ina abruzzo 2003

Testo della relazione tenuta in data 31 gennaio 2003 dall’Avv. Prof. Giuseppe Palumbi, Procuratore Regionale della Corte dei Conti presso la Sezione Abruzzo della Corte dei Conti, in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario .

Signor Presidente della Corte dei conti, Signor Presidente della Sezione giurisdizionale, Signori Componenti del Collegio, Autorità, Colleghi, Signore e Signori,

per la seconda volta e dopo quindici mesi di diretta ed impegnativa esperienza, il Procuratore regionale della Corte dei conti per l’Abruzzo riferisce sull’esercizio della funzione giurisdizionale nella Regione Abruzzo, illustrandone l’attività svolta nel corso dell’anno 2002, nel segno di una continuità che, a sua volta, riafferma la contiguità tra l’iniziativa pubblica per il recupero del danno alla pubblica finanza ed i suoi riflessi correttivi sull’azione amministrativa degli enti pubblici.

Il timoniere del vascello che solcava i mari in tempi lontani veniva ammonito a non volgere lo sguardo indietro, per non smarrire i punti fermi della rotta.

Tuttavia, il riferire sulla trascorsa attività della Sezione giurisdizionale e sulle iniziative della Procura regionale, non rappresenta una rassegna dell’impegno giudiziario trascorso, pur diligentemente profuso, e nemmeno una commemorativa esibizione di risultati, ma assume piuttosto il compito di offrire una verifica pubblica sullo stato della giustizia amministrativo-contabile nella nostra Regione e, soprattutto, di delineare per il futuro le iniziative giudiziarie nell’ambito delle attribuzioni deferite alla magistratura contabile.

Rientra tra gli adempimenti del ministero pubblico quello di sottoporre l’esito delle funzioni giustiziali alla comunità dei cittadini che, d’altra parte, egli stesso rappresenta nel processo ai sensi dell’art. 101 Cost., ed alla quale, come in uno specchio, rende conto del proprio operato.

Se il giudice è soggetto soltanto alla legge, il ministero pubblico non può non avvertire nell’espletamento delle proprie funzioni la necessità del raccordo con la società civile, con le sue tensioni e con le sue esigenze di sicurezza e di certezza, anche al fine di restituire in tutta pienezza all’attività amministrativa – negli aspetti della spesa pubblica e della tutela del patrimonio pubblico – il rigore e la correttezza tecnica e deontologica che i cittadini si attendono.

Ciò è tanto più indispensabile nella presente congiuntura, caratterizzata da traversie e difficoltà che incidono direttamente sull’economia pubblica e privata e sulle aspettative d’impresa e di lavoro, cosicché ogni dilapidazione od appropriazione di risorse pubbliche, impoverendo la collettività, preclude o gravemente compromette la destinazione per esse prevista.

Perciò, principalmente in momenti di crisi – qual è quello attuale – che non consentono di attingere ad una finanza statale resa più rigida dai vincoli comunitari, dal peso del debito pubblico preesistente e dalla situazione economica internazionale, le funzioni della Corte dei conti, nel controllo e nella giurisdizione, vanno esercitate inflessibilmente, a suggello del principio di solidarietà.

A presidio di questo, la Corte dei conti, per la sua lunga storia, può assicurare neutralità e senso delle istituzioni, avendo di mira il ruolo che gli artt. 101 e 103 della Costituzione le assegnano.

Abbiamo già enunciato, lo scorso anno, l’esigenza che al diritto di cittadinanza corrisponda un forte ed affidato sentimento della giustizia, quale presupposto di coesione democratica.

Le regole, infatti, veicolano i valori della società civile e la garantiscono contro il rischio di sfiducia, di distacco, di destrutturazione, mentre, attraverso la trasparenza, l’autonomia, la professionalità e, soggiungo, la serena indipendenza del controllo giurisdizionale, esse prevengono il rischio di fragilità dell’ordinamento della società democratica.

Contro le devianze di natura economica e finanziaria che attentino comunque alla finanza pubblica ed alle pubbliche risorse, l’azione di responsabilità amministrativa e contabile costituisce, ormai, uno strumento di garanzia dell’ordinamento esercitato con le procedure tipiche di una giurisdizione esclusiva e fondato sui principi di legalità, efficienza, efficacia ed economicità nei quali si traduce quello costituzionalmente sancito del buon andamento della pubblica amministrazione.

D’altra parte, la responsabilità per danni nel quadro della normativa contabile si presenta con caratteri diversi dall’azione di danno civile ed in una direzione finalizzata anche alla prevenzione delle condotte pregiudizievoli per l’amministrazione, tenuto conto che ne costituiscono presupposto necessario la gravità della colpa imputabile all’agente, così come la parziarietà dell’addebito e l’intrasmissibilità dell’obbligazione risarcitoria agli eredi, salvo che per le ipotesi di dolo e di illecito arricchimento. Conseguentemente, le iniziative della Procura regionale presentano una combinazione di finalità restitutorie e di deterrenza, rese oggi sicuramente più difficoltose dalle carenze del sistema dei controlli con efficacia sanzionatoria.

Al riguardo, esprimiamo l’auspicio che la percezione di siffatta esigenza sia ben presente per il futuro al legislatore regionale.

1. LA PROSPETTIVA DELLA DEVOLUZIONE.

Un’intensa aspettativa di innovazioni costituzionali e le conseguenti tensioni tra le istituzioni più direttamente coinvolte nelle riforme recate dalle modifiche del Tit. V della Costituzione, adottate nel 2001 con la legge costituzionale n. 3, hanno caratterizzato il corso dell’anno appena finito, con un elevatissimo numero di ricorsi per conflitto di attribuzioni depositati presso la Corte Costituzionale.

Esimendoci da premature, quanto inopportune, premonizioni, il fenomeno appare comunque significativo, rivelando l’urgenza che la nuova ed ampia dislocazione di competenze venga quanto prima risolta in sede legislativa, per prevenire che la pur auspicata rivilitalizzazione dell’istituto regionale risulti frutto d’un diffuso antagonismo, anziché d’un ponderato, costruttivo e rappresentativo processo normativo, quale solo nel Parlamento può trovare espressione fisiologica e condivisa.

Nondimeno, questa fase di attesa – per non dire d’allerta – viene qui rievocata anche in relazione agli effetti dilatori che essa ha comportato per l’adozione degli Statuti regionali, dei quali continuiamo ad auspicare l’imminente approvazione.

Orbene, come è stato sottolineato nella precedente relazione, la Corte dei conti, nella consapevolezza delle responsabilità che le incombono nell’ordinamento, apprezza la disciplina che la bozza del nuovo Statuto regionale ha recepito per l’intero sistema dei controlli, tanto esterni, quanto interni.

E ciò, essendo chiaro a chiunque, ma in modo pressante a chi esercita funzioni giurisdizionali di correzione, che l’inesistenza ovvero la scarsa efficacia dei controlli non può che produrre, e di fatto produce, elusioni e trasgressioni di natura tale da riflettersi con immediatezza sull’entità delle risorse disponibili per gli enti pubblici. Ne risulterebbe vulnerato il principio di sussidiarietà e favorite quelle tendenze alla trasgressiva amministrazione, che a sua volta rappresenterebbero il prodromo della dissoluzione delle relazioni istituzionali e del rapporto fiduciario con gli operatori e con i cittadini.

Sarebbe certamente questo il peggior contributo per il progresso economico e sociale della collettività regionale, che deve affrontare una diffusa crisi industriale proprio nella fase della revisione degli ordinamenti comunitari, dai quali potrebbe provenire, invece, un forte contributo per il consolidamento del modello di sviluppo, contrastando le ricorrenti crisi di crescita economica.

Va, inoltre, ricordato che, una volta introdotta nel sistema di governo locale la separazione tra le responsabilità degli organi di direzione politica e d’indirizzo e quelle della dirigenza amministrativa, appare indifferibile, ed anzi prioritario, il promuovere e valorizzare la formazione in Abruzzo d’una classe dirigente all’altezza dei compiti ed in grado di perseguire con effettività ed autonomia gli obiettivi posti in sede politica.

Il recupero di una effettiva cultura dirigenziale passa sicuramente attraverso la formazione universitaria e specialistica. Essa va, tuttavia, ulteriormente stimolata mediante strumenti idonei d’aggiornamento e di confronto professionale, alla cui efficacia deve concorrere la consapevolezza, a tutti i livelli, dell’utilità di una formazione permanente per corrispondere all’esigenze di una società in continua evoluzione, anche sul piano dei metodi amministrativi e delle tecnologie di supporto.

2. GLI INTERVENTI NORMATIVI NEL 2002.

Nel corso dell’anno 2002 alcune innovazioni e perfezionamenti normativi hanno significativamente introdotto istituti e formule organizzative di considerevole rilievo e che non mancheranno di proiettare conseguenze per la gestione del patrimonio e della finanza pubblica, ed ancor più sull’evoluzione del modo di concepirne l’appartenenza, l’utilizzazione ed i controlli.

Ci limitiamo ad una breve rassegna cronologica.

a) La legge 15 giugno 2002, n. 112, ha, tra l’altro, disciplinato l’istituzione della società per azioni “Patrimonio dello Stato s.p.a.” per la valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato, nel rispetto dei requisiti e delle finalità propri dei beni pubblici.

La funzione di smobilizzare quella che, si avviava a divenire una vera e propria manomorta pubblica, non può che essere apprezzata, ancorché i temi che essa comporterà meriteranno grande attenzione, e ciò sia per l’indefettibile neutralità delle procedure, sia per il riguardo dovuto a beni avvertiti come valori civili, artistici, paesistici, storici da parte delle comunità.

Nemmeno può sfuggire che la previsione, recentemente estesa alle altre entità territoriali, potrà positivamente operare non solo per l’aspetto delle alienazioni, ma altresì per la valorizzazione ed ogni possibile sinergia di utilizzazione.

Ulteriore previsione della stessa legge, ancorché per ora soltanto di marginale interesse per le comunità locali, è costituita dall’istituzione della Società per il finanziamento delle infrastrutture, la cui natura di società finanziaria a capitale pubblico va considerata ai fini dell’affermazione della sottoposizione a questa giurisdizione nell’ambito dei principi correntemente condivisi in materia di danno erariale.

Sull’argomento non v’è da aggiungere altro, se non che l’estensione della formula della cartolarizzazione dei crediti pubblici, correlata con le predette innovazioni, va considerata – almeno per ora – preclusa agli enti pubblici non espressamente previsti, mentre la legge finanziaria 2003 (art. 84) nel consentire la privatizzazione del patrimonio immobiliare delle regioni, degli enti locali e degli altri enti pubblici, ne ha autorizzato anche la cartolarizzazione.

b) La legge 31 ottobre 2002, n. 246, di conversione del decreto legge 6 settembre 2002, n. 194 e recante misure urgenti per il controllo, la trasparenza ed il contenimento della spesa pubblica, si segnala per una portata innovativa di grande momento, in quanto rappresenta il punto storico d’equilibrio tanto tra i poteri costituzionali concretamente ripartiti tra Parlamento e Governo, da una parte, e tra ministri all’interno del Governo, dall’altra, con riflessi direttamente ricadenti sull’art. 81 della Costituzione.

In sostanza, l’esaurimento dei fondi assegnati dalle leggi di spesa ne comporterà automaticamente la sospensione applicativa, salva espressa integrazione della rispettiva provvista finanziaria, sotto la vigilanza degli organi periferici del Ministero dell’economia e delle finanze.

Al riguardo, si è ritenuto da questa Procura regionale d’investire il predetto Dicastero, onde acquisire tempestivamente le segnalazioni delle inadempienze e dei travalicamenti di spesa, stante la loro natura evidentemente dannosa anche in base alle nuove disposizioni integrative emanate con la legge finanziaria 2003.

c) Ugualmente si segnala il d.l.vo 9 ottobre 2002, n. 231, recante l’attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali e che trova applicazione all’intero settore pubblico per i contratti conclusi successivamente all’8 agosto 2002.

Il provvedimento rende stringenti le disposizioni a tutela dei creditori della pubblica amministrazione e, in assenza di termini contrattuali fissati con forma scritta e concordati presso il Ministero delle attività produttive, stabilisce la decorrenza di interessi moratori a termini brevi dall’adempimento.

Siffatta disciplina rappresenta un forte richiamo all’esigenza di ponderate previsioni di bilancio e ad un puntuale adempimento degli impegni di spesa da parte dei centri di responsabilità, con la conseguenza che, ogni qualvolta risulteranno disattesi i criteri di sana amministrazione, la corresponsione di interessi moratori comporterà, insieme con il giudizio di dannosità della condotta, l’attivazione delle iniziative risarcitorie del caso.

d) Il regolamento governativo concernente le gestioni dei consegnatari e dei cassieri delle Amministrazioni dello Stato, emanato con d.P.R. 4 settembre 2002, n. 254, con il quale è stata aggiornata la materia anche in funzione dell’opportunità di concentrare e programmare gli acquisti di beni e servizi, ha recepito le linee della responsabilità amministrativa e contabile espresse dalla giurisprudenza.

e) Per quanto non ascrivibile propriamente alla categoria degli atti normativi, va richiamata in questa sede la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 30 settembre 2002, con la quale, per promuovere negli enti pubblici istituzionali il contenimento delle spese per consumi “intermedi”, e cioè concernenti le attività strumentali di tutte le pubbliche amministrazioni, viene perseguito, a decorrere dall’esercizio 2003, un contenimento degli stanziamenti relativi non inferiore al 10%.

Tale direttiva, applicabile per effetto dell’art. 32, legge 28 dicembre 2001, n. 488, a tutti gli enti pubblici con l’obiettivo di favorire il ricorso accentrato alle convenzioni CONSIP, è ulteriormente rafforzata dall’obbligo di motivazione per i provvedimenti di spesa che se ne discostino.

Peraltro, la legge finanziaria 2003 ha ulteriormente ed esaurientemente disciplinato la materia come si dirà più avanti.

f) Nella linea dell’indirizzo politico-amministrativo si collocano i principi (“postulati”) in materia di armonizzazione delle regole tecnico-applicative e delle procedure contabili correlate alla presentazione dei bilanci degli enti locali territoriali, suggeriti dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità del Ministero dell’interno, peraltro con specifico riferimento alla previsione di cui all’art. 151 D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267 (T.U. dell’ordinamento degli enti locali).

g) Ultima in ordine di tempo, la legge 27 dicembre 2002, n. 289, (legge finanziaria), mentre ha rafforzato l’efficacia precettiva delle procedure centralizzate in materia d’acquisti di beni e servizi fino a sancire la nullità dei contratti stipulati in violazione delle stesse procedure, ha espressamente previsto la responsabilità amministrativa a titolo personale sulle discendenti obbligazioni a carico di chi ha disposto gli acquisti.

Considerata l’espressa valenza di norma di principio e coordinamento per le Regioni, la disciplina introduce un forte elemento di calmierazione dei prezzi, contraendo gli spazi di discrezionalità amministrativa e rafforzando le sanzioni in sede giurisdizionale.

Per quanto concerne, invece, la salvaguardia del patto di stabilità, opportunamente il sistema sanzionatorio individuato dalla legge finanziaria rimane prevalentemente all’interno dei vincoli di spesa dalla stessa previsti, operando come limite delle facoltà amministrative (art. 29). Peraltro, è prevista una responsabilità personale per omissione di informazioni sul mancato rispetto del patto di stabilità a carico dei Collegi dei revisori delle Province e dei Comuni maggiori, che, dovrà essere azionata presso questa giurisdizione a cura del Ministero dell’Interno. I contenuti di siffatta responsabilità non potranno che essere rapportati, secondo i principi, alla colpa grave o al dolo dei revisori, così come al pregiudizio direttamente derivato per l’Ente per effetto dell’omissione delle comunicazioni.

Per quanto riguarda gli enti territoriali, risulta confermato l’obbligo di trasmissione alla Procura regionale dei provvedimenti di riconoscimento di debiti assunti in elusione dell’obbligo di razionalizzazione delle spese (art. 23).

Riveste, poi, grande rilievo per questa giurisdizione l’art. 30, comma 15, della stessa legge che, con la finalità di rafforzare i vincoli strutturali per la salvaguardia del patto di stabilità - cruciali sia per l’osservanza del trattato di Maastricht, sia per non sacrificare oltre misura la propensione allo sviluppo –, vieta l’indebitamento degli enti locali per finanziare spese diverse da quelle d’investimento e sancisce la nullità degli atti e dei contratti con i quali la disposizione sia stata trasgredita.

Per la predetta ipotesi, la norma prevede altresì l’irrogazione d’una pena pecuniaria a carico degli amministratori tra cinque e venti volte l’indennità di carica, da applicarsi dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti.

Ove si ricordi che la presente comminazione di sanzioni pecuniarie è stata preceduta, per i dissesti finanziari imputabili agli amministratori, dalla previsione dell’ineleggibilità, va osservato che nell’attuale strumentario coercitivo di questa giurisdizione è sempre maggiormente presente una componente non riconducibile ad un carattere meramente risarcitorio dell’azione pubblica, la quale va colorandosi di poteri tipicamente sanzionatori.

E’ da approfondire tuttavia se, anche indipendentemente dal carattere formale conferito alla specifica responsabilità, la natura afflittiva della richiamata pena pecuniaria presupponga necessariamente un vaglio preventivo ed un preliminare contraddittorio, secondo la procedura sancita per le iniziative della Procura regionale dall’art. 5, legge 14 gennaio 1994, n. 19, e per i presupposti di imputabilità previsti dall’art. 1, legge 14 gennaio 1994, n. 20, nel testo attualmente vigente.

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A conclusione della rassegna delle innovazioni normative ci limitiamo a ricordare due pronunce della Corte costituzionale che, per la loro provenienza, assumono valenza di alto rilievo e di autorevole conferma della prassi procedurale adottata dalla Procura regionale.

La sentenza 20–26.11.2002, n. 477, nel dichiarare l’illegittimità del combinato disposto dell’art. 149 cod. proc. civ. e dell’art. 4, comma 3, legge 20 novembre 1982, n. 890, ha fornito ulteriore sostegno alla già adottata scelta di richiedere agli ufficiali giudiziari la notifica a mezzo del servizio postale degli inviti a produrre deduzioni, che la Procura regionale invia agli intimati per contestazioni e per promuoverne le difese.

E ciò, per meglio preservare la riservatezza delle persone.

La seconda conferma è scaturita dalla sentenza 20.11. – 4.12.2002, n. 513, che ha riaffermato il carattere procedimentale pre-processuale del ricordato invito a produrre deduzioni, eppertanto, la sua inidoneità a conferire alle persone invitate la qualità di parte, con tutte le conseguenze anche sul derivante rapporto con la Procura regionale nella fase antecedente all’eventuale giudizio.

3. ATTIVITÀ DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE PER L’ABRUZZO.

L’intensificazione delle iniziative risarcitorie ha comportato per la Sezione giurisdizionale un consistente aumento del carico di lavoro, senza per questo ridurre l’impegno, già segnalato nella precedente relazione, nel settore della giurisdizione pensionistica.

Invero proficua è risultata l’istituzione del giudice unico delle pensioni, introdotta dalla legge 21 luglio 2000, n. 205, così come l’entrata a regime delle disposizioni di semplificazione in tale materia con l’ampio ricorso alla procedura della decisione semplificata quale esito della Camera di consiglio, la cui collegialità appare appropriata garanzia a fronte della delibazione sommaria prevista per tale procedimento.

Il consistente raggruppamento del contenzioso per fattispecie consimili ha ulteriormente comportato un’elevata incentivazione della produzione giurisdizionale.

All’abbattimento dell’arretrato pensionistico, peraltro, ha fatto riscontro un consistente introito di nuovi ricorsi.

Al riguardo, occorre evidenziare che il processo pensionistico presenta, nelle varie articolazioni e tecniche d’accertamento, complessi problemi ricostruttivi di ordine procedimentale, di stato giuridico e diagnostico, cosicché la relativa dialettica processuale non può che manifestarsi ordinariamente quale effetto del confronto operato dal giudice, con l’ausilio del contributo recato dalle parti fino all’udienza, di modo che, come per tutti i giudizi, l’esito non può ritenersi acquisito se non successivamente al dibattimento.

La consistente produzione nella materia fa ritenere perciò soddisfatta l’esigenza di risposta giustiziale in termini ragionevoli; ogni ingiustificato ritardo rientrerebbe, infatti, nella previsione di equa riparazione di cui alla legge 24 marzo 2001, n. 89.

Nel rinviare alle tabelle allegate alla presente relazione per le attività giurisdizionali nella materia pensionistica, si ricorda soltanto che nel corso dell’anno 2002 sono state depositate nella stessa materia n. 356 sentenze di accoglimento, n. 571 sentenze di rigetto e n. 108 ordinanze istruttorie.

In materia di responsabilità amministrativo-contabile, la Sezione giurisdizionale ha complessivamente pronunciato n. 18 sentenze oltre ad una ordinanza esecutiva su procedimento monitorio.

Le pronunce di condanna sono state n. 14 inclusive della predetta ordinanza; quelle di assoluzione n. 5.

Sono state altresì rese n. 10 ordinanze inclusive di quelle autorizzative di sequestri conservativi.

Le condanne pronunciate dalla Sezione giurisdizionale ammontano ad € 1.433.146,77 ed i sequestri sono stati autorizzati per € 345.096,16.

Per quanto attiene ai conti giudiziali compilati d’ufficio, e cioè a carico di agenti contabili impossibilitati o renitenti, risulta tuttora indefettibile, con conseguente esposizione all’eventuale giudizio di responsabilità, l’iscrizione a ruolo per il giudizio prescritta dall’art. 34 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038.

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I temi più rilevanti della responsabilità esaminati dalla Sezione possono essere sommariamente riepilogati come segue.

Fenomenologie di concussione o di corruzione.

Una serie di sentenze di condanna ha preso in esame fenomeni diffusi di concussione e di corruzione.

Alcuni comportamenti dei componenti pro tempore della Giunta e del Consiglio comunale del Comune di Pescara, a suo tempo imputati per la percezione di indebite elargizioni con riferimento ad un’estesa e vessatoria strumentalizzazione delle pubbliche potestà, sono stati giudicati fonte di danno per l’Ente; essi hanno comportato, nel contesto di ben quattro giudizi, non soltanto la solidale condanna in misura pari alle “tangenti” ricevute, ma altresì quella al risarcimento del pregiudizio per l’immagine dell’Amministrazione comunale, in misura corrispondente agli oneri comunque gravanti sull’ente per il recupero del prestigio, efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.

Favoritismi ed illegali donazioni hanno comportato la condanna di un vice presidente dell’ex U.S.L. di Pescara, sulla base del principio della sicura traslazione del relativo importo sul costo delle forniture, nonché la condanna al pregiudizio derivato per l’immagine ed il prestigio dell’Ente.

Ugualmente compiacenti favoritismi hanno, poi, comportato la condanna d’un dipendente della Camera di commercio di Chieti, per omissione delle pubblicazioni di titoli di credito protestati nel bollettino ufficiale dei protesti cambiari, con ciò alterando il sistema di pubblicità posto a base dell’affidamento del mercato e degli operatori economici.

Il danno è stato, peraltro, quantificato con riferimento alle spese conseguentemente subite dall’Ente, oltrechè al pregiudizio per la sua immagine.

Violazione del principio di buon andamento amministrativo.

L’incuria gestionale e l’inosservanza del principio di buona organizzazione hanno costituito motivo di censura della condotta di un sindaco pro tempore per l’omessa chiamata in garanzia dell’impresa assicuratrice, da cui è derivato un danno per il Comune di Silvi, condannato direttamente per il risarcimento d’un sinistro.

Violazione dello stesso principio è stata riscontrata nel ricorso a professionalità esterne, di fatto tradotte in forme atipiche di assunzione mercè l’inserimento nella struttura amministrativa del Comune di Campotosto, attuata da alcuni componenti della Giunta all’epoca in carica in favore di uno studio commerciale, prima, e di un professionista, poi.

L’arbitrario affidamento in appalto d’una farmacia comunale, per di più prevedendo canoni progressivamente meno onerosi per il gestore, ha comportato la condanna per alcuni componenti pro tempore della Giunta di Pescasseroli al danno corrispondentemente derivato per l’Ente.

Ad analoga condanna è pervenuta la Sezione a carico d’un messo notificatore del Comune di Celano, per aver consapevolmente omesso di notificare tempestivamente un avviso d’accertamento tributario, con conseguente perdita del credito da parte dello Stato.

Appropriazioni di somme.

Sul piano della sanzione restitutoria per appropriazioni di somme distratte da versamenti nelle casse di enti pubblici, è stata pronunciata la condanna nei confronti d’un dipendente dell’ex Ufficio del Registro di Teramo, che ometteva di compilare gli ordini d’incasso dei titoli, conseguentemente sottraendoli dalle registrazioni informatiche.

Analogamente in un contesto di sistematiche contraffazioni e surrettizie interposizioni personali nei versamenti, un delegato ACI di Avezzano è stato condannato al risarcimento in favore dell’Ente delle somme sottratte ed al danno per l’immagine.

Una prolungata ed illecita attività volta a cospicue sottrazioni di fondi in danno del Consiglio regionale dell’Ordine dei giornalisti d’Abruzzo ha prodotto la condanna del responsabile, riaffermandosi in tale circostanza la natura pubblica dei fondi esistenti, in ragione delle funzioni esercitate, presso gli Organi ed i Collegi professionali. Nella condanna è stata ricompresa la lesione per il buon nome dell’Ordine regionale.

Dall’appropriazione di somme e comunque da ammanchi nei versamenti delle giocate del Lotto è derivata la corrispondente condanna per un ricevitore di Pescara.

Uguale condanna è stata pronunciata per ammanchi nella gestione della cassa del Comune di Teramo, con sottrazione di somme per spese d’ufficio e buoni pasto.

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Va segnalata la frequenza con la quale, su richiesta della Procura regionale, la Sezione giurisdizionale ha pronunciato condanne per il pregiudizio derivato per l’immagine degli enti pubblici. Nell’era della comunicazione, qual è la presente, esso si ricollega alla perdita di prestigio, tipica della tradizionale configurazione del danno al bene immateriale della personalità e correlata alla natura della trasgressione, così come alla rappresentatività del ruolo e delle funzioni rivestite dai responsabili. Peraltro, il risarcimento è altresì dimensionato al costo reale delle risorse impegnate dall’ente per il ripristino del proprio credito presso l’utenza e per gli oneri sostenuti adottando nuove misure di riorganizzazione e di controllo.

4. ATTIVITA’ DELLA PROCURA REGIONALE PER L’ABRUZZO.

La Procura regionale ha iniziato l’anno 2002 in pienezza d’organico, anche sul versante del personale amministrativo.

A seguito dell’attività di radicale riorganizzazione sistemica e professionale, personalmente diretta, è stata compiutamente attivata la filiera informatica in continuità con la Procura generale e sono stati riordinati e razionalizzati i servizi.

L’ampliamento della disponibilità di locali, che ha anche trovato sensibile attenzione presso il competente assessorato regionale in attesa della prevista futura, nuova dislocazione degli uffici, ha consentito di realizzare condizioni di lavoro ottimali, cui si è contribuito con misure interne di riassegnazione del personale e che richiederanno, ormai, limitati ritocchi d’assestamento, in vista di garantire per tutti i magistrati le migliori potenzialità di lavoro istruttorio.

Va considerato il primo risultato consistente nel totale abbattimento dell’arretrato di pressocchè 2000 assegnazioni istruttorie, nonché nella quadruplicazione degli atti di iniziativa.

Inoltre, € 52.576,95 sono stati recuperati per effetto dell’intervento monitorio esercitato in corso di istruttoria e, pertanto, senza necessità di esperire apposita azione risarcitoria, con ciò evidenziandone l’efficacia anche sul piano deontologico ed ai fini dell’accelerato e non coattivo recupero dei crediti erariali.

Tra i 46 atti di iniziativa risarcitoria, di promozione di giudizi contabili e di interventi in giudizi ad istanza di parte, si richiamano quelli di maggiore significatività emessi dalla Procura regionale nell’anno 2002, senza, ovviamente, rievocare gli atti di citazione che hanno già trovato risposta nelle sentenze della Sezione giurisdizionale, eppertanto precedentemente ed implicitamente ricordati.

Il compendio delle richieste di condanna avanzate dalla Procura regionale nel corso dell’anno 2002 ammonta ad € 39.979.013,63.

Si evidenzia, al riguardo, il rilievo assunto da alcuni indirizzi istruttori, quali quelli volti all’accertamento di condotte omissive riflesse sul degrado di strutture ed immobili di proprietà pubblica, realizzate spesso con elevato impiego di risorse della collettività, frequentemente in mancanza d’una cultura della manutenzione e dell’investimento immobiliare, ed, inoltre, quelli rivolti a privilegiare il funzionamento di strutture private, specialmente nel settore della sanità, con grave pregiudizio della finanza pubblica.

Si fornisce una sintesi delle iniziative più indicative del contesto di trasgressività.

Un dipendente dell’INPS di Chieti è stato citato in giudizio per violazioni, consistenti prevalentemente in liquidazioni di indennità ed assegni non dovuti o erroneamente compilati al fine di conseguire, con la restituzione dei titoli, l’indebita, corrispondente appropriazione. Esito, questo, ottenuto anche con alterazioni dei dati informatici, dal che non può non scaturire anche un giudizio di inadeguatezza delle procedure di controllo interno.

Per il consistente aumento del compenso, deliberato dall’ex Istituto autonomo case popolari di Chieti in favore del presidente del Collegio dei revisori ed in misura eccedente i limiti stabiliti, i componenti del Consiglio di amministrazione sono stati chiamati a risarcire il danno, consistente in un’erogazione decisa nei confronti della persona preposta al controllo della gestione finanziaria.

Il collasso strutturale di un edificio dell’edilizia popolare in Pescara ha comportato la citazione in giudizio dei collaudatori delle opere di ristrutturazione.

In relazione ad ammanchi di rilevante entità nella gestione delle entrate riscosse per vendita di biglietti museali presso l’ex Soprintendenza per i beni ambientali, architettonici, artistici e storici dell’Aquila, sono stati convenuti in giudizio il dipendente infedele e, in via sussidiaria, altri dipendenti dell’ente, cui è stato addebitato il difetto di vigilanza.

Nell’ambito dello stesso Ente è stato poi riscontrato un improvvido acquisto di decine di apparecchi telefonici cellulari, nella cui capillare distribuzione, poi revocata, è stato riscontrato un episodio di dilapidazione di risorse.

Presso l’I.P.S.I.A. dell’Aquila sono stati distratti consistenti fondi mediante vari artifizi, cosicché i responsabili sono stati convenuti anche presso questa giurisdizione per il consistente danno arrecato all’Istituto.

Un caso esemplare di reiterati conferimenti di incarichi, supplenze, consulenze ed infine di impiego a favore di persona accreditata da falso titolo professionale e presso vari enti ed istituti della Provincia di Teramo ha prodotto un’istanza risarcitoria motivata dalla considerazione che il presupposto del titolo di studio superiore e dell’abilitazione professionale rappresenta un requisito essenziale per un vaglio di reale utilità della corrispettività delle prestazioni.

Il principio per cui la responsabilità per danni è azionabile in presenza dell’inserimento d’un professionista nell’esercizio di una pubblica funzione ha trovato applicazione nel caso di una consulenza tecnica d’ufficio prestata ad un collegio arbitrale in modo non coerente con il mandato e con contenuti omissivi.

Per effetto di introiti inferiori all’ammontare dei tagliandi venduti per il servizio di parcheggio a pagamento di Pescara, si è proceduto a promuovere giudizio di conto, stante la veste di agente contabile ricoperta dal concessionario e la pertinenza pubblica dei fondi materialmente riscossi.

La delicata materia dei debiti fuori bilancio ha fornito motivo per convenire in giudizio alcuni responsabili del Comune di Giulianova per consapevole, ritardato adempimento di obbligazioni e per omesso adeguamento organizzativo.

Una fattispecie concernente indebito rimborso di spese legali, per la parte aggravata dal tardivo adempimento dell’avente titolo, ha comportato la chiamata in giudizio dei responsabili nel Comune di Campotosto.

Un caso di oneroso degrado per abbandono dell’opera e per abusiva adibizione a discarica si ritrova nel campo sportivo del Comune di Pescosansonesco, successivamente recuperato all’uso ordinario con dispendio di mezzi finanziari, e con conseguente chiamata in giudizio del responsabile.

Un’esemplare fattispecie di collaborazione giudiziaria con l’Ufficio del Pubblico Ministero di Pescara ha consentito di configurare responsabilità per indebita remunerazione di servizi resi da una clinica privata, in dipendenza d’irregolari accordi negoziali e di altre condotte anche omissive dalle quali è derivato rilevante danno per le risorse regionali destinate alla sanità pubblica.

L’inadeguatezza d’un progetto di recupero del centro storico di Frisa e gli oneri derivati hanno comportato la chiamata in giudizio del progettista incaricato.

Di speciale rilievo la chiamata in giudizio di responsabili del Parco nazionale d’Abruzzo per una variegata congerie di irregolarità, fino a vere e proprie illegittimità, dalle quali è derivata una gravosa situazione gestionale ed ordinamentale ed ugualmente onerosi obblighi di risanamento, che si riflettono direttamente sul contesto sociale ed economico del territorio.

Infine, un ricorso proposto in appello contro una assoluzione per intervenuta prescrizione sembrava poter collaudare, per così dire, sul campo l’applicazione della legge 27 marzo 2001, n. 97, nelle correlazioni tra tempestività delle comunicazioni dell’avvenuto esercizio d’iniziative del pubblico ministero penale, ex art. 129 disp. att. cod. proc. pen., e le disposizioni di cui all’art. 7, della legge n. 97 citata, che in vista dell’eventuale riapertura dei termini per l’azione risarcitoria presso la Corte dei conti a decorrere dal passaggio in giudicato della sentenza pronunciata sui delitti previsti dal Capo I, del Titolo II del Libro II del Codice penale. Peraltro siffatta impostazione risulta disattesa in sede dalla sentenza che ha statuito sull’appello. Non è peraltro escluso che la prospettata interpretazione possa essere riproposta come questione di massima.

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Pende tuttora davanti alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione il regolamento di giurisdizione sollevato da un Consorzio nei confronti dell’azione risarcitoria promossa dalla Procura regionale con riferimento ad uno sperpero finanziario del quale è apparsa ampia eco sugli organi d’opinione.

Nondimeno, l’esigenza di garantire la conservazione delle risorse finanziarie pubbliche permane in tutta l’importanza derivante dalla sempre maggior diffusione delle forme privatistiche di gestione presso la Regione e gli enti pubblici territoriali, quanto meno con riferimento alle partecipazioni maggioritarie detenute dagli enti pubblici nelle società per azioni ed a responsabilità limitata esercenti public utilities, ossia sistemi strategici o singoli servizi pubblici.

E’ innegabile che siffatta tendenza vada al passo con i tempi, pur se il proliferare d’organi d’amministrazione e dei compensi corrisposti ha destato qualche perplessità, tanto più che anche queste forme gestionali vanno manifestando rigidità e diseconomie.

Pertanto, la Procura regionale, in armonia con principi ampiamente consolidati nella giurisprudenza della Corte regolatrice, ha promosso e continuerà a promuovere il giudizio per resa del conto previsto dal R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, nei confronti di tutte le persone giuridiche a maggioranza pubblica, in quanto aventi come scopo sociale l’esercizio in forma privatistica di compiti e funzioni di pubblico interesse.

La tutela della finanza pubblica richiede, infatti, che pur giovandosi delle più razionali ed economiche formule organizzative delle strutture industriali e commerciali proprie delle persone giuridiche private, la collettività debba comunque essere garantita circa la permanenza delle risorse strutturali ad esse destinate, trattandosi di profili attinenti ad obblighi non diversi da quelli cui sono tenute le pubbliche amministrazioni.

D’altra parte, il criterio risulta già sancito per gli enti locali dall’art. 93, comma 2, del D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267.

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La molteplicità delle iniziative in corso, con riferimento alle violazioni accertate presso le varie amministrazioni ed enti, statali e locali, non può essere in questa sede anticipata se non per linee generali, in omaggio all’obbligo di riservatezza.

Si fa, pertanto, cenno soltanto alle istruttorie concernenti opere pubbliche non precedute da adeguata progettazione, ai danni derivati da imperizia e rifluiti in dispendiose bonifiche idrauliche ed ambientali, ai ritardi nella realizzazione d’infrastrutture essenziali per il miglioramento delle condizioni di vivibilità e del traffico, al ricorso dispendioso alle consulenze ed agli apporti professionali da parte degli enti pubblici anche negli uffici di staff, all’indebita corresponsione di rimborsi per spese legali, alle responsabilità discendenti dalla concessione dell’equa riparazione ex legge n. 89 del 2001, all’impropria utilizzazione di fondi dell’Unione Europea.

Proseguirà, come per il passato, l’attività di individuazione degli sperperi e delle appropriazioni indebite, con specifico riguardo a quelli favoriti dalle violazioni del principio costituzionale di buon andamento dell’amministrazione, inclusi i danni derivanti da disservizi, così come da carenze organizzative dei controlli, avvalendosi anche dell’utile apporto conoscitivo che gli organi di stampa ed i singoli cittadini continuano a far pervenire.

Costituisce una innovativa area di indagini, correlata alle recenti discipline sui poteri della giustizia amministrativa, il risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi, in quanto imputabile agli amministratori, dirigenti e dipendenti.

L’intervenuta attivazione della più ampia collaborazione con le altre giurisdizioni, preannunciata nella precedente relazione, ha già iniziato a produrre i frutti auspicati, tenuto conto che dagli organi del pubblico ministero penale pervengono le comunicazioni previste dall’art. 129, comma 3, disp. att. cod. proc. pen.

Con pari tempestività, giungono dal Tribunale amministrativo regionale le pronunce dalle quali possono evincersi pregiudizi per le amministrazioni, tanto in relazione a condotte censurabili anche sul piano del danno economico e finanziario, quanto per la nomina di commissari ad acta.

Per tali ultimi profili va segnalata anche la collaborazione positivamente attivata con l’Ufficio del Difensore civico regionale.

5. CONCLUSIONI

La durezza dei tempi, che si ripercuote con prospettive di sacrificio per molti posti di lavoro e che ha trovato nelle limitazioni imposte nella recente legge finanziaria una radicale proiezione d’austerità quale da molti anni non si verificava, conferisce all’azione della Procura regionale, così come degli Organi che con essa più direttamente collaborano, un mandato rafforzato.

Esprimiamo viva gratitudine al Presidente della Corte dei conti ed al Componente del Consiglio di Presidenza per il magistero ed i sentimenti di amicizia che oggi ci testimoniano.

Sulla strada del mantenimento del rigore finanziario, va posto in risalto l’apprezzato contributo collaborativo che l’Autorità giudiziaria ordinaria ha fornito nelle acquisizioni di informazioni e documentazioni per il proseguimento degli interventi sanzionatori penali anche sul piano autonomo ed incisivo del recupero del danno arrecato alla finanza pubblica.

Al Corpo della Guardia di finanza, che il recente potenziamento ordinamentale ha professionalmente rafforzato e la cui articolazione organizzativa aderisce con sempre maggiore efficienza alle necessità istruttorie di questa giurisdizione, va un convinto ringraziamento, nella prospettiva d’una collaborazione ancora più stretta ed efficace.

L’Arma dei Carabinieri, che è stata investita anche nelle materie specialistiche della tutela della finanza pubblica fornendo un importante contributo per il radicamento di numerosi giudizi, merita un vivo riconoscimento.

Esprimo un grato apprezzamento nei confronti degli Uffici territoriali del Governo, della Polizia di Stato e delle altre Autorità ed Istituzioni il cui impegno e sostegno hanno agevolato le attività della Procura regionale.

Un vivo saluto rivolgo ai rappresentanti dell’Avvocatura, per il contributo che la professione offre, con dignità e rispetto, nella comune, operosa e dialettica missione di garanzia nell’attuazione delle istanze di giustizia.

Infine, esprimo il convincimento che, in una prospettiva di sempre maggiore affinamento professionale, il personale amministrativo operante nella giurisdizione della Corte dei conti concorre con un indispensabile contributo ai fini dell’incisività delle funzioni istituzionali.

In questa circostanza intendo richiamare, interpretando l’unanime sentimento, l’esempio di fedeltà al mandato di rappresentanza istituzionale, spinto fino al sacrificio della vita, offerto dal sindaco di Torino del Sangro.

Nel ringraziare tutte le Autorità e le Rappresentanze intervenute all’odierna rassegna delle attività giurisdizionali della Corte dei conti per la Regione Abruzzo, Le chiedo, signor Presidente, di dichiarare aperto a nome del Popolo italiano l’anno giudiziario 2003.