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La responsabilità amministrativa a seguito delle innovazioni introdotte dalle leggi n. 19 e 20 del 20 gennaio 1994 di Ilaria Nicoletti dottore in giurisprudenza
Sommario: Premessa; Innovazioni processuali; La colpa grave quale elemento essenziale costitutivo della responsabilità amministrativo contabile; Intrasmissibilità dell’obbligazione risarcitoria agli eredi; L’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali; La prescrizione; La responsabilità di amministratori e dipendenti nell’ipotesi di danno recato ad Ente diverso da quello di appartenenza; Il giudizio di conto.
Il lungo e travagliato cammino di riforma legislativa delle responsabilità di amministratori e dipendenti di Enti locali non si è concluso con la generale riforma dell’ordinamento degli Enti locali dettato dalla legge n.142 del 1990. La riforma dell’ordinamento della Corte dei conti ha conosciuto, proprio in questi ultimi anni, un decisivo impulso che ha portato all’approvazione delle leggi nn.19 e 20 nel gennaio 1994, ed il fiorire di diverse successive proposte di adeguamento di tali testi, sfociate poi nella legge n.639 del dicembre 1996. L’opera di riforma è stata avviata dal governo Amato nel marzo 1993 con il decreto legge n.54 contenente "disposizioni a tutela della legittimità dell’azione amministrativa". Nella relazione illustrativa si affermava, infatti, che il decreto andava inquadrato fra i provvedimenti governativi diretti a fronteggiare la crisi di moralità che investiva le istituzioni. La riforma della giurisdizione di responsabilità ha avuto, in primo luogo, l’obiettivo di eliminare la concentrazione in Roma delle funzioni giurisdizionali, requirenti e giudicanti, attribuite alla Corte dei conti. Per questo, sono state istituite, in ogni regione, una procura regionale e una sezione giurisdizionale. L’istituzione in tutte le regioni delle Sezioni giurisdizionali, accompagnata dalla contestuale istituzione di altrettanti uffici del pubblico ministero, corrispondeva ad una logica di decentramento che il decreto n.54, del marzo 1993, motivava con lo scopo di "favorire la più immediata e ravvicinata cognizione giurisdizionale dei fatti che producono danno alle finanze e al patrimonio pubblico, assicurando altresì, anche in termini di deterrenza alla crescita di fenomeni patologici nella gestione delle pubbliche amministrazioni, un più incisivo sindacato sulle responsabilità di amministratori e dipendenti pubblici". Ci si proponeva, insomma, di mettere il controllore a più stretto contatto con il controllato. Inoltre, a seguito delle innovazioni poste dalle leggi nn.19 e 20 del gennaio 1994, con le recenti modifiche disposte dalla legge n.639 del dicembre 1996, cambiano le procedure e il regime degli appelli, estesi alla materia pensionistica; cambiano le regole del patrocinio legale, prevedendo, nei giudizi di responsabilità amministrativa delle sezioni giurisdizionali regionali, la presenza di un avvocato non più necessariamente cassazionista. Ma la riforma della giurisdizione ha anche compiuto due operazioni di grandissima importanza in termini di qualificazione della responsabilità amministrativa. In primo luogo, la responsabilità amministrativo- contabile non è più trasmissibile agli eredi, ma soltanto nella misura in cui l’erede si sia arricchito per il fatto dannoso prodotto dal suo dante causa, egli può essere chiamato a risarcire il danno. E quindi, cambiano i connotati soggettivi ed oggettivi delle regole della responsabilità, con l’accentuazione degli elementi della personalità del rilievo della condotta soggettiva e l’evidenziazione dei requisiti del dolo, e della colpa grave, della buona fede a canoni generali di imputabilità, o comunque di soggezione ad un differenziato regime (eredi, solidarietà). Aumentano le garanzie, nei tempi (avviso a dedurre) e nella sostanza, per amministratori e dipendenti pubblici, chiamati a svolgere compiti sempre più complessi e delicati. In secondo luogo, la responsabilità non è più radicata nel rapporto di servizio con l’amministrazione. Nello stesso tempo, con l’estensione a tutte le amministrazioni di controlli successivi sulla gestione, appaiono in tutta la loro evidenza i nessi che, all’interno della Corte, legano l’area dei controlli all’area della giurisdizione amministrativa di responsabilità. In relazione al diverso assetto del sistema di controlli, è cresciuta l’autonomia dell’amministrazione e, quindi, la responsabilità di chi svolge l’opera di concreta esecuzione delle leggi e di discrezionale perseguimento del pubblico interesse. Nella nuova prospettiva ordinamentale, controllo e giurisdizione contabile rappresentano due funzioni di rilievo costituzionale, intestate allo stesso organo, che costituiscono momenti essenziali e strettamente collegati nel fine di assicurare unitariamente la corretta gestione delle risorse pubbliche che la Costituzione impone di tutelare. Una delle innovazioni più significative introdotte, sul piano strutturale e organizzativo, dal decreto legge 15 novembre 1993 n.453, convertito dalla legge 14 gennaio 1994 n.19, è stato il decentramento della giurisdizione contabile, realizzato mediante l’istituzione, in ogni capoluogo di regione, di una sezione giurisdizionale regionale e di una procura regionale presso ogni sezione. L’istituzione delle sezioni giurisdizionali regionali assume notevole rilievo se si considera il fatto che nei suoi 130 anni di storia, la giurisdizione della Corte dei conti era stata sempre esercitata, in maniera accentrata, dalle sezioni giurisdizionali operanti in Roma e aventi competenza su tutto il territorio nazionale. Negli anni passati, dopo l’istituzione delle sezioni giurisdizionali per la regione Sicilia e per la regione Sardegna, allo scopo di fronteggiare il dilagare della criminalità organizzata, era stato realizzato un ulteriore parziale decentramento della giurisdizione contabile nelle cd. regioni a rischio di criminalità, e cioè in Calabria, Campania e Puglia. Il completo decentramento regionale della giurisdizione della Corte dei conti, più volte auspicata, è stata finalmente realizzata dalla legge 14 gennaio 1994 n.19, il cui art.1, al I comma, stabilisce che "in tutte le regioni sono istituite, ove non già esistenti, sezioni giurisdizionali della Corte dei conti con circoscrizione estesa al territorio regionale e con sede nel capoluogo di regione". Al fine di tutelare le minoranze linguistiche e l’autonomia che la stessa Costituzione riconosce loro, lo stesso art.1 prevede che "nella regione Trentino Alto Adige sono istituite due sezioni giurisdizionali con sede in Trento e in Bolzano, nel rispetto della normativa vigente in materia di tutela delle minoranze linguistiche e con circoscrizione estesa al rispettivo territorio provinciale". La legge n.19 del 1994 ha esteso a tutte le sezioni regionali l’applicazione della disciplina prevista nelle disposizioni di cui agli artt.2, 3, 5, 6, 9, 11 della legge 8 ottobre 1984 n.658, relativa alla istituzione della sezione giurisdizionale per la Sardegna. In base al criterio della territorialità, alle sezioni regionali della Corte dei conti è devoluta la cognizione dei giudizi di conto e di responsabilità, e dei giudizi a istanza di parte in materia di contabilità pubblica riguardanti i tesorieri, gli amministratori e i funzionari e gli agenti della Regione e degli Enti regionali, nonché delle Provincie, dei Comuni e degli altri Enti locali ricompresi nel territorio della regione. Il decentramento della giurisdizione della Corte dei conti ha comportato, per esigenze di funzionalità, una diversa articolazione sul territorio nazionale anche dell’ufficio del pubblico ministero, con la conseguente istituzione, in ogni capoluogo di regione, di una procura regionale della Corte dei conti operante presso ogni sezione giurisdizionale regionale. Dall’art.1, comma III, della legge n.19 del 1994, è stata prevista l’istituzione presso ogni sezione dell’ufficio del pubblico ministero, rappresentato da un vice procuratore generale, al quale sono devolute le funzioni di procuratore regionale, coadiuvato da sostituti procuratori regionali, e un ufficio di segreteria al quale è preposto un funzionario appartenente alla carriera direttiva della Corte di conti. L’istituzione in ogni capoluogo di regione di un ufficio del pubblico ministero presso la Corte dei conti, insieme alla creazione di una procura regionale operante presso ciascuna sezione regionale, ha comportato almeno teoricamente una maggiore efficienza ed immediatezza nell’accertamento dei fatti causativi di danno per le pubbliche finanze e nello svolgimento, in generale, della funzione requirente in materia di responsabilità, rispetto all’unico ufficio del pubblico ministero operante in Roma, previsto prima del decentramento nell’esercizio dell’azione di responsabilità, e ciò sia ai fini della conoscenza dei fatti causativi di danno per le pubbliche finanze, che prima restavano il più delle volte sconosciuti e che solo occasionalmente venivano conosciuti dalla procura generale operante in Roma, sia ai fini dello svolgimento dell’istruttoria. Tale maggiore immediatezza ed efficienza nell’esercizio dell’azione di responsabilità e nello svolgimento dell’istruttoria si era resa peraltro necessaria, allo scopo di evitare che molti fatti che comportavano danno per le pubbliche finanze andassero in prescrizione, dopo che con la legge 8 giugno1990 n.142, era stata prevista la riduzione di tale termine per l’esercizio dell’azione di responsabilità da dieci a cinque anni. Ma proprio l’istituzione delle procure regionali della Corte dei conti, e la maggiore efficienza che la loro presenza sul territorio avrebbe comportato ai fini dell’esercizio dell’azione di responsabilità nel perseguimento dei fatti causativi di danno erariale, ha esercitato sul piano politico, un’azione frenante nei confronti della realizzazione del decentramento della giurisdizione della Corte dei conti, che già da molti anni era stata invocata dalla stessa magistratura contabile. La nuova organizzazione della giurisdizione della Corte dei conti prevede ora che le sezioni giurisdizionali regionali svolgano le funzioni di giudice di primo grado in materia di responsabilità amministrativo-contabile, e che tre sezioni centrali, operanti in Roma, svolgano le funzioni di giudice di appello. Il citato art.1, comma IV, della legge n.19 del 1994, così come convertito dalla legge 20 dicembre 1996 n.639, prevede, infatti, che "avverso le sentenze delle sezioni giurisdizionali regionali, salvo quanto disposto in attuazione dell’art.23 dello Statuto della regione Sicilia, è ammesso l’appello alle sezioni giurisdizionali centrali, che giudicano con cinque magistrati e con competenza in tutte le materie attribuite alla giurisdizione della Corte dei conti". Alle due sezioni giurisdizionali centrali già esistenti, cui sono state devolute funzioni di giudice di appello, se ne è aggiunta una terza, avente sempre funzioni di appello, istituita dal comma 8-bis dell’art.1 del decreto legge 15 novembre n.453, convertito dalla legge 14 gennaio 1994 n. 19, introdotto, da ultimo, dall’art. 1, comma III, del decreto legge 23 ottobre 1996 n. 543, convertito dalla legge n.639 del 1996. Tale diversa organizzazione delle funzioni giurisdizionali, con la devoluzione delle funzioni di appello alle sezioni giurisdizionali centrali, ha comportato anche che le sezioni riunite della Corte dei conti, cui nell’ordinamento previgente erano devolute, fra l’altro, funzioni di appello per i soli giudizi in materia di responsabilità amministrativo-contabile, sono ora competenti a decidere sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali, oppure a richiesta del procuratore generale (art.1, comma VII, legge 14 gennaio 1994 n.19). Il decentramento regionale della giurisdizione della Corte dei conti, mediante l’istituzione in ogni capoluogo di regione di una sezione giurisdizionale e di una procura regionale operante presso di essa, in considerazione delle scarse risorse finanziarie messe a disposizione dal legislatore e della mancata previsione di un aumento di organico del personale di magistratura e amministrativo, ha comportato non pochi problemi e difficoltà sul piano strutturale e organizzativo, che non hanno mancato di far sentire i propri effetti anche sul piano della funzionalità dei nuovi organismi. La legge n.19 del 1994 ha previsto all’art.1 che " le sezioni regionali previste al comma I e al comma II, ove non già costituite, vengono insediate entro sette mesi dalla entrata in vigore della legge", e che "alle esigenze di magistrati per le sezioni giurisdizionali regionali e per gli uffici del procuratore regionale provvede il Consiglio di Presidenza della Corte dei conti a mezzo di assegnazione su domanda degli interessati", che "altri magistrati potranno essere assegnati, anche senza il loro consenso, per un periodo non superiore a due anni", e che "nel primo impianto e per un periodo non superiore a due anni, alle occorrenze delle sezioni e delle procure regionali si provvede provvisoriamente, con magistrati assegnati anche d’ufficio". L’art.6 del decreto legge 23 ottobre 1996 n.543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996 n.639, prevede ora che "il periodo di tempo di cui all’art.1, comma IX, ultimo periodo, del decreto legge 15 novembre 1993 n.453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994 n.19, termina alla data del 30 aprile 1996 successivamente alla quale si procede alle assegnazioni definitive". "Le assegnazioni d’ufficio non possono superare, in ogni caso, la durata di un anno". Quanto alla composizione delle sezioni giurisdizionali regionali, esse giudicano con un numero di tre votanti, compreso il presidente della sezione o il consigliere anziano incaricato di tenere la presidenza. Le sezioni centrali d’appello, in base all’art.1, comma I, della legge n.639 del 1996, giudicano con cinque magistrati e con competenza in tutte le materie attribuite alla giurisdizione della Corte dei conti, mentre le sezioni Riunite della Corte dei conti, nella risoluzione dei conflitti di competenza e nella risoluzione delle questioni di massima, giudicano con sette magistrati. A disciplinare più in dettaglio lo svolgimento del giudizio di responsabilità provvede l’art.5 della legge n.19 del 20 gennaio 1994. Le novità introdotte riguardano essenzialmente l’invito a dedurre, il sequestro conservativo e relativi mezzi a tutela e il regime dei mezzi istruttori di competenza del procuratore regionale. Per quel che concerne l’istituto dell’invito a dedurre, la norma stabilisce che il procuratore generale ha l’obbligo di invitare il presunto responsabile del danno a depositare, entro un termine non inferiore a trenta giorni, le proprie deduzioni ed eventuali documenti. Tale invito deve essere rivolto alla parte prima dell’emissione dell’atto di citazione. Pur essendo un atto processuale tipico, l’invito a dedurre, non costituisce, tuttavia, uno strumento di contestazione. Infatti, il principio di contestazione risponde all’esigenza di tener edotto il presunto responsabile del fatto del quale viene chiamato a rispondere e comporta il diritto di essere giudicato solo per il fatto contestato. E così, mentre costituisce certamente atto di contestazione la citazione in giudizio emessa dal procuratore regionale, in quanto questa si articola nella descrizione del fatto, nell’esposizione degli argomenti posti a fondamento della responsabilità del soggetto chiamato in giudizio, nonché nell’individuazione e quantificazione del danno, lo stesso non può dirsi per l’invito a dedurre. Infatti, se questo fosse considerato uno strumento di contestazione, allora non sarebbe consentita la modifica delle prospettazioni di responsabilità qui contenute da parte dell’atto di citazione, in quanto si chiamerebbe l’incolpato a rispondere di un fatto diverso da quello contestato. Quindi, si deve ritenere che non può configurarsi una mutatio libelli rispetto alle prospettazioni contenute nell’invito a fornire deduzioni, in quanto questo istituto, in considerazione della sua natura di strumento di garanzia della parte, nella fase processuale, riveste un rapporto soltanto strumentale rispetto all’eventuale atto di citazione. Per quanto riguarda il contenuto che tale atto deve avere, si rileva che, poiché esso non ha la generica funzione di comunicare al presunto responsabile l’inizio dell’indagine che lo riguarda, ma si indirizza ad un soggetto che è stato già indagato, deve recare la contestazione di specifici fatti, determinati in tutti i loro elementi costitutivi, qualificati come fatti dannosi, in modo da offrire la possibilità di dedurre in ordine agli stessi. L’invito a dedurre deve, quindi, offrire al presunto responsabile un quadro dettagliato degli elementi in fatto e in diritto in relazione ai quali il procuratore regionale fonda il proprio assunto in ordine alle varie imputazioni di responsabilità, in quanto esso ha lo scopo di consentire, da un lato la difesa e dall’altro un’integrazione degli elementi probatori necessari alla conclusione dell’istruzione. Sotto il profilo del soggetto invitato, si rileva che la presentazione delle controdeduzioni non costituisce un obbligo, né egli è tenuto a fornire al Procuratore regionale tutti i documenti di cui è in possesso, mentre ne ha l’onere nel proprio interesse. D’altronde l’invitato ha il diritto di esaminare esclusivamente i documenti che lo riguardano e non l’intero fascicolo processuale formato dal procuratore regionale che potrà, invece, essere esaminato solo dopo il deposito in segreteria e cioè dopo l’esercizio dell’azione. La normativa sull’invito a dedurre, posta dal comma I dell’art.5 della legge 19/1994, è stata integrata dalla legge 20 dicembre 1996 n.639; la prima delle innovazioni introdotte consiste nel prevedere la facoltà di richiedere da parte del presunto responsabile l’audizione personale entro il termine stabilito per il deposito delle deduzioni e di eventuali documenti. Ma le novità più importanti introdotte dalla legge n.639 attengono a rafforzare ulteriormente i profili garantistici propri dell’avviso a dedurre, fissando termini per l’attività del pubblico ministero. L’atto di citazione deve essere emesso entro 120 giorni dal termine per la presentazione delle deduzioni da parte del presunto responsabile, salvo proroghe concesse dalla sezione con procedimento camerale. In questo modo, tra i diversi orientamenti tracciati dalla giurisprudenza in ordine alla natura dell’avviso a dedurre si accredita maggiormente quello che lo considera funzionale alle esigenze difensive, piuttosto che a quelle istruttorie dell’attore. La nuova normativa, infatti, ha cura di evitare che il presunto responsabile sia esposto per lungo tempo alla possibilità di passaggio dall’avviso all’atto di citazione. Sull’eventuale necessità di proroghe di termini per l’emissione dell’atto di citazione è competente il collegio nella sede dei procedimenti camerali. La normativa appare, quindi, ispirata a principi di tutela della parte soggetta a indagini che si realizzano attraverso la fissazione di puntuali termini e procedure. Per quanto concerne il sequestro conservativo, la disciplina processuale relativa a tale procedimento cautelare stabilisce che esso può essere richiesto anche contestualmente all’invito a dedurre da parte del procuratore regionale e che viene adottato con provvedimento monocratico del presidente della sezione. Dal momento che i provvedimenti cautelari tendono alla emissione di provvedimenti che hanno natura interlocutoria, in quanto sono provvisti di efficacia provvisoria fino all’emanazione della decisione di merito, la loro esecuzione deve avvenire sotto il controllo del giudice che li ha emanati, il quale può anche stabilire le modalità di attuazione e adottare con ordinanza i provvedimenti necessari. Il sequestro conservativo tende a costituire un’idonea garanzia patrimoniale a tutela dei crediti erariali oggetto della contestazione giudiziale. Il procuratore regionale può chiedere l’emissione del provvedimento di sequestro anche nella fase processuale (anteriore alla notifica dell’atto di citazione), contestualmente all’invito a dedurre e anche in corso di giudizio. La richiesta di tale provvedimento presuppone una sommaria acquisizione probatoria e non richiede, quindi, di attendere le controdeduzioni della parte e il conferimento di documenti da parte di questa, come avviene per l’emissione dell’atto di citazione. La procedura per l’emissione del provvedimento di sequestro conservativo prevede che sulla relativa richiesta provveda con decreto motivato il presidente della sezione regionale e fissi contestualmente l’udienza di comparizione davanti al giudice designato, assegnando al procuratore regionale un termine perentorio per la notificazione della domanda e del decreto. Tale procedimento, che ha lo scopo di assicurare la tutela preventiva del diritto erariale, deve essere conformato in modo da garantire le esigenze difensive del convenuto. Il giudice procede all’emanazione del provvedimento mediante un giudizio di cognizione sommaria e la successiva attuazione avviene secondo le forme proprie del giudizio esecutivo. In ogni caso il provvedimento di sequestro ha carattere provvisorio e presuppone necessariamente il giudizio definitivo al cui esito è preordinato e condizionato. Il procuratore regionale nelle istruttorie di sua competenza può disporre: l’esibizione di documenti, nonchè ispezioni e accertamenti diretti presso le pubbliche amministrazioni e i terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie a destinazione vincolata, il sequestro di documenti, audizioni personali, perizie e consulenze; inoltre, per l’esercizio delle sue attribuzioni, può altresì delegare adempimenti istruttori a funzionari delle pubbliche amministrazioni e avvalersi di consulenti tecnici. Dall’esame delle disposizioni riportate emergono chiaramente i caratteri del giudizio di responsabilità amministrativa, così come delineato dalla più recente normativa, cosicché si può affermare che tale giudizio per danni alla finanza pubblica causati da amministratori, e da dipendenti pubblici è provocato su denuncia dell’amministrazione o per iniziativa diretta, dal procuratore regionale con atto di citazione a comparire in giudizio alla udienza di discussione della causa davanti alla sezione giurisdizionale territorialmente competente. Nella struttura del giudizio di responsabilità, creato dalla vigente legge con innesto sull’originario tronco del "processo contabile" di cui il giudizio stesso recepiva i principi e il carattere inquisitorio, manca la fase istruttoria precedente a quella dibattimentale; infatti non vi è un giudice istruttore come nel processo civile. L’attività istruttoria compete al Procuratore regionale, che esercita le funzioni di P.M. mentre con il passaggio alla fase dibattimentale i poteri istruttori si trasferiscono al collegio giudicante. Il T.U. delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti prevedeva solo di richiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di autorità amministrative e giudiziarie e di disporre accertamenti diretti. Oggi sono stati rafforzati i poteri istruttori del procuratore regionale, tanto che esso è divenuto una "speciale parte pubblica". Egli ha l’obbligo di convenire in giudizio il responsabile del danno; acquisisce, in via preliminare, la documentazione, e accerta i fatti; verifica se sussistano le condizioni dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile ed i presupposti processuali. Con la legge di conversione del 20 dicembre 1996, n.639 (integrativa del D.L. 23 ottobre 1996, n.543), la materia inerente l’ordinamento della Corte dei conti, già oggetto di riforma con le leggi nn.19 e 29 del 14 gennaio 1994, sembra aver raggiunto un assetto definitivo. Tale legge ha definitivamente modificato le regole della responsabilità amministrativa stabilendo che i pubblici dipendenti ed amministratori rispondano per i danni provocato all’erario solo nel caso di dolo o colpa grave. La novità riguarda, quindi, il criterio di imputazione della responsabilità: la colpa. Pertanto, occorre un breve accenno a quella che era la situazione precedente per poter comprendere la reale portata dell’innovazione introdotta dal legislatore. L’art.52 del T.U. delle leggi sulla Corte dei conti R.D. 12 luglio 1934, n.1214 ha consentito la costruzione della responsabilità amministrativa quale figura di carattere generale riferibile agli operatori pubblici i quali "nell’esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza, cagionino danno allo Stato o ad altra Amministrazione dalla quale dipendono". La colpa lieve era, quindi, la regola su cui fondare la responsabilità amministrativa, e nel caso in cui, per la natura dell’attività particolarmente rischiosa, si voleva limitare la responsabilità alla colpa qualificata, il legislatore lo affermava espressamente, ma in tal caso, la limitazione della responsabilità al dolo e alla colpa grave dovevano essere intesi come deroghe al principio generale che voleva la colpa semplice come criterio di imputazione della responsabilità e, in quanto di carattere eccezionale, tali deroghe non potevano trovare alcuna estensione in via analogica. La disposizione che limita la responsabilità patrimoniale di amministratori e dipendenti pubblici al dolo e colpa grave, in verità, non è del tutto nuova, visto che la responsabilità per sola colpa grave era già stata prevista, anche se in termini di deroga alla regola generale della colpa lieve, per fattispecie che implicavano un elemento di rischio nell’attività materiale o provvedimentale [es. addetti alla conduzione di autoveicoli (art.22 del T.U. n.3 del 1957), estesa ad operai o militari che esercitano la stessa funzione (art.1 legge n.1833 del 1962), a quelli addetti alla conduzione di navi e aeromobili (legge n.69 del 1975), a quelli del personale ferroviario (legge n.67 del 1981), al personale direttivo, docente, educativo, non docente della scuola materna, elementare, secondaria artistica dello Stato e delle istituzioni educative statali (art.61, legge n.312 del 1980)]. Sul piano giurisprudenziale, il giudice contabile già da tempo si era indirizzato a qualificare la colpevolezza nel comportamento amministrativo, facendo riferimento a connotati di professionalità, oppure ai connotati di rischio delle situazioni in cui vanno a calarsi gli atti, ed ammettendo tra le cause esimenti dalla responsabilità, l’errore professionale scusabile e la non imputabilità dei danni collegati a deficienze organizzative delle strutture pubbliche, in termini di condanna soltanto per errori professionali inescusabili, o per ingiustificati ritardi ed omissioni, pur in presenza di strutture amministrative dotate di personale e di mezzi. La gravità della colpa, che con la recente normativa si è posta come regola, assume però differenti significati se riferita alle diverse attività che gli amministratori e dipendenti pubblici pongono in essere. Nessun dubbio è sorto, come del resto in passato, riguardo alle attività materiali che presentano caratteri di pericolosità e che comportano statisticamente una maggiore frequenza di eventi lesivi. In questi casi è evidente che non si può gravare il dipendente pubblico di un rischio che è insito nell’attività e soltanto quando l’evento lesivo sia ricollegabile ad un comportamento del soggetto che si ponga al di fuori di ogni regola, sia di origine normativa, sia più semplicemente, di comune prudenza e buon senso, la condotta sarà ritenuta gravemente colposa, potendo ravvisarsi un modus agendi del tutto sconsiderato e superficiale. Pertanto, l’innovazione apportata dalla nuova norma non è andata a modificare orientamenti giurisprudenziali consolidati in senso opposto, ma piuttosto ad anticipare, spostandole sulle Procure regionali, le valutazioni sulle esimenti, precedentemente rimesse alla sezione giudicante. Tutto ciò trova indiretta conferma nelle modifiche normative, apportate dalla legge n.19 del 1994, all’esercizio dell’azione del P.G. e alla richiesta di archiviazione. Il legislatore ha infatti provveduto, da un lato, a formalizzare tutta la fase istruttoria che precede la domanda giudiziale del P.G., compresa l’archiviazione, dall’altro ha previsto la partecipazione del presunto convenuto nella fase che precede la citazione in giudizio, mediante l’invito a presentare entro un termine non inferiore a trenta giorni dalla notifica della relativa comunicazione, le proprie deduzioni ed eventuali documenti. La successiva legge n.639 del 1996, dispone, inoltre, che nello stesso termine il presunto responsabile può chiedere di essere sentito personalmente. Il P.G. emette l’atto di citazione entro 120 giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle controdeduzioni da parte del presunto responsabile, cioè dalla scadenza dei 30 giorni, che hanno modificato l’esercizio dell’azione del P.G. oppure la richiesta di archiviazione. Il fatto che tali disposizioni mirino a salvaguardare le garanzie dell’imputato e l’efficienza ed economicità dell’azione giudiziaria, evidenzia che la gravità della colpa non può più sostanziarsi nella mera inosservanza di leggi e regolamenti oppure di regole di comportamenti materiali riconducibili ai casi tassativi previsti dal legislatore, per i quali il carattere di rischio, connaturato all’attività o al comportamento materiale, determinava la gravità in re ipsa, ma piuttosto deve riscontrarsi nei comportamenti amministrativi dai quali sia evidente la grave trasgressione ai doveri pubblici. Questo comporta una differenziazione della colpa a seconda che la gravità sia da rinvenire in attività materiali oppure provvedimentali. Per le attività materiali la colpa grave si configura in tutte quelle situazioni in cui il danno risulti collegato in misura prevalente alla condotta dell’agente, nel senso cioè che la regola generale di imputazione non è la situazione di rischio insito nell’attività materiale, bensì la condotta ad esso riconducibile. Per le attività amministrative la colpa grave viene a configurarsi, invece, nella arbitrarietà delle scelte, nella prevedibilità dell’evento lesivo, nella consapevolezza degli effetti dannosi delle omissioni, e nel mancato raggiungimento di risultati conseguenti a comportamenti inosservanti di regole. La giustificazione del fatto che la nuova normativa ha ridotto l’ambito di graduazione della colpa, può essere rinvenuta nel fatto che, nell’espletamento dell’attività amministrativa, i dipendenti pubblici, anche se non partecipi delle scelte di indirizzo politico, esercitano comunque una discrezionalità finalizzata. La peculiarità del rapporto di pubblico impiego sta infatti nell’appartenenza del singolo dipendente alla struttura organizzativa e quindi, nella sua partecipazione alla gestione amministrativa finalizzata a soddisfare i più vari interessi pubblici. Questo tipo di attività può comportare spesso soluzioni di notevole difficoltà, e quindi si può pensare che il legislatore abbia voluto evitare, in vista del fine di una maggiore partecipazione e responsabilizzazione dei pubblici dipendenti, che il timore di un rigoroso criterio di responsabilità possa scoraggiare dall’assunzione di compiti più complessi o difficili. L’ultima parte del I comma della legge n.20 del 1994, nel testo sostituito dalla legge n.639 del 1996, stabilisce che la responsabilità "si estende agli eredi nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi". La norma risulta confermativa della natura personale della responsabilità amministrativo patrimoniale quale introdotta dalla legge n.142 del 1990 e successivamente dalla legge n.20 del 1994. L’intrasmissibilità agli eredi degli effetti della responsabilità è principio generale nei confronti del quale l’opposta soluzione acquista natura di deroga. Nell’ipotesi formulata dalla norma dell’illecito arricchimento del dante causa riemerge la natura patrimoniale e l’esigenza di ristabilire gli equilibri turbati per effetto dell’illecito con la conseguente necessità che il risarcimento dell’interesse leso venga realizzato. Da notare che normalmente le ipotesi di responsabilità amministrativa non comportano illecito arricchimento del funzionario o amministratore. Quanto agli amministratori che possono essere chiamati in giudizio per spese indebite (corresponsione di indennità non dovute per legge, corresponsione di miglioramenti economici al personale al di là delle condizioni previste dai contratti collettivi di lavoro) normalmente non vi è corrispondenza tra danno al bilancio dell’Ente pubblico e vantaggio di quanti hanno deliberato la spesa. E’ più facile ipotizzare un arricchimento nelle ipotesi di responsabilità contabile in cui incorrano gli agenti contabili di diritto e di fatto che devono rendere il conto dei beni o dei valori di cui risultano custodi o consegnatari, dovendo in casi di ammanco produrre la prova liberatoria il cui onere incombe su di loro. Infatti, il danno erariale non è sempre costituito dalla perdita di somme determinate di danaro o di altri beni pubblici ben individuati e stimati, il che avviene solo nel caso della responsabilità contabile, ma rappresenta per il pubblico erario l’id quod interest al ristoro patrimoniale per una lesione derivata dall’esercizio di funzioni in singoli casi, come, invece, si verifica nella responsabilità amministrativa. In questo caso è il giudice contabile che deve liquidare questo interesse, stabilendo di volta in volta l’entità del cd. danno emergente e lucro cessante. Questa laboriosa ricerca giudiziale analizza e valuta l’uso delle diverse potestà e attribuzioni pubbliche di cui il pubblico funzionario è investito, potestà ed attribuzioni il cui buono o cattivo uso non è sindacabile da altri che dallo stesso giudice contabile, sia esso requirente o giudicante, che deve avere come soggetto interlocutore il funzionario ritenuto responsabile. Bisogna considerare che nella responsabilità amministrativo-contabile non viene in rilievo il mancato adempimento del dovere di comportamento in sé, ma solo in quanto finalizzato, in modo diretto o indiretto, alla gestione di mezzi finanziari o di beni patrimoniali pubblici, in relazione alla quale il comportamento è dovuto. Quindi, ciò che dà luogo a responsabilità non è l’attività amministrativa svolta, bensì l’attività gestoria di un bene pubblico, che ove non risponda a criteri prestabiliti scinde nel rapporto interno di gestione la immedesimazione organica fra soggetto agente e Pubblica Amministrazione, e pone in capo al primo il rischio del mancato conseguimento del bene della vita in funzione del quale l’attività gestoria è svolta. In quest’ottica costituiscono danno risarcibile le erogazioni di spese dovute all’alterazione del criterio di scelta delle priorità della spesa, oppure il mancato conseguimento di beni pubblici possibile con una diversa utilizzazione delle risorse sottratte. In questo tipo di ricostruzione, soggetto passivo dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile è esclusivamente chi è legato da rapporto di servizio con la Pubblica Amministrazione. La valorizzazione dell’aspetto soggettivo dell’obbligazione avviene anche sul piano processuale, potendosi anche in questa sede accertare la connotazione concreta del dovere di cooperazione e la colposità del mancato adempimento solo nei confronti di chi ne è stato l’autore. Ne consegue che l’erede non può essere soggetto passivo dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile, non potendo essere promossa né proseguita l’azione nei suoi confronti; egli non è legittimato a stare in giudizio, con le conseguenti pronunce in ogni stato e grado del giudizio stesso. La perseguibilità in sede di processo contabile degli eredi, per questi motivi, ha sollevato da tempo fondate critiche. L’art.1 della legge n.20 del 1994, ripreso dalla legge n.639 del 1996, ha risolto il problema stabilendo che gli eredi possono essere convenuti in giudizio nei casi in cui il loro dante causa abbia locupletato ai danni dell’erario, dal momento che in quest’ultima evenienza essi si sono ingiustificatamente avvantaggiati, ereditando una ricchezza che è stata illecitamente fatta propria dal loro dante causa e che, perciò, essi sono tenuti a restituire. Dunque, in caso di morte del funzionario, incombe sul P.M. l’onere di chiamare in giudizio gli eredi, previa acquisizione della prova dell’arricchimento correlato al danno erariale. La norma in esame ha puntualizzato che all’illecito arricchimento dell’autore del danno deve conseguire l’indebito arricchimento degli eredi. Sembrerebbe che al P.M. competa di accertare non solo che l’autore del fatto dannoso per l’erario abbia effettivamente conseguito un arricchimento, ma che tale arricchimento si sia tradotto in un vantaggio indiretto degli eredi, entrando a far parte del patrimonio oggetto di successione ereditaria. Data la natura di successione in universum ius propria dell’eredità, deve ritenersi che l’effettività dell’illecito arricchimento si traduca in un indebito arricchimento degli eredi in conseguenza della intestazione del patrimonio oggetto di eredità. Ma occorre la prova che la locupletazione sia incontestabilmente avvenuta da parte del dante causa e che gli eredi abbiano, incontestabilmente, ricevuto in via successoria il frutto di tale locupletazione. E’ necessario, quindi, provare l’avvenuta trasmissione dal dante causa agli eredi della pecunia pubblica o dell’equivalente, prescindendo dal meccanismo civilistico della successio in locum et ius defuncti e fornendo la dimostrazione della acquisizione materiale di tale pecunia e del suo equivalente. Può, infatti, accadere che il funzionario, locupletatore ai danni dell’erario, abbia consumato da solo il denaro pubblico, senza che nessuna parte di esso venga acquisita dagli eredi legittimi. In questo caso, se si ritenesse che la mera successione ereditaria costituisce titolo della responsabilità, senza la prova dell’illecito arricchimento del de cuius e dell’avvenuta acquisizione dell’arricchimento, l’eredità si tradurrebbe in una dannosa hereditas. L’aver, quindi, affermato, con la legge n.20 del 1994 e successivamente con la legge n.639 del 1996, che la responsabilità per danno erariale è "personale", si è compiuto un atto di civiltà giuridica, in quanto, se personale è l’esercizio di ogni potestà pubblica, altrettanto personale dovrà essere la responsabilità per danno all’Ente pubblico causato da un negligente uso di tale potestà. Quindi, tale responsabilità non può che essere strettamente personale ed intrasmissibile agli eredi nella maggior parte dei casi in cui essa si ricollega ad una culpa intesa come violazione non intenzionale delle regole di servizio, frutto di mera negligenza, imprudenza o imperizia; ma nel caso in cui la responsabilità nasca da un atto contra ius di natura intenzionale o dolosa, allora si dovrà applicare il principio generalissimo di diritto comune del divieto di arricchimento di cui all’art.2041 del cod. civ., e quindi il funzionario, o per esso i suoi eredi, sono tenuti a risarcire l’Ente pubblico della diminuzione patrimoniale ad esso arrecata corrispondente al loro arricchimento senza causa. Fra le innovazioni introdotte in materia di responsabilità amministrativa dalla legge 20 dicembre 1996, n.639, merita particolare menzione l’introduzione del divieto per la Corte dei conti di sindacare nel merito le scelte discrezionali dei funzionari e degli amministratori. Allo scopo di limitare i poteri della Corte in materia di responsabilità, è stato sancito il nuovo principio secondo cui " la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti è limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando la insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali". (art. 3, comma I). In passato la Corte ha sempre rivendicato il potere di controllare le scelte discrezionali effettuate dagli amministratori degli Enti pubblici, in base al principio di buona amministrazione, al quale deve attenersi l’azione amministrativa. Sebbene fosse stata abrogata la distinzione fra spese obbligatorie e spese facoltative, la Corte ha esercitato il potere di sindacare le scelte discrezionali anche sotto il profilo della priorità, nel senso che ha ravvisato una responsabilità amministrativa nel caso in cui gli amministratori hanno privilegiato determinate scelte, soddisfacendo interessi considerati secondari a scapito di altri interessi ritenuti prioritari. Non sembra, tuttavia, che l’innovazione sia da considerare rivoluzionaria; l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, infatti, non costituisce una novità nel nostro ordinamento. In sede di riforma dei controlli sugli atti delle Regioni e degli Enti locali, il legislatore, infatti, pur ammettendo il sindacato sull’eccesso di potere, ha però posto una limitazione, avendo "esclusa ogni diversa valutazione dell’interesse pubblico". In base all’art.46, comma II, della legge n.142 del 1990, in tema di controlli sugli atti degli Enti locali: "il controllo di legittimità comporta la verifica della conformità dell’atto alle norme vigenti nonchè alle norme statutarie dell’ente, esclusa ogni diversa valutazione dell’interesse perseguito". Allo stesso modo l’art.1, comma I, del D.L. 13 febbraio 1993, n.40, in tema pubblico di controllo sugli atti delle regioni di diritto comune dispone che il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione è ammesso esclusa ogni valutazione dell’interesse pubblico perseguito". In un primo momento, si era ritenuto che la formula "esclusa ogni valutazione dell’interesse pubblico perseguito" fosse diretta ad espungere il controllo sull’eccesso di potere. In realtà a seguito di una attenta riflessione la dottrina ha ritenuto che con tale formula si è solamente inteso delimitare in maniera più precisa il confine tra l’eccesso di potere e il merito ai fini dell’esercizio del controllo. Spesso, infatti, è accaduto che le commissioni e i comitati di controllo avessero annullato gli atti delle Regioni e degli Enti locali con il pretesto del vizio di eccesso di potere, ma in realtà per ragioni di merito. Il legislatore si è mosso, anche per ristabilire il rispetto del principio costituzionale secondo il quale il controllo deve essere limitato, salvi i casi eccezionali in cui questo è ammesso mediante richiesta di riesame, alla sola legittimità, non essendo consentito alcun sindacato sulla convenienza, opportunità, adeguatezza dell’atto. Con l’art.3 della legge n.639 del 1996, non ha escluso che possa sussistere responsabilità amministrativa per gli atti viziati da eccesso di potere, ma ha sottolineato che non è sancita semplicemente la insindacabilità delle scelte discrezionali degli amministratori e dei funzionari, ma è circoscritta tale sindacabilità solo "nel merito". Quindi, può riconoscersi la responsabilità dell’amministratore quando, concorrendo tutti gli altri elementi della responsabilità amministrativa (danno erariale, colpa grave, nesso di causalità), l’atto posto in essere dall’amministratore sia inficiato non già da un vizio di merito, ma da un vizio di eccesso di potere. Comunque, una indagine di giurisprudenza consente di affermare che l’esame delle scelte discrezionali, in passato, anche se non escluso, ricorreva raramente. Significativa, al riguardo, è la massima contenuta in una decisione della Corte dei conti nella quale si affermava che "l’autonomia degli Enti locali, costituzionalmente garantita, attribuisce invero alle scelte carattere di discrezionalità ma non le sottrae al sindacato giurisdizionale... perché essendo fondamento e limite di detta autonomia la cura e il perseguimento degli interessi esclusivamente locali, l’accertamento dell’esistenza stessa del potere di disporre autonomamente delle proprie risorse deve necessariamente coincidere con la verifica che l’interesse di fatto perseguito rientri fra quelli propri dell’Ente". In una successiva decisione era stata ammessa la sindacabilità giudiziale delle scelte degli amministratori individuandone la rilevanza non nel raffronto con possibili scelte alternative, ma in un principio di razionalità e coerenza. Si precisava che la valutazione del giudice doveva essere operata non ex post, ma ex ante, ponendosi nella condizione in cui gli amministratori hanno operato e valutato le concrete esigenze da perseguire e verificando che nella scelta che esprime sempre una valutazione di merito, non vi fosse stato abuso e non fosse stata posta in essere una attività contraria ad elementare criterio di razionalità inteso come esigenza di economicità, efficienza, efficacia, imparzialità, giustizia, tutti elementi riconducibili al principio di buon andamento sancito dall’art.97 della Cost.. L’individuazione della compatibilità degli orientamenti giurisprudenziali con il principio che delimita l’ampiezza del giudizio di responsabilità escludendo l’esame del merito, impone un richiamo alle nozioni di discrezionalità amministrativa e di merito. Discrezionalità è libertà di scegliere, che in ogni caso incontra limiti interni derivanti dalla natura dell’interesse stesso, in quanto attiene all’operare di una autorità che persegue fini pubblici. Da ciò si ricava che la discrezionalità amministrativa consiste nel potere, connesso alla funzione, di dare assetto concreto all’interesse pubblico. L’attività di merito, invece, è più ampia, investendo tutto il contesto in cui si pone l’attività amministrativa. La valutazione di opportunità nel merito si pone in una dimensione intermedia tra discrezionalità amministrativa e autonomia politica. L’individuazione dei confini del sindacato giurisdizionale della discrezionalità acquista un particolare risalto quando oggetto del giudizio è un atto o un comportamento posto in essere da una soggetto che esercita una funzione decisionale nello svolgimento del mandato politico. La ratio della norma che esclude il sindacato di merito delle scelte discrezionali è da ravvisare nella difficoltà in concreto di trovare la linea di demarcazione tra atto politico e atto amministrativo. L’esercizio delle funzioni politiche trova la giustificazione nel mandato politico, espressione della sovranità popolare. Lo stesso soggetto può adottare atti e provvedimenti riconducibili all’esercizio di pubbliche potestà dello Stato o di altri Enti che, in quanto politiche, sfuggono al controllo giurisdizionale. Per i funzionari che hanno competenza ad adottare provvedimenti amministrativi con rilevanza finanziaria idonei a concretare l’illecito amministrativo contabile, si pone il problema della censurabilità della scelta discrezionale. Ai fini della individuazione del criterio distintivo delle diverse responsabilità è da ammettere portata veramente innovativa al Decreto Legislativo 3 Febbraio 1993 n.29 che ha dettato norme sulla nuova organizzazione della Pubblica Amministrazione. Il citato decreto all’art.3 introduce la distinzione tra atti di indirizzo politico ed atti di gestione, indicando i criteri distintivi delle competenze e quindi delle responsabilità. Agli organi politici è affidata la competenza progettuale e programmatica degli obiettivi da perseguire, mentre l’attività di gestione è rimessa ai dirigenti. Ciò comporta una riduzione dell’area di rischio degli organi apicali: Ministri, Sindaci, Assessori. Infatti l’attività di indirizzo politico esplicantesi con la direttiva non consente di ipotizzare responsabilità amministrative e, tanto meno, contabili. La programmazione degli obiettivi e la verifica dei risultati che, precedentemente, si compendiava nella competenza dell’organo apicale non si possono tradurre in attività di gestione diretta che è rimessa alla competenza dei dirigenti. Precisa, infatti, il citato art.3, II comma, che ai dirigenti compete l’attività di gestione tecnica, finanziaria ed amministrativa. Ad essi compete l’elaborazione di atti a rilevanza esterna idonei ad impegnare l’Amministrazione con autonomo potere di spesa. Applicati questi criteri agli enti locali, l’individuazione delle distinte responsabilità va operata con riferimento alla specifica variazione delle competenze e delle procedure di spesa quali risultano disciplinate nel Decreto. legislativo 25 Febbraio 1995 n.77 contenente il nuovo ordinamento finanziario e contabile degli enti locali. La ridefinizione normativa dei compiti degli amministratori operata dalle recenti norme dovrebbe scongiurare i rischi della attribuzione di responsabilità per fatti addebitabili ad altri, potendosi per la valutazione di un atto dannoso prodotto da concorrenti condotte attive ed omissive, individuare le singole responsabilità "per la parte che ciascuno vi ha preso". Così circoscritto il problema rimane da definire l’ampiezza della nozione di merito della scelta discrezionale sottratto al sindacato giurisdizionale. Si nota che, anteriormente alla legge che si commenta, rispetto all’autonomia di cui godono gli amministratori, le regole di gestione assumono la mera funzione di limiti esterni in relazione alla osservanza delle quali risulta ammissibile un sindacato in sede giurisdizionale della Corte dei Conti. Tali limiti esterni all’attività di gestione sono da individuare in: a) l’esistenza del potere esercitato; b) l’esistenza delle disponibiltà finanziarie. Tali criteri alla luce della nuova disciplina che preclude il sindacato del merito iniziano ad escludere dal giudizio la programmazione degli obiettivi della gestione, la prefigurazione degli interessi da soddisfare, l’individuazione dei tempi di realizzazione e la ricognizione delle risorse. Per contro permane il giudizio sulla discrezionalità in ordine alla carenza di potere di spesa o della disponibilità finanziaria su cui, però, comincia a configurarsi la responsabilità del funzionario di ragioneria. Preclusione del giudizio di merito significa che il giudice non può contrapporre né sovrapporre una propria valutazione alla quella espressa dagli amministratori. Concludendo sul punto permane soltanto il sindacato sui limiti esterni all’attività discrezionale che sono riconducibili alla legalità e al principio generale assunto dall’ordinamento della correttezza nella gestione delle pubbliche risorse. Il regime della prescrizione, dopo altalenanti vicende normative, ha trovato definitiva sistemazione nell’art.1 della legge n.20 del 1994, il quale stabilisce che l’azione di responsabilità si prescrive in cinque anni, "decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta". Tale disposizione normativa è stata di recente riaffermata dall’art.3, comma 2, della legge n.639, con 1996, con la sola differenza che ora il termine quinquennale per la prescrizione viene a qualificarsi come generale previsione normativa, rafforzata dall’espressa dizione "Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni". In materia, la precedente legge 8 giugno 1990 n.142, all’art. 58, comma 4, aveva disposto che la prescrizione si compiva in cinque anni, e che tale termine doveva decorrere dalla commissione del fatto. A tale previsione normativa, che la giurisprudenza riferiva solamente agli amministratori e ai dipendenti degli enti locali e non a quelli dello Stato, è seguita una serie di decreti legge non convertiti, ed infine, il D.L. 27 agosto 1993, n.324, convertito dalla legge 27 ottobre 1993, n.423, il quale all’art.1 stabilisce che: "Ai responsabili delle U.S.L. delle regioni e degli enti ospedalieri disciolti sono estese le disposizioni di cui all’art.58, comma 4, della legge 8/6/1990, n.142, dalla data di entrata in vigore della predetta legge. Tali disposizioni si applicano nei confronti dei responsabili delle U.S.L. delle Regioni e degli Enti ospedalieri disciolti e dei soggetti di cui al medesimo art.58, comma 4 della citata legge n.142 del 1990, anche ai fatti oggetto di procedimenti in corso davanti alle giurisdizioni contabile e amministrativa". Successivamente è intervenuto l’art.1, comma 2, della legge n.20 del 1994, che ha dettato disposizioni con carattere di generalità per tutti i soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti. In tema di prescrizione applicata nel regime di responsabilità amministrativo-contabile, si rinvengono nella giurisprudenza molteplici interpretazioni relativamente alla individuazione del dies a quo, anche con riferimento alle diverse fattispecie di danno diretto o indiretto. In base ad un primo orientamento, in ipotesi di danno diretto, la prescrizione doveva decorrere dal momento in cui il danno poteva essere conosciuto. Tale conoscenza era intesa ora come conoscenza da parte del procuratore generale, dominus dell’azione obbligatoria di responsabilità, ora come conoscenza da parte dell’amministratore o dell’Ente danneggiato, ora come obiettiva conoscenza o conoscibilità da parte dell’amministrazione unitariamente considerata, comprendendo qualunque organo o ufficio. Un altro orientamento affermava che la prescrizione dovesse decorrere dal momento in cui sorgesse il debito, ora evidenziando l’atto formale da cui derivava una obbligazione di pagamento nella deliberazione, atto amministrativo o stipulazione del contratto con cui era stato disposto l’assunzione dell’obbligo, ora nella delibera di riconoscimento del debito, ora, nelle ipotesi di danno indiretto, nella sentenza, lodo o transazione con cui era stato accertato il danno. Ma la recente novella legislativa del 1994 sembra accogliere la tesi che individua il dies a quo della prescrizione nel momento in cui si verifica il danno e quindi nel momento dell’effettivo depauperamento subito dall’amministrazione, salvo il caso, espressamente previsto da tale legge, di omissione o ritardo nella denuncia del fatto, nel qual caso "l’azione è proponibile entro cinque anni dalla data in cui la prescrizione è maturata". Ma anche nei casi di riferibilità alla data dell’effettivo nocumento, si rinvengono difformi criteri di valutazione del dies a quo, ora identificato, nella giurisprudenza, con la deliberazione a pagare, ora con l’emissione del titolo di spesa, altre volte con il materiale esborso del denaro. Di rilievo è una recente sentenza della Corte dei conti che ritiene che "se il danno equivalga a depauperamento, non ha senso poi fermarsi a questa o quella tappa del procedimento di spesa (delibera, impegno, emissione del mandato), occorrendo coerentemente far riferimento alla data dell’esborso". Inoltre, viene rilevato che con l’effettuazione del pagamento al terzo si è realizzata la diminuzione patrimoniale per l’erario e quindi si è attuata la lesione del bene giuridico protetto, "solo allora si ha la possibilità o meglio il diritto di agire per ripristinare, attraverso il risarcimento del danno, la situazione violata", costituendo la delibera un atto procedimentale eventualmente revocabile "di per sé inidoneo a determinare concreto pregiudizio per l’amministrazione". Da ultimo, la Corte dei conti ha ribadito che il dies a quo per il computo del decorso della prescrizione va individuato "nel momento in cui divenne perfetta la fattispecie dannosa, costituita dall’azione illecita dell’agente e dall’effetto lesivo di questa... Infatti, prima che si verifichi l’effetto lesivo, il procuratore generale regionale non... è legittimato ad agire, non essendosi ancora verificato il danno, di cui intende chiedere il risarcimento." Bisogna precisare che nel caso di eventi dannosi di durata il termine prescrizionale decorre dal momento finale della lesione erariale conseguente l’effettivo pagamento; inoltre sono da escludersi la perseguibilità di danni potenziali o futuri, dovendo avere il danno il carattere necessario dell’attualità. Nel caso, invece, di più soggetti che in concorso tra loro abbiano causato un danno all’erario, il termine di prescrizione decorre dal momento dell’effettiva realizzazione dell’evento dannoso, non rilevando le date delle singole condotte colpose. Nell’ipotesi, invece, di doloso occultamento del danno erariale, ai fini della individuazione del termine di prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa, la legge n.20 del 1994 e successivamente la legge n.639 del 1996, fanno riferimento alla data della sua scoperta, quindi si deve aver riguardo al momento in cui viene ad obiettiva conoscibilità il carattere antigiuridico della condotta dell’agente che ha causato il danno erariale. Per quanto riguarda il termine finale, la legge prevede, per i dipendenti dello Stato, la data del 31 dicembre 1998, mentre per gli amministratori e dipendenti di Enti locali, quella del 31 dicembre 1996; tale differenziazione è giustificata dal fatto che a quest’ultimi la prescrizione quinquennale si applica dal 1990, mentre ai dipendenti statali dal 1994, quindi un unico termine finale avrebbe rappresentato per i primi soggetti una ingiustificata dilatazione dei termini estintivi. Nel caso di fattispecie anteriori a tali due ultime norme, per le quali decorre l’ordinario termine decennale, viene applicato l’art.252 della disposizioni di attuazione del codice civile, con la conseguenza che il nuovo termine sarà calcolato dalla data di entrata in vigore di tali norme, tranne i casi in cui, in base alla normativa precedente, rimanga a decorrere un termine minore. L’ipotesi di responsabilità patrimoniale di amministratori e dipendenti di Enti pubblici che abbiano recato, a mezzo di un comportamento colpevole posto in essere nell’esercizio delle proprie funzioni, un danno ad Ente pubblico diverso da quello di appartenenza, è stata introdotta di recente nel nostro ordinamento, attraverso la legge 14 gennaio 1994, n.20, e successivamente dalla legge 20 dicembre 1996, n.639. Si tratta di una chiara inversione di tendenza, rispetto alla consolidata giurisprudenza della Suprema Corte che subordinava l’esercizio della funzione giurisdizionale da parte del giudice contabile all’esistenza di un rapporto di impiego o di servizio tra soggetto danneggiato ed ente danneggiato, caratterizzato dall’inserimento del primo nella struttura organizzativa del secondo. Fino all’entrata in vigore della legge n.20 del 1994, veniva da molti settori contestata la competenza della Corte dei conti in ordine alle ipotesi di responsabilità per danni provocati ad Enti diversi da quello di appartenenza. Questa limitazione traeva argomentazioni da una lettura restrittiva delle disposizioni attributive della giurisdizione contabile avente ad oggetto responsabilità di natura contrattuale: si sosteneva che, se il presupposto di tali illeciti contabili consisteva nella violazione da parte di pubblici funzionari di doveri istituzionali gravanti su di loro in vista del rapporto di servizio con l’amministrazione di appartenenza, ogni danno provocato ad altro Ente o ad altra Amministrazione si sarebbe dovuto configurare come una forma di responsabilità extracontrattuale, e quindi, giudice naturale non sarebbe stato la Corte dei conti, bensì il giudice ordinario. Sull’argomento, la Corte dei conti si era sempre pronunciata nel senso di ritenere irrilevante il fatto che l’amministrazione danneggiata fosse diversa da quella di appartenenza dell’autore del fatto dannoso, sostenendo, quindi che, ogni qualvolta un dipendente o un amministratore di un Ente avesse posto in essere un comportamento illecito cagionante danno ad altro Ente pubblico, diverso da quello di appartenenza, competente a giudicare dovesse essere sempre il giudice contabile. Le ragioni che la Corte poneva alla base della sua impostazione concernevano le problematiche legate al meccanismo di attivazione della lite che, nel tempo, aveva evidenziato la sostanziale inoperatività del giudice ordinario nei confronti di amministratori e dipendenti di Enti pubblici, che avrebbero dovuto essere chiamati in giudizio dalle stesse amministrazioni danneggiate. Il giudice contabile sosteneva, da parte sua, di poter offrire maggiori garanzie alla collettività, in quanto il sistema della giurisdizione contabile prevede l’attribuzione ad un organo imparziale, quale è il procuratore della Corte dei conti, dell’azione di responsabilità in relazione alle varie ipotesi di illecito dannoso posto in essere da amministratori e dipendenti nell’esercizio delle proprie funzioni. In merito, la giurisprudenza costante della Corte di Cassazione e della Corte costituzionale avevano affermato che, in base all’art.103 della Cost., la giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica era solo "tendenzialmente generale", poiché la concreta attribuzione della giurisdizione, in relazione alle diverse fattispecie di responsabilità amministrativa, era rimessa alla discrezionalità del legislatore e non operava automaticamente. Contro questa impostazione, la Corte dei conti aveva più volte sostenuto che la competenza giurisdizionale le derivava direttamente dai presupposti che qualificano le materie di contabilità pubblica e che consistono nella natura pubblica dell’Ente cui inerisce il rapporto controverso e nella natura pubblica del danaro o dei valori che costituiscono oggetto del rapporto stesso. La Corte costituzionale, sulla questione, aveva affermato che la responsabilità amministrativo-patrimoniale dei pubblici dipendenti aveva natura contrattuale e che quindi presupponeva l’esistenza di un rapporto di servizio tra l’autore del danno e l’Ente danneggiato, nonchè la violazione di obblighi o doveri inerenti a questo rapporto. Inoltre, la stessa Corte, affermava che tale responsabilità costituiva il presupposto della giurisdizione della Corte dei conti, che era esclusa ove mancasse il rapporto che è alla base della responsabilità amministrativa stessa. Da ciò derivava che qualora il pubblico dipendente, nell’esercizio delle sue funzioni, avesse cagionato un danno ad un terzo, fosse questi un privato od altro Ente pubblico, avrebbe risposto a titolo di responsabilità extracontrattuale, ex art. 2043 cod. civ., davanti al giudice ordinario. L’art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994, stabilendo che: "La Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti diversi da quelli di appartenenza", ha realizzato, nella materia de qua, quella interpositio legislatoris tanto auspicata dalla Corte costituzionale nella sua giurisprudenza. Il legislatore, con questa norma, ha voluto dare finalmente soddisfazione alle sempre più pressanti esigenze relative al completamento del sistema di garanzie obiettive sulla corretta gestione della finanza pubblica. Quindi, tale norma, in un sistema di amministrazione per procedimenti, dove esistono attività di spesa caratterizzate dalla partecipazione di diversi soggetti pubblici in rapporto giuridico di dipendenza funzionale con l’ente sul cui bilancio quella spesa andrà a gravare, riconosce l’esistenza di rapporto di servizio funzionale del pubblico dipendente con l’Ente, diverso da quello di appartenenza, nella cui sfera giuridica e patrimoniale l’attività del primo produrrà i suoi effetti; in tal caso il pubblico dipendente risponderà a titolo di responsabilità patrimoniale non solo dei danni prodotti al proprio Ente, ma anche dei danni prodotti ad altro Ente, diverso dal proprio, nella cui attività di spesa si è introdotto a vario titolo. A ben vedere la norma recepisce un orientamento giurisprudenziale della Corte dei conti da tempo consolidato, il quale prendeva le mosse dal concetto di unicità della finanza pubblica, costruito non su una affermazione meramente apodittica, ma sulla considerazione che il danno, quale che sia l’Ente che lo ha subito, finisce per ricadere sempre sul bilancio dello Stato, e di conseguenza, per gravare sulla fiscalità generale. Il fondamento di tale procedimento logico sta nella constatazione di una situazione giuridica e di fatto consistente nella mancanza di autonomia finanziaria degli Enti pubblici, ed in particolare di quelli aventi maggiore rilevanza politico-sociale, cioè gli Enti locali; infatti, il danno finanziario di un Comune o di una Provincia non viene a gravare esclusivamente sulla comunità locale, ma, attraverso vari meccanismi, viene diluito sull’intera collettività, per cui sul piano finanziario, non è rappresentabile l’interesse di un Ente pubblico come contrapposto a quello dello Stato, se non in termini puramente nominali ed esteriori. L’intima compenetrazione tra funzioni pubbliche esercitate da complessi organici formalmente separati, e spesso dotati di autonoma personalità giuridica ha già enucleato una nuova nozione di "plesso funzionale", inteso come collegamento "trasversale" tra Enti ed Amministrazioni in ragione dell’esercizio collegato di funzioni necessariamente unitarie per soddisfare l’esigenza affermatasi sempre più del coordinamento e dell’armonizzazione degli interessi pubblici compresenti. Pertanto, la tradizionale nozione di "amministrazione di appartenenza" va intesa come " plesso funzionale in cui si opera", in conseguenza del fatto che ogni evento dannoso provocato a livello di ognuna delle articolazioni funzionali del plesso altera il regolare flusso finanziario ad esso connesso. Da tutto ciò si evince che il rapporto di servizio correttamente inteso insorge quando un soggetto, pubblico o privato, individuale o persona giuridica, si pone al servizio di una Pubblica Amministrazione per concorrere con la sua opera alla formazione della sua volontà o all’esecuzione di essa. Il rapporto di servizio deve essere, comunque, tale da far emergere una relazione funzionale del soggetto con l’Ente pubblico, che dimostri che sia compartecipe fattivo dell’attività amministrativa dell’Ente stesso. A tal fine occorre verificare, dunque, se in concreto tale persona, che viene a trovarsi in rapporto con l’Ente pubblico, anche non entrando a far parte della struttura organizzativa della Pubblica Amministrazione, sia preposta comunque allo svolgimento di una attività a questa imputabile, con l’osservanza degli obblighi e vincoli che ne connotino l’azione in senso del perseguimento dei fini pubblici istituzionalmente demandati. Dunque, sulla base di tali principi, è evidente l’importanza dell’analisi caso per caso delle relazioni intercorrenti fra una persona privata e l’Ente pubblico. La portata innovativa dell’art. 1, IV comma, che afferma la giurisdizione amministrativo-contabile anche quando il danno è stato recato ad Ente diverso da quello di appartenenza è stata, però, criticata da quella parte della dottrina, in parte interna alla stessa Corte dei conti, sensibile alle esigenze di non frenare o rallentare l’intervento del giudice contabile. E’ stato rilevato che la giurisprudenza della Corte dei conti oramai da alcuni decenni riteneva scontata l’estensione dell’ambito della giurisdizione sì da ricomprendere tutti i comportamenti dannosi posti in essere da operatori pubblici e indipendentemente dall’Ente o bilancio che restava inciso dal danno. Alla base della tesi espansiva della giurisdizione veniva posta la nozione di finanza pubblica allargata e di erario in senso lato comprensivo di una complessa molteplicità di Enti pubblici con la sola esclusione degli Enti pubblici economici. Infatti la Corte di Cassazione ha frenato tale tendenza espansiva negando la sussistenza della giurisdizione sugli Enti pubblici economici. La norma che si commenta nell’originaria versione contenuta nel testo della legge n.20 del 1994 non aveva portata effettivamente innovativa ma confermativa del sistema della responsabilità quale risultava nella elaborazione giurisprudenziale. Infatti il IV comma nella prima versione si limitava a affermare "che la Corte... giudica anche quando il danno sia cagionato ad Enti diversi. " Ma il IV comma in argomento nel testo sostituito dai decreti legge prima e successivamente dalla legge n.639 del 1996, contiene una aggiunta significativa: "per i fatti commessi successivamente". La introdotta integrazione produce l’effetto di estendere l’ambito della responsabilità amministrativo-contabile ma con esclusione di ogni efficacia retroattiva. Pertanto, l’immediato effetto è non già di estendere la giurisdizione della Corte dei conti nella sua portata attuale ma di restringerla lasciandone fuori i giudizi pendenti aventi per oggetto fatti dannosi realizzati da operatori pubblici anteriormente all’entrata in vigore della nuova legge nel caso che risulti danneggiato un Ente diverso da quello di appartenenza del funzionario. Quindi il risultato pratico prevedibile è che molte azioni dannose risulteranno prive di sanzione perché non accertabili dal giudice contabile e verosimilmente da nessun altro giudice.
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