Intervento del Presidente Ghigo

L'insieme di riforme che nell'ultimo decennio hanno interessato il nostro Paese e anche la più recente legislazione relativa al c.d. federalismo amministrativo, possono essere lette come un tentativo finalizzato a garantire una maggiore efficienza e democraticità dell'azione amministrativa.

All'avvio di questo processo, peraltro ancora molto perfettibile, hanno concorso diversi e complessi fattori, alcuni legati al contesto nazionale, altri indotti da quello internazionale. Fra questi, senza dubbio, un peso notevole ha avuto la decisa affermazione in ambito europeo del principio di sussidiarietà. Basti ricordare la Carta Europea delle Autonomie locali, il Trattato di Maastricht e quindi il trattato di Amsterdam, che hanno avuto poi notevoli ricadute sulla legislazione nazionale, dove la sussidiarietà è stata implicitamente considerata in diverse riforme e poi anche esplicitata come principio generale dapprima nella legge Bassanini n. 59 del 1997 e poi nella legge di riforma delle Autonomie locali n. 295 del 1999 (art.2).

Il principio di sussidiarietà, infatti, non si limita ad implicare il mero decentramento, ma sottende anche un nuovo modo di concepire l'amministrazione pubblica. Questo significato emerge dall'art. 3B del Trattato di Maastricht, dove in relazione all'integrazione europea si parla di un processo diretto a garantire che le _decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini". Vicinanza ai cittadini, infatti, non significa solo prossimità geografica, ma anche un modo diverso di svolgere l'azione amministrativa, diretto a superare quella estraneità e lontananza tra cittadino e pubblica amministrazione che per troppo tempo ha caratterizzato le modalità di svolgimento e la stessa concezione dell'amministrazione, soprattutto nel nostro Paese.

Lo stesso processo di federalismo amministrativo, e il più ampio progetto di revisione del titolo V della Costituzione, possono costituire un'occasione per rimediare a questa estraneità e lontananza.

l regionalismo italiano, infatti, nonostante una tradizione di pensiero federalista assai ricca e vivace, nel corso dei decenni è stato sostanzialmente gestito attraverso un metodo molto lontano da questo principio di sussidiarietà. Si è parlato, infatti, di regionalismo dell'uniformità proprio per descrivere come il _rischio dell'autonomia", nel nostro Paese, sia stato sempre misurato sulla base di quelle situazioni locali dove più inefficiente era l'azione amministrativa e più corrotto il costume: le aree più sviluppate sono state imbrigliate nelle stesse misure statali che potevano invece essere necessarie solo in quelle meno sviluppate.

In questo modo non solo si sono spesso indebitamente frenate le possibilità di sviluppo di molte aree regionali - andando quindi contro l'interesse di tutti - ma nemmeno si è raggiunto lo scopo cui il regionalismo dell'uniformità voleva tendere: quello di garantire condizioni di omogeneità dei servizi pubblici su tutto il territorio nazionale. La realtà regionale italiana è ancora oggi, dopo decenni di regionalismo dell'uniformità, attraversata da profonde differenze e disuguaglianze rispetto alla qualità dei servizi erogati da Regione a Regione.

Il regionalismo dell'uniformità ha quindi prodotto più egualitarismo che reale eguaglianza. Il suo difetto è stato proprio quello di strutturarsi in modo antitetico al principio di sussidiarietà, che implica invece una responsabilizzazione, un tenere conto delle differenze, un limitare gli interventi statali solo là dove è necessario, un preferire gli interventi di promozione a quelli di tipo solo assistenzialistico, che non assicurano né l'eguaglianza né lo sviluppo.

Anche nel lento cammino verso un ordinamento di tipo federale, il principio di sussidiarietà, sia nel senso verticale che in quello orizzontale, riveste quindi un ruolo strategico fondamentale.

E' sufficiente ricordare, a questo riguardo, che lo stesso termine _Federalismo" deriva da foedus ed ha la stessa radice etimologica di fidere: _fidarsi". Esso evoca pertanto un patto di fiducia, nel quale il potere pubblico non è legittimato a priori ma si giustifica in forza della sua efficienza e del miglioramento qualitativo che consente ai cittadini. Il patto di fiducia, infatti, implica una relazione di convenienza reciproca, non una forza che si impone indipendentemente dai risultati che produce e dai servizi che eroga.

Da qui la necessità che, insieme al processo di decentramento, anche l'azione amministrativa sia modernizzata, coniugando il principio di sussidiarietà con quelli di economicità ed efficienza (che poi in fondo sono principi connaturali alla sussidiarietà)

Proprio per questi motivi, nell'orizzonte di questa evoluzione del nostro ordinamento la Corte dei Conti si colloca in un ruolo strategico fondamentale.

Del resto, la riforma della Corte dei Conti è stata un elemento essenziale all'interno del processo di trasformazione già avviato, in assenza della quale il disegno complessivo sarebbe rimasto non solo monco, ma anche inefficace. Questa riforma, che è stata consacrata (dopo una serie di interventi legislativi d'urgenza) nelle leggi n. 19 e n. 20 del 1994 e poi perfezionata nel 1996, è in coerenza sistematica con il disegno di un'amministrazione più snella e tempestiva. Basti pensare alla riduzione dell'ambito del controllo preventivo e all'introduzione di un successivo e generalizzato controllo sulla gestione, che ha avuto la sua principale giustificazione nell'esigenza di assicurare una maggiore efficienza ed economicità dell'azione amministrativa. La riforma della giurisdizione, infine, ha completato il disegno riformatore, compensando il ridimensionamento del controllo preventivo con il potenziamento della giurisdizione di responsabilità, in una nuova configurazione che privilegia il ruolo di prevenzione della malamministrazione su quello meramente risarcitorio.

Si è trattato di una riforma di vasta portata che ha aggiornato il sistema dei controlli sulle amministrazioni statali, che era rimasto, fino alla vigente riforma, sostanzialmente ancorato a quello introdotto in origine dalla legge 14 agosto 1862, n. 800. Appariva chiaro, insomma, che il sistema era ormai superato: se aveva avuto inizialmente una giustificazione e aveva corrisposto, anche egregiamente, alle esigenze per cui fu introdotto, non poteva più ritenersi adeguato, a fronte delle trasformazioni della pubblica amministrazione, al moltiplicarsi delle sue funzioni e al mutare dei moduli operativi, alla sempre maggiore attenzione a costi e risultati dell'azione amministrativa

L'idea che l'amministrazione debba costituire un fattore di sviluppo economico, con la conseguenza che anche i suoi "prodotti" debbano rispondere ad una logica di economicità e di efficienza, ha contribuito a modificare radicalmente la natura e la stessa finalità dei controlli. La legge n. 20 del 1994 ha quindi chiamato la Corte a tre compiti fondamentali:

I) quello di "garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico";

II) quello della verifica di economicità, di efficienza e di efficacia delle gestioni amministrative;

III) quello della verifica di funzionalità dei controlli interni, affinché - come avviene in paesi di più lunga esperienza nel controllo sulla gestione - il controllo esterno interagisca con quello interno nella messa a punto e nel perfezionamento delle tecniche e degli indicatori necessari a rilevare i risultati della gestione.

In tale direzione si segnala il d. lgs. n. 286 del 1999, in particolare sotto il profilo del controllo strategico, connesso all'esigenza di un'attività amministrativa _per risultati" che introduce profili di managerialità nella Pubblica Amministrazione.

In questi compiti, non solo riguardo all'amministrazione statale, ma anche riguardo alle amministrazioni regionali e locali, la Corte dei conti è divenuta, con la riforma del 1994, organo ausiliario, in funzione di collaborazione, anche delle assemblee e delle amministrazioni regionali e locali (come anche ha precisato la Corte costituzionale nella sent. n. 29 del 1995)

Evidentemente, stante quanto fin qui detto, un punto qualificante della riforma è stata l'istituzione delle Sezioni regionali di controllo per l'esercizio, tra l'altro, del controllo sulla gestione delle amministrazioni statali, aventi sede nella Regione, delle amministrazioni regionali e degli enti locali; l'istituzione della Sezione autonomie con compiti di controllo, di referto al Parlamento sulla finanza regionale e degli enti locali; una nuova disciplina della funzione di programmazione delle attività di controllo sulla gestione. La scelta del 1994 di istituire in ogni Regione Sezioni giurisdizionali della Corte con competenza, anche, nella materia pensionistica è stata, certamente, felice, non solo perché ha "avvicinato" la giustizia contabile e pensionistica al cittadino, ma anche il risultato che si è ottenuto riducendo notevolmente il fenomeno dell'arretrato, come è avvenuto nella Sezione Regione Piemonte. E' stato un caso, quindi, in cui si è dimostrata la maggiore efficacia del decentramento. Ora si è inserita in questa vicenda la legge di semplificazione che ha introdotto il giudice unico: questa riforma consente sentenze brevi, permette di procedere anche alla dichiarazione di estinzione del processo per inattività delle parti.

Un'ultima considerazione riguarda il possibile ruolo della Corte dei Conti nella prospettiva, prima indicata, di un ordinamento sempre più indirizzato verso una fisionomia di tipo federale: l'aspetto finanziario, infatti, è fondamentale per la permanenza di un equilibrato assetto federale.

In un sistema federale, in cui necessariamente anche il prelievo fiscale è, almeno in parte, regolato in periferia, e in cui valgono i principi di solidarietà, quanto avviene in periferia circa la regolarità di bilancio, la congruità del prelievo fiscale, l'efficienza della spesa, il raggiungimento dei livelli minimi di prestazione per i diritti sociali sono tipici problemi che interessano tanto lo Stato centrale quanto le Regioni. Proprio per questo motivo sarà importante "riscoprire" e rivalutare il rapporto tra Corte dei conti e Parlamento, che, in qualsiasi modo si strutturi, si presenterà sempre più come una stanza di compensazione finanziaria e un luogo di sintesi della rappresentanza nazionale e della rappresentanza federale delle Regioni.

In conclusione, la Corte dei Conti è destinata a rivestire un ruolo sempre più importante nel permettere l'equilibrio tra una rinnovata politica delle differenze, finalmente possibile a livello regionale, e le vere ragioni dell'uniformità, favorendo, con la propria azione di controllo che le nuove possibilità produttive regionali possano andare a beneficio di tutto il Paese, piuttosto che ampliare il divario tra Nord e Sud. Senza un'amministrazione statale, regionale e delle autonomie locali, efficiente, infatti, ogni sforzo di investimento nelle attività produttive è destinato ad ottenere costi modesti a fronte di costi altissimi, come del resto le vicende del Mezzogiorno italiano, in questi anni, hanno dimostrato.

E' quindi evidente che la riforma della corte dei Conti, soprattutto con il controllo di gestione, permette di rispondere all'esigenza di assicurare comuni standards di efficienza e di efficacia degli apparati amministrativi, e di _eguale rendimento" della finanza pubblica. In questo modo la Corte dei Conti svolge un'azione essenziale rispetto all'obiettivo di ridurre quelle differenze di capacità produttiva e di efficienza degli apparati amministrativi che sono ancora molto forti tra Regione e Regione.