Legge 97/2001 e responsabilità amministrativo contabile

 

Per i prossimi giorni 26-28 novembre 2001 il Consiglio di presidenza della Corte dei conti ha organizzato un seminario di studi, sulla legge 27 marzo 2001 n. 97, con la prevista partecipazione, oltre a docenti universitari e magistrati contabili, anche dei parlamentari promotori e relatori del disegno di legge .

Si tratta di un’importante occasione di approfondimento su un testo normativo che, pur riguardante principalmente gli effetti disciplinari dei procedimenti penali riguardanti i pubblici dipendenti, ha introdotto alcuni elementi di raccordo anche tra il processo penale e quello contabile, apparentemente “estranei” al suo oggetto principale.

Dagli atti parlamentari (il testo approvato costituisce unificazione di più atti di iniziativa legislativa ampiamente modificati in sede referente davanti alle Commissioni di Camera e Senato) risulta infatti che scopo principale dei proponenti  era quello di stabilire un “...rapporto organico e funzionale tra procedimento penale e procedimento disciplinare, limitando la discrezionalità del giudizio disciplinare e concentrando nel processo penale i poteri di sospensione dal servizio e di destituzione dei dipendenti pubblici dichiarati responsabili di gravi delitti contro la pubblica amministrazione...” (DE DOMINICIS, Prime riflessioni sulla legge 27 marzo 2001 n. 97,  in  Atti del Consiglio dei procuratori regionali della Corte dei conti - Roma, 2001).

Rilevante è al riguardo la previsione (art. 3) che tale disciplina non è limitata alle “amministrazioni pubbliche” di cui all’art. 1 comma 2 del d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche- “…per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale...” ) ma si riferisce anche agli “...enti a prevalente partecipazione pubblica...”, compresi pertanto anche gli enti pubblici economici e in generale i soggetti pubblici con carattere imprenditoriale.

Gli articoli 6 e 7, concernenti anche i rapporti con la responsabilità amministrativo contabile risultano inseriti senza discussione e appaiono costituire un’integrazione dell’impianto complessivo del provvedimento legislativo con riguardo agli aspetti patrimoniali. In tal modo è infatti rubricato l’art. 6 “Disposizioni patrimoniali” che oltre a prevedere il nuovo articolo 335 bis c.p. in tema di confisca, stabilisce (comma 2°) che “...nel caso di condanna per i delitti di cui al capo I del titolo II del libro secondo del codice penale commessi a fini patrimoniali, la sentenza è trasmessa al procuratore generale della Corte dei conti, che procede ad accertamenti patrimoniali a carico del condannato...”. L’art. 7 “Responsabilità per danno erariale” prevede invece che “La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell’art. 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto dall’art. 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271”.

Una necessità di chiarificazione presenta l’art. 6, che con la peculiarità di individuare come destinatario il “Procuratore generale” (ufficio istituito presso le sezioni di appello) anziché il procuratore regionale (organo titolare dell’azione e promotore del giudizio in primo grado) sembrerebbe correlare una necessaria attività di accertamento patrimoniale alla sentenza penale (anche non irrevocabile) , al fine di assicurare il recupero del danno erariale, quasi a prescindere dall’instaurazione del giudizio contabile e ponendo pertanto il problema di qualificare correttamente tale funzione di accertamento. Le prime osservazioni al riguardo propendono peraltro per ritenere configurata un’integrazione degli ordinari poteri istruttori (delineati nell’art. 5 comma 6 della legge 19/94) con particolare riguardo agli accertamenti di natura bancaria,la cui effettuazione anche in sede di istruttoria contabile è ormai esigenza imprescindibile sicché , anche attraverso tale disposizione (ed in correlazione con la previsione contenuta nel d.lgs. n. 68 del 19 marzo 2001 sui compiti della Guardia di finanza) appare possibile giungere a ritenere finalmente riconosciuto dal legislatore anche al pubblico ministero contabile il ricorso a tale  strumento di indagine.

L' art. 7 integra invece gli ordinari obblighi di informazione, posti all’autorità giudiziaria penale dall’art. 129 disp. att., in ordine alle fattispecie di reato integranti danni all’erario, estendendone le ipotesi ai casi di sentenza irrevocabile di condanna per i delitti contro la p.a. commessi dai pubblici dipendenti indicati nell’art. 3 della legge, imponendo l’inizio del procedimento contabile “entro trenta giorni”. Al riguardo si pongono alcune problematiche connesse alla procedimentalizzazione dell’istruttoria contabile che prevede tempi prefissati per la contestazione preliminare degli addebiti.

Può complessivamente osservarsi come la legge 97/2001 venga a confermare un sistema di raccordi fra processo penale e giudizio contabile, evidenziando l’interesse del legislatore verso una risposta non solo penalistica verso i comportamenti dei pubblici dipendenti produttivi di danni all’erario pubblico, spesso difficilmente rimediabili, in assenza di tempestive misure dirette a tale scopo ed in presenza di fenomeni estesi di corruzione pubblica, correlati all’ampliamento delle funzioni pubbliche nell’economia, esercitate anche con forme organizzative di tipo privatistico.

Da ciò deriva una prima considerazione circa l’estensione soggettiva di cui all’art. 3 della legge, per effetto della quale, l’informativa concernente la sentenza emessa per  fattispecie di reato contro la pubblica amministrazione viene trasmessa alla magistratura contabile anche qualora i fatti risultino commessi da dipendenti di “...enti a prevalente partecipazione pubblica...”, così superandosi, quantomeno con riferimento a danni erariali conseguenti a fatti criminosi , la “pietrificata” giurisprudenza della Corte suprema di cassazione, secondo cui non sussiste la giurisdizione contabile nei confronti di tali soggetti (salvo per i fatti correlati ad atti “autoritativi”) che  abbiano cagionato danno all’ente pubblico “economico”. Per una prima applicazione della legge in proposito si segnala Sez. reg. Marche, giudice unico  Borrelli, ord. N. 28 del 4 luglio 2001, in www.giust.it. n. 7-8-2001, che ha confermato un sequestro conservativo eseguito nei confronti di dipendenti dell’Ente tabacchi italiani s.p.a.).

In secondo luogo la legge evidenzia come risultino rilevanti i rapporti fra il giudizio penale ed il giudizio contabile e che non sembrano comunque del tutto risolti. Infatti viene prevista la trasmissione di sentenze di condanna, anche non definitive, e viene fatto salvo l’art. 129, comma 3 disp.att. c.p.p. che impone la comunicazione al pubblico ministero contabile dell’informazione sull’esercizio dell’azione penale nonché (comma 3 bis) sulle “norme di legge che si assumono violate” nel caso dell’adozione di provvedimenti di  custodia cautelare.

Ciò appare tuttavia ancora insufficiente a garantire un’adeguata tutela poiché, posticipando l’informativa alla conclusione delle indagini preliminari (salvo il caso dei provvedimenti cautelari), consente spesso all’indagato di spogliarsi dei beni immobili posseduti e delle disponibilità finanziarie prima che del fatto possa venire a conoscenza il pubblico ministero contabile, per cui il provvedimento di sequestro finisce per gravare esclusivamente sui crediti di lavoro del dipendente (“quinto” dello stipendio e dell’indennità di fine rapporto). Risulterebbe pertanto utile una ulteriore riflessione sulla possibilità di  un’informativa anticipata che, pur salvaguardando le necessità di indagine penale, consentisse un più tempestivo intervento. Su tale argomento, è stato osservato (PERDUCA, Incontro di studio sulle “frodi comunitarie” - Roma,  Corte dei conti, 5-7 marzo 2001) che l’obbligo di cui all’art. 129 disp. att. c.p.p. non esclude la facoltà, per il pubblico ministero penale, di informare anticipatamente il procuratore regionale della Corte dei conti, nonché di fornirgli notizia di fatti dannosi per l’erario anche in caso di archiviazione della notizia di reato (ipotesi non prevista dall’art. 129 disp.att. c.p.p.) sulla base delle disposizioni di cui all’art. 73 ordinamento giudiziario ( “Il pubblico ministero veglia all’osservanza delle leggi, ala pronta e regolare amministrazione della giustizia, alla tutela dei diritti dello Stato .....”), nonché dell’art. 116 c.p.p. (“Durante il procedimento e dopo la sua definizione, chiunque vi abbia interesse può ottenere il rilascio a proprie spese di copia di atti estratti o certificati di singoli atti....”). La possibilità al pubblico ministero preso la Corte dei conti di richiedere atti, anche alle autorità giudiziarie è comunque prevista dall’art. 74 r.d. 1214/1934 (T.u. leggi sulla Corte dei conti- “...Il pubblico ministero nelle istruttorie di sua competenza può chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di autorità amministrative e giudiziarie e può inoltre disporre accertamenti diretti). Va poi considerato il profilo della “unitarietà della figura del pubblico ministero” (Cass. sez. un. 2 dicembre 1992 n. 12866) per effetto della quale nel giudizio innanzi alla Corte di cassazione il pubblico ministero contabile è rappresentato dal procuratore generale presso la Corte di cassazione. In tal modo, in attesa di un ulteriore auspicabile chiarimento legislativo potrebbero essere applicati, in via interpretativa gli artt. 117 e 317 c.p.p. in tema di scambio di atti ed indagini collegate fra uffici del pubblico ministero (cfr.  Cass. sez. V pen., 25 maggio 1993), in concreto peraltro spesso realizzati sulla base di intese fra uffici, in alcuni casi tradotte in veri e propri “protocolli” di collaborazione ( A. CANALE, Incontro di studio sulle “frodi comunitarie” -Roma,  Corte dei conti, 5-7 marzo 2001).

 

                                             Paolo Luigi Rebecchi