione non è riscontrabile con riferimento alla figura del portavoce.

Tutto ciò premesso, risulta allora chiaro che del tutto diverso è invece il profilo professionale – che dovrà essere definito ai sensi degli artt. 5 e 8, comma 3, della legge n. 150 - del personale da destinare alle strutture amministrative interne per legge deputate a gestire la funzione (non già di informazione, bensì) di comunicazione, vale a dire “l'ufficio per le relazioni con il pubblico, nonché (…) analoghe strutture quali gli sportelli per il cittadino, gli sportelli unici della pubblica amministrazione, gli sportelli polifunzionali e gli sportelli per le imprese”.

In base all’art. 8 per funzione di comunicazione si intende, come si è detto : i) garantire l'esercizio dei diritti di informazione, di accesso e di partecipazione di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni; ii) agevolare l'utilizzazione dei servizi offerti ai cittadini, anche attraverso l'illustrazione delle disposizioni normative e amministrative, e l'informazione sulle strutture e sui compiti delle amministrazioni medesime; iii) promuovere l'adozione di sistemi di interconnessione telematica e coordinare le reti civiche; iv) attuare, mediante l'ascolto dei cittadini e la comunicazione interna, i processi di verifica della qualità dei servizi e di gradimento degli stessi da parte degli utenti; v) garantire la reciproca informazione fra l'ufficio per le relazioni con il pubblico e le altre strutture operanti nell'amministrazione, nonché fra gli uffici per le relazioni con il pubblico delle varie amministrazioni.

Considerate le caratteristiche di siffatte attività, appare allora ragionevole dire che saper comunicare è essenziale, ma sapere ciò che si deve comunicare lo è ancor di più. In altri termini, il sapere è presupposto essenziale del saper comunicare. E alla luce dell’art. 8 sarebbe corretto e ragionevole definire sapere giuridico codesto sapere, poiché non si tratta soltanto di conoscere i meccanismi e i limiti del diritto di accesso e degli altri istituti di partecipazione previsti, bensì (a tacer d’altro) anche “di agevolare l'utilizzazione dei servizi offerti ai cittadini, anche attraverso l'illustrazione delle disposizioni normative e amministrative, e l'informazione sulle strutture e sui compiti delle amministrazioni medesime”. Prima di tutto in senso logico, l’attività di illustrazione non può infatti non supporre la previa conoscenza di quanto dovrà essere oggetto di comunicazione ai cittadini, che dovrà essere anzi tanto più completa e approfondita quanto più si riveli necessaria un’operazione di rappresentazione e divulgazione a beneficio di interlocutori non dotati di particolare preparazione giuridica, oppure penalizzati in senso comparativo da particolari condizioni soggettive (età molto avanzata, etc.).

In quest’ottica, risulta chiaro che il personale destinato alla funzione di comunicazione deve essere dotato di particolare e comprovata competenza specificamente giuridica, da supportare, ove necessario, con idonei interventi formativi e di aggiornamento conformi a quelli che saranno individuati dal regolamento di cui all’art. 5 della legge n. 150.