SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LE MARCHE

RELAZIONE

del Procuratore Regionale

Alberto Avòli

Inaugurazione

dell’Anno giudiziario

2003

Ancona, 6 Febbraio 2003

Presidente Antonio De Feo

1.      PREMESSA

Signor Presidente,

Signori Consiglieri,

Autorità tutte intervenute,

Signore e Signori,

mi associo alle parole di ringraziamento rivolte al Prefetto di Ancona per aver consentito, con grande disponibilità e squisita sensibilità istituzionale, la celebrazione, in questa prestigiosa sede, della cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario della Magistratura contabile.

Accolgo volentieri l’invito del Ministro dell’Interno Giuseppe Pisanu a privilegiare la cultura dell’ascolto rispetto a quella della parola: gli uomini dispongono di due orecchie ed una sola bocca e dovrebbero adeguarsi senza remore a questa indicazione di madre natura.

Accolgo altrettanto volentieri l’appello del Ministro della Giustizia Roberto Castelli per una Magistratura che non si chiuda nel suo (presunto) sterile corporativismo, ma che accetti il ruolo di protagonista dinamico nei percorsi di riforma del sistema giudiziario.

C’è concordia generale sulla necessità di assicurare ai processi una conclusione in tempi ragionevoli; c’è concordia generale sui principi della terzietà del giudice e della parità delle parti nei riti ad iniziativa officiosa (penale ed amministrativo-contabile); c’è concordia generale per una rivisitazione organica dei codici e del sistema normativo secondo schemi legislativi meno schizofrenici, meno emergenziali, meno cervellotici; c’è concordia generale sulla necessità di rafforzare l’armoniosa sinergia fra tutti gli attori del palcoscenico giustiziale, giudici, avvocati, pubblici ministeri, strutture amministrative.

Dunque, al lavoro.

I falsi problemi, la cultura degli alibi, gli equivoci voluti: tutto potrà superarsi.

Per riuscire nell’impresa sarà sufficiente che nessuno, dietro il velo di intenti virtuosi, nasconda obiettivi meno confessabili; che nessuno si incammini verso il nuovo con la mente rivolta verso così pirandelliano gattopardo; che nessuno dimentichi l’utilità della dialettica, quale strumento per un funzionale avvicinamento degli opposti e non per dannose e sterili contrapposizioni.

Non esistono ad esempio difficoltà insuperabili per accogliere il principio della separazione delle carriere dei magistrati o quanto meno, a Costituzione vigente, delle funzioni giudicanti e requirenti.

Purchè all’ufficio del Pubblico Ministero venga assicurata comunque l’appartenenza all’ordine giudiziario con le correlate garanzie di autonomia e inamovibilità; purchè venga ribadita l'obbligatorietà dell’azione penale, come di quella amministrativo-contabile; purchè le attribuzioni requirenti rimangano lontane da ogni patronato dell’esecutivo.

La continua provocazione demagogica crea disorientamento nella società civile e diffonde pericolosi e superficiali sillogismi: negli anni novanta tutti i politici erano malandrini, corrotti, ladri e peculatori; oggi tutti i magistrati sono birboni, faziosi, incapaci e corporativi; da sempre gli impiegati pubblici sono scaldapoltrone, arroganti, clientelari e ciarlatani.

La reciproca delegittimazione fra i poteri ed ordini dello Stato, amplificata dall’imperante civiltà mass-mediatica, sta diventando un cancro pericolosissimo, forse il principale ostacolo per l’avvio alla tanto invocata stagione delle riforme.

Il rispetto dei ruoli e delle competenze deve essere recuperato quale insopprimibile valore etico, di metodo e di merito.

Ad esso dovrà accompagnarsi la capacità dell’ordinamento di colpire con equa severità tutti i comportamenti in ipotesi contrari ai doveri di servizio e al giuramento di fedeltà alla Repubblica. Da chiunque posti in essere, senza impunità per nessuno.

Va recuperato il senso della coesione istituzionale, così da rinvigorire l’efficacia complessiva dell’azione pubblica, con una ricaduta forte sulla fiducia dei cittadini verso l’ordinamento democratico e i pubblici poteri che lo esprimono.

“Il buon governo trae grande beneficio dal pluralismo delle istituzioni. Quale che sia la forma di governo, in democrazia, pesi e contrappesi alimentano un sano dibattito politico. Questo ha bisogno di istituzioni di garanzia, neutrali rispetto alla contrapposizione dei partiti ed al confronto parlamentare. E’ necessario dare certezza al buon funzionamento dell’amministrazione della giustizia. Salvaguardia dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura e giustizia resa in tempi ragionevoli: queste sono le garanzie che i cittadini richiedono. Dobbiamo sentire più vicina la magistratura come istituzione: i giudici amministrano la giustizia, lo dice la Costituzione, in nome del Popolo Italiano”.

Con queste espressioni (tratte dal Messaggio di fine anno agli italiani dal Palazzo del Quirinale del 31 dicembre 2002), il Presidente della Repubblica ha autorevolmente sottolineato come l’autonomia della magistratura rappresenti un cardine essenziale dello Stato democratico, non autoreferente, ma collegato all’esercizio responsabile delle funzioni giudicanti e requirenti, nel convinto assoggettamento solo alla legge.

“L’interesse ultimo da tutelare è quello dei cittadini. Il rischio che la visione del particolare possa danneggiare la realizzazione dell’interesse pubblico preminente impone che la relazione tra pubblici poteri sia improntata al dialogo più intenso e costruttivo tra le autorità locali, le une con le altre; tra queste e l’amministrazione centrale nelle sue diverse articolazioni sul territorio; tra l’insieme dei poteri pubblici e i cittadini, la società civile e i suoi bisogni e aspirazioni” (dal discorso pronunciato dal Presidente della Repubblica il 13 dicembre 2002 in occasione del bicentenario dell’Istituto Prefettizio).

La coesione istituzionale è importante per l’avvio a soluzione dei problemi della giustizia ed ancora di più per portare a compimento la trasformazione in senso federale dello Stato, invocata da molti come rimedio di tutti i problemi del Paese.

Per non abortire o, peggio, per non nascere già vecchio, il federalismo necessita di alcuni presupposti indefettibili: la condivisione sociale di una non condonabile cultura delle regole giuridiche e comportamentali; la condivisione del principio della limitazione ed autolimitazione dei poteri dello Stato; la condivisione di un sistema di rappresentanza politica fondato sull’alternanza e sulla compresenza di maggioranze disomogenee al governo centrale e nei governi regionali e locali.

La federalizzazione (o, meglio, la federalizzazione solidale) esprimerà le proprie potenzialità solo se sarà in grado di implementare il tasso di democrazia nella vita civile come nella realtà istituzionale.

“La centralizzazione amministrativa è una delle più funeste istituzioni dell’età moderna. Non si può edificare sopra solide basi un edificio veramente liberale, se non si eccita in tutto il Paese la vita politica, se la vita politica non cessa di essere concentrata nel cuore dello Stato, nella capitale; sì, o Signori, lo dico francamente, finché non vi saranno istituzioni liberali e vitali animate da una vera politica in tutte le località dello Stato, tanto nei piccoli comuni come nelle città più cospicue, noi non avremo mai un vero Stato liberale, noi saremo sempre spinti dall’anarchia al dispotismo”.

Queste parole non sono state pronunciate da un fautore del federalismo nostrano, bensì un secolo e mezzo orsono da Camillo Benso di Cavour, in un celebre discorso alla Camera del 2 luglio 1850.

Contrastare l’anarchia significa applicare i principi di buon governo o, come recita la nostra Costituzione, di buon andamento, assicurando l’imparzialità e la neutralità della pubblica amministrazione.

Con la legge 15 luglio 2002 n. 145 si è voluto confermare il primato della decisione politica nella definizione degli obiettivi programmatici da affidare alla pubblica amministrazione.

“E’ importante che tale finalità sia perseguita nella piena osservanza dei precetti costituzionali dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione, che implicano la necessità di un esercizio neutrale della funzione dirigenziale, allorché si passa dalla fase della scelta programmatica a quella dell’attuazione. La valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi prefissati all’azione dei singoli dirigenti consentirà di attribuire alle verifiche dei risultati e alle conseguenti decisioni del governo il più alto grado di trasparenza e imparzialità” (Carlo Azeglio Ciampi, discorso pronunciato il 18 dicembre 2002 in occasione della Cerimonia per lo scambio degli auguri con i Magistrati della Repubblica).

Se è importante affermare il primato della politica nell’elaborazione delle strategie pubbliche, qualche perplessità può essere espressa per quanto riguarda l’assetto giuridico della dirigenza, non del tutto coerente con quei principi di imparzialità e neutralità, che sono stati così autorevolmente richiamati dal Capo dello Stato.

L’estensione del regime privatistico alla dirigenza non ha avuto l’effetto di implementare una sana competizione professionale e di assicurare conseguentemente maggiore efficacia all’azione pubblica, bensì ha finito col raggiungere, quale obiettivo prevalente, la disponibilità del rapporto da parte del potere politico.

Il rischio distorsivo del dettato costituzionale è evidente, anche per la concomitante espansione dell’area dei consulenti e dei professionisti esterni incaricati di pubbliche funzioni, con conseguente demotivazione degli apparati burocratici.

Espansione irrefrenabile quella dei consulenti, che la recente legge finanziaria ha inteso limitare in misura più ridotta rispetto a quella imposta con il blocco delle assunzioni.

L’area della pubblica amministrazione che si richiama ai valori dell’imparzialità e neutralità si è così ulteriormente ristretta, a vantaggio di quella che ascrive la propria legittimazione nelle contingenze del mondo politico.

Appare assolutamente urgente equilibrare il sistema, ad esempio con l’attivazione di procedure di verifica obiettiva delle gestioni da parte di agenzie indipendenti e neutrali.

2.     PROBLEMI E PROSPETTIVE DELLA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA

Dalle leggi di riforma del 1990 (n. 142), del 1994 (nn. 19 e 20) e del 1996 (n. 639), la responsabilità amministrativa è stata interessata da un organico restyling, divenuto improcrastinabile per un migliore recepimento dei principi costituzionali e per un più coerente collegamento ai nuovi modelli dell’organizzazione amministrativa.

Le novelle normative ne hanno affermato il carattere personale patrimoniale ed hanno dettato una puntuale disciplina dei suoi presupposti soggettivi ed oggettivi.

Il legislatore ha evidentemente inteso attribuire alla responsabilità una valenza generale, riferibile a tutti gli operatori pubblici, per tutte le fattispecie di danno e soprattutto con modalità procedimentali costanti; gli interventi normativi più recenti non hanno mantenuto il pregio dell’organicità, anche se, come linea prevalente, hanno consolidato l’estensione dell’area della giurisdizione contabile.

Le norme che interessano questo ragionamento sono le seguenti:

1.      l’articolo 5 della legge 24 marzo 2001 n. 89, in tema di liquidazione dell’equa riparazione dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti dai cittadini, a seguito del mancato rispetto del termine ragionevole di durata dei processi;

2.     l’articolo 7 della legge 27 marzo 2001 n. 97, riguardante disposizioni sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche;

3.     il quinto comma dell’articolo 23 della legge 27 dicembre 2002 n. 289 (legge finanziaria), con particolare riferimento alla tematica del riconoscimento di debiti;

4.     il quindicesimo comma dell’articolo 31 della medesima legge finanziaria, in caso di indebitamento degli enti territoriali per spese non di investimento.

La mancanza di chiarezza ed organicità va ricollegata alla casualità di questi interventi e lascia spazio a notevoli difficoltà nell’applicazione.

Con l’articolo 5 della legge 24 marzo 2001 n. 89 (equa riparazione ai cittadini dei danni da loro subiti per l’irragionevole durata dei processi), si è posto il problema dell’individuazione degli eventuali responsabili.

Siamo certamente di fronte ad un’ ipotesi di danno erariale: esistono però delle oggettive difficoltà a ricondurlo alla colpa grave di soggetti determinati.

Il legislatore ha prescritto che la cancelleria della Corte di appello che ha disposto l’equa riparazione debba darne comunicazione al Procuratore generale presso la Corte dei conti in Roma, ai fini dell’eventuale avvio dell’azione di responsabilità.

Il Procuratore generale non ha però questo potere, di cui sono invece titolari i Procuratori regionali presso le competenti Sezioni territoriali.

Un errore “tecnico”, una mera svista, sufficiente però a paralizzare l’esecuzione della legge.

Infatti le Corti d’appello hanno inviato i fascicoli al Procuratore generale, sprovvisto non solo del potere d’azione, ma anche di quelli, necessariamente correlati, di istruttoria e archiviazione.

Nessuno di questi fascicoli è ad oggi pervenuto alla Procura delle Marche, come probabilmente a nessun’altra Procura regionale.

Si corre il rischio del perpetuarsi di una situazione di stallo nella quale nessuna autorità requirente sta ponendo in essere una qualsivoglia attività investigativa, pur in presenza dei rigorosi e ristretti termini prescrizionali.

La legge 97 – seconda fra quelle menzionate - è stata fondamentale per permettere alla responsabilità amministrativa di adeguarsi ai nuovi modelli di organizzazione privatizzata, nei quali trovano posto sia gli enti pubblici che impiegano procedure provvedimentali e tradizionali strumenti negoziali, sia i soggetti privati che utilizzano risorse pubbliche per finalità generali.

I principali problemi affrontati sono due.

Innanzi tutto le perplessità circa la possibilità di trarre da una norma di procedura (quale l’articolo 7) conseguenze sostanziali, addirittura nell’ambito della determinazione della giurisdizione contabile.

Un contributo al loro parziale superamento può essere rinvenuto nel qualificato apporto della giurisprudenza e della dottrina (fra l’altro, come meglio si dirà, della stessa Sezione Marche).

Il secondo punto controverso riguarda la determinazione della procedura di comunicazione alla Procura regionale delle sentenze penali irrevocabili di condanna.

L’obbligo di comunicazione delle sentenze penali di che trattasi si aggiunge a quello previsto in via generale dall’articolo 129 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale (comunicazione alla Procura della Corte dei conti da parte della Procura penale di tutti gli atti di esercizio dell’azione, comprese le istanze di provvedimenti cautelari nei casi di reati con riflessi potenzialmente dannosi sul pubblico erario).

In sostanza l’attuale assetto del regime delle comunicazioni penali alla Procura contabile prevede:

a)     l’obbligo del Pubblico Ministero penale di dare notizia dei rinvii a giudizio dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti;

b)    l’obbligo del Procuratore della Repubblica, rinvenibile dai principi del sistema, di comunicare anche i provvedimenti di archiviazione dai quali, esclusa l’imputabilità penale, emergano comunque ipotesi di danno erariale;

c)     l’obbligo del Procuratore penale o della Cancelleria del giudice di comunicare le sentenze irrevocabili di condanna (limitatamente alle ipotesi di cui al ricordato art. 7 della legge 97).

I rapporti di collaborazione con le Procure della Repubblica si estendono alla fase investigativa con lo scambio delle pertinenti documentazioni e informazioni e con l’eventuale compimento di atti congiunti.

Tutto ciò nel rispetto del segreto istruttorio e delle norme che regolano le relative procedure.

Va auspicato un ulteriore impulso di questo coordinamento, anche per superare alcune smagliature nella rete operativa evidenziate dai dati statistici contenuti nella relazione pronunciata dal Procuratore generale presso la Corte d’appello delle Marche, in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2003.

Infatti nel distretto delle Marche per il periodo dal 1^ luglio 2001 al 30 giugno 2002 è stato accertato il compimento di 477 reati contro la pubblica amministrazione (con riferimento agli articoli 314, 316 bis e ter, 318, 319, 319 ter, 322, 323 e 328 del codice penale).

Da un riscontro, sia pure sommario, delle comunicazioni pervenute alla Procura contabile si desume un significativo scostamento del dato, in parte attribuibile a parametri di classificazione non omogenei.

Con la terza delle norme sottoposte ad esame, il legislatore è intervenuto per contrastare il perdurante fenomeno dell’indebitamento degli enti pubblici.

Ha infatti testualmente disposto che “i provvedimenti di riconoscimento di debiti, posti in essere dalle amministrazioni pubbliche … sono trasmessi agli organi di controllo e alla competente Procura della Corte dei conti”.

La norma (quinto comma dell’articolo 23 della legge 27 dicembre 2002) è inserita nella recente legge finanziaria e, pertanto, le problematiche possono essere solo ipotizzate e non formulate su base esperenziale.

Non sussistono dubbi sul fatto che il riconoscimento di debiti costituisca un indicatore di possibili anomalie di gestione. Ma non tutti i debiti (neppure quelli fuori bilancio) producono di per sé danni erariali.

Sinora, in applicazione dei consolidati principi generali, alla Procura dovevano essere comunicati solo i fatti (gli eventi) dai quali fosse scaturito un danno ritenuto ragionevolmente certo ed attuale.

Con la norma richiamata, si è generalizzato l’obbligo di comunicazione per una intera tipologia di procedimenti amministrativi, tutti quelli appunto conclusi con il riconoscimento di un debito, a prescindere da qualsiasi valutazione sulla concreta verificazione di un danno specifico.

Ovviamente non si può non auspicare il doveroso, puntuale e completo adempimento da parte delle amministrazioni interessate.

Tenuto conto del rilevante numero di provvedimenti emessi annualmente in materia, deve però esprimersi viva preoccupazione per la quantità di indagini che dovranno essere avviate dalla Procura, senza che siano state previste le risorse (umane e finanziarie) necessarie per tale compito aggiuntivo.

Anche la quarta delle novelle normative prese in considerazione è contenuta nella recente finanziaria.

In base ad essa “qualora gli enti territoriali ricorrano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell’articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori che hanno assunto la relativa delibera la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita al momento di comminazione della violazione” (quindicesimo comma dell’art.30 della citata legge finanziaria).

La rottura del sistema è qui evidente.

Il legislatore aveva sempre evitato di qualificare sanzionatoria la responsabilità amministrativa. La stessa giurisprudenza ha preferito attestarsi sul tradizionale concetto di risarcitorietà al quale eventualmente solo aggiungere anche una valenza sanzionatoria.

Adesso è il legislatore ad impiegare il termine sanzione. Con quali conseguenze?

Il rompicapo ammette due sole soluzioni. O il legislatore ha considerato l’indebitamento illegittimo una fattispecie di danno perseguibile secondo i principi generali della responsabilità (salvo l’originale sistema di quantificazione) o ha voluto assoggettarla ad una sanzione vera e propria da irrogare in maniera oggettiva, senza alcuna valutazione della colpa grave.

La seconda soluzione appare forse preferibile.

Il legislatore potrebbe (il condizionale è d’obbligo) essersi ricordato che la Corte dei conti è titolare da tempo immemorabile non solo della competenza a giudicare sulla responsabilità amministrativa, ma anche di quella a comminare la sanzione per l’omesso tempestivo deposito dei conti giudiziali.

A quest’unica ipotesi sanzionatoria potrebbe dunque essersene affiancata una seconda.

Alle disposizioni legislative che presentano difficoltà interpretativa ed esecutiva, se ne sono aggiunte altre che di seguito per completezza si richiamano:

1.      il quarto comma dell’articolo 24 della legge 27 dicembre 2002 n. 289 (legge finanziaria), in materia di contratti per forniture ed appalti stipulati dalle pubbliche amministrazioni a prezzi incongrui.

“I contratti stipulati in violazione del primo comma o dell’obbligo di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla CONSIP S.p.A. sono nulli. Il dipendente che ha sottoscritto il contratto risponde, a titolo personale, delle obbligazioni eventualmente derivanti dai predetti contratti. La stipulazione degli stessi è causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni anzidette e quello indicato nel contratto”;

2.     il d.P.R. 4 settembre 2002 n. 254 (Regolamento concernente le gestioni dei consegnatari e dei cassieri delle amministrazioni dello Stato); in particolare l’articolo 23 prevede che il consegnatario per debito di custodia sia tenuto alla resa del conto giudiziale; il comma terzo dell’articolo 26 afferma che il mancato passaggio delle consegne deve essere segnalato alla competente Procura regionale della Corte dei conti per l’accertamento di eventuali responsabilità nei confronti del cessante e del subentrante; il quinto comma dell’articolo 26 evidenzia l’obbligo di segnalazione alla Procura contabile di tutti i casi di ammanchi di beni; infine il primo comma dell’articolo 29 estende in termini generali tale obbligo a tutte le fattispecie di inadempimenti dannosi posti in essere nella conduzione della loro gestione;

3.     l’articolo 257 del Decreto legislativo 30 maggio 2002 n. 113 (Testo Unico delle disposizioni legislative in materia delle spese di giustizia).

Il panorama legislativo deve essere completato ricordando una norma dell’ordinamento regionale marchigiano, norma di cui si prende atto pur evidenziandone talune incongruenze, già sottolineate nel referto annuale 2002 della locale Sezione di controllo.

Ci si riferisce all’articolo 70 della Legge regionale Marche 11 dicembre 2001 n. 31 che disciplina istituti quali la responsabilità amministrativa e il giudizio di conto, quest’ultimo devoluto alla legislazione regionale, anche in presenza dell’esclusiva potestà legislativa statale in materia, ribadita dalla riforma del titolo quinto della Costituzione.

Al riguardo la legge-quadro n. 76 del 28 marzo 2000 recita: “Gli amministratori e i dipendenti della Regione, per danni arrecati nell’esercizio delle loro funzioni rispondono nei soli casi e negli stessi limiti di cui alle leggi 14 gennaio 1994 n. 20 e 20 dicembre 1996 n. 639. Si applicano alle indicate ipotesi di responsabilità gli istituti processuali valevoli per i dipendenti delle amministrazioni statali”; la norma è sostanzialmente analoga a quella per il personale degli enti locali, di cui all’art. 93 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267: “per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato”.

Nel corso del 2002 sono venute a maturazione giurisprudenziale alcune questioni di rilievo generale, sulle quali si erano confrontate posizioni molto diversificate.

Se ne richiamano in particolare tre che presentano un interesse particolarmente concreto per gli amministratori e gli operatori pubblici: la rimborsabilità delle spese legali sostenute dai convenuti assolti nei processi di responsabilità; l’impossibilità per l’amministrazione di assicurare i propri dipendenti nei confronti dei rischi da condanne per responsabilità conseguenti ai danni erariali; l’individuazione dei criteri per la determinazione della competenza territoriale delle Sezioni regionali della Corte.

Relativamente alle spese legali, occorre premettere che il processo contabile è ad iniziativa officiosa (cioè di un organo pubblico quale il Procuratore regionale), con la conseguente applicabilità dei principi di cui all’articolo 18 della legge 23 maggio 1997 n. 135.

“Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale ed amministrativa promossi nei confronti dei dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dalla Avvocatura dello Stato”.

Tale norma va coordinata con quella di poco precedente, la richiamata legge n. 639/96, che ebbe ad introdurre una generalizzata possibilità di rimborso da parte di tutte le amministrazioni delle spese sostenute dai dipendenti convenuti nei giudizi di responsabilità, definitivamente prosciolti.

Il quadro normativo è stato interpretato nel senso che il giudice contabile non può statuire sulla liquidazione delle spese legali.

Ma tale opinione desta seri problemi di costituzionalità, per violazione dei principi di obbligatorietà dell’azione e di buon andamento, lasciando la pubblica amministrazione esposta alle richieste di rimborso più disparate con il solo contemperamento (limitato allo Stato) dell’acquisizione del parere di congruità dell’Avvocatura.

Si prende dunque atto con soddisfazione dell’emergere di una linea giurisprudenziale più attenta alle esigenze delineate (Sezione I Centrale 30 aprile 1993 n. 59; Sezione Basilicata 5 marzo 1997 n. 43; Sezione Lombardia 18 maggio 2001 n. 747).

In base ad essa, il giudice contabile dovrebbe statuire in ordine all’an debeatur delle spese processuali, in applicazione dei principi generali di cui all’articolo 91 del codice di procedura civile.

Il rimborso andrà riconosciuto solo in presenza di sentenze ampiamente assolutorie, che escludano qualsiasi responsabilità dei convenuti, sia pure a titolo di colpa lieve.

Pur condividendo questa interpretazione giurisprudenziale (coerente con i principi costituzionali di cui al secondo comma dell’art. 24, al primo comma dell’art. 25, al primo comma dell’art. 97, al primo comma dell’art. 98 e all’art. 111), sarebbe opportuno un intervento normativo adeguato e pertinente, in ipotesi inserito nel nuovo regolamento di procedura dei giudizi dinanzi alla Corte, la cui emanazione si continua ad auspicare con caparbia ostinazione.

Quanto alle assicurazioni, dopo lunghi contrasti giurisprudenziali, si è definitivamente affermato il divieto per la pubblica amministrazione di stipulare a proprie spese polizze in favore dei dipendenti, a copertura del rischio di condanne per responsabilità amministrativa.

Come ha ritenuto la Sezione Lombardia, con sentenza 942 del 9 maggio 2002, la stipula assicurativa in questione, ove intervenuta, dovrebbe essere inquadrata nella figura giuridica del contratto a favore di terzo, con l’inusuale e sorprendente particolarità “per la quale il soggetto pagante il premio a profitto d’altri è il medesimo che proprio dall’illecito agire del beneficiario della polizza abbia subito il nocumento: vi è quindi, rispetto alla fattispecie civilisticamente configurata, un quid pluris che da un lato è una contraddizione logica prima ancora che giuridica e, dall’altra, la fonte di una sorta di immunità comportamentale del tutto inammissibile, poiché coinvolgente valori che non sono nella disponibilità delle parti”.

Sul punto giova richiamare anche quanto affermato dalla sentenza 707 del 5 aprile 1991 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti.

“La copertura assicurativa, implicando una spesa pubblica, deve corrispondere adeguatamente allo scopo di salvaguardare soltanto la responsabilità civile incombente sulla struttura organizzativa pubblica, riguardata come mandante, con esclusione, cioè, di qualsiasi aggravio che deriva dall’assicurare anche altre evenienze dannose, le quali, non connesse all’espletamento del mandato, debbono restare a carico delle persone fisiche degli amministratori”.

E ciò anche in applicazione dei principi generali sanciti dalla Corte Costituzionale con le sentenze 371 e 453 rispettivamente del 20 novembre e del 30 dicembre 1998.

E’ quindi operante il divieto per la pubblica amministrazione di stipulare, con oneri a proprio carico, polizze assicurative a copertura dei rischi da condanna per responsabilità amministrativa.

Queste polizze ben potrebbero essere stipulate dagli stessi operatori pubblici a proprio favore, anche se in concreto dovrebbe essere difficile trovare una compagnia disposta a coprire comportamenti improntati a dolo o colpa grave (a mente dell’art. 1900 del codice civile in base al quale l’assicuratore non è obbligato per i sinistri cagionati con dolo o colpa grave del contraente, dell’assicurato o del beneficiario).

Relativamente infine alla competenza territoriale, le Sezioni Riunite in sede di risoluzione di questione di massima, con sentenza n. 4 del 13 febbraio 2002, hanno individuato due criteri: quello della sede dell’Ufficio presso il quale è incardinato l’amministratore o il dipendente supposto autore del comportamento illecito e quello del luogo dell’evento dannoso (applicabile, fra l’altro, quando concorrano soggetti con uffici in regioni diverse).

3.     L’ATTIVITA’ DELLA PROCURA IN GENERALE

Il numero complessivo delle istruttorie aperte è stato di 870, lievemente superiore a quello degli anni precedenti.

Le istruttorie vengono attivate sulla base delle segnalazioni delle amministrazioni danneggiate; delle comunicazioni delle autorità giudiziarie e, in particolare, delle Procure della Repubblica, delle denunce di cittadini o di organizzazioni esponenziali di interessi diffusi; infine su iniziativa autonoma.

Deve registrarsi con qualche preoccupazione il decremento degli input provenienti dalle amministrazioni che hanno subito danni e ciò può essere interpretato come un segnale di ripresa di comportamenti omertosi che si ritenevano ormai superati.

Il fondamento normativo dell’obbligo di denuncia dei fatti “che diano luogo a responsabilità” può essere rinvenuto in un complesso di norme a partire dall’articolo 20 del d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3. Si ricordano inoltre l’articolo 33 del decreto legislativo 28 marzo 2000 n. 76 (per le regioni a statuto ordinario); l’articolo 8 della legge 20 marzo 1975 n. 70 e l’articolo 75 del d.P.R. 18 dicembre 1979 n. 696 (per gli enti pubblici); l’articolo 93 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 (per gli enti locali); l’articolo 28 del d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761 (per le strutture sanitarie); l’articolo 26 del d.P.R. 5 giugno 1976 n. 1076 (per l’area delle Forze armate); gli articoli 56 e 70 del Decreto Ministeriale 23 luglio 1997 n. 287 (per le camere di commercio); la legge 25 giugno 1999 n. 208 e i decreti legislativi 18 agosto 2000 n. 267 e 30 marzo 2001 n. 165. Recentemente, poi, la legge 16 gennaio 2003 n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione), nell’istituire l’ufficio dell’Alto commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione, ha ribadito al comma quarto dell’art.1 “l’obbligo di rapporto all’autorità giudiziaria e alla Corte dei conti nei casi previsti dalla legge”.

L’obbligo di denuncia sorge nel momento stesso in cui il danno erariale sia divenuto attuale e cominci a decorrere di conseguenza il termine quinquennale di prescrizione dell’azione di responsabilità.

L’inadempimento dell’obbligo di denuncia è espressamente sanzionato dalla legge. Infatti il comma terzo dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 “chiama a rispondere del danno erariale coloro che, con l’aver omesso o ritardato la denuncia, abbiano determinato la prescrizione del diritto al relativo risarcimento” (atto di indirizzo del Procuratore Generale della Corte dei conti IC/16 del 28 febbraio 1998).

L’obbligo di denuncia incombe sull’organo di vertice politico e amministrativo dell’ente; sui dirigenti con compiti ispettivi e su quelli con competenze sovraordinate; sugli organi collegiali per fatti imputabili agli amministratori; sugli organi di controllo e di revisione contabile (in virtù di disposizioni specifiche, quali l’articolo 11 del d.P.R. 25 giugno 1965 n. 960 e l’articolo 239 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267); sui servizi di controllo interno amministrativo-contabile; sui pubblici ufficiali in genere.

La ricordata legge 27 marzo 2001 n. 97 rende necessario estendere l’obbligo di denuncia all’area degli enti a prevalente partecipazione pubblica e cioè a quelli facenti parte dell’amministrazione privatizzata.

Un altro motivo di preoccupazione deriva dalle denunce dei privati formulate con fini di strumentalizzazione della funzione requirente, per colpire un avversario politico o un nemico personale.

Tali indagini sono per lo più destinate a non produrre apprezzabili risultati ma, nelle intenzioni di chi le promuove, raggiungono l’obiettivo di colpevolizzare anticipatamente e sommariamente i soggetti coinvolti.

La riservatezza e la celerità investigativa costituiscono le migliori remore al diffondersi di questo costume, peraltro assai difficile da superare, in quanto radicato in ben precisi atteggiamenti culturali e comportamentali della nostra società.

La maggior parte delle segnalazioni provenienti dai privati è comunque seria e congruente.

Queste denunce trovano fondamento nel “diritto pubblico” proprio dei cittadini di tutelare l’interesse ad una corretta gestione della res communis, diritto che affonda le proprie origini storiche addirittura nel lontano tempo dei municipi medioevali.

Di un tale diritto molti, troppi, continuano ad ignorarne l’esistenza.

La Corte dovrebbe fare autocritica per non aver saputo impostare, come istituzione, una valida strategia di comunicazione per la diffusione fra la gente di un efficace messaggio volto a far conoscere le proprie competenze e attribuzioni ed evidenziarne il collegamento ontologico con il richiamato diritto pubblico.

Nelle relazioni degli ultimi anni era stato assunto l’impegno programmatico di attivare le indagini entro novanta giorni da quando fosse pervenuta la segnalazione.

Questo obiettivo non è stato raggiunto ed anzi la situazione è andata peggiorando; attualmente i tempi per il compimento dei primi atti istruttori raggiungono e spesso superano l’anno (salvi i casi della prescrizione in scadenza o della necessità di ricorso a misure patrimoniali cautelari).

Le cause sono palesi. Le strutture della Procura non riescono a fronteggiare la situazione: sono sufficienti poche indagini, più complesse delle altre, per rallentare il lavoro e renderne meno celeri i tempi di evasione.

Le indagini sono state condotte per circa la metà con investigazioni dirette. Le altre sono state affidate a dirigenti amministrativi, delegati ai sensi dell’articolo 5 della legge 14 gennaio 1994 n. 19, nonché ai vari corpi di Polizia giudiziaria.

La Sezione per l’accertamento dei danni erariali, operante quale struttura del Nucleo Regionale di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza, ha ricevuto, nel corso dell’anno, 108 deleghe e ne ha concluse 74 con il deposito delle relazioni informative. Ai suoi militari, ufficiali e sottufficiali, il sincero ringraziamento e apprezzamento della Procura per l’impegno profuso e la notevole qualità dei risultati. Ai Comandanti Superiori il riconoscimento per l’attenzione prioritaria che hanno voluto attribuire a questo servizio.

L’Arma dei Carabinieri ha collaborato in un numero crescente di investigazioni e di riscontri territoriali. Sono state definite con il Comando regionale e con i Comandi provinciali più efficaci procedure di coordinamento delle indagini, individuando nelle Compagnie le strutture meglio rispondenti alle necessità di collaborazione con la Procura contabile.

La puntuale esecuzione da parte dell’Arma di tutte le incombenze affidate va fatta oggetto di un sentito cenno di compiacimento.

Analoghi sentimenti vanno estesi anche alla Polizia di Stato (e particolarmente agli Uffici della DIGOS) e al Corpo Forestale, entrambi destinatari di incarichi delicati e complessi, portati a compimento con professionalità, senso del dovere e disponibilità collaborativa.

Rispetto alla gran mole di attività investigativa svolta (si pensi al solo incremento degli atti istruttori passati da 564 a 1009), occorre mettere in rilievo il grado di raggiungimento degli obiettivi.

I risultati non debbono essere enfatizzati, in quanto presentano luci ed ombre. Alle potenzialità insite nel materiale investigativo non corrisponde un risultato adeguato per numero di istruttorie definite.

Più che buoni sono stati i risultati raggiunti in termini di deterrenza preventiva e di conseguimento di risarcimenti in fase istruttoria.

L’intervento della Procura ha inoltre consentito all’amministrazione di riesaminare le proprie posizioni, di approfondire le procedure, di attivarsi con maggiore incisività per superare gli ostacoli.

La funzione deterrente aiuta l’amministrazione a prevenire l’attualizzazione dei danni erariali; stimola comportamenti gestori virtuosi e consapevoli; valorizza forme generalizzate di autocontrollo e autoresponsabilità.

A seguito di istruttoria sono state completate e collaudate opere pubbliche a lungo lasciate nel limbo; rideterminati importi retributivi secondo parametri di rigorosa applicazione normativa; attivate iniziative di recupero di crediti e di tutela del patrimonio; incentivata la prevenzione di abusi edilizi o nell’estrazione di materiale di cava. Il tutto con significativi recuperi e risparmi di risorse pubbliche.

La Procura ha cercato di trovare un qualche spazio anche per la vigilanza sull’esecuzione delle sentenze.

Si presenta nelle Marche una situazione sostanzialmente analoga a quella delle altre realtà regionali, caratterizzata da una ricorrente difficoltà delle amministrazioni danneggiate ad introitare dai condannati gli importi ad essi attribuiti.

La lungaggine e la complessità delle procedure, nonché la frequente incapienza (più o meno procurata) dei patrimoni costituiscono le cause del fenomeno, alle quali va aggiunta talora una trascuratezza procedurale di per sé censurabile.

La situazione è migliore quando il creditore sia lo Stato, estremamente preoccupante negli enti locali e in quelli privatizzati.

Proprio al fine di assicurare la piena soddisfazione a tempo debito del credito erariale, la Procura attiva procedure di sequestro conservativo quantomeno nelle ipotesi di responsabilità da arricchimento illecito.

Le 33 citazioni, le 319 archiviazioni, i 1009 atti istruttori, l’attività di deterrenza e vigilanza hanno rappresentato il massimo conseguibile.

Troppo poco per non rischiare di rendere aleatoria la tutela offerta ai cittadini per una corretta gestione delle pubbliche risorse; troppo poco per non vanificare il principio dell’obbligatorietà dell’azione.

Certamente moltissimo se rapportato alle risorse disponibili.

Ben di più avrebbe potuto farsi se il Consiglio di Presidenza avesse tempestivamente provveduto a quanto necessario in termini di assegnazione di ulteriori magistrati: si tenga conto che risulta in servizio nella Procura delle Marche un numero di magistrati (due!) eguale a quello della Basilicata e del Molise, regioni più piccole per territorio, per popolazione e per quantità di enti e addirittura inferiore a quello della vicina e meno estesa Umbria.

E’ d’uopo in queste circostanze manifestare ottimismo e fiducia nella sensibilità degli organi preposti. Ci si adegua a questa tradizione, incoraggiati da qualche segnale positivo proveniente dalla Romana Sede. Il Consiglio di Presidenza avrebbe infatti recentemente deliberato di portare a quattro il numero dei posti in organico. Si può dunque nutrire qualche speranza nella sollecita copertura di entrambi i posti vacanti. Anche nell’interesse di tutti i presenti, ai quali si vorrebbe risparmiare l’anno prossimo l’onere di subire le consuete lamentevoli litanie sull’argomento.

L’attuale organico della Procura con due soli magistrati effettivamente applicati concretizza una situazione assolutamente non più sostenibile, come denunciato oramai da tempo dallo stesso libero Foro.

Un ringraziamento ed un riconoscimento debbono essere rivolti alla valorosa collega dottoressa Alessandra Pomponio, che con coraggiosa intelligenza continua ad offrire un contributo eccezionale perché la diga non crolli ed anzi possa essere opportunamente rinforzata. Ed il merito è tanto maggiore quanto esigui sono i mezzi a disposizione, come quelli – si perdoni l’iperbole – di Hans Brinker, il giovane olandese che chiuse con il proprio dito per una notte intera la fessura apertasi nella diga di Spaarndan.

L’insufficiente assegnazione di magistrati alla Procura si accompagna all’incomprensibile depotenziamento della struttura di supporto amministrativo, con la riduzione degli organici e il contenimento acritico dei fondi necessari al funzionamento dei servizi in una misura davvero troppo forte, che va ad incidere anche sui bisogni più elementari, quali – esempio limite – il ricambio delle cartucce di inchiostro delle stampanti e dei fax.

Il personale amministrativo è ridotto a poche unità e non esiste la possibilità di un suo incremento in tempi brevi, in quanto la revisione delle piante organiche, recentemente approvate, ha addirittura portato ad una limatura del 20%.

Il problema risulta ulteriormente aggravato (va detto con chiarezza) dall’estrema vischiosità nella allocazione delle risorse umane e finanziarie fra gli uffici centrali e periferici della Corte, con una perdurante elefantiasi di quelli romani ed una vera e propria anoressia di quelli locali.

I funzionari e gli impiegati sono costretti a sopportare una situazione di assoluto disagio, anche per la sensazione di abbandono da essi percepita da parte dello Stato e della stessa Corte.

L’abnegazione del personale, il suo impegno professionale, l’orgoglioso spirito di servizio, meritano non rituali sentimenti di elogio.

4.     L’ATTIVITA’ DELLA PROCURA IN PARTICOLARE

La Procura contabile rappresenta un significativo osservatorio per apprezzare il complessivo stato della pubblica amministrazione di una regione.

Alcune considerazioni alla luce di quanto emerso nei filoni investigativi di particolare ricorrenza nelle Marche.

La risposta assicurata ai bisogni dei cittadini in termini di erogazione di servizi è discreta, da un punto di vista sia qualitativo che quantitativo. La gestione delle risorse è rispettosa delle regole della legittimità e dell’opportunità e gli apparati non sono destinatari di aggressioni o infiltrazioni della malavita organizzata.

Questo ovviamente in termini tendenziali.

La relativa fiducia nutrita dai cittadini marchigiani nei confronti della loro amministrazione comporta il pericolo dell’abbassamento dei livelli di attenzione e del decremento della capacità di rinnovare dinamicamente obiettivi e strategie. Le Marche rischiano insomma di addormentarsi nella loro tranquillità e di risvegliarsi di colpo in una realtà molto diversa da quella alla quale sono da tempo abituate.

I punti dolenti, i punti di tensione, si collocano alle due estremità dell’azione pubblica: quella correlata alle grandi realizzazioni e quella più vicina ai quotidiani bisogni di vita.

Nelle Marche, infatti, appare debole la capacità di risolvere i nodi infrastrutturali sempre più urgenti e ineludibili. Dal polo universitario di Ascoli, al completamento e ammodernamento del sistema di depurazione delle acque e smaltimento dei rifiuti; dalla viabilità di accesso al capoluogo regionale, al completamento del sistema di regimentazione fluviale; dall’internodalità del trasporto commerciale, al completamento delle opere di protezione costiera; dal completamento dei valichi appenninici (e soprattutto dalla gestione in sicurezza dei pochi già esistenti), all’assestamento dei poli sanitari (adeguamento nel territorio dei presidi ospedalieri e localizzazione delle specialità).

Non si può tacere l’urgenza del raddoppio del collegamento ferroviario con il Tirreno, il cui tracciato è rimasto pressoché inalterato da quello ottocentesco, quale definito dall’allora competente “Società generale delle strade ferrate romane – Linea Pio Centrale”, costituita con decreto 7220 del 10 giugno 1856 del Ministro Pontificio dei Lavori Pubblici.

E ancora appare indifferibile il completamento delle tangenziali di Urbino, molto spesso interrotte per evitare impatti ambientali, di fatto moltiplicati dalla incompiutezza dei lavori intrapresi e non conclusi.

Questi problemi, se permarranno irrisolti, costituiranno un fardello molto pesante per il sistema economico e sociale marchigiano, incidendo negativamente sulla qualità di vita dei cittadini e cagionando ritardi nello sviluppo e (come già avviene) lo spreco delle risorse.

Un esempio fra tutti: la mancata regimentazione e pulizia fluviale comporta ogni anno immancabili spese per riparare i danni delle ricorrenti esondazioni.

La cause di questi ritardi sono molteplici, oggi destinate ad accentuarsi per le difficoltà finanziarie in cui il Paese versa.

Esse non vanno tutte attribuite alle carenze della capacità politica (statale, regionale e locale) di determinare soluzioni efficaci, realizzabili in concreto, potendo essere talora collocate nella fase esecutiva e gestionale.

Alle obiettive difficoltà delle procedure non si risponde con le necessarie provvide iniziative volte ad assicurare la tempestività dell’azione pubblica.

In particolare, si registra un mancato o insufficiente coordinamento fra gli enti, i quali poco e male utilizzano lo strumento delle conferenze di servizio.

Sull’altro versante dell’azione pubblica, quello più vicino ai bisogni dei cittadini, le difficoltà si manifestano per tre ordini di motivi: le insufficienti disponibilità finanziarie; la rarefazione delle strutture per il blocco delle assunzioni (con riflessi più negativi nei piccoli comuni, quelli cioè che formano l’ossatura di tanta parte del territorio marchigiano); un appiattimento sugli standard storici, certamente elevati, ma destinati al declino se non supportati da nuova linfa.

A ciò deve aggiungersi una certa trascuratezza nel fronteggiare questo tipo di bisogni derivante da una strisciante staticità gestoria, errore molto grave, di per sé in grado di minare in prospettiva la soddisfazione dei cittadini nelle loro istituzioni.

Nella nostra regione acquistano rilievo più che altrove gli episodi di non ottimale pulizia ospedaliera, le buche e le sconnessioni dei marciapiedi, il mancato tempestivo ripristino dei lampioni spenti, l’acqua della piscina pubblica troppo fredda, i cassonetti della nettezza urbana troppo colmi, le lungaggini nelle procedure urbanistiche e commerciali.

Trattasi di aspetti che solo ad una lettura superficiale possono definirsi minimali, il più delle volte costituendo indicatori di sofferenze gestorie di ben più vasta portata (omessa vigilanza sulle prestazioni degli incaricati dei servizi; insufficiente individuazione delle modalità di esercizio degli stessi; mancato approntamento delle strutture di pronto intervento manutentivo, etc.).

Si sta diffondendo l’idea che la gestione dei servizi e le stesse competenze di manutenzione ordinaria funzionino meglio se vengono affidate a privati. Talora si sono conseguiti buoni risultati, ma non sempre è così.

L’amministrazione pubblica infatti riesce a gestire direttamente servizi anche con punte di eccellenza degne della massima considerazione (ad esempio nel settore scolastico).

Occorre il consolidamento di una cultura della gestione dei servizi pubblici, nella quale si sviluppino una molteplicità coerente di modelli organizzatori, non predefiniti staticamente seguendo astratte motivazioni ideologiche.

Debbono coesistere la gestione diretta e indiretta da parte degli enti pubblici o privati a prevalente capitale pubblico; la concessione di servizi e funzioni a soggetti privati con finalità imprenditoriali; la promozione di percorsi operativi fondati sulla creativa valorizzazione delle potenzialità offerte da una seria sinergia tra il pubblico e il privato.

Un positivo esempio di quest’ultima ipotesi organizzativa si rinviene nelle aziende sanitarie che si avvalgono di laboratori privati per effettuare analisi cliniche al domicilio dei cittadini, anche se residenti nel più sperduto dei casolari dell’Appennino (come sta già avvenendo ad esempio nel territorio feltresco ed urbinate).

La Procura ha promosso nei confronti dei Direttori Generali delle Aziende sanitarie locali otto giudizi per resa di conto, facendosi carico di dare concreta attuazione alla più tradizionale fra le competenze della Corte.

La Corte Costituzionale con diverse pronunce ha statuito che il giudizio di conto possiede il carattere della necessarietà; nessun ente gestore di mezzi di provenienza pubblica e nessun contabile che abbia maneggio di denaro e valori di pertinenza dell’ente può sottrarsi all’obbligo di dare la dimostrazione della correttezza della propria gestione.

Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione contabile è costituita dal giudizio di conto e dal giudizio di responsabilità amministrativa.

Il giudizio di conto si connette al dovere pubblico degli agenti contabili di dare conto della propria corretta gestione, non essendo sufficiente il controllo amministrativo ai fini di assicurare la garanzia obiettiva della tutela del relativo interesse pubblico.

L’articolo 103 della Costituzione attribuisce alla Corte dei conti la giurisdizione esclusiva nelle materie di contabilità pubblica, tali dovendosi intendere, secondo la migliore dottrina, sia il giudizio di conto, sia quello di responsabilità.

Fra l’altro il giudizio di conto consente di recuperare a qualche forma di verifica tutti i conferimenti azionari in società ove il capitale pubblico è minoritario.

Infatti la Corte assoggetta a tale giudizio tutte le amministrazioni pubbliche che hanno conferito beni di vario genere in società partecipate.

I giudizi per resa di conto attivati dalla Procura riguardano in verità una fase antecedente all’esame vero e proprio. Si tratta della procedura giudiziale volta a chiedere l’intimazione da parte della Sezione all’agente contabile inadempiente di rendere il conto entro un termine prefissato.

L’individuazione degli inadempienti sarà favorita nei prossimi mesi dall’avvio della redazione di un elenco regionale degli agenti contabili tenuti alla resa del conto.

Alcuni filoni investigativi meritano una particolare considerazione in termini generali.

Innanzi tutto il settore dei lavori pubblici, che presenta tematiche estremamente varie.

Si richiama un sensibile incremento dei contenziosi con i privati già nella fase di acquisizione delle aree. La procedura certamente non aiuta le parti pubbliche e private in queste complesse vicende, anche per la singolarità della situazione normativa che governa la materia. Si pensi che la legge organica sulle espropriazioni (d.P.R. n. 327 dell’8 giugno 2001), pur approvata e promulgata da oltre un anno, non è ancora entrata in vigore. La vigenza è stata infatti ripetutamente rinviata ed oggi il termine definitivo sembra essere quello del 30 giugno 2003.

Si sono riscontrati casi di doppia occupazione a fini espropriativi delle stesse particelle da parte di due enti diversi; di occupazioni senza l’emanazione di alcun atto procedimentale; di erroneità nell’indicazione delle particelle catastali; di danneggiamenti evitabili nell’esecuzione dell’occupazione.

Le progettazioni costituiscono una nota ancora più dolente e, quando un progetto presenta delle anomalie, le conseguenze non mancano di farsi sentire nella realizzazione delle opere.

Le amministrazioni conferiscono incarichi di progettazione indicando siti che successivamente vengono cambiati per sopravvenuto mutamento delle scelte di indirizzo; oppure prescindono completamente dall’accertamento della disponibilità di un adeguato e sufficiente finanziamento o, al contrario, progettano in tutta fretta opere solo perché esiste la possibilità di ottenere risorse, senza la preventiva valutazione dell’obiettiva urgenza ed utilità.

E’ necessario che i progetti vengano sempre inseriti in un quadro di chiarezza e certezza delle scelte politiche e della fattibilità finanziaria, tecnica ed amministrativa.

Quando poi le progettazioni coinvolgono le competenze di più enti, va dato inizio da subito al coordinamento funzionale, opportunamente rafforzato da accordi programmatici a monte e dalla creazione di strumenti di superamento dei contrasti.

La realizzazione di importanti e costose opere si è bloccata perché il competente comune, preventivamente non coinvolto, ha rifiutato il rilascio della concessione edilizia, ritenendo il progetto non conforme ai propri strumenti urbanistici.

Se nettamente migliorata appare la situazione nella fase di licitazione e di conferimento degli appalti (interessata da un numero decrescente di contenziosi), resta il problema della congruità dei prezzi di capitolato e della chiarezza delle specificazioni tecniche di esecuzione.

E’ infatti proprio nei meandri di queste voci che si annidano le distorsioni del sistema, i favoritismi clientelari, gli ingiustificati incrementi di spesa, i margini di indebita discrezionalità lasciati all’appaltatore a detrimento della qualità dei risultati.

Il fenomeno accentua la propria negatività nella pletora di modifiche progettuali (con relativi capitolati), varianti, completamenti e aggiunte.

Quasi nessun lavoro, che raggiunga un apprezzabile livello, viene eseguito negli stessi esatti termini della sua progettazione originaria.

Altro passaggio caldo è quello della consegna dei lavori in mancanza delle condizioni di cantierabilità.

Qui vanno individuate con chiarezza le responsabilità sia del dirigente tecnico dell’amministrazione appaltante, sia del direttore dei lavori.

La consegna mette in moto un meccanismo di rapporti di difficile gestione, qualora l’esecuzione dei lavori si riveli impossibile o difficoltosa.

Figura centrale è certamente il direttore dei lavori, i cui compiti sono molto vasti e in gran parte non regolamentabili nei dettagli, in quanto improntati alla flessibilità e varietà delle situazioni. Le sue omissioni, la sua insufficiente diligenza possono produrre danni erariali non trascurabili. Ad esempio, nei lavori fluviali il mancato controllo sulla quantità di escavazione dei preziosissimi materiali inerti costituisce il presupposto di abusi e di illeciti profitti.

Ma compito essenziale del direttore rimane quello della contabilizzazione e della vigilanza sulla conformità al progetto dell’esecuzione.

Sembra scontato che le opere vengano realizzate in conformità agli elaborati progettuali. Non sempre è così: un sifone per l’acqua, il cui tracciato era previsto ai margini di una strada, è stato fatto passare nel pieno di un bosco privato, con profitto dell’appaltatore che ha realizzato una tubazione più breve del previsto, con danno del privato proprietario e soprattutto della funzionalità dell’impianto (le tubazioni, non segnalate, non sono facilmente né ispezionabili, né raggiungibili).

E’ però pur vero che l’amministrazione, nell’approvare un progetto, deve accertarne preventivamente l’eseguibilità e non può conferire l’incarico di direzione dei lavori senza tale requisito, assumendosi nell’ipotesi negativa la piena responsabilità delle conseguenze.

Un problema generale che riguarda il settore è quello del sistematico e ingiustificato sforamento dei termini di conclusione e collaudo delle opere.

Provare per credere.

Questi termini sono esposti al pubblico negli appositi cartelli indicatori presso i cantieri e tutti possono constatare l’esatta portata del fenomeno.

Se poi qualcuno, particolarmente sensibile ai problemi delle finanze pubbliche, volesse contribuire all’accertamento delle ragioni del ritardo, potrebbe far pervenire un’appropriata segnalazione alla Procura.

Nell’ambito del settore, si sottolineano le indagini sullo stato di completamento ed utilizzazione delle opere connesse con grandi eventi: i Mondiali di calcio del 1990 (finanziati dalla legge 556 del 30 dicembre 1988) e il Giubileo del 2000 (finanziato dalla legge 270 del 7 agosto 1997 e successive modificazioni e integrazioni).

Lo stato delle indagini è ancora estremamente provvisorio per quanto riguarda i Mondiali, in occasione dei quali risultano essere state finanziate undici opere.

Quanto al Giubileo, i progetti messi in cantiere sono stati 85, dei quali 55 con rilevazione investigativa conclusa. Le opere collaudate sono state 43, quelle risultate inutilizzate due, una non ancora conclusa e nove con procedure di ultimazione bloccate da contenziosi.

Un altro filone di rilievo è rappresentato dalle spese legali sostenute dalle amministrazioni pubbliche per la costituzione in giudizi civili ed amministrativi, come parti attrici o convenute.

Questi costi raggiungono picchi di assoluto rilievo e possono essere fronteggiati con estrema difficoltà da molti enti locali, soffocati dalle ristrettezze di bilancio.

La mancanza di strutture interne dotate di adeguate professionalità (procuratori legali o avvocati) rende necessario il ricorso a patrocinatori del libero Foro, i quali però praticano onorari che, se pur formalmente ineccepibili, non sono compatibili con i limiti di bilancio.

Tali spese legali si moltiplicano più o meno esponenzialmente nelle ipotesi di cause a contenuto reiterato, soprattutto nel campo dei processi di lavoro e in materia urbanistica. Il rischio è che l’amministrazione non riesca ad assicurare un’adeguata tutela giurisdizionale dei propri diritti.

Una soluzione potrebbe essere quella di rafforzare le avvocature erariali negli enti maggiori e di attivare uffici legali consortili, secondo il modello recentemente proposto da alcune importanti aziende sanitarie della regione.

In ogni caso, qualora un ente pubblico ricorra alla tutela esterna, occorre assicurare un puntuale e continuo raccordo fra l’attività processuale posta dal legale e l’indirizzo strategico della causa, rimesso sempre all’amministrazione, titolare del diritto sostanziale controverso.

Le indagini sul patrimonio.

Il patrimonio immobiliare pubblico marchigiano presenta delle difficoltà gestionali principalmente a livello di enti territoriali, di enti pubblici assistenziali, di consorzi di sviluppo industriale.

L’edilizia scolastica appare complessivamente in buone condizioni di funzionalità e di sicurezza, anche se le documentazioni acquisite nel corso di varie istruttorie non sono risultate complete. Da rilevare che in moltissime scuole gli spazi disponibili per ciascun allievo superano i parametri minimi previsti per legge e le stesse offerte formative possono così espandere i loro contenuti.

Le amministrazioni locali sono impegnate ad assicurare alle istituzioni scolastiche il massimo supporto di risorse consentito dalle attuali disponibilità finanziarie, ritenendo le scuole come agenzie culturali di interesse primario per il presidio e lo sviluppo del territorio.

Qualche eccezione offusca il positivo quadro regionale. In un comune appenninico è in atto un censurabile ed inusuale contrasto fra comune e scuola per l’assegnazione in uso di alcuni locali, contrasto che, se non superato in breve attraverso gli opportuni strumenti, potrebbe rendere attuali (e quindi perseguibili) ipotesi di danno disfunzionale e all’immagine della pubblica amministrazione.

Dall’esempio (molto) negativo ora ricordato è possibile trarre alcune considerazioni di più ampio respiro.

In uno Stato policentrico, debbono essere previste non solo delle procedure di coordinamento preventivo (quali le conferenze di servizio), ma anche dei sistemi codificati per la risoluzione degli eventuali contrasti (non necessariamente di tipo giurisdizionale).

Nell’ambito del filone riguardante le indagini in materia di patrimonio, meritano di essere segnalate quelle dedicate alle Fondazioni appartenenti al novero delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza.

Si tratta, ad onor del vero, di enti in qualche modo residuali, posto che una recente legge regionale ne favorisce la privatizzazione.

Tali enti rimangono non di rado titolari di cospicui patrimoni immobiliari e mobiliari, a suo tempo attribuiti dalla liberalità dei fondatori. A fronte di ciò, per le mutate condizioni economico-sociali, queste Fondazioni non perseguono più gli scopi in origine loro attribuiti (si pensi alla gestione di un asilo in un paese dell’entroterra oramai largamente spopolato).

Il rischio è che questi patrimoni, indubbiamente pubblici, vengano dispersi mediante impropri atti di gestione, fondati sulla politica delle alienazioni a prezzi di favore, delle donazioni o delle compensazioni con debiti inesistenti o prescritti.

Il venir meno delle garanzie patrimoniali impedisce, fra l’altro, la necessaria trasformazione statutaria e l’individuazione di nuovi scopi di utilità generale.

Sempre in tema di patrimonio rivestono particolare rilievo le indagini che riguardano la gestione dei beni immobili di pertinenza dei Consorzi di sviluppo industriale, con particolare riferimento al ricorso all’anomala prassi di alienare i lotti di terreno non assegnati a prezzi palesemente inferiori a quelli di mercato, ovvero alla mancata retrocessione di beni non utilizzati dai privati assegnatari nei termini o per le finalità stabilite dalle leggi di settore.

Vanno ancora sottolineate le indagini in materia di locazione di beni pubblici per attività commerciali lucrative. Dagli accertamenti compiuti è risultato che i canoni locativi o concessori appaiono poco più che simbolici, a fronte della marcata propensione reddituale dell’utilizzo del bene.

Il caso limite è quello di un comune che ha speso ingenti risorse per ristrutturare un edificio destinato alla ristorazione e all’accoglienza alberghiera, dotandolo di tutti gli arredi necessari, per poi locarlo ad un privato a prezzo irrisorio. Il comune non ha locato direttamente il bene, ma lo ha conferito ad una società di cui è azionista di maggioranza (sostanzialmente unico), che ha poi proceduto alla stipula del contratto.

Per il patrimonio mobiliare esistono invece preoccupanti situazioni di insufficiente aggiornamento degli inventari, soprattutto negli enti territoriali e in quelli pubblici in genere, privatizzati o meno.

Sta creando motivo di preoccupazione il patrimonio delle dotazioni informatiche, dove si sono moltiplicati investimenti non sempre adeguati alle reali necessità, molte volte duplicati o palesemente antieconomici nei costi di acquisto e di gestione.

L’affidamento a società specializzate dell’incarico di creare banche dati e monitoraggi ai fini dell’espletamento di attività amministrative (ad esempio in materia di rilevazione delle evasioni ed elusioni fiscali) non sempre hanno sortito l’effetto sperato, soprattutto se ed in quanto i termini del conferimento non erano chiari e il risultato è stato di fatto non fruibile per quanto ci si proponeva.

Relativamente alle strumentazioni informatiche, sono pervenute segnalazioni sempre più frequenti di un loro improprio utilizzo per finalità non istituzionali, per diletto o comunque per rapporti non collegati al servizio. Di conseguenza sono in corso le attività investigative necessarie ad accertare la consistenza del fenomeno.

In materia di danni erariali derivanti da comportamenti deontologicamente non corretti dei pubblici operatori sono in fase avanzata numerose istruttorie, alcune delle quali già concluse con atti di citazione.

Si tratta di operatori pubblici che, con il loro atteggiamento, hanno causato un danno all’immagine dell’amministrazione di appartenenza, talora (ma non necessariamente) in concomitanza con la commissione di reati penali.

Si va dal docente universitario che si intratteneva in atti sessuali con proprie allieve all’interno dell’Ateneo, al vigile urbano che minacciava conseguenze gravissime per il  rifiuto di assunzione di un parente; dall’agente di polizia giudiziaria arrestato in flagranza mentre si adoperava a sostegno dello spaccio della droga, al funzionario assenteista che si giustificava con un improbabile lavoro casalingo con il preteso consenso dell’assessore di turno; dall’impiegato assente per motivi di salute impegnato in incompatibili attività ludico-sportive, al politico che intascava tangenti nella toeletta di pubblici esercizi; dall’impiegato infedele autore di ammanchi e appropriazioni, a quello che truffaldinamente cercava di farsi liquidare indennità e rimborsi non dovuti.

In molti casi al danno all’immagine vero e proprio si accompagna un danno patrimoniale diretto, come nell’ipotesi degli ammanchi, in sensibile aumento, o dell’indebita corresponsione di indennità e voci stipendiali.

Anche se tutti di per sé molto gravi per i riflessi negativi sulla credibilità esterna dell’amministrazione, questi episodi restano nell’ambito di un malcostume individuale e fortunatamente nella nostra regione non presentano un indice di diffusione preoccupante.

Per quanto riguarda la percezione di tangenti, pervengono non infrequenti segnalazioni di una possibile recrudescenza del fenomeno. Molte di esse sono anonime o talmente generiche da non fornire alcun utile indizio investigativo. Di gran lunga più concrete sono ovviamente le comunicazioni provenienti dall’autorità giudiziaria penale.

Raccogliendo tutto il materiale disponibile è possibile affermare con sufficiente approssimazione che il sistema delle grandi tangenti non si è recentemente rinvigorito nelle Marche, anche per la mancanza di rilevanti flussi finanziari di investimento.

Rimane non aggredito lo zoccolo duro delle tangenti di medio e piccolo livello, tangenti queste che coinvolgono in particolare le strutture burocratiche direttive e semidirettive.

Terreno molto fertile è quello dell’urbanistica, della gestione dei fondi comunitari, dei lavori pubblici e forniture (soprattutto informatiche), delle amministrazioni privatizzate.

Si è appena evidenziata l’urbanistica.

A prescindere dall’aspetto rappresentato dalle tangenti, essa costituisce uno dei settori di maggior impegno investigativo.

Le tematiche più ricorrenti sono la mancata irrogazione di sanzioni per abusi edilizi, l’omessa percezione degli oneri di urbanizzazione, la mancata acquisizione al patrimonio delle opere di urbanizzazione primaria che avrebbero dovuto essere realizzate dalle numerose lottizzazioni in essere negli anni ottanta.

In molte delle istruttorie avviate sono emersi cospicui danni erariali, talora spinti sino alla tolleranza di prolungate occupazioni abusive di suolo pubblico da parte di privati.

La sofferenza nel settore urbanistico è particolarmente presente in tutto il territorio costiero, interessato negli ultimi decenni da una macroscopica speculazione fronteggiata da strutture municipali del tutto insufficienti, quando non colposamente o dolosamente inerti.

Continuano ad approfondirsi le istruttorie relative al conferimento di incarichi consulenziali a professionisti esterni all’amministrazione. E’ un filone di indagine estremamente complesso, per molteplici ragioni.

Intanto va affermata in linea di principio la potestà delle amministrazioni di attribuire tali incarichi; il problema non riguarda dunque la legittimità in sé dei provvedimenti, quanto l’esistenza dei presupposti di utilità pubblica per il conferimento, utilità che deve essere valutata con giudizio ex ante.

La valutazione dell’utilità è rimessa alla discrezionalità insindacabile dell’amministrazione, restando però alla Procura intervenire nei casi in cui tale valutazione sia palesemente viziata, non sorretta cioè da un adeguato percorso di obiettivizzazione logica e fattuale.

Sarebbe auspicabile recepire a livello normativo (fosse anche di regolamenti o statuti degli enti locali) i principi che legittimano il ricorso alle professionalità esterne; fra essi si sottolineano l’eccezionalità dei contenuti dell’incarico (comunque non riferibili alle professionalità ordinariamente disponibili negli enti); la temporaneità predeterminata; la concreta e specifica individuazione delle prestazioni richieste; il collegamento fra la professionalità dell’incaricato e le mansioni assegnate.

In una fattispecie pervenuta a citazione, la Procura ha contestato un incarico conferito in materia informatica ad un esperto esterno non portatore di esplicita comprovata esperienza, espressamente definito autodidatta, in presenza di strutture interne in grado di fronteggiare le specifiche necessità in materia, così come poi concretamente avvenuto. Quindi: inesistenza dei presupposti di legge per il conferimento e inutilità obiettiva dello stesso.

Si stanno diffondendo le segnalazioni di illegittimi conferimenti di incarichi dirigenziali.

In molte fattispecie è emerso che la denuncia era rivolta prioritariamente alla tutela di posizioni soggettive, eventualmente azionabili davanti al Tribunale Amministrativo.

Per le altre, la situazione è questa.

Esistono due indirizzi giurisprudenziali. Il primo ammette la disutilità pubblica degli incarichi dirigenziali attribuiti a quanti non possiedono tutti i requisiti prescritti, con la conseguente attualizzazione di un danno erariale in sé.

Il secondo opina che l’eventuale mancanza dei requisiti attiene alla sfera della mera legittimità dell’atto, mentre per il danno (e quindi per la responsabilità amministrativa) occorre un quid pluris, cioè che il livello qualitativo del servizio ne abbia obiettivamente risentito.

La Sezione Marche potrebbe essere chiamata in un futuro non lontano ad affrontare e risolvere queste tematiche.

In materia ambientale sono in corso indagini rivolte ad approfondire questioni particolarmente complesse.

Un primo gruppo riguarda gli impianti di depurazione delle acque e di compostaggio e smaltimento dei rifiuti, nei quali si registrano tempi lunghissimi per la realizzazione e la messa a regime.

Non di rado vengono collaudate opere che nascono tecnologicamente già obsolete, con necessità di costosi interventi di adeguamento e ristrutturazione.

Altre istruttorie riguardano la cosiddetta emergenza idrica, con il ritardo nell’ammodernamento delle reti di distribuzione e con tutti gli oneri riflessi che ne derivano in caso di prolungati periodi di siccità.

Vi sono poi le estrazioni abusive di materiali inerti fluviali e soprattutto il permanere di una situazione piuttosto caotica nel settore delle attività di cava, ove si concentrano interessi economici rilevantissimi.

Solo recentemente la regione ha meglio strutturato i propri uffici competenti in materia, ma la situazione è ancora lontana da una accettabile stabilizzazione.

Molto spesso l’attività del Corpo forestale dello Stato rimane l’unica concreta forma di contrasto nei confronti degli abusi commessi (estrazioni mascherate da interventi di risanamento; assoluta mancanza di controlli sulle quantità; omessa corresponsione dei relativi tributi concessori).

Ancora si segnalano le iniziative investigative volte a riscontrare l’eventuale perpetrazione di abusi nei risarcimenti liquidati a privati per danni a loro recati dalla fauna selvatica nelle aree protette, anche con riferimento alla insufficienza dei regolamenti applicati.

L’ultimo filone del quale riferire è quello dei danni direttamente conseguenti a gravi mancanze nel compimento delle procedure di gestione amministrativo-contabile.

Si sono riscontrati casi di liquidazione di mandati ad omonimi (anche per rilevanti importi); di contrazione di obbligazioni giuridiche senza impegno e, quel che è peggio, senza alcuna copertura finanziaria; di ritardo dei pagamenti per le ragioni più svariate (in un caso perché la fornitura dei beni ordinata non ha potuto essere effettuata, non essendo stato predisposto il locale dove collocare quanto acquistato); di omissione di qualsiasi controllo sull’utilizzo dei contributi concessi.

5.     L’ATTIVITA’ DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE IN SEDE DI CONTENZIOSO DI RESPONSABILITA’

Si dà conto delle più significative sentenze pronunciate dalla Sezione in materia di responsabilità.

Nel condannare per danno all’immagine alcuni funzionari colpevoli di una grave alterazione del progetto di un’opera pubblica, finalizzata a realizzare ingiusti profitti a danno dello Stato, la sentenza 104 del 18 gennaio 2002 ha affrontato la rilevante questione del rapporto fra il giudizio contabile ad iniziativa pubblica e quello civile promosso dall’amministrazione danneggiata.

In passato era prevalsa l’idea che le due azioni potessero essere concomitanti, stante la loro autonomia sostanziale (contrattuale la prima ed extracontrattuale l’altra).

La Sezione Marche, conformemente al più recente orientamento della Corte di Cassazione, ha affermato il carattere di esclusività dell’azione del Pubblico ministero contabile nelle materie assegnate alla Corte dei conti: il giudice civile risulterebbe così sprovvisto di giurisdizione sulla richiesta di risarcimento del danno promossa in sede civile dall’amministrazione.

La stessa, pertanto, allorché ritenga di aver subito un danno patrimoniale o non patrimoniale da un proprio operatore, non dovrebbe rivolgersi al giudice civile con una azione di risarcimento (o al giudice penale mediante costituzione di parte civile), bensì segnalare il fatto al competente Procuratore regionale della Corte.

E’ interessante notare come l’interpretazione testé proposta trovi conforto in un numero sempre crescente di pronunce del giudice ordinario che ha riconosciuto la propria incompetenza.

Ancora più significativa è la circostanza che molti dipendenti pubblici chiamati in giudizio con azioni di risarcimento davanti al giudice ordinario oppongono la sussistenza della giurisdizione contabile.

Infatti i pubblici dipendenti possono fruire davanti alla Corte dei conti di una tutela rinforzata, in conseguenza dei diversi e più favorevoli parametri che distinguono la responsabilità amministrativa dalla civile (limitazione del grado di colpa a quella grave; intrasmissibilità ereditaria, di regola, dell’obbligazione pecuniaria conseguente a condanna; incidenza del potere riduttivo dell’addebito).

Sul medesimo tema la Sezione è tornata con un’altra sentenza, la 625 del 17 giugno 2002 per confermare il principio di esclusività.

Ha affermato che, qualora l’azione civile sia stata egualmente proposta e il giudice ordinario non abbia declinato la propria giurisdizione, permane integro il potere del Pubblico ministero contabile di agire qualora non ritenga satisfattorio l’ammontare del risarcimento.

Deve infatti essere ritenuta ammissibile l’azione di responsabilità amministrativa, pur in concomitanza di quella civile proposta dall’amministrazione, non sussistendo il pericolo di un bis in idem, in quanto in sede esecutiva si potrà tenere conto di quanto eventualmente recuperato.

La sentenza 159 del 19 febbraio 2002 si inserisce nel copioso filone delle responsabilità per danni ai veicoli pubblici conseguenti ad incidenti automobilistici.

I Giudici hanno affermato la sussistenza della colpa grave del conducente che sbandava in curva, con il veicolo lanciato a velocità sostenuta, contravvenendo al divieto di fare uso del telefono cellulare durante la guida e nonostante che il capopattuglia avesse impartito espressamente l’ordine di conformarsi a tale prescrizione.

Così come hanno affermato la responsabilità di un militare addetto al servizio di scorta che, in assenza della personalità a bordo, e senza urgenti ragioni di servizio, superava un incrocio con il semaforo rosso provocando un incidente con rilevanti danni (sentenza 782 del 24 settembre 2002).

La sentenza 258 del 7 marzo 2002 approfondisce il tema dei danni conseguenti ad una illegittima sospensione dei lavori pubblici e ne afferma la responsabilità in capo al direttore dei lavori.

Il tecnico aveva motivato il provvedimento di sospensione con un improbabile richiamo all’impossibilità di approvvigionamento dei materiali a causa della chiusura estiva dei fornitori, impossibilità di fatto insussistente e comunque superabile da una tempestiva programmazione degli acquisti.

In sostanza il tecnico aveva coperto le manchevolezze dell’appaltatore e aveva quindi dato un’indebita giustificazione legale al ritardo nei termini contrattuali per la conclusione dei lavori.

Il danno accertato corrisponde alla mancata applicazione delle penali previste per tali ritardi.

Le sospensioni concesse con superficialità costituiscono una ricorrenza molto più diffusa di quello che sembra e rappresentano una delle principali cause dello slittamento dei tempi di completamento delle opere pubbliche; sarebbe auspicabile l’introduzione di norme più severe e una maggiore vigilanza dei responsabili tecnici sui relativi provvedimenti posti in essere dai direttori dei lavori.

La Sezione Marche è stata la prima a pronunciare una sentenza nei confronti di soggetti che hanno cagionato danni ad una società per azioni a capitale prevalentemente pubblico (469 del 23 aprile 2002).

In applicazione dei principi di cui agli articoli 6 e 7 della legge n. 97/01 (già ricordati), si è affrontato il tema dei riflessi della privatizzazione sull’estensione dei confini della giurisdizione della Corte.

Ha rilevato la Sezione che la privatizzazione dell’amministrazione si è concretizzata in molteplici percorsi che hanno inciso sia sul rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti, sia sulla trasformazione di molti enti (soprattutto economici) in società per azioni a prevalente capitale pubblico, e sulla creazione ex novo di società ancora a prevalente capitale pubblico per il perseguimento di finalità generali.

Orbene, come la privatizzazione del rapporto di lavoro non ha fatto venire meno l’assoggettamento alla responsabilità amministrativa, così la creazione delle società a capitale pubblico (o di altri soggetti privati con analoghe caratteristiche finanziarie) si è accompagnata al loro inserimento nella pubblica amministrazione e quindi nell’alveo della giurisdizione di responsabilità.

La sentenza, che ha riguardato nello specifico la società per azioni nata dall’Ente Tabacchi Italiani, detta dei criteri giurisprudenziali innovativi a carattere generale (perfettamente in linea con i dettati normativi), che si possono estendere a tutte le società in analoghe condizioni, fra le quali, a titolo di esempio, la “Patrimonio dello Stato S.p.A.” (legge 15 giugno 2002 n. 112 art. 7), la “Infrastrutture S.p.A.” (art. 8 della medesima norma), la S.p.A. “ANAS ” e la S.p.A. “CONI” (legge 8 agosto 2002 n. 178).

Non può sfuggire a nessuno che siamo di fronte ad una vera e propria rivoluzione copernicana, dove la giurisdizione della Corte raggiunge anche l’amministrazione privatizzata, identificata dalla valorizzazione dei due parametri dell’impiego di pubbliche risorse e dal perseguimento di finalità generali. Ciò che prevale è la considerazione che il denaro gestito sia pubblico e pertanto necessiti di una particolare tutela affidata ad un organo pubblico quale il Procuratore regionale della Corte dei conti territorialmente competente.

In tema di amministrazione privatizzata, va ricordata anche la sentenza 907 dell’8 novembre 2002.

Sulla base delle statuizioni in essa contenute sussiste la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di un soggetto privato al quale l’amministrazione abbia affidato la vendita di beni pubblici, i cui introiti siano destinati ad essere versati nel bilancio dell’Ente.

In particolare un edicolante era stato incaricato della vendita dei buoni pasto per la mensa scolastica.

Si diffonde sempre più infatti il modulo organizzativo per il quale l’amministrazione per riscuotere determinate entrate si avvale di soggetti privati, titolari di attività commerciali. Il bollo auto, le multe per violazione al codice della strada, il canone radiotelevisivo, i ticket per il diritto di sosta: tutto questo, ad esempio, può essere pagato in molte edicole o tabaccherie.

I negozianti che svolgono queste attività di riscossione si incardinano, limitatamente ad esse, nella pubblica amministrazione con uno specifico rapporto di servizio, che li assoggetta alla responsabilità amministrativa.

La sentenza 658 del 9 luglio 2002 ha ritenuto che abbia causato un danno all’immagine dell’amministrazione il comportamento del dipendente che, facendo leva sulla propria posizione istituzionale, abbia conseguito utilità personali da parte di soggetti destinatari dell’attività di ufficio.

Le utilità erano regali di beni e servizi, in violazione degli articoli 97 e 98 della Costituzione e del Decreto del Ministro per la Funzione Pubblica del 31 marzo 1994 (“Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni”).

I donativi sono illeciti sia quando sollecitati o formalmente richiesti, sia quand’anche solo accettati.

La sentenza incide su alcune prassi, piuttosto diffuse, anche se non generalizzabili.

Nessun moralismo formalistico: pur comunque inopportuno, può anche essere ammesso un pensiero natalizio di modestissimo valore. Ma certo un costoso elettrodomestico proprio non è giustificabile.

Numerose sentenze hanno infine riguardato il filone della responsabilità per truffa ai danni dello Stato. Relativamente agli illeciti rimborsi di spese per missioni, liquidate al personale sia civile che militare, si segnala la sentenza 956 del 26 novembre 2002, pronunciata nei confronti di docenti per il rimborso di missioni effettuate per lo svolgimento degli esami di maturità.

6.     ATTIVITA’ DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE IN SEDE DI CONTENZIOSO PENSIONISTICO

In materia pensionistica è continuato il percorso di recupero dell’arretrato.

Relativamente infatti alle pensioni civili la situazione statistica evidenzia 213 giudizi definiti, 108 nuovi giudizi depositati, con conseguente decremento delle pendenze da 2830 a 2725.

Quanto alle militari, le cause concluse sono state 515 e quelle nuovamente introdotte 183.

Risultano quindi pendenti n. 1257 giudizi a fronte dei 1589 dell’anno precedente.

Infine, le pensioni di guerra registrano il sostanziale annullamento delle giacenze, passate da 942 a 479.

Si è dunque cercato di dare priorità all’obiettivo di ridurre i tempi dei processi attraverso l’eliminazione dell’enorme arretrato.

Importanti obiettivi sono stati conseguiti: tranne alcuni residuali processi si può dire che è stato risolto il problema di quelli in materia di pensioni di guerra e militari provenienti dalle Sezioni centrali romane, competenti in materia sino al 1994.

Grazie al notevole impegno dei magistrati e del personale di segreteria, i tempi per la definizione delle controversie si sono ridotti a sei-sette anni dall’atto introduttivo.

E’ un termine ancora lungo, terribilmente lungo, che può essere considerato positivo solo avendo come riferimento i venti anni necessari appena qualche tempo addietro.

La Sezione si è prefissata di migliorare ulteriormente la situazione, così da assicurare il diritto dei cittadini ad una durata ragionevole ed accettabile dei processi. Ciò sarà possibile in tempi non troppo lunghi, tenuto conto che già da adesso il numero delle cause concluse è di molto superiore a quelle avviate.

Il conseguimento della celerizzazione ha comportato scelte necessarie, anche se sofferte. Si è dovuto infatti sospendere l’accoglimento delle istanze di trattazione anticipata, perché immancabilmente il relativo esame avrebbe comportato il rischio di trascurare le ragioni di quanti, privi di adeguate conoscenze, non siano stati in grado di far valere le proprie istanze, attendendo pazientemente per lunghi anni il proprio turno di udienza.

Tuttavia la sospensione dell’esame di tali istanze è solo provvisoria, e verrà meno doverosamente appena il carico arretrato sarà rientrato nei limiti fisiologici.

Anche per l’anno 2002 si sono potuti valutare gli effetti della legge 205 del 21 luglio 2000. Tali effetti sono positivi sotto vari profili: la composizione monocratica del giudice, che indubbiamente permette una trattazione più rapida della cause; la semplificazione della motivazione delle sentenze, che determina la possibilità di evitare inutili elaborazioni formali della decisione; la forma di pubblicità delle interruzioni dei giudizi, che si può attuare attraverso pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e comporta l’eliminazione delle cosiddette cause infinite; la possibilità di adottare una decisione nel merito anche in sede di pronuncia sospensiva.

Si è avvertito ancora una volta quello che è un male endemico del processo pensionistico: la molteplicità delle fonti e molte volte la loro scarsa chiarezza. La materia pensionistica è dispersa in così numerosi testi, che anche chi specificamente si occupa da anni del settore ha difficoltà a ricercare e trovare la volontà del legislatore.

E’ importante sottolineare che l’impegno della Sezione si è orientato non solo al perseguimento dell’obiettivo strategico di ridurre drasticamente i tempi processuali attraverso l’incremento di tutti gli indicatori quantitativi, bensì all’assicurare la contestuale qualità del prodotto giurisprudenziale.

Ciò è stato reso possibile da una attenta opera di ricostruzione in fatto delle vicende dedotte (vicende non di rado assai complesse) e da un’interpretazione normativa sempre rivolta a cercare di cogliere i valori di sistema, attorno ai quali far ruotare la variegata e concreta casistica.

L’entrata a regime delle nuove disposizioni processuali contenute nella richiamata legge n. 205 ha rinvigorito la funzionalità del dibattimento, dando opportuno e positivo spazio al determinante apporto delle parti, sia degli attori privati, sia delle medesime amministrazioni resistenti.

A riguardo di queste ultime deve in particolare registrarsi la diminuzione delle cause in cui si verifica una situazione di inerzia processuale, con la mancata partecipazione al dibattimento.

Fra le più rilevanti questioni affrontate si pongono in evidenza le seguenti.

E’ stata ribadita e adeguatamente motivata l’esistenza del termine decennale (e non quinquennale) per la liquidazione dei ratei pensionistici privilegiati.

E’ stato parimenti stabilito che nella base pensionistica sulla quale si quantifica la misura del trattamento non può essere attribuito alcun valore agli assegni ad personam percepiti in via provvisoria per lo svolgimento di mansioni superiori.

In tema di recupero delle somme eventualmente corrisposte in misura eccedente al dovuto è stato confermato l’orientamento giurisprudenziale fondato sull’esclusione della ripetibilità, allorché l’indebito sia stato conseguente all’esclusivo errore dell’amministrazione, assolutamente non riconoscibile da parte dell’interessato.

Innovativa è invece l’affermazione di un corollario dell’irripetibilità dell’indebito.

E’ stato infatti affermato che gli importi percepiti in eccedenza da parte di un pensionato, ancorché di per sé irripetibili alla luce dei principi generali, possono trovare compensazione con crediti vantati dal medesimo e quindi l’amministrazione legittimamente non deve liquidare al pensionato tali suoi crediti, sino alla concorrenza dell’indebito percepito.

La dibattuta questione degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle somme pensionistiche corrisposte in ritardo è stata sviluppata in un’articolata sentenza che, con lineare chiarezza, prospetta delle soluzioni solide e coerenti.

In particolare è stato individuato nel terzo comma dell’articolo 429 del codice di procedura civile (richiamato dall’articolo 5 della legge 21 luglio 2000 n. 205) il fondamento normativo sul quale poggia il diritto dei pensionati a percepire gli interessi legali e la rivalutazione monetaria sulle somme ricevute in ritardo.

Gli interessi e la rivalutazione monetaria sono componenti essenziali del credito pensionistico e debbono quindi essere attribuiti d’ufficio unitamente al credito principale, in dipendenza del mero ritardo e senza necessità di richiesta di parte né di prova del danno ai sensi dell’art. 1224 del codice civile.

In ogni caso la rivalutazione monetaria a titolo di maggiore danno spetta solo se ed in quanto superi la misura degli interessi legali.

Gli interessi sono dovuti nella misura prevista dalla legge in vigore al tempo della loro maturazione, mentre la rivalutazione monetaria va quantificata utilizzando gli indici stabiliti dall’art. 150 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile.

Gli uni e gli altri vanno calcolati separatamente sulla sorte capitale.

Entrambi decorrono dal giorno della maturazione delle rate corrisposte in ritardo e vanno calcolati sino alla data di emissione dei titoli di pagamento delle rate medesime.

Si applica il termine prescrizionale di cinque anni, la cui decorrenza coincide con quella di prescrizione dei ratei di pensione.

Vige il divieto di anatocismo, con la conseguenza che, sulle somme accessorie come sopra determinate, non si applicano ulteriori interessi.

7.     ATTIVITA’ DELLA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO

D’intesa con la Sezione di controllo, si riferisce sull’attività svolta nel corso dell’anno 2002.

Sono stati sottoposti al controllo di legittimità 112 atti in sede preventiva e 1814 a successivo con la formulazione di 42 fogli di osservazione.

Da tale riscontro sono state originate le deliberazioni numeri 8 e 9, pronunciate nelle adunanze rispettivamente del 29 maggio e del 10 settembre 2002.

L’intervento giurisprudenziale ha riguardato decreti di accertamento di residui passivi dell’amministrazione scolastica regionale, particolarmente interessata da riforme amministrativo-contabili che hanno determinato, fra l’altro, l’assunzione del ruolo di ordinatore primario di spesa da parte del Dirigente dell’Ufficio scolastico regionale.

Sono stati riscontrati 2084 rendiconti amministrativi dei funzionari delegati.

Sul versante dei controlli gestionali, attività di valenza collaborativa come delineato nella sentenza 25 del 1995 della Corte costituzionale, finalizzata a contribuire al buon andamento delle pubbliche amministrazioni, così come previsto dal sesto comma dell’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20, sono stati trasmessi al Consiglio regionale gli esiti di importanti indagini venute a maturazione nell’anno, sulla base del piano delle rilevazioni redatto nel 2001.

Innanzi tutto si ricorda il referto annuale sul rendiconto generale per la Regione relativo all’esercizio finanziario 2000 (deliberazione 3 adottata nell’adunanza del 21 marzo 2002). Previa verifica degli equilibri di bilancio, i risultati sono stati comparati con gli andamenti dei precedenti esercizi e, in detto ambito, tutte le poste di bilancio hanno formato oggetto di analisi.

Aggregati di particolare considerazione sono stati quelli della spesa del personale e degli oneri per il servizio del debito.

Nell’adunanza del 15 maggio è stata assunta la deliberazione 6 portante come oggetto “Relazione sulla sanità delle Marche”. L’indagine, finalizzata ad analizzare il modello sanitario marchigiano nei suoi fondamentali profili programmatici, organizzativi e gestionali, ha rappresentato un primo momento di raccolta di dati, informazioni e valutazioni sul complesso della realtà sanitaria e, in particolare, sul sistema ospedaliero e sulle forme di cura alternative al ricovero.

Infine si richiama la relazione sulla gestione del trasporto pubblico locale (deliberazione 5 dell’8 maggio 2002) che ha consentito di formulare un quadro di comparazione finalizzato a valutare il grado di efficienza, efficacia ed economicità del servizio pubblico locale, utilizzando una serie di indicatori ritenuti maggiormente significativi.

Unitamente a quello effettuato dalle altre Sezioni regionali della Corte, il controllo ha contribuito alla aggregazione a livello nazionale dei costi sostenuti in rapporto alla qualità e quantità dei servizi erogati.

Recentemente – con delibera 1 dell’8 gennaio 2003 – è stato approvato il referto per l’anno 2002, nel quale sono state fatte oggetto di particolare attenzione le politiche di bilancio della Regione, anche con riferimento all’andamento della serie storica dei dati per il triennio 1999-2001.

Il referto, previa illustrazione delle tematiche di finanza pubblica con specifica considerazione al sistema di finanziamento delle gestioni regionali, ha innanzi tutto riguardato l’applicazione del Patto di stabilità interno nella Regione Marche. La disamina del documento contabile si è quindi articolata in continuità con l’analisi finanziaria e patrimoniale condotta nel precedente referto. Particolare attenzione si è prestata alle novità legislative intervenute, tra cui il nuovo sistema di tesoreria regionale ed il nuovo ordinamento contabile regionale, ancorché questo esplicante effetti solo dall’esercizio 2002.

Aggregati oggetto di specifiche analisi sono stati quello della spesa del personale, degli oneri per il servizio del debito e della spesa sanitaria.

Sono programmate e in stato di esecuzione quattro importanti indagini.

La prima è “L’indagine sulla struttura e la politica sanitaria nella regione Marche”.

Tale intervento, prosecuzione di quello avviato nell’anno 2001, si propone tre obiettivi: a) aggiornare quanto predisposto nel corso del primo anno, confermando l’attenzione dedicata al tema dell’ospedalizzazione e dell’assistenza territoriale alternativa; b) rendere strutturale il contributo comparatistico reso possibile dal collegamento con le altre Sezioni regionali; c) arricchire l’indagine sinora svolta con ulteriori elementi di approfondimento (esame di particolari strutture e temi di attualità).

Ancora va segnalata “L’indagine sui trasporti locali”.

Questa indagine, anch’essa prosecuzione di quella avviata nell’anno 2001, si propone di approfondire ulteriormente le problematiche già affrontate nel corso della precedente istruttoria. In particolare, le valutazioni comparative, effettuate fino al livello dei contratti di servizio stipulati fra la Regione e le cosiddette società capofila per i singoli bacini sub-regionali di traffico, verranno estese ai singoli contratti di servizio stipulati fra ciascun comune e l’impresa di trasporto locale operante nel territorio. Ciò al fine di ottenere un quadro effettivo di conoscenza del livello dei servizi erogati, in relazione ai costi sostenuti.

Di particolare aspettativa si prefigura “L’indagine ricognitiva sui principali musei civici della regione Marche”.

L’indagine, con riferimento all’esercizio 2001, mira ad accertare i costi gestionali, la tipologia e le consistenze del personale addetto, le modalità e l’orario di apertura al pubblico, il numero dei visitatori, gli incassi complessivi per la vendita dei biglietti e per eventuali servizi aggiuntivi, i beni culturali esposti a rischio di perdita totale o parziale, gli interventi in materia di sicurezza.

8.     CONCLUSIONI

Il 4 dicembre 2002 si è svolto a Roma, nella prestigiosa cornice della Sala della Lupa a Palazzo Montecitorio, il Convegno celebrativo del 140^ anniversario dell’istituzione della Corte dei conti, avvenuta con la legge 14 agosto 1862 n. 800.

In tale occasione il Presidente della Camera dei Deputati Pier Ferdinando Casini ha pronunciato un significativo discorso.

L’autorevole oratore ha rivolto la sua attenzione al passato prestigioso dell’Istituzione, un passato che di per sé costituisce una garanzia per l’immediato futuro, nel quale la Corte sarà chiamata ad assumere maggiori responsabilità in vista della riforma in senso federale dello Stato.

“Ripercorrere il passato significa dare il giusto riconoscimento al ruolo fondamentale che la Corte ha sempre svolto nelle distinte fasi della nostra vita nazionale, ed in particolare nell’età repubblicana, dove si sono perfezionate e hanno ricevuto pieno riconoscimento costituzionale quelle funzioni di presidio della legittimità degli atti amministrativi e della regolarità dei conti che sono state uno dei capisaldi del sistema dei poteri pubblici in Italia”.

Parole significative soprattutto perché colgono la grande attualità delle funzioni attribuite alla Magistratura contabile e le ricollegano vigorosamente ai nuovi assetti istituzionali dello Stato in senso federale, nell’ottica della massima valorizzazione delle autonomie.

Il policentrismo istituzionale determina la moltiplicazione dei nodi di direzione politica e di responsabilità gestoria, con la conseguente necessità di predisporre opportuni strumenti per il governo complessivo del sistema, volti a creare una forte rete di coesione, che non comprima le autonomie, ma ne garantisca uno sviluppo armonico e coerente.

La Corte dei conti si colloca in questo preciso contesto istituzionale: non espressione di uno Stato centrale che pretende di assoggettare a controllo gli enti territoriali, né emanazione del potere esecutivo governativo; bensì organo che, in virtù dell’imparzialità e neutralità, svolge una funzione di garanzia del buon andamento delle gestioni pubbliche, nonché dell’efficienza, efficacia ed economicità della finanza generale.

La Corte è chiamata sempre più ad avvicinare le proprie competenze ed attribuzioni all’area del Parlamento e delle assemblee regionali e territoriali, favorendone deliberazioni normative pienamente consapevoli circa i possibili effetti in materia finanziaria e patrimoniale, nonché assicurando un continuo ed aggiornato monitoraggio delle gestioni, nel quale si privilegi la verifica del grado di raggiungimento degli obiettivi da parte dell’azione pubblica.

L’assetto della Corte dei conti si è evoluto con la legge Crispi del 1888, fino a ricomprendere anche le competenze giurisdizionali in materia di responsabilità, assumendo così una connotazione originale rispetto alle istituzioni superiori di controllo degli altri Paesi.

La Magistratura contabile occupa dunque un posto ben preciso nel contesto istituzionale italiano, con una identità interna ed esterna ben definita, patrimonio dell’intera comunità nazionale.

La Corte ha il compito di vigilare sulla corretta gestione delle “pubbliche fortune” (per utilizzare una espressione cara a Quintino Sella): possono mutare strumenti e procedure; possono alternarsi i moduli organizzativi; non può cambiare il carattere complessivo, ontologico, strettamente connaturato con le necessità di uno Stato democratico, federale o meno che sia.

Occorre però avere il coraggio di andare oltre la mera difesa dell’identità istituzionale. Occorre compiere un altro passo ed entrare nel meccanismo di coerenza complessiva del sistema.

Le identità astratte servono infatti a poco, se da esse non scaturisce l’efficace perseguimento delle missioni che ne costituiscono la parte vitale.

Occorre dunque riconoscere la validità dell’attuale doppia intestazione di funzioni - di controllo e giurisdizionali – in capo alla Corte dei conti.

Controllo e giurisdizione rappresentano due interfacce di un unico modulo organizzativo, sono come i due motori di un medesimo aeroplano, autonomi nel funzionamento, ma assolutamente complementari, per assicurare un corretto assetto di volo ed un arrivo alla meta senza pericolosi atterraggi di emergenza.

La validità del modello italiano della doppia intestazione è stata ribadita dallo stesso Presidente Casini in altri importanti passaggi del suo intervento nel ricordato Convegno alla Sala della Lupa.

“L’impegno ad affermare una nuova concezione dell’attività amministrativa, meno burocratica e procedurale e più orientata ai risultati, ha avuto come contraltare il formarsi di nuove funzioni della Corte dei conti. Questa strategia di riforma ha determinato il progressivo ridimensionamento dei controlli preventivi di legittimità e il potenziamento, al contrario, di controlli mirati a verificare nel complesso il buon andamento dell’azione pubblica. A questi nuovi compiti dovrà restare strettamente collegata la delicata funzione di giurisdizione contabile che costituisce il riflesso più immediato dell’attività di controllo e che da sempre viene magistralmente svolta dalla Corte dei conti”.

Con altrettanto vigore vanno contrastate le nostalgie di quanti ancora rimpiangono gli antichi tempi della Corte centralista, immobile custode di un potere esercitato con ieratica maestà.

Probabilmente, allora, quella era la ricetta migliore; occorre però essere consapevoli che oggi non è più così, non può più essere così.

Il principale rischio che corre l’Istituto è proprio questo, di non riuscire a metabolizzare il passato in tradizione, così da renderlo un valore dinamico attuale.

La coscienza degli individui, delle collettività e delle istituzioni rischia di essere travolta da una tecnologia sempre più invasiva ed è pertanto indispensabile recuperare la memoria del passato, quale fondamento per capire e governare i ritmi che scandiscono le trasformazioni del mondo contemporaneo.

Vi è un grande ostacolo da vincere: la destrutturazione del tempo tutto appiattisce nello spirare del presente, annulla il passato ed anche il futuro, giacché non esiste un futuro (neppure per le istituzioni) senza l’orgoglio per le proprie radici, senza la nostalgia per le rondini di cartone.

* * * * *

Non posso concludere questo intervento senza aver rivolto a tutti i presenti un saluto e un sincero ringraziamento per la pazienza dimostrata nell’ascoltare con immeritata attenzione le mie riflessioni.

Un particolare saluto

agli Onorevoli Parlamentari,

al Presidente della Giunta e del Consiglio Regionale,

ai Prefetti, ai Presidenti delle Province, ai Sindaci del capoluogo e delle altre città delle Marche,

agli avvocati del libero Foro e soprattutto a quanti patrocinano nei giudizi di responsabilità e pensionistici,

agli avvocati erariali,

ai colleghi della magistratura ordinaria, giudicante e requirente,

ai colleghi della magistratura amministrativa e tributaria,

ai giudici di pace e agli esponenti del difensorato civico,

agli esponenti dell’ordine dei giornalisti e agli operatori dell’informazione,

ai rappresentanti delle associazioni esponenziali di interessi diffusi e collettivi,

ai rappresentanti del Consiglio di presidenza e della Associazione magistrati della Corte dei conti

* * * *

Signor Presidente,

con lo spirito di dedizione che ha sempre caratterizzato l’operato dell’Ufficio e mio personale, Le chiedo di dichiarare aperto, in nome del Popolo Italiano, l’anno giudiziario 2003 della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Marche.