I lineamenti essenziali dell’appello davanti alla Corte dei conti,

 di Stefano Imperiali, magistrato della Corte dei conti

 

1.      L’evoluzione della normativa sull’appello davanti alla Corte dei conti

 

1.1 L’appello davanti alla Corte dei conti era in origine previsto, per le “decisioni dei consigli di prefettura intorno ai giudizi dei conti di loro competenza”, dall’art. 34 della legge istitutiva n. 800 del 1862  e dagli artt. 35-48 del r.d. n. 884 del 1862.[1]

Successivamente, l’art. 15 della legge n. 255 del 1933, contenente “modificazioni all’ordinamento della Corte dei conti”, stabilì: “Contro le decisioni di prima istanza in materia di conti giudiziali o riguardanti controversie comunque attinenti a gestioni contabili, e nei giudizi per danno recato all’Erario, ai sensi della legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato, è ammesso l’appello alle Sezioni riunite nel termine di 30 giorni purché la somma oggetto della domanda giudiziale superi le L. 2000. Tale rimedio è concesso, senza limite di somma, anche al pubblico ministero”.

Nel regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1038 del 1933, furono pertanto distinti l’appello “contro le decisioni dei consigli di Prefettura nei giudizi sui conti di loro competenza e sulle responsabilità degli amministratori”, disciplinato dagli artt. 61-70, e l’appello “alle sezioni riunite”, oggetto invece degli artt. 98-105.

Similmente, il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti approvato con r.d. n. 1214 del 1934 distinse l’appello alla “sezione del contenzioso contabile” contro le “decisioni dei Consigli di prefettura sui conti consuntivi delle Province, dei Comuni, dei relativi consorzi, delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza e degli altri enti locali contemplati da leggi speciali”, nonché contro le “decisioni degli stessi consigli, emesse a norma delle leggi riguardanti gli enti medesimi, sulle responsabilità dei rispettivi amministratori, impiegati e contabili di fatto” (art. 66), dall’appello “contro le decisioni della sezione del contenzioso contabile”, prese in “prima istanza in materia di conti giudiziali o riguardanti controversie comunque attinenti a gestioni contabili, e nei giudizi di responsabilità per danno arrecato all’erario ovvero alle aziende, gestioni ed amministrazioni statali con ordinamento autonomo ed altri enti, ai sensi della legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato e di leggi speciali diverse” (art. 67).[2]

La legge n. 161 del 1953 disciplinò poi la composizione delle sezioni riunite in sede di appello (art. 2) e la sottoscrizione dei gravami (art. 3).

Con il pieno decentramento delle funzioni giurisdizionali della Corte dei conti, l’art. 1 comma 5 del d.l. n. 453 del 1993 convertito nella legge n. 19 del 1994, modificato dal d.l. n. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996, ha stabilito che “avverso le sentenze delle sezioni giurisdizionali regionali, salvo quanto disposto in attuazione dell’art. 23 dello statuto della regione Sicilia, è ammesso l’appello alle sezioni giurisdizionali centrali che giudicano con cinque magistrati”.[3] Dopo le modifiche intervenute nel 1996, lo stesso comma 5 ha previsto il giudizio d’appello anche in materia di pensioni, limitandone peraltro l’ambito, e i successivi commi 5 bis e 5 ter hanno disciplinato, rispettivamente, le modalità di proposizione del gravame e i suoi effetti sull’esecuzione della sentenza impugnata (v. infra).

Altre disposizioni sul giudizio d’appello davanti alla Corte dei conti sono state infine previste dall’art. 5 della legge n. 205 del 2000 e dall’art. 1 commi 231-233 della legge n. 266 del 2005: la prima disposizione ha tra l’altro richiamato, in materia di pensioni, la norma dell’art. 431 c.p.c. sulla sospensione dell’esecuzione delle sentenze di primo grado; le norme della legge finanziaria 2006 hanno invece previsto la possibilità di una definizione agevolata dell’appello proposto dalla parte privata condannata in un giudizio di responsabilità.

In sintesi, l’appello davanti alla Corte dei conti è disciplinato da disposizioni di epoche diverse: principalmente dal d.l. n. 453 del 1993 convertito in legge n. 19 del 1994 e modificato dal d.l. n. 543 del 1996 convertito in legge n. 639 del 1996, ma anche da alcune norme del “vecchio” regolamento di procedura del 1933 tuttora vigenti e delle leggi n. 161 del 1953, n. 205 del 2000 e n. 266 del 2005.

1.2 Va peraltro considerato che l’art. 26 del r.d. n. 1038 del 1933 tuttora richiama, per i “procedimenti contenziosi di competenza della corte dei conti” e quindi anche per i giudizi di appello, “le norme e i termini della procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati” da disposizioni speciali. E come è stato da tempo chiarito, il rinvio in questione pone “un collegamento permanente tra i due complessi normativi, di guisa che ogni modificazione del codice comporta automaticamente un adattamento del regolamento di procedura”.[4]

Sui rapporti tra le disposizioni del regolamento del 1933 e quelle del codice di procedura, vi sono letture ed orientamenti non del tutto coincidenti.

Infatti, secondo alcune decisioni delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, il collegamento avviene pur sempre “entro i limiti di compatibilità ed applicabilità alla particolare fisionomia dei giudizi che si svolgono davanti alla Corte dei conti, i quali sono retti da un sistema normativo processuale avente una propria configurazione ed organicità - anche se non completo - nonché propri peculiari istituti e regole che ne connotano una sua specificità ratione materiae. Pertanto, la condizione per il richiamo alle norme del c.p.c. va riguardata sotto un duplice ordine di profili costituiti da una parte dall’attitudine delle norme richiamate ad integrare, laddove carente, il sistema processuale di cui al ripetuto reg. n. 1038/1933 e successive modificazioni, e dall’altra dalla loro compatibilità ed adattabilità ad un ambito diverso da quello civilistico originariamente loro proprio”.[5] In sostanza, secondo questo orientamento, che privilegia le (reali o a volte anche solo presunte) particolarità del giudizio davanti alla Corte dei conti, ove il regolamento del 1933 preveda già una specifica disposizione, non dovrebbe essere mai possibile l’applicazione di una diversa disposizione della procedura civile successivamente intervenuta.

Un altro orientamento precisa invece che è possibile una “disapplicazione di quelle disposizioni del regolamento” di procedura che costituivano in realtà “una trascrizione di formule contenute nel codice del 1865”.[6]

E un’altra lettura ancora sostiene che “tutte le innovazioni modificativo-aggiuntive che siano correlate alla migliore attuazione dei principi costituzionali in tema di giudizi, di diritti dei cittadini e di principi che regolano l’azione di pubblici poteri vanno ovviamente recepite”.[7]

E’ comunque indubitabile che i caratteri generali degli istituti di diritto processuale rilevanti davanti alla Corte dei conti, e ciò avviene anche per l’appello,[8] derivano dalla procedura civile, le cui disposizioni vanno pertanto in ogni caso considerate, se non altro per comprendere le eventuali ragioni delle particolarità del giudizio davanti alla Corte dei conti.[9]

 

2. L’appello in generale. I limiti in materia pensionistica

 

2.1 In dottrina, si afferma che nell’ambito delle impugnazioni l’appello è l’unico gravame in senso stretto, in quanto introduce un “giudizio di secondo grado, ovverosia una fase del processo nella quale il giudizio può essere interamente rinnovato, non come semplice revisione della sentenza di primo grado ma come nuovo esame della causa, sia pure nei limiti della domanda di appello”, e in vista di una nuova sentenza “destinata a sostituirsi a quella di primo grado nel determinare un nuovo regolamento della controversia”.[10]

L’effetto devolutivo dell’appello è peraltro appunto limitato dal principio della domanda: infatti, per l’art. 346 c.p.c. “le domande e le eccezioni non accolte nella sentenza di primo grado, che non sono espressamente riproposte in appello, si intendono rinunciate”.

Inoltre, per l’art. 342 c.p.c. l’appello deve tra l’altro contenere “l’esposizione sommaria dei fatti ed i motivi specifici dell’impugnazione: pertanto, è “insufficiente la semplice individuazione dei capi concretamente impugnati, occorrendo che alla parte cosiddetta volitiva dell’appello” si accompagni una “parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice”.[11]

Se l’oggetto del giudizio di appello è, sia pure solo potenzialmente, tutto quello del giudizio di primo grado, il principio del doppio grado di giurisdizione esige peraltro anche che tale oggetto sia solo quello del giudizio di primo grado. L’art. 345 c.p.c. stabilisce pertanto che “non possono proporsi domande nuove”, ovverosia diverse in uno o più dei suoi elementi costitutivi: personae, petitum e causa petendi.[12]

A seguito delle modifiche apportate dalla legge n. 353 del 1990, l’art. 345 c.p.c. esclude poi anche la possibilità di “nuove eccezioni che non siano rilevabili d’ufficio”.[13]

Questi caratteri generali dell’appello civilistico si ritrovano in parte nell’appello davanti alla Corte dei conti.

In particolare, la “logica” degli artt. 342 e 346 c.p.c. sulla delimitazione dell’ambito del giudizio di secondo grado ispira anche l’art. 98 del r.d. n. 1038 del 1933, per il quale l’appello deve “contenere l’indicazione dei capi della decisione, per i quali si intende appellare, e la specificazione dei motivi in fatto e in diritto, sui quali si fonda il gravame”.[14] Inoltre, non appare dubbio che per il rinvio dell’art. 26 del regolamento di procedura si applichi davanti alla Corte dei conti, in secondo grado, anche il divieto di “domande ed eccezioni nuove” previsto dall’art. 345 c.p.c.

2.2 Va peraltro rilevato che l’art. 1 comma 5 del d.l. n. 453 del 1993 convertito nella legge n. 19 del 1994, modificato dal d.l. n. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996, stabilisce che "nei giudizi in materia di pensioni, l’appello è consentito per soli motivi di diritto; costituiscono questioni di fatto quelle relative alla dipendenza di infermità, lesioni o morte da causa di servizio o di guerra e quelle relative alla classifica o all’aggravamento di infermità o lesioni".[15]

Sul punto, la sentenza delle Sezioni Riunite n. 10/QM del 1998 ha preliminarmente osservato che “un medesimo evento, se riguardato nei suoi aspetti materiali - primo fra tutti, il suo stesso accadimento - pone questioni di fatto; se esaminato nei suoi riflessi giuridici - primo fra tutti, la sua inquadrabilità sotto l’impero di una determinata norma - coinvolge questioni di diritto”. Ciò posto, ha sostenuto che “motivi di diritto” sono quelli previsti “nell’art. 360 c.p.c., in particolare ai punti 3), 4) e 5): violazione e falsa applicazione di norme di diritto; nullità della sentenza o del procedimento; omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia, prospettato dalle parti o rilevabile d’ufficio”.[16] E ha precisato che al di là del nomen iuris usato, con la limitazione ai soli motivi di diritto il legislatore non ha “inteso dare ingresso, nella materia pensionistica, ad un vero e proprio giudizio d’appello, ma ad un giudizio dai contenuti più limitati”, assimilabile piuttosto a quello davanti alla Corte di Cassazione.

La sentenza delle stesse Sezioni Riunite n. 10/QM del 2000 ha invece in primo luogo rilevato che “non esiste nel nostro ordinamento un principio costituzionale di garanzia del doppio grado di giurisdizione, al quale il legislatore ordinario sarebbe tenuto a confrontarsi”.[17] Ha poi precisato, “per evitare qualsiasi equivoco, che il giudizio deferito alle Sezioni centrali di questa Corte è un giudizio nel quale si applicano le regole proprie del giudizio di appello contenute nel regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti o per rinvio dinamico nel codice di procedura civile, senza nessuna commistione con il giudizio di cassazione”: ne consegue che se anche per definire i “motivi di diritto” rilevanti in questa sede può essere utile il “ricorso all’art. 360 nn. 3 e 4 c.p.c. ed alla giurisprudenza in proposito formatasi”, risulta invece “fuorviante” il richiamo al vizio di motivazione denunciabile ex art. 360 n. 5 c.p.c., che può concernere “esclusivamente l’accertamento e la valutazione dei fatti rilevanti ai fini della decisione della controversia”. La limitazione dell’ambito dell’appello in materia pensionistica va peraltro coordinata - afferma le sentenza - con le disposizioni che prevedono l’obbligo di motivare le sentenze (art. 21 del r.d. n. 1038 del 1933, art. 132 c.p.c., art. 111 della Costituzione): costituiscono pertanto violazioni di legge sia la “radicale mancanza di motivazione” che la presenza di una motivazione solo “apparente” in quanto costituita da argomentazioni inidonee a rivelare la ratio decidendi perché tra loro inconciliabili, perplesse ed obiettivamente incomprensibili, restando comunque esclusa qualsiasi “verifica della sufficienza della motivazione medesima con le risultanze probatorie”. Infine, la sentenza n. 10/QM/2000 ha precisato che “il legislatore ha inteso parificare a questioni di fatto in tutti i loro possibili aspetti” le questioni relative a dipendenza, classifica o aggravamento di infermità, poiché già oggetto di “un procedimento fortemente garantistico” in sede amministrativa: ne consegue che anche tali questioni “possono essere dedotte in appello” solo per mancanza o mera apparenza di motivazione.

Con ordinanza n. 84 del 2003, la Corte costituzionale, ribadito che “non esiste un principio costituzionale del doppio grado della cognizione di merito”, ha affermato che “ragionevolmente il legislatore, data la specificità della materia, ha limitato l’appello ai soli motivi di diritto e, definendo questioni di fatto quelle relative alla classifica o all’aggravamento di infermità e lesioni, non è incorso in alcuna incongruenza, in quanto detti giudizi, a meno che non si tratti di difetto assoluto di motivazione (Corte dei conti, sezioni riunite, n. 10/QM del 2000), non richiedono necessariamente un doppio grado di cognizione. Essi infatti si configurano, in prime cure, come riesame di un complesso procedimento amministrativo improntato ai principi della trasparenza e del contraddittorio” e presentano “la piena garanzia dell’impiego di tutti i mezzi istruttori per la ricerca della verità”. Inoltre, “non possono considerarsi di identica natura le questioni concernenti l’interpretazione di norme giuridiche e quelle riguardanti aspetti medico-legali del contenzioso pensionistico, essendo fondate su presupposti e logiche ontologicamente diversi”.

Le limitazioni all’ambito del giudizio cui si è appena accennato comportano, come aveva evidenziato la sentenza n. 10/QM del 1998, un rilevante distacco dal modello generale di appello dell’ordinamento processuale: l’appello in materia pensionistica davanti alla Corte dei conti viene in effetti ad avvicinarsi al ricorso per Cassazione o addirittura a presentare, ove si segua l’interpretazione della citata sentenza n. 10/QM del 2000, un ambito ancor più limitato.

Si tratta di una scelta legislativa ispirata sì dalla “specificità della materia” e dal procedimento amministrativo “fortemente garantistico” evidenziati dalla Corte costituzionale, ma soprattutto da esigenze di funzionalità dell’organizzazione della Corte dei conti.[18]

Peraltro, è stato obiettato che “il principio della ragionevole durata del processo deve trovare attuazione attraverso interventi che riguardino l’organizzazione dei procedimenti e l’impiego di maggiori energie e non attraverso la riduzione del sistema complessivo delle garanzie”.[19] Inoltre, va considerato che l’art. 5 della legge n. 205 del 2000 ha previsto la competenza in primo grado, in materia pensionistica, di un giudice monocratico, per cui una sola persona ha il potere, in sostanza, di decidere definitivamente “questioni di fatto” di rilevanza economica spesso anche molto consistente. Infine, può risultare in concreto non agevole la distinzione delineata dalla sentenza n. 10/QM del 2000 tra la motivazione “apparente” perché incomprensibile e quella invece solo contraddittoria.

 

3. L’oggetto dell’appello

 

3.1 Sia gli artt. 323 e 339 e segg. del codice di procedura, che l’art. 1 del d.l. n. 453 del 1993 convertito nella legge n. 19 del 1994 prevedono l’appello come mezzo di impugnazione contro le “sentenze”.

Orbene, la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha ritenuto che per stabilire se un provvedimento abbia carattere di ordinanza (non appellabile) o di sentenza (appellabile) debba aversi riguardo non alla sua forma esteriore o alla denominazione datagli dal giudice, ma all’effetto giuridico che esso è destinato a produrre, cosicché vi è un’ordinanza quando il provvedimento dispone circa il contenuto e le modalità delle attività consentite alle parti, una sentenza quando il giudice invece pronuncia, in via definitiva o non definitiva, sul merito della controversia o su presupposti e condizioni processuali.[20] In altri termini: prevale il criterio della sostanza su quello della forma.[21]

Questi principi sono applicabili anche all’appello davanti alla Corte dei conti.[22]

Va peraltro precisato che similmente a quanto è avvenuto per i provvedimenti cautelari emessi dai Tribunali Amministrativi Regionali,[23] la sentenza delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 9/QM del 1998 ha ammesso l’appello anche contro l’ordinanza emessa da una Sezione regionale sulla domanda di sospensione di un provvedimento in materia di pensione: si tratta infatti di un provvedimento che “presenta carattere decisorio della fase cautelare in quanto definisce, nell’ambito del giudizio di primo grado, la controversia sull’interesse cautelare fatto valere”.[24] Il riesame da parte della Sezione d’appello avviene comunque con gli stessi limiti (ammissibilità di motivi di diritto e non di fatto) stabiliti per l’appello avverso le sentenze in materia di pensioni, per cui il giudice ha in definitiva la sola possibilità di annullare l’ordinanza cautelare per difetto di motivazione, rimettendo al giudice di primo grado per la valutazione sulla sussistenza del periculum in mora e del fumus boni iuris.[25]

3.2 Anche davanti alla Corte dei conti si applica l’art. 340 c.p.c., che per le sentenze non definitive o parziali previste dall’art. 278 e dal n. 4 del comma 2 dell’art. 279 consente di proporre un appello immediato e separato, ma anche di differire l’impugnazione per proporla unitamente all’appello contro la sentenza definitiva, formulando a tal fine un’espressa “riserva, a pena di decadenza, entro il termine per appellare e, in ogni caso, non oltre la prima udienza … successiva alla comunicazione della sentenza stessa”.[26]

3.3 In materia di responsabilità, l’appello davanti alla Corte dei conti è ora proponibile, anche per la parte privata, senza limiti di importo.

A differenza di precedenti disposizioni, l’art. 5 comma 8 del d.l. n. 453 del 1993 convertito in legge n. 19 del 1994 ha infatti aggiornato soltanto il limite (massimo) di importo per il procedimento monitorio previsto dall’art. 49 del r.d. n. 1038 del 1933 e dall’art. 55 del r.d. n. 1214 del 1934, senza far invece alcun riferimento al limite (minimo) in precedenza previsto per l’instaurazione dell’appello, nello stesso importo, dall’art. 67 dello stesso r.d. n. 1214 del 1934. D’altra parte, questa innovazione non solo ristabilisce la parità delle parti nel giudizio di primo grado - il limite non valeva infatti per il Pubblico Ministero - ma appare anche coerente con l’evoluzione della responsabilità amministrativo-contabile che presenta finalità non meramente risarcitorie, ma anche di tipo affittivo-sanzionatorio che in parte prescindono dall’entità del danno e della condanna. [27]

 

4. La legittimazione e l’interesse all’appello. L’intervento

 

4.1 Nel processo civile, la legittimazione all’appello spetta solo a chi abbia formalmente assunto la qualità di parte nel giudizio di primo grado concluso con la sentenza impugnata.[28]

L’appellante deve avere inoltre interesse ad impugnare in ragione della soccombenza in primo grado: una soccombenza “di solito evidenziata dal fatto che la pronuncia del giudice non corrisponde, o non corrisponde interamente, a ciò che al giudice aveva chiesto la parte”, ma che “anche indipendentemente da questo dato formale” può verificarsi “per quel margine di vantaggio obiettivo che può emergere dal raffronto tra la sentenza impugnata e la sentenza che la sostituirebbe qualora l’impugnazione fosse accolta”.[29]

Per l’art. 329 c.p.c., la facoltà di proporre impugnazione è peraltro preclusa dalla “acquiescenza risultante da accettazione espressa o da atti incompatibili con la volontà di avvalersi” della possibilità di appellare.[30] Costituiscono in particolare acquiescenza tacita gli atti che possono essere spiegati, oggettivamente e in modo inequivoco, solo con il proposito della parte di non contrastare gli effetti giuridici della sentenza di primo grado.[31]

Anche questi principi generali rilevano davanti alla Corte dei conti. Va peraltro precisato:

I) In applicazione dell’art. 1 comma 5 bis del d.l. n. 453 del 1993, convertito nella legge n. 19 del 1994 e modificato dal d.l. n. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996, nei giudizi di responsabilità l’appello è proponibile, oltre che dalle parti private, sia dal Procuratore Generale che dal Procuratore Regionale competente, indipendentemente dalle richieste formulate dal pubblico ministero in udienza nel processo di primo grado.[32]

II) Per l’art. 2 comma 1 dello stesso d.l. n. 453 del 1993, “le funzioni del pubblico ministero” nel corso del giudizio di appello in materia di responsabilità sono invece sempre assunte da un rappresentante della Procura Generale.[33]

III) Per il processo pensionistico, “dei pregressi poteri del Procuratore generale” l’art. 6 comma 6 del d.l. n. 453 del 1993 “richiama espressamente soltanto quello di ricorrere in via principale nell’interesse della legge”. Ne consegue che al Procuratore Generale e al competente Procuratore Regionale è possibile appellare solo nei casi in cui eccezionalmente quest’ultimo sia stato a tal fine “parte nel giudizio pensionistico di primo grado”.[34]

IV) Nel giudizio di responsabilità, la spontanea esecuzione senza riserve da parte del condannato di una sentenza di primo grado può essere considerata, se accompagnata dalla inequivoca consapevolezza della sua non esecutività (v. infra), come acquiescenza tacita.

4.2 Per il processo civile, l’art. 344 del codice stabilisce che “nel giudizio d’appello è ammesso soltanto l’intervento dei terzi che potrebbero proporre opposizione a norma dell’art. 404” qualora la sentenza pregiudicasse i loro diritti: infatti, un tale intervento comporta la proposizione di una domanda nuova e quindi una deroga al principio del doppio grado di giurisdizione, ma un’analoga perdita del doppio grado si avrebbe comunque anche nel caso dell’opposizione del terzo avverso la sentenza d’appello. Similmente, l’art. 69 comma 1 del r.d. n. 1038 del 1933 stabilisce che “l’intervento nel giudizio di appello è ammesso soltanto per coloro che avrebbero potuto proporre opposizione di terzo”.

Non appare invece più applicabile la disposizione dell’art. 69 comma 2 dello stesso r. d., che consentiva al giudice di appello di “ordinare d’ufficio l’intervento di un terzo, quando ciò sia riconosciuto utile o necessario”. Esclusa la possibilità di un intervento iussu iudicis a meri fini istruttori,[35] l’usuale finalità dell’intervento iussu iudicis -  attuare l’economia dei giudizi ed evitare la contraddittorietà di giudicati che potrebbe verificarsi se cause con elementi comuni fossero decise separatamente[36] - non sembra invero sufficiente a giustificare la perdita per il terzo di un grado di giudizio.

 

5. L’instaurazione del giudizio

 

5.1 L’art. 98 del r.d. n. 1038 del 1933 stabiliva che “l’appello” doveva essere “proposto con istanza alle sezioni riunite” e il successivo art. 99 precisava che “l’istanza” doveva “essere depositata, nel termine prescritto per l’appello, nella segreteria della Corte insieme con la copia autentica della decisione impugnata, munita del regolare referto di notificazione, quando questa abbia avuto luogo”.

Senonché, mentre per la parte privata appellante valeva l’art. 5 dello stesso r.d. -in tutti i casi in cui sia prescritta la notificazione giudiziale di ricorsi, atti o memorie, il deposito in segreteria equivale a notificazione al procuratore generale- per la parte pubblica appellante rilevava invece l’art. 100: “Nel termine prefisso per l’appello, il procuratore generale deve depositare in segreteria la dichiarazione d’appello, e indi nei trenta giorni successivi al deposito, notificare l’atto formale alla parte avversaria. Eseguita tale notificazione, la copia notificata dell’atto di appello deve essere depositata in segreteria entro i trenta giorni successivi, insieme con la copia della decisione impugnata”.

Questa disarmonia del sistema è stata superata dalla normativa degli anni ’90. L'art. 1 comma 5 bis del d.l. n. 453 del 1993, convertito nella legge n. 19 del 1994 e modificato dal d.l. n. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996, stabilisce infatti che l'appello davanti alla Corte dei conti è “proponibile dalle parti, dal procuratore regionale competente per territorio o dal procuratore generale, entro sessanta giorni dalla notificazione o, comunque, entro un anno dalla pubblicazione. Entro i trenta giorni successivi esso deve essere depositato nella segreteria del giudice d'appello con la prova delle avvenute notifiche, unitamente alla copia della sentenza appellata. Agli appelli si applicano le disposizioni di cui all'articolo 3 della legge 21 marzo 1953, n. 161. La facoltà attribuita alla amministrazione dall'art. 6, comma 4, si applica anche ai giudizi di appello in materia pensionistica e comprende il potere di proposizione del gravame".[37]

Il carattere perentorio dei termini previsti per la notificazione alla controparte dell’atto di appello e per il successivo deposito - da considerare entrambi “elementi della fattispecie complessa dalla quale scaturisce la valida instaurazione del giudizio”[38] - è espressamente previsto dall’art. 8 del r.d. n. 1038 del 1933, che stabilisce: “I termini stabiliti per la proposizione dei gravami sono perentori. Le decadenze hanno luogo di diritto e devono pronunciarsi anche d’ufficio”.

5.2 Per l'art. 3 della legge n. 161 del 1953, gli appelli alla Corte dei conti “sono sottoscritti, a pena di inammissibilità, dalle parti ricorrenti e da un avvocato ammesso al patrocinio in Corte di cassazione. Se la parte non ha sottoscritto, l’avvocato che firma in suo nome deve essere munito di mandato speciale”. In ogni caso, “le parti non possono comparire alla pubblica udienza se non a mezzo di un avvocato ammesso al patrocinio in Corte di cassazione”. La proposizione di un appello è in tal modo possibile anche alla sola parte privata, con la firma di un patrocinante in Cassazione a meri fini di assistenza, per garantire l’adeguatezza tecnico-giuridica della impugnazione, e non di rappresentanza.[39]

L’art. 6 comma 4 del d.l. n. 453 del 1993 convertito in legge n. 19 del 1994 prevede che nel processo pensionistico davanti alla Corte dei conti “l’amministrazione, ove non ritenga di avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, può farsi rappresentare in giudizio da un proprio dirigente o da un funzionario appositamente delegato”. Dopo le modifiche introdotte dal d.l. n. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996, l’art. 1 comma 5 bis del d.l. n. 453 del 1993 convertito nella legge n. 19 del 1994 dispone che “la facoltà” in questione “si applica anche ai giudizi in appello in materia pensionistica e comprende il potere di proposizione del gravame”.

5.3 Per l’art. 330 c.p.c., l’appello deve essere notificato nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto nell’atto di notificazione della sentenza: altrimenti, presso il procuratore costituito o nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto nella fase precedente nel giudizio. Trascorso un anno dalla pubblicazione della sentenza, l’appello, se ancora possibile per effetto della sospensione feriale dei termini prevista dalla legge n. 742 del 1969, va notificato secondo le regole generali degli artt. 137 e segg. c.p.c. L’inosservanza di queste disposizioni, sul luogo dove la notificazione dell’appello va effettuata, determina - sempre che risulti un astratto riferimento con il destinatario dell’atto, in mancanza del quale si ha invece l’inesistenza della notificazione - una nullità sanabile sia dalla costituzione in giudizio della parte cui la notificazione era diretta che dalla rinnovazione su ordine del giudice in applicazione dell’art. 291 c.p.c.[40]

Queste norme sono in linea di principio applicabili anche all’appello davanti alla Corte dei conti. Per i giudizi pensionistici, è stato peraltro ritenuto che “il predetto art. 330 è norma comune che non è valida nei giudizi in cui sia parte una amministrazione dello Stato”, ai quali si applica invece “la norma derogatoria e specifica” di cui all’art. 11 comma 1 del r.d. n. 1611 del 1933, sostituito dall’articolo unico comma 1 della legge n. 260 del 1958 e richiamato dall’art. 144 c.p.c.:[41] la notificazione all’amministrazione appellata va pertanto effettuata presso l’Avvocatura Generale dello Stato. Anche in questo caso, la nullità della notificazione dell’appello, effettuata presso la sede dell’amministrazione anziché presso l’Avvocatura dello Stato, è sanabile con la costituzione in giudizio o con il rinnovo della notifica al domicilio legale entro il termine fissato dal giudice in applicazione dell’art. 291 c.p.c.

5.4 L’art. 102 del r.d. n. 1038 del 1933 stabilisce che “dopo avvenuto il deposito in segreteria dell’atto di appello, per l’ulteriore corso del giudizio devono seguirsi le medesime forme stabilite per gli appelli contro le decisioni dei consigli di prefettura”.

E’ stato pertanto ritenuto che l’art. 68 del r.d. n. 1038 del 1933 - per il quale “la parte che abbia ottenuto il decreto di fissazione d’udienza deve farlo notificare giudizialmente alla parte avversaria nel domicilio da essa eletto- “è tuttora applicabile in sede di appello indistintamente sia ai giudizi in materia contabile che a quelli in materia pensionistica, con il conseguente onere dell’appellante di notificare il decreto presidenziale di fissazione di udienza all’appellato entro il termine stabilito dal Presidente della Sezione giurisdizionale”. Ove non sia adempiuto quest’onere, e la nullità non sia comunque sanata dalla costituzione in giudizio della parte, spetta al giudice, in applicazione analogica dell’art. 291 c.p.c., fissare un ulteriore termine, che per l’art. 307 comma 3 c.p.c. non deve essere inferiore ad un mese né superiore a sei mesi, per la notificazione del decreto. In caso di mancata esecuzione dell’ordine, il giudice dispone la cancellazione della causa dal ruolo, con conseguente estinzione del processo in applicazione dello stesso art. 307 comma 3 c.p.c.[42]

In definitiva, per l’instaurazione del giudizio di appello davanti alla Corte dei conti si richiedono, nell’ordine: la notificazione dell’atto all’appellato; il deposito in segreteria dell’atto notificato; l'emissione su istanza dell’appellante del decreto presidenziale di fissazione dell’udienza; la notificazione del decreto sempre a cura dell’appellante. L'iter è quindi diverso non solo da quello previsto dall’art. 342 c.p.c., che per il processo civile ordinario dispone che “l’appello si propone con citazione” ad udienza fissa (cfr. l’art. 163 c.p.c.), ma anche dall’iter previsto dall'art. 435 c.p.c., per il quale nel processo del lavoro l’appello è notificato all’appellato insieme al decreto di fissazione dell’udienza di discussione emesso dopo il deposito del ricorso.

5.5 L’art. 7 del r.d. n. 1038 del 1933 stabilisce che “il termine per comparire dinanzi alla Corte dei conti è quello stabilito dall’art. 148 del codice di procedura civile- corrispondente all’art. 163 bis del codice di rito ora vigente -e decorre dalla notifica dell’atto che intima la comparizione”.

L’art. 163 bis c.p.c. prevedeva poi che tra il giorno della notificazione dell’atto e quello dell’udienza dovevano intercorrere “termini liberi non minori di sessanta giorni se il luogo della notificazione si trova in Italia e centoventi giorni se si trova all’estero”. Dopo le modifiche introdotte dall’art. 2 della legge 263 del 2005, la disposizione prevede, per i procedimenti instaurati dopo il 1°.3.2006, termini rispettivamente di 90 (anziché 60) e 150 giorni (anziché 120).  

5.6 Nel caso di appello avverso sentenze in materia di responsabilità, per l’art. 96 del r.d. n. 1038 del 1933 il presidente della Sezione “ordina la comunicazione del ricorso al procuratore generale per le sue conclusioni in merito”. Peraltro, si afferma che “non sono più necessarie le conclusioni scritte del Pubblico Ministero”, per cui questi può concludere oralmente all’udienza fissata per la discussione della causa.[43] Oppure, può depositare in segreteria una memoria conclusionale che si considera comunicata alla controparte in applicazione dell’art. 4 del r.d. n. 1038 del 1933, per il quale “lo scambio delle comparse, memorie e risposte tra le parti si effettua mediante deposito in segreteria a meno che con le medesime non si proponga appello o ricorso incidentale”.

 

6. La sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata

 

 6.1 Prima della riforma disposta con la legge n. 353 del 1990, nel processo civile un’immediata e automatica efficacia esecutiva era attribuita alle sole sentenze di secondo grado, fatta eccezione per “le sentenze che pronunciano condanna a favore del lavoratore per crediti derivanti dai rapporti di cui all’art. 409”, dichiarate “provvisoriamente esecutive” dall’art. 431 c.p.c. (sul quale v. infra). 

Questo effetto sospensivo dell’appello è stato soppresso dalla nuova formulazione dell’art. 282 c.p.c., per il quale “la sentenza di primo grado è provvisoriamente esecutiva tra le parti”, e dall’art. 337, 1° comma, per il quale “l’esecuzione della sentenza non è sospesa per effetto dell’impugnazione di essa, salve le disposizioni degli artt. 283, 373, 401 e 407”, che prevedono appunto la possibilità di chiedere eccezionalmente, in occasione delle varie impugnazioni, la sospensione dell’efficacia delle sentenze impugnate.

6.2 Per i giudizi davanti alla Corte dei conti, l’art. 91 del r.d. n. 1038 del 1933 stabiliva invece che “in nessun caso i gravami ammessi dalla legge sospendono l’esecuzione delle decisioni impugnate”. L’art. 1 comma 5 ter del d.l. n. 453 del 1993 convertito nella legge n. 19 del 1994, così come modificato dal d.l. n. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996, ha invece stabilito, per tutti gli appelli davanti alla Corte dei conti, che "il ricorso alle sezioni giurisdizionali centrali sospende l'esecuzione della sentenza impugnata. La sezione giurisdizionale centrale, tuttavia, su istanza del procuratore regionale territorialmente competente o del procuratore generale, quando vi siano ragioni fondate o esplicitamente motivate può disporre, con ordinanza motivata, sentite le parti, che la sentenza sia provvisoriamente esecutiva".

In sostanza, per l’appello davanti alla Corte dei conti il legislatore ha seguito la via inversa rispetto a quella percorsa con la riforma del processo civile del 1990.[44]

Senonché, l’art. 5 comma 2 della legge n. 205 del 2000 ha successivamente tra l’altro richiamato, ma solo per i giudizi pensionistici davanti alla Corte dei conti e non anche per quelli di responsabilità,[45] l’art. 431 c.p.c. per il quale “le sentenze che pronunciano condanna a favore del lavoratore per crediti derivanti dai rapporti di cui all’art. 409 sono provvisoriamente esecutive”, ma “il giudice di appello può disporre con ordinanza non impugnabile che l’esecuzione sia sospesa quando dalla stessa possa derivare all’altra parte gravissimo danno. La sospensione disposta a norma del comma precedente può essere anche parziale e, in ogni caso, l’esecuzione provvisoria resta autorizzata fino alla somma di € 258,23. Le sentenze che pronunciano condanna a favore del datore di lavoro sono provvisoriamente esecutive e sono soggette alla disciplina degli artt. 282 e 283. Il giudice di appello può disporre con ordinanza non impugnabile che l’esecuzione sia sospesa in tutto o in parte quando ricorrano gravi motivi”.

 

7. L’appello incidentale

 

7.1 Per il processo civile, e al fine di “mantenere unitario il giudizio di impugnazione contro la stessa sentenza”,[46] l’art. 333 del codice stabilisce che le parti alle quali è stata notificata un’impugnazione “debbono proporre, a pena di decadenza, le loro impugnazioni in via incidentale nello stesso processo”.[47]

L’art. 334 c.p.c. dispone poi che “le parti, contro le quali è stata proposta impugnazione e quelle chiamate ad integrare il contraddittorio a norma dell’art. 331, possono proporre impugnazione incidentale anche quando per esse è decorso il termine o hanno fatto acquiescenza alla sentenza. In tal caso, se l’impugnazione principale è dichiarata inammissibile, la impugnazione incidentale perde ogni efficacia”.[48] In sostanza, la certezza di “conservare il potere di impugnazione funge da stimolo” per la parte solo parzialmente vittoriosa in primo grado “ad accettare la sentenza e a non impugnare”, limitandosi ad attendere l’eventuale impugnazione della controparte.[49] 

Orbene, appare coerente con la logicadella disciplina dell’impugnazione incidentale la giurisprudenza che, sulla scia della nota sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 4640 del 1989, ritiene che l’appello incidentale tardivo non sia sottoposto a limiti oggettivi e sia quindi possibile contro qualsiasi capo della sentenza, anche autonomo rispetto a quello investito dall’impugnazione principale.[50]

Non è invece ammesso, con l’appello incidentale, un ampliamento dell’estensione soggettiva del giudizio, con la reintroduzione di parti diverse da quelle che hanno impugnato la sentenza in via principale, sempreché non si tratti di cause inscindibili o dipendenti.[51]

7.2 Per i giudizi di responsabilità davanti alla Corte dei conti, la sentenza delle Sezioni Riunite n. 9/QM del 2000 ha rilevato che per l’art. 1 comma 5 del d.l. n. 453 del 1993 convertito nella legge n. 19 del 1994 e modificato dal d.l. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996, l’appello incidentale va notificato entro 60 giorni dalla notifica dell’appello principale e depositato nei 30 giorni successivi.

Inoltre, la sentenza n. 18/QM del 2003 ha precisato che la ratio dell’appello incidentale risiede “nell’opportunità di consentire alla parte parzialmente soccombente, che sarebbe disposta ad accettare la sentenza solo nell’ipotesi che l’accetti anche l’altra parte, di attendere la decisione di quest’ultima senza preoccuparsi della decorrenza del termine per appellare. Si tratta di un istituto che è inteso a favorire la definitività delle sentenze di primo grado e quindi di un istituto che può avere generale valenza. Si deve, pertanto, ritenere ammissibile anche nel giudizio di responsabilità l’appello incidentale tardivo. Quanto all’ambito dell’istituto va ricordato che sotto il profilo oggettivo, secondo i più recenti orientamenti giurisprudenziali e dottrinali, l’impugnazione non incontra limiti. Sotto il profilo soggettivo è ammissibile soltanto nei confronti di chi ha proposto il gravame che ha dato luogo all’impugnazione incidentale tardiva e delle altre parti che siano litisconsorti necessari rispetto a quel gravame” e non invece “nei confronti di altri soggetti la cui posizione non sia stata coinvolta dall’appello nei confronti del quale è proposta l’impugnazione incidentale tardiva”.

In sostanza, l’appello incidentale davanti alla Corte dei conti va proposto con modalità ed entro termini diversi da quelli previsti per l’appello incidentale nel processo civile,[52] ma è disciplinato dagli stessi principi. 

 

8. L’appello nel caso di una pluralità di condotte dannose

 

8.1 Nel caso di una pluralità di parti, si pone il problema se il giudizio di appello debba necessariamente svolgersi fra tutti i soggetti che hanno partecipato al giudizio di primo grado, oppure possa essere limitato ad alcuni solo di essi.

Sul punto, l’art. 331 c.p.c. stabilisce che “se la sentenza pronunciata tra più parti in causa inscindibile o in cause tra loro dipendenti non è stata impugnata nei confronti di tutte, il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio, fissando il termine nel quale la notificazione deve essere fatta e, se necessario, l’udienza di comparizione. L’impugnazione è dichiarata inammissibile se nessuna delle parti provvede all’integrazione nel termine fissato”. In sostanza, nel giudizio di secondo grado l’esigenza di evitare giudicati contrastanti sussiste non solo nei casi di litisconsorzio necessario originario, ma anche quando l’impugnazione non risulti proposta nei confronti di tutti i partecipanti al giudizio di primo grado e sempre che si tratti di cause tra loro dipendenti.[53] In tutti questi casi, la tempestiva impugnazione rispetto ad una parte impedisce il passaggio in giudicato della sentenza rispetto a tutte, poiché non sono appunto possibili giudicati contrastanti sulla stessa materia.

Il successivo art. 332 c.p.c. dispone invece che “se la impugnazione di una sentenza pronunciata in cause scindibili è stata proposta soltanto da alcuna delle parti o nei confronti di alcune di esse, il giudice ne ordina la notificazione alle altre, in confronto delle quali l’impugnazione non è preclusa o esclusa, fissando il termine nel quale la notificazione deve essere fatta e, se necessario, l’udienza di comparizione. Se la notificazione ordinata dal giudice non avviene, il processo rimane sospeso fino a che non siano decorsi i termini previsti negli artt. 325 e 327 primo comma”. Poiché in questo caso la sentenza può anche passare in giudicato rispetto ad alcune solo delle parti, la notificazione dell’impugnazione non è chiamata di una parte necessaria, ma mera denuncia di lite al fine di assicurare l’unità del giudizio evitando che siano proposte in tempi diversi impugnazioni separate avverso la stessa sentenza.

8.2 Per il giudizio di appello davanti alla Corte dei conti, l’art. 101 del r.d. n. 1038 del 1933 stabilisce che “se più siano gli interessati ad opporsi all’appello e questo sia stato notificato soltanto ad alcuni di essi, la corte ordina, anche d’ufficio, che il giudizio venga integrato con la chiamata in causa degli altri”. La disposizione sembra far riferimento ad una inscindibilità o dipendenza di cause, ma sulla materia risultano rilevanti incertezze giurisprudenziali.

In particolare, la sentenza delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 5/QM del 2001 ha sostenuto: “1) Nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, ove all’unicità del danno faccia riscontro una pluralità di condotte dannose, tali condotte sono autonomamente valutabili ai fini dell’attribuzione del danno ai compartecipi: consegue che in grado d’appello, salvo ipotesi di inscindibilità o dipendenza di cause ex art. 331 c.p.c., non è configurabile il c.d. litisconsorzio necessario, sia sostanziale sia processuale. 2) L’ammissibilità dell’appello di parte privata (così come quello di parte pubblica) è subordinato alla sussistenza dello specifico interesse alla revisio scaturente dalla soccombenza, totale o parziale, in primo grado; in particolare, la parte privata non è legittimata ad interporre appello avverso il compartecipe assolto in primo grado (o ivi condannato per quota inferiore) per la mancanza di tale specifico interesse, dal momento che la sentenza d’appello pronunciata in assenza di eventuali corresponsabili non arreca pregiudizio agli assenti né perde utilità se limitata ai corresponsabili presenti. 3) E’ consentito al giudice d’appello un accertamento di tipo incidentale nei confronti dei soggetti presenti in primo grado e non in fase di gravame, al solo fine dell’esatta determinazione della quota di danno da porre a carico dei soggetti in giudizio e senza che tale accertamento possa esplicare alcun effetto sulle posizioni, divenute definitive, degli assenti”.

Successivamente, la sentenza n. 18/QM del 2003 ha invece affermato che l’“unitarietà e parziarietà dell’obbligazione risarcitoria” comporta “il litisconsorzio processuale necessario tra tutti i soggetti presenti in primo grado quando oggetto del gravame sia l’esistenza o la quantificazione e la ripartizione del danno fatto valere nell’originario atto di citazione”. Per conseguenza, ha affermato il seguente principio: “in ipotesi di una pluralità di soggetti corresponsabili di un medesimo evento di danno, in ordine al quale sono stati condannati a risarcire quote di danno, ricorre in appello un caso di litisconsorzio processuale necessario ai sensi dell’art. 331 c.p.c., quando nell’appello principale od in uno degli appelli incidentali (tempestivo) venga dedotta l’inesistenza del danno stesso tra i vari corresponsabili ovvero venga evocato in giudizio ai fini di affermazione di corresponsabilità e di ripartizione del danno il soggetto assolto in primo grado”.

Come può notarsi, si tratta di impostazioni molto diverse.

Peraltro, la sentenza n. 18/QM del 2003 - secondo la quale in sostanza l’appello anche di uno solo dei convenuti non consentirebbe il passaggio in giudicato della sentenza nemmeno nei confronti di tutti gli altri convenuti non appellati dal pubblico ministero - appare meno convincente della precedente. Non sembra infatti condivisibile la tesi dell’inscindibile “unitarietà” dell’obbligazione risarcitoria, una tesi che tra l’altro comporterebbe un litisconsorzio necessario già in primo grado, invece giustamente escluso anche nel caso di un danno derivante da deliberazioni collegiali.[54]

 

9. Lo svolgimento del giudizio. L’acquisizione di nuove prove

 

9.1 L’art. 348 c.p.c. stabilisce che “l’appello è dichiarato improcedibile, anche d’ufficio, se l’appellante non si costituisce in termini. Se l’appellante non compare alla prima udienza, benché si sia anteriormente costituito, il collegio, con ordinanza non impugnabile, rinvia la causa ad una prossima udienza, della quale il cancelliere dà comunicazione all’appellante. Se anche alla nuova udienza l’appellante non compare, l’appello è dichiarato improcedibile anche d’ufficio”.

Orbene, la sentenza delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 9/QM del 1999 ha evidenziato che l’art. 19 del r.d. n. 1038 del 1933 dispone invece che dopo la relazione sulla causa le parti, se presenti, enunciano le rispettive conclusioni svolgendone i motivi. Inoltre, l’art. 3 della legge n. 161 del 1953 ammette che l’appello sia solo sottoscritto da un avvocato ammesso al patrocinio in Corte di Cassazione ed esclude che in tal caso le parti possano “comparire  alla pubblica udienza” (v. supra al paragrafo 5.2). In definitiva, davanti alla Corte dei conti le parti hanno la facoltà e non l’onere di comparire all’udienza di trattazione dell’appello e non è per conseguenza applicabile l’art. 348 c.p.c.[55]

9.2 Per l’art. 17 del r.d. n. 1038 del 1933, “il presidente del collegio con suo decreto fissa il giorno dell’udienza ed il termine per la presentazione degli atti e documenti, e con separato provvedimento nomina il relatore”.

Sul punto, la sentenza delle Sezioni Riunite n. 15/QM del 1999 ha incidentalmente precisato che la violazione del termine per la presentazione di atti e documenti rende “inammissibile la memoria tardiva, semprecché l’udienza di discussione non sia rinviata per qualunque motivo ovvero la controparte non accetti comunque il contraddittorio o, pur formalmente rifiutandolo, non dimostri di aver avuto la concreta possibilità di contraddire efficacemente”.

9.3 Prima della riforma della legge n. 353 del 1990, l’art. 345 c.p.c. consentiva alle parti di “produrre nuovi documenti e chiedere l’ammissione di nuovi mezzi di prova”, con la sola possibilità per il giudice di tenerne conto nella decisione sulle spese “se la deduzione poteva essere fatta in primo grado”. Dopo la riforma del 1990, l’art. 345 stabilisce invece, al comma 3, che “non sono ammessi nuovi mezzi di prova, salvo che il collegio non li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile”.[56]

Orbene, la giurisprudenza civile ritiene che la valutazione di indispensabilità della nuova prova attribuisca al giudice d’appello un potere istruttorio ampiamente discrezionale, che però non può essere usato per sanare preclusioni e decadenze già verificatesi nel giudizio di primo grado, dal momento che ciò è possibile solo qualora la parte dimostri di non aver potuto proporre il mezzo istruttorio nel giudizio di primo grado “per causa ad essa non imputabile”.[57]

Per il giudizio di responsabilità davanti alla Corte dei conti, è stato invece ritenuto che la preclusione nell’acquisizione di nuove prove non sussista poiché “la ricerca della prova - dinanzi ad un principio di dimostrazione fornito dalle parti - non è una prerogativa esclusiva delle parti stesse” ed è invece “rimessa anche al giudice a norma degli artt. 14 e 15 del regolamento di procedura”.[58] Ma in realtà, una lettura costituzionalmente orientata di queste disposizioni - con riferimento in particolare alla “parità” delle parti e alla posizione di terzietà del giudice richieste dal nuovo testo dell’art. 111 della Costituzione - consente l’acquisizione d’ufficio di prove solo ove sia necessario sopperire a difficoltà probatorie della parte privata maggiori di quelle del Pubblico Ministero contabile. E non risulta incompatibile, in definitiva, con l’interpretazione giurisprudenziale dell’art. 345 comma 3 c.p.c. appena ricordata.

 

10. La decisione del giudizio

 

10.1 Nel processo civile, l’appello è inammissibile se viene proposto quando sono decorsi i termini previsti; se vi è stata acquiescenza; se mancano la legittimazione o l’interesse ad appellare; se viene proposta una domanda nuova; se il gravame è rivolto contro una sentenza inappellabile; se in cause inscindibili o dipendenti nessuna delle parti provvede all’integrazione del contraddittorio nel termine fissato dal giudice in applicazione dell’art. 331 c.p.c. La conseguenza dell’inammissibilità è, per l’art. 358 c.p.c., la non riproponibilità del gravame anche se non sono decorsi i termini per appellare.

Davanti alla Corte dei conti, non vi sono sentenze inappellabili ed è invece inammissibile anche l’appello per questioni di fatto in materia pensionistica (v. supra).

10.2 In caso di accoglimento dell’appello e di conseguente annullamento della sentenza impugnata, gli artt. 353 e 354 c.p.c. delineano un sistema nel quale il rinvio al giudice di primo grado va limitato ai soli casi espressamente e tassativamente previsti, giustificati dalla necessità del rispetto del principio del doppio grado di giurisdizione:[59] se il giudice di primo grado abbia negato erroneamente la propria giurisdizione; se la citazione in primo grado non sia stata notificata validamente e per questa ragione il convenuto non abbia potuto partecipare al giudizio; se una parte non sia stata chiamata in giudizio oppure sia stata erroneamente estromessa in una situazione di litisconsorzio necessario; se la sentenza di primo grado sia nulla per un difetto radicale e insanabile e non possa perciò essere esaminata nel merito; se sia stata erroneamente dichiarata l’estinzione del processo.

Nel giudizio di appello davanti alla Corte dei conti, è peraltro applicabile anche l'art. 105 del r.d. n. 1038 del 1933, che nel testo modificato dall'art. 10 della legge n. 205 del 2000 prevede il rinvio al giudice di primo grado "quando in prima istanza la competente sezione giurisdizionale si sia pronunciata soltanto su questioni di carattere pregiudiziale".[60] Inoltre, una parte della giurisprudenza ritiene che il rinvio vada altresì disposto qualora sia annullata una sentenza che abbia ritenuto prescritta l’azione, in quanto una diversa interpretazione limiterebbe “le garanzie della difesa del convenuto se, sollevando l’eccezione di prescrizione, la vedesse accolta in primo grado e rigettata in appello”.[61]

Infine, anche l’annullamento di una sentenza in materia pensionistica per difetto di motivazione su una questione di fatto (v. supra) comporta il rinvio della decisione sul punto al primo giudice, non potendo il giudice d’appello conoscere direttamente della questione.[62]

10.3 Nel processo civile, l’estinzione del giudizio di appello consegue alla rinunzia agli atti del giudizio (art. 306 c.p.c.) o all’inattività delle parti nei casi previsti (art. 307 c.p.c.) e “fa passare in giudicato la sentenza impugnata, salvo che ne siano stati modificati gli effetti con provvedimenti pronunciati nel procedimento estinto” (art. 338 c.p.c.).

Per il rinvio previsto dall’art. 26 del r.d. n. 1038 del 1933, queste disposizioni sono applicabili anche nel giudizio davanti alla Corte dei conti. Peraltro, la sentenza delle Sezioni Riunite n. 20/QM del 1999 ha ritenuto applicabile anche l’art. 75 del r.d. n. 1214 del 1934, che stabilisce: “nei giudizi avanti la Corte dei conti, le istanze, i ricorsi e gli appelli si avranno per abbandonati, per la parte non ancora decisa, se per il corso di un anno non siasi presentata domanda di fissazione d’udienza o non siasi fatto alcun altro atto di procedura”.[63]

 

11. La definizione agevolata del giudizio

 

11.1 L’art. 1 della legge n. 266 del 2005 ha previsto, ai commi 231-233 e “con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge, che i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non inferiore al dieci per cento e non superiore al venti per cento del danno quantificato nella sentenza. La sezione di appello, con decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore competente, delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore al trenta per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il termine per il versamento. Il giudizio di appello si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello”.

Si tratta di disposizioni frettolosamente emanate[64] e ampiamente criticate. Poiché non risulta un “consistente arretrato in materia di contenzioso di responsabilità, da smaltire in tempi rapidi, per evitare un’eccessiva durata dei processi”, l’unica possibile “ratio legis” appare la “finalità di garantire l’incameramento certo ed immediato di almeno una parte del danno accertato nelle sentenze di condanna, stante la (notoria) modesta entità degli importi recuperati in sede di esecuzione (anche per insufficienza del patrimonio del condannato) e la lunga durata dei tempi della procedura esecutiva”.[65]

Peraltro, in considerazione delle espressioni “delibera in merito alla richiesta” e “in caso di accoglimento” la giurisprudenza della Corte dei conti ritiene che il legislatore non abbia previsto un accoglimento automatico della domanda da parte del giudice, cui verrebbe in tal caso attribuito “un ruolo meramente notarile”, e che sussista invece “una discrezionalità” che consente alla Sezione di valutare e distinguere le varie vicende, respingendo in particolare l’istanza in presenza di comportamenti illeciti caratterizzati da dolo.[66]

Va evidenziato che la Sezione d’appello per la Regione Sicilia con ordinanza n. 19 del 2006 - seguita da numerose altre della stessa Sezione - ha dubitato della legittimità costituzionale di “un tale sistema di regole”, caratterizzato da “una indeterminatezza assoluta sullo scopo perseguito dal legislatore,” o meglio dall’assenza di “una qualsiasi ratio normativa che non sia quella della limitazione patrimoniale del risarcimento per sé stessa”; da “una riduzione predeterminata e pressoché automatica della responsabilità amministrativa e della misura del risarcimento, senza che possa soccorrere una valutazione sull’incidenza del comportamento complessivo e sulle funzioni effettivamente svolte nella produzione del danno, in occasione della prestazione che ha dato luogo alla responsabilità”; dall’affidamento al giudice contabile di “un potere discrezionale illimitato nell’individuazione delle ragioni da porre a fondamento dell’accoglimento della domanda di riduzione dell’addebito e della concreta determinazione della misura del risarcimento”.

Inoltre, la Procura Generale presso la Corte dei conti ha chiesto che le Sezioni Riunite si pronuncino sulle questioni di massima concernenti il diritto del Pubblico Ministero di essere anche ascoltato dalla Sezione d’appello nella camera di consiglio, prima della decisione sull’istanza, e sulla sorte dell’istanza della parte privata nel caso in cui anche il Procuratore Regionale o quello Generale abbiano impugnato, in via principale o incidentale, la sentenza della Sezione territoriale.

11.2 L’elaborazione giurisprudenziale ha comunque chiarito che l’istanza di definizione agevolata dell’appello è proponibile solo se la parte privata soccombente in primo grado si sia effettivamente gravata in appello,[67] e non può essere proposta in subordine all’assoluzione nel merito;[68] è assimilabile ad una rinuncia all’impugnazione e può essere pertanto sottoscritta dalla parte anche senza assistenza del difensore in applicazione dell’art. 306 comma 2 c.p.c.;[69] non deve essere notificata ma in quanto atto defensionale endo-processuale può essere depositata in segreteria e quindi comunicata alla Procura Generale per il prescritto parere; può essere presentata anche in udienza, purché prima dell’apertura della discussione;[70] in caso di accoglimento, comporta una condanna per un importo percentuale della somma effettivamente addebitata all’appellante[71], cui vanno aggiunte le spese sia del primo che del secondo grado di giudizio.[72]

 



[1] Sull’origine dell’appello davanti alla Corte dei conti, v. O. Sepe, La giurisdizione contabile, Padova 1997, pagg. 318  e segg.

[2] Dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 55 del 1966, che dichiarò l’incostituzionalità dei consigli di prefettura, la Corte dei conti, richiamandosi all’art. 103 comma 2 della Costituzione che le riconosce la “giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge”, ritenne che le spettasse anche la competenza giurisdizionale contabile in primo grado dei cessati consigli.

[3] In attuazione delle disposizioni dello Statuto, un’apposita Sezione d’appello per la Sicilia è stata poi istituita con d.lgs. n. 200 del 1999.

[4] Cfr., ex multis, Corte dei conti Sezioni Riunite n. 60 del 1958.

[5] Così, ad esempio, la sentenza delle Sezioni Riunite n. 23/QM del 1998 la quale evidenzia anche, richiamando la giurisprudenza costituzionale, che “non esiste un principio costituzionalmente rilevante di necessaria uniformità di regole processuali tra i diversi tipi di processo, rispettivamente avanti la giurisdizione civile ed alla giurisdizione amministrativa ovvero alle giurisdizioni speciali sopravvissute, potendo i rispettivi ordinamenti processuali differenziarsi, sulla base di una scelta razionale del legislatore, in relazione al tipo di configurazione del processo e delle situazioni sostanziali dedotte in giudizio”, nonché “all’epoca della disciplina ed alle tradizioni storiche di ciascun procedimento”.

[6] Cfr. Corte dei conti Sezioni Riunite n. 3/QM del 1998.

[7] F. Garri, I giudizi innanzi alla Corte dei conti, Milano 2000, pag. 236. Per l’A., “si tratta di agevolare quella civilizzazione di tutti i diritti soggettivi affidati a magistrature speciali su cui si è soffermata la dottrina”.

[8] Cfr. M. Ristuccia, I giudizi davanti alla Corte dei conti, in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. Cassese, Milano 2003, V, pagg. 4844 e seg.

[9] Il disegno di legge (A.S. n. 702) sulla “delega al Governo per la redazione del Codice di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti”, comunicato alla Presidenza del Senato il 29.6.2006, è ispirato dalla finalità di delineare una “disciplina specifica e finalmente chiara della procedura” davanti alla Corte dei conti (cfr. la relazione), “limitando il rinvio alle norme della procedura civile” (art. 1 comma 2 lettera d).

Il disegno di legge prevede tra l’altro un “riordino della disciplina del giudizio di appello, con riguardo particolare alla individuazione delle ipotesi di annullamento con rinvio” (art. 1 comma 2 lettera h).

 

[10] C. Mandrioli, Diritto Processuale Civile II, Torino 2006, pagg. 441 e segg.

[11] B. Sassani, Appello (dir. proc.civ.), in Enciclopedia del diritto, III Aggiornamento, Milano 1999, pag. 194.

Sulla necessità che nell’atto di appello alla parte volitiva si accompagni la parte argomentativa volta a confutare le ragioni poste dal primo giudice a fondamento della propria decisione, v. Cassazione n. 6231 del 2000, n. 9867 del 2000, n. 5068 del 2001 n. 11935 del 2002 etc.

La sentenza delle Sezioni Unite n. 16 del 2000 (seguita da Cassazione n. 10401 del 2001, n. 10565 del 2002, n. 10569 del 2004, n. 15558 del 2005 etc.) ha precisato che l’inosservanza dell’onere di specificazione dei motivi previsto dall’art. 342 c.p.c. rende l’atto inidoneo al raggiungimento del suo scopo e comporta l’inammissibilità dell’impugnazione, con conseguente passaggio in giudicato della sentenza impugnata, senza alcuna possibilità di sanatoria a seguito della costituzione dell’appellato o di specificazione dei motivi nel corso del giudizio.

[12] La causa petendi, in particolare, muta quando sono diversi i fatti costitutivi del diritto azionato e vengono così modificati i termini della controversia, con una pretesa intrinsecamente diversa da quella avanzata in primo grado: Cassazione n. 4593 del 2000, n. 464 del 2002, n. 12258 del 2002, SS.UU. n. 15408 del 2003 etc.

La violazione del divieto di introdurre domande nuove in appello va rilevata d’ufficio dal giudice, senza che rilevi l’accettazione del contraddittorio: Cassazione n. 7878 del 2000, 10129 del 2000 etc.

L’art. 345 comma 1 c.p.c. peraltro precisa : “possono tuttavia domandarsi gli interessi, i frutti e gli accessori maturati dopo la sentenza impugnata, nonché il risarcimento dei danni sofferti dopo la domanda stessa”. 

[13] C. Mandrioli, op.cit. pag. 454, osserva che “le preclusioni, ora reintrodotte per le nuove eccezioni e per i nuovi mezzi di prova” - su questo secondo aspetto v. infra al paragrafo 9.3 - “restituiscono al giudizio di appello la natura di controllo e di rinnovazione del giudizio di primo grado sulla base dei medesimi elementi (revisio prioris instantiae), eliminando quegli elementi spuri che lo avevano avvicinato ad una sorta di prosecuzione di quel giudizio”.

[14] Nella giurisprudenza della Corte dei conti, si ritiene peraltro che la mera riproposizione delle ragioni di fatto e di diritto esposte in primo grado costituisca implicita prospettazione di errores in iudicando, senza che sia anche necessario censurare le specifiche motivazioni della pronuncia impugnata: Corte dei conti Sezione I n. 300 del 2003. E’ considerato invece insufficiente il semplice richiamo per relationem, con cui l’appello del P.M. richiami genericamente “le considerazioni svolte nell’atto di citazione”: Corte dei conti Sezione I n. 124 del 2005, che cita tra l’altro la sopra ricordata sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 16 del 2000.

[15] Le questioni “di fatto” espressamente indicate dalla disposizione (dipendenza da causa di servizio etc.) non sono ovviamente le uniche inammissibili in sede di appello su materia pensionistica. Ad esempio, viene in particolare ritenuto inammissibile il riesame della questione, appunto “di fatto”, sulla sussistenza della buona fede ai fini della eventuale irripetibilità di ratei pensionistici indebitamente percepiti: cfr. Corte dei conti Sezione I n. 153 del 2006; Sezione III n. 350 del 2003, n. 236 del 2006, n. 342 del 2006, n. 365 del 2006 etc.

[16] L’art. 360 n. 5 c.p.c. dispone ora, dopo le modificazioni apportate dal d.lgs. n. 40 del 2006, che la “omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione” deve riguardare “un fatto controverso e decisivo per il giudizio”.

[17] La garanzia del doppio grado di giurisdizione assurge infatti a principio costituzionale solo con riferimento all’appello innanzi al Consiglio di Stato contro le decisioni dei Tribunali Amministrativi Regionali, previsto dall’art. 125 della Costituzione con una disposizione che non può essere interpretata estensivamente.

[18] Cfr., nei lavori della 1° Commissione della Camera dei deputati sul disegno di legge per la conversione del d.l. n. 543 del 1993, le dichiarazioni dell’on. Frattini e dell’on. Cerulli Irelli alla seduta dell’11.12.1996.

Anche M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, Milano 1999, pag. 645, afferma che “si è voluto evitare una generalizzazione indiscriminata dell’appellabilità delle sentenze pensionistiche, trasferendo nuovamente così la quasi totalità dell’enorme contenzioso in sede centrale”.

[19] M. Ristuccia, op. cit., pagg. 4846 e seg.

[20] Cassazione n. 6454 del 1996, n. 10731 del 2001, n. 8190 del 2003 etc.

[21] Contra: C. Mandrioli, op. cit. pagg. 439 e seg. Sulla ratio dei due diversi criteri, S. Satta - C. Punzi, Diritto Processuale Civile, Padova 2000, pag. 427, osservano: “il criterio sostanziale (che ha riguardo, ai fini dell’impugnazione, alla decisione che avrebbe dovuto essere emessa secondo la legge) trova la sua giustificazione nell’esigenza di negare al giudice il potere di sottrarre arbitrariamente il proprio provvedimento al regime previsto dalla legge; il criterio formale (che ha riguardo alla forma della decisione in concreto emessa) si giustifica con l’esigenza di garantire alle parti, per ragioni di certezza e tutela dell’affidamento, un punto di riferimento ben preciso per il comportamento da assumere”.

[22] F. Garri, op.cit., pag. 543. Anche M. Sciascia, op. cit., pag. 538, afferma che “al fine dell’appellabilità non rileva la qualificazione formale di un atto quale sentenza, ma che l’atto emesso dal giudice, pur diversamente denominato, ne abbia le caratteristiche definitorie, ed in particolare l’idoneità a passare in cosa giudicata; in tal modo è impugnabile il decreto con cui viene determinato l’addebito a conclusione del procedimento monitorio” previsto dall’art. 55 del r.d. n. 1214 del 1934.

[23] Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 1 del 1978. Questa giurisprudenza è stata poi recepita dall’art. 3 della legge n. 205 del 2000, che ha modificato l’art. 21 della legge n. 1034 del 1971.

[24] M. Sciascia, op. cit., pag. 673, obietta che in realtà si tratta pur sempre “di ordinanze, come tali provvisorie, revocabili, modificabili dallo stesso giudice che le emette, sommariamente motivate e insuscettibili di passare in giudicato, talché non soccorrono le esigenze impugnatorie delle sentenze”.

[25] Di diverso avviso è invece F. Garri, op. cit., pag. 548, il quale rileva che l’orientamento giurisprudenziale ricordato nel testo “ vanifica così la funzione di immediato intervento del provvedimento cautelare”.

[26] Secondo l’art. 129 delle norme di attuazione del c.p.c. la riserva di appello può essere formulata in udienza “con dichiarazione orale da inserirsi nel processo verbale, o con dichiarazione scritta su foglio a parte da allegare ad esso”. Ma “può essere fatta anche con atto notificato ai procuratori delle altre parti costituite” oppure “personalmente alla parte, se questa non è costituita”.

L’art. 340 c.p.c. precisa anche, al comma 2, che se vengono in seguito emanate altre sentenze parziali, la parte può ripetere la riserva al fine di proporre tutte le impugnazioni insieme con quella avverso la sentenza definitiva: se invece propone appello immediato, non può mantenere le riserve precedenti e deve quindi proporre insieme, a pena di decadenza, l’impugnazione avverso tutte le sentenze parziali. Il successivo comma 3 dispone poi, per il caso in cui siano più le parti interessate a proporre appello avverso una sentenza non definitiva, che l’appello immediato di una esclude la possibilità per le altre di proporre appello differito.

[27] Così Corte dei conti Sezioni Riunite n. 9/QM del 2003.

[28] Cassazione n. 4878 del 1994, n. 1752 del 1997, n. 2957 del 1999 etc.

[29] C. Mandrioli, op. cit., pagg. 395 e segg. Cfr. Cass. n. 7342 del 2002, n. 8993 del 2003 etc.

Deve peraltro trattarsi di un’utilità concreta, per cui non è sufficiente un mero interesse astratto, non avente riflessi pratici sulla decisione presa dal primo giudice, ad una più corretta soluzione di una questione giuridica: cfr. Cassazione n. 5702 del 2001, n. 10558 del 2002 etc.

[30] L’art. 329 comma 2 c.p.c. precisa che “l’impugnazione parziale importa acquiescenza alle parti della sentenza non impugnate”.

[31] Cassazione n. 6426 del 2001, n. 6050 del 2002, SS.UU. n. 11149 del 1999  etc.

[32] La sentenza della I Sezione della Corte dei conti n. 78 del 2001 richiama sul punto l’art. 570 c.p.p. - considerato espressione di un principio valido per i giudizi pubblicistici necessariamente promossi da una parte pubblica - che stabilisce: “il procuratore della Repubblica presso il tribunale e il procuratore generale presso la corte di appello possono proporre impugnazione, nei casi stabiliti dalla legge, quali che siano state le conclusioni del rappresentante del pubblico ministero. Il procuratore generale può proporre impugnazione nonostante l’impugnazione o l’acquiescenza del pubblico ministero presso il giudice che ha emesso il provvedimento”.

Sulla possibilità di due distinti appelli avverso la stessa sentenza, proposti dal Procuratore Regionale e dal Procuratore Generale, è stata proposta una questione di massima alle Sezioni Riunite della Corte dei conti.

[33] Cfr. anche Corte dei Conti Sezioni Riunite n. 7/CC del 2002.

[34] Corte dei Conti Sezioni Riunite n. 20/QM del 1995.

[35] Sul punto, G. Costantino, Intervento nel processo, in Enciclopedia Giuridica XVII, Roma 1989, pag. 7.

[36] Cassazione n. 693 del 1980, n. 4000 del 1985, n. 5082 del 1995, n. 5983 del 1999 etc.

[37] Sull’abrogazione dell’art. 5 comma 1 del r.d. n. 1038 del 1933 per effetto delle nuove disposizioni, v. Corte dei conti Sezioni Riunite n. 3/QM del 1998 e n. 3/QM del 1999.

L’art. 1 comma 5 del d.l. n. 453 del 1993, al pari dell’art. 327 c.p.c., fa riferimento alla “pubblicazione” della sentenza: risulta pertanto irrilevante il momento in cui la sentenza stessa è stata eventualmente comunicata dalla segreteria (cfr. Cassazione n. 14698 del 2000, n. 11910 del 2003 etc.).

[38] Corte dei conti Sezione I n. 362 del 2002, n. 143 del 2003, n. 389 del 2003 etc.

[39] Corte dei conti Sezioni Riunite n. 9/QM del 2003.

[40] Cassazione n. 15082 del 2000, n. 10767 del 2000, n. 9362 del 2002 etc.

[41] Corte dei conti Sezioni Riunite n. 36/QM del 1997.  La sentenza precisa, tra l’altro, che “una cosa è l’esercizio dello jus postulandi che, nel processo pensionistico” davanti alla Corte dei conti “può spostarsi facoltativamente dall’Avvocatura dello Stato all’Amministrazione, altra cosa è l’instaurazione del contraddittorio mediante regolare notificazione dell’atto introduttivo” all’amministrazione convenuta o appellata.

[42] Corte dei conti Sezioni Riunite n. 1/QM del 2002.

[43] Corte dei conti Sezioni Riunite n. 81 del 1997.

[44] Secondo F. Garri, op. cit., pag. 585, l’“effetto sospensivo dell’appello” in materia di pensioni previsto dalla normativa degli anni ’90 comportava un possibile contrasto “con il principio costituzionale di uguaglianza”, in quanto poteva “volgersi in pregiudizio della parte economicamente più debole e privilegiare la posizione dell’amministrazione”.

[45] La sentenza delle Sezioni Riunite n. 6/QM del 2002 ha ribadito che il richiamo all’art. 431 c.p.c. disposto dall’art. 5 della legge n. 205 del 2000 si applica ai soli giudizi pensionistici, non anche a quelli di responsabilità.

[46] Cassazione n. 6242 del 1993, n. 792 del 1995, n. 5832 del 1998 etc.

[47] Per il caso in cui più parti invece propongano impugnazione prima di aver ricevuto la notificazione della impugnazione avversaria, l’art. 335 c.p.c. dispone che tutte le impugnazioni proposte separatamente avverso la stessa sentenza debbano essere riunite d’ufficio.

[48] Sulle modalità di proposizione dell’impugnazione incidentale nel processo civile, l’art. 343 c.p.c. stabilisce poi che “l’appello incidentale si propone, a pena di decadenza, nella comparsa di risposta, all’atto della costituzione in cancelleria ai sensi dell’art. 166. Se l’interesse a proporre l’appello incidentale sorge dalla impugnazione proposta da altra parte che non sia l’appellante principale, tale appello si propone nella prima udienza successiva alla proposizione della impugnazione stessa”. Sulle diverse modalità previste per la proposizione dell’appello incidentale davanti alla Corte dei conti, v. il paragrafo successivo.

[49] A. Proto Pisani, Lezioni di diritto processuale, Napoli 1999, pagg. 490 e seg. Sulle impugnazioni incidentali, v. anche E. Grasso, Impugnazioni (dir. civ.) in Enciclopedia del diritto VI agg., Milano 2002, pagg. 527 e segg.

[50] Cassazione n. 2979 del 1998, n. 11058 del 1998, n. 3502 del 1999, n. 12536 del 2000 etc.

[51] Cassazione n. 9497 del 2000, n. 5215 del 2001, n. 9210 del 2001, n. 6521 del 2003 etc.

[52] V. supra alla nota n. 48.

[53] Cassazione n. 567 del 1998, n. 2661 del 2001, n. 13695 del 2001 etc.

[54] Cfr. la sentenza delle Sezioni Riunite n. 15/QM del 1999.

In effetti, è stato ormai chiarito che si ha un litisconsorzio necessario, oltre che nei casi espressamente previsti dalla legge, solo quando, per la particolare natura o configurazione del rapporto giuridico dedotto in giudizio e per la situazione strutturalmente comune ad una pluralità di soggetti, la decisione non può conseguire il proprio scopo se non è resa nei confronti di tutti: cfr. Cassazione n. 12330 del 2003, n. 1940 del 2004, n. 19004 del 2004, n. 121 del 2005 etc.  E una tale inutilità non sussiste evidentemente nel caso in cui solo alcuni dei corresponsabili siano condannati al risarcimento (di una parte) di un danno erariale.

[55] La stessa sentenza delle SS.RR. n. 9/QM del 1999 - ribadita sul punto dalla sentenza n. 20/QM del 1999 - ha precisato anche che la previsione dell’art. 348 c.p.c. è “intimamente connaturata alla struttura del processo civile di appello, nel quale l’onere, imposto all’appellante, di comparire alla prima udienza, è coordinato e finalizzato al compimento di attività processuali (precisazioni delle conclusioni, scambio di comparse conclusionali e memorie di replica, eventuale richiesta di discussione orale, tentativo di conciliazione, etc.) propedeutiche alla decisione della causa e, come tali, condizionanti la prosecuzione del processo. La pronuncia di improcedibilità dell’appello consegue, dunque, ad una condotta processuale omissiva legalmente tipizzata propria del rito ordinario, condotta non prevista nel processo pensionistico e, ovviamente, non sanzionabile in caso di sua omissione”.

La decisione n. 9/QM del 1999 ha anche richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 173 del 1996, che osserva: “nei giudizi avanti la Corte dei conti, ed in particolare anche nei giudizi di responsabilità, il sistema processuale (in maniera non dissonante con il processo amministrativo) configura la fase della discussione orale in pubblica udienza come non assolutamente necessaria essendo rimessa alla libera scelta della condotta delle parti di partecipare e di discutere dopo aver presentato memorie, istanze e difese, trattandosi di procedimento essenzialmente scritto: la causa può passare in decisione anche senza la presenza dei rappresentanti delle parti e senza lo svolgimento della causa orale”.

[56] La genericità della formula sull’indispensabilità dei nuovi mezzi di prova è criticata, tra gli altri, da B. Sassani, op. cit., pag. 190.

[57] Cassazione n. 15716 del 2000, n. 12118 del 2003 etc.

Va sottolineato che l’attuale formulazione dell’art. 345 comma 3 c.p.c. menziona solo i “nuovi mezzi di prova”, senza alcun riferimento ai “documenti”: pertanto, una parte della giurisprudenza ha ritenuto che il divieto in ogni caso non si applichi alla produzione di nuovi “documenti” in appello (Cassazione n. 13424 del 2002, n. 60 del 2003, n. 6756 del 2003 etc.). L’opposto orientamento (Cassazione n. 775 del 2003, n. 3310 del 2004 etc.) è stato peraltro confermato dalle sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 8203 del 2005. Il punto resta controverso: v. C. Mandrioli, op. cit., pagg. 451 e segg.

[58] F. Staderini - A. Silveri, La responsabilità nella pubblica amministrazione, Padova 1998, pag. 297. Cfr. Corte dei conti Sezione I n. 95 del 2002

Anche M. Sciascia, op.cit. pag. 542, ritiene che “nuovi mezzi di prova” in appello “siano sempre ammissibili, non trovando applicazione al processo contabile la preclusione di cui al terzo comma dell’art. 345 del codice di rito, quale novellato nel 1990. Infatti il processo contabile si differenzia notevolmente da quello civile proprio sull’aspetto probatorio, essendo il primo di natura inquisitoria e il secondo dispositiva. Sono pertanto consentite tutte le possibili acquisizioni probatorie ad iniziativa di parte o d’ufficio”.

[59] Cassazione n. 1267 del 1999, n. 7449 del 2001, n. 2084 del 2002 etc.

[60] E’ stato invece soppresso il secondo comma dell’articolo, che stabiliva : “quando invece in prima istanza la sezione si sia pronunciata anche sul merito, le sezioni riunite possono conoscere di questo, oppure rinviare la causa al primo giudice”.

Come rileva la sentenza della Sezione III n. 1 del 2005, “oggi il giudice” di appello “investito di sole questioni a carattere pregiudiziale non deve decidere il merito perché salterebbe un grado di giurisdizione; al contrario, investito congiuntamente di questioni pregiudiziali e del merito, non può spogliarsi di parte della causa ma, nel rispetto del principio del doppio grado, deve deciderla completamente. Il sistema che si delinea è così equilibrato, garantista ma più snello di prima”.

[61] Cfr. Sezione III n. 1 del 2005 cit., Sezione Appello Sicilia n. 29 del 2006 etc.

Ma in senso contrario, Sezione I n. 309 del 2002, idem n. 279 del 2004 etc.

[62] Anche davanti alla Corte dei conti vige il principio posto dall’art. 353 c.p.c., per il quale l’annullamento con rinvio della sentenza impugnata non comporta direttamente la rimessione della causa in primo grado ed occorre invece che la parte interessata provveda a riassumere la causa davanti al primo giudice entro il termine perentorio di sei mesi dalla notificazione della sentenza d’appello.

[63] La citata sentenza n. 20/QM del 1999 ha evidenziato che mentre “in primo grado, per i giudizi di responsabilità, la richiesta di fissazione di udienza è fatta dal procuratore regionale, unitamente all’atto (citazione) introduttivo dell’azione di responsabilità, e dal Presidente della sezione, in materia pensionistica”, la stessa richiesta, “in sede di appello, in ogni tipo di giudizio, è fatta dall’appellante o dalla parte più diligente”, come previsto dagli artt. 67 e 102 comma 2 del r.d. n. 1038 del 1933.

[64] Basti solo considerare, ad esempio, che per poter fruire del beneficio previsto l’appellante deve dichiararsi disponibile al pagamento di un importo “non superiore al venti per cento del danno quantificato” nella sentenza di primo grado, ma può poi essere condannato dalla Sezione “in misura non superiore al trenta per cento del danno”.

[65] C. Pinotti, La definizione del processo d’appello contabile su richiesta della parte, tra difficile inquadramento sistematico e dubbi di costituzionalità: prime riflessioni”, in questa Rivista, n. 1/2006, pagg. 321 e seg.

[66] Decreti della Sezione I n. 4 del 2006, della Sezione I n. 19 del 2006, della Sezione II n. 7 del 2006 etc.

[67] Ad esempio, decreto della Sezione I n. 13 del 2006.

[68] Ad esempio, decreto della Sezione II n. 4 del 2006.

[69] Decreti della Sezione I n. 6 del 2006, della Sezione I n. 21 del 2006, della Sezione II n. 10 del 2006 etc.

[70] Decreti della Sezione I n. 1 del 2006, della Sezione II n. 6 del 2006 etc.

[71] Decreti della Sezione II n. 6 del 2006, n. 9 del 2006, n. 11 del 2006 etc.

[72] Ad esempio, decreto della Sezione II n. 4 del 2006.