REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE SECONDA GIURISDIZIONALE CENTRALE

 composta dai seguenti magistrati:

Dott. Edoardo   ANDREUCCI                       Presidente

Dott. Giovanni BENCIVENGA                      Consigliere

I)ott. Gabriole   DE SANCTIS                       Consigliere relatore

Dott. Mario        CASACCIA                         Consigliere

Dott. Camillo    LONGONI                            Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sull’appello iscritto al n. 10974/R del registro di segreteria, prodotto dal Procuratore Regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Umbria, nei confronti del Sig. Massimo -s., rappresentato e difeso, giusta procura in calce alla memoria di costituzione in primo grado, dall’avv. Antonio DIOTALLEVI ed elettivamente domiciliato in Perugia, Corso Vannucci n. 63 presso lo studio dell’avv. Gerardo Gatti, avverso la sentenza della Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale predetta 205/EL/99 del 16 febbraio 1999, depositata il 25marzo 1999

Visto l’appello e tutti i documanti del giudizio

Uditi nella pubblica udienza dei 5 luglio 2000 i1 relatore Cons. Gabriele De Sanctis ed il rappresentante del P.M. in persona del V.P.G. dott. Agostino BASTA, non Comparso il difensore della parte appellata

Ritenuto in

FATTO

La Procura Regionale dell’Umbria della Corte dei Conti con atto di citazione del 21 marzo 1998 conveniva in giudizio davanti alla Sezione giurisdizionale regionale dell’Umbria il Sig. Massimo s. (nella qualità di Direttore della ex Azienda Servizi Municipalizzati - A.S.M. di T. all’epoca dei fatti di causa, ora Azienda Speciale Multiservizi, per effetto di delibera del Consiglio comunale n. 253 del 20 ottobre 1995) per sentirlo condannare al pagamento in favore dell’Erario della somma di Lire 9.268000 avendolo ritenuto responsabile di corrispondente danno erariale subito dalla predetta Azienda.

La Procura Regionale aveva accertato che, in data 21 settembre 1992 il G.I.P. presso la Pretura di T. aveva emesso nei confronti del Direttore s. (oltrechè del Presidente dell’A.S.M., sig. Bruno Capponi, poi deceduto), un Decreto penale di condanna al pagamento dell’ammenda di Lire 2.500.000 per ciascuno dei predetti soggetti e che, in data 14 febbraio 1992, gli imputati condannati avevano presentato opposizione avverso detto Decreto con contestuale richiesta di oblazione, che era stata accolta il 25 novembre 1992 dal predetto G.I.P., il quale aveva poi fissalo in Lire 2.750.000 la somma da versare da ciascuno, oltre a £ 79.000 ciascuno, per spese processuali.

L’atto di citazione precisava, inoltre, che con delibera n. 18 del 3 dicembre 1992 la Commissione dell’A.S.M. aveva deciso di assumersi l’onere del pagamento delle oblazioni (peraltro su richiesta in tal senso degli interessati) e, sulla scorta di due pareri legali richiesti agli avv.ti Cerquetti e Fratini (con un costo di L. 3.610.000), aveva anticipato l’importo di L. 5.658.000 per il pagamento delle predette oblazioni (pagamento avvenuto il 14 dicembre 1992). In data 30 dicembre 1992 la Pretura di T. ha dichiarato, con sentenza n. 160/92 il non luogo a procedere, essendo i reati di cui agli artt. 40/58, 21/58 e 58 del D.P.R. 19 marzo 1956 n. 303, nonché agli artt. 55, 72, 110/389 del D.P.R. 27 aprile 1955 n. 547, estinti per intervenuta oblazione.

A giudizio della Procura Regionale, lo Scurti, quale Direttore all’epoca dei fatti, deve rispondere del danno di L. 9.268.000  subito dalla predetta Azienda a seguito delle oblazioni intervenute dopo i menzionati Decreti penali di condanna del G.I.P. presso la Pretura di T., in conseguenza delle irregolarità riscontrate dalla U.S.L. di T. nel sopralluogo del 5 febbraio 1992 per violazione delle norme in materia di prevenzione degli infortuni del lavoro.

Lo Scurti, in particolare, era responsabile, in base al regolamento speciale dell’A.S.M. in vigore all’epoca dei fatti, dell’osservanza delle disposizioni legislative in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro, con l’obbligo di adottare tutte le cautele volte a prevenire gli stessi e di mantenere le condizioni lavorative all’interno dell’Azienda entro i canoni di sicurezza stabiliti dal legislatore.

Venuto il giudizio all’esame della Sezione giurisdizionale per la Regione Umbria, questa con la sentenza impugnata si è occupata preliminarmente della questione di giurisdizione di questa ed ha conclusivamente pronunciato il difetto dì giurisdizione di questa Corte nel giudizio di cui trattasi. La motivazione addotta al riguardo dai primi giudici è sostanzialmente costituita dal rilievo che il danno subito dall’A.S.M. di T. per effetto della mancata osservanza delle disposizioni legislative in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro è da ricomprendere nell’attività di impresa dell’A.S.M., attenendo alla gestione imprenditoriale della citata Azienda municipale e non rinvenendosi nelle richiamate attività in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro e nelle intervenute oblazioni alcuna espressione di esercizio di poteri autoritativi o di funzioni pubbliche.

Nell’appello, interposto con atto ritualmente notificato allo s. il 12 aprile 1999 e depositato il successivo 22 aprile, il Procuratore Regionale fa rilevare come l0ttemperare a regole inderogabili in materia di sicurezza dei luoghi di lavoro non può certamente essere ricondotto all’attività gestionale di impresa, non sussistendo alcuna discrezionalità in ordine all’adozione o meno delle misure di sicurezza prescritte per legge ed assistite da sanzioni penali che, tra l’altro, sottolineano la gravità dell’accertata omissione.

Invero secondo il Requirente, l’attività di gestione delle Aziende speciali create dagli Enti locali ai sensi dell’art. 23 comma 4 L. 8 giugno 1990 n. 142, sembra piuttosto seguire le regole del regime pubblicistico dell’economia proprie dell’Amministrazione pubblica, sulla base dei principi costituzionali dell’equilibrio del bilancio (art. 81 comma 4) e del buon andamento dell’Amministrazione (art. 97). A sostegno dell’assunto secondo cui l’attività di adeguamento degli impianti alla normativa antinfortunistica sarebbe fuori delle regole dell’attività di impresa. l’appellante rammenta:

a)      l’evoluzione del concetto dì amministrazione pubblica che si spinge a ricomprendere il concessionario (traslativo) di pubblico servizio ed anche gli “organismi di diritto pubblico” di derivazione comunitaria;

b)      la situazione particolare dello s. caratterizzata da un tertium genus, rispetto alla gestione autoritativa ed a quella imprenditoriale, trattandosi di fattispecie illecita nella quale l’elemento materiale è costituito dal mancato rispetto di normativa diretta a tutela del bene primario della salute dei lavoratori, costituzionalmente garantito (art. 32 Cost.) e pertanto assistito da sanzione penale;

c)      il Contratto collettivo nazionale di lavoro dei dirigenti delle imprese pubbliche degli Enti locali, stipulato tra C.LS.P.E.L. e F.N.D.A.I., che contiene disposizioni contemplanti vari benefici e garanzie (connessi all’esonero della responsabilità dei dirigenti per fatti compiuti nello svolgimento delle loro funzioni), garanzie e tutele escluse però nelle fattispecie penalmente rilevanti (casi di dolo o colpa grave del dirigente).

Conclusivamente l’appellante chiede in pronuncia di annullamento della sentenza impugnata, con rinvio al primo giudice affinché esamini il merito.

Con memoria depositata il 26 giugno 2000, il Procuratore Generale ha condiviso le argomentazioni addotte dall’appellante e, dopo aver richiamato il contenuto e i criteri distintivi riportati in varie sentenza della Suprema Corte, ha conclusivamente sottolineato la sua convinzione che la controversia de qua rientri nella cognizione del giudice contabile.

All’odierna udienza, non comparso alcun difensore della parte appellata, il P.C. ha reiterato il concetto che nella specie si tratta di attività non di tipo gestionale, ma ricompresa nell’ambito di doveri che attengono alla sfera autoritativa e non libera dell’agire dell’Ente pubblico economico.

Considerato in

DIRITTO

Secondo i primi giudici, in ciò non contrastati dall’appellante, l’Azienda Servizi Municipalizzati ASM di Temi (ora Azienda Speciale Multiservizi), tenuto conto degli artt. 22 e 23 della L. 8 giugno 1990 n. 142 e della giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione (cfr. SS.UU., 15 dicembre 1997 n. 12654 e 29 novembre 1999 n. 829), ha la natura giuridica di Ente pubblico economico.

Rileva il Collegio che un Ente siffatto svolge professionalmente un’attività economica, indubbiamente in ossequio al principio di economicità – e quindi essenzialmente in vista del conseguimento del guadagno o quanto meno al fine di ricavare dalla cessione dei beni o servizi prodotti, quanto occorre per compensare i fattori produttivi impiegati principio da cui in ogni caso deriva l’attività di ottimizzazione delle risorse e di applicazione delle regole di buona amministrazione dei mezzi finanziari.

L’Ente pubblico economico esplica attività economica soprattutto per soddisfare con la sua organizzazione delle finalità pubbliche (che non necessariamente coincidono con il conseguimento del lucro), posto che esso svolge un’attività amministrativa che è funzionale all’adempimento di un dovere ed alla cura di un interesse collettivo, anche se detto svolgimento avviene nelle forme del diritto privato ed è soggetto alla medesima regolamentazione propria dell’imprenditore privato.

Ora,in tema  di attività degli Enti pubblici economici la giurisprudenza della Corte di Cassazione, ai fini del riparto della giurisdizione nelle controversie derivanti da tale attività ha posto il criterio secondo il quale si ha giurisdizione del giudice ordinario allorché l’Ente effettua scelte gestionali nell’ambito dell’esercizio di attribuzioni imprenditoriali, mentre la cognizione è della Corte dei Conti per gli atti che sono espressione di potere autoritativo o di funzione pubblica, connotati dall’assenza di discrezionalità gestoria e di libertà di tipo imprenditoriale e/o sottoposti alle regole inderogabili della contabilità pubblica (cfr. Cass. SS.UU., oltre alle già citate n. 12654 del 1997 e n.829 del 1999, 18 dicembre 1998 n. 12798).

La fattispecie all’esame concerne una presunta responsabilità amministrativa dei competenti funzionari di Azienda municipalizzata, conseguente alle oblazioni intervenute dopo i decreti di condanna del giudice penale per effetto dell’inosservanza da parte dei funzionari suddetti di disposizioni legislative in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro ed inosservanza dell’obbligo di adottare tutte le cautele volte a prevenire gli stessi e di mantenere le condizioni lavorative all’interno dell’Azienda entro i canoni di sicurezza stabiliti dal legislatore (ad es. sistemazione degli impianti di aerazione e di riscaldamento, corretta installazione dei pannelli coibentati; controsoffittatura dei locali ecc).

Calando la suddetta fattispecie nella astratta problematica sopra accennata, rilevasi che due sono le tesi al riguardo delineate:

1)    la prima, propria dei giudici umbri, secondo la quale il danno subito dall’Azienda per effetto delle intervenute violazioni (oltrechè di atri pagamenti) è da ricomprendere nell’attività di impresa della A.S.M., attenendo alla gestione imprenditoriale dell’Azienda, dato che non si rinviene nelle menzionate attività di prevenzione degli infortuni sul lavoro e nelle intervenute oblazioni alcuna espressione di esercizio di poteri autoritativi o di funzioni pubbliche;

2)       la seconda tesi, esposta dall’appellatte P.R., è che l’ottemperare a regole inderogabili in materia di sicurezza dei luoghi di lavoro non può essere ricondotto all’attività gestionale d’impresa, non sussistendo, alcuna discrezionalità nell’adozione o meno delle misure di sicurezza prescritte per legge ed assistite da sanzioni penali che, tra l’altro, sottolineano la gravità dell’accertata omissione.

A  fronte di siffatte tesi, peraltro ambedue sorrette da argomentazioni degne di attenzione e rilievo, il Collegio ritiene preferibile quella dell’appellante, per le seguenti ragioni.

E’ noto che, nel tempo, sono varati i criteri per l’individuazione dell’Ente pubblico rispetto a quello privato.

Mente, infatti, in un primo tempo era generalmente seguita la cosiddetta teoria del fine per cui erano pubblici quegli Enti i cui scopi, erano considerati propri (anche implicitamente) da parte dello Stato e che perseguivano tali scopi non solo nell’interesse proprio ma anche in quello dello Stato, successivamente la giurisprudenza ha introdotto il criterio dei cosiddetti indici di riconoscimento. In base a quest’ultimo orientamento, non è sempre necessario procedere all’analisi dei fini, dato che esistono indici positivi che denotano senz’altro la natura pubblica di un Ente (tra essi ad es. la possibilità per l’Ente di adottare atti amministrativi autoritativi; l’assoggettamento al controllo particolarmente intenso dello Stato; il sovvenzionamento da parte dello stesso Stato ecc.).

In tale concezione evolutiva si ritenuta determinante la collocazione dell’Ente da parte dell’ordinamento in una posizione giuridica particolare, tale da assoggettare l’Ente stesso ad un preciso regime giuridico e da inserirlo istituzionalmente nell’organizzazione della Pubblica amministrazione.

La natura pubblicadi una persona giuridica, pertanto, dipende dall’inquadramento istituzionale della stessa — quale articolazione della complessiva organizzazione pubblica – nell’apparato della Pubblica amministrazione, cioè dal rapporto di servizio in cui tale soggetto di diritto, in conseguenza dell’attività esplicata, viene a trovarsi rispetto allo Stato.

Dunque, allorchè l’Ente, in tal modo collocato, esplica un’attività in posizione paritaria con altri soggetti coi quali venga in Contatto (ad es. nello svolgimento di attività di tipo contrattuale), tale attività svolta iure privatorum e le relative controversie sono soggette alla giurisdizione del giudice ordinario, ma allorchè ad esso Ento siano conferti poteri e prerogative di diritto pubblico, che assimilandolo o avvicinandolo ai poteri dello Stato ne faccia perciò un pubblico potere, allora la sua attività viene esercitata iure imperii e la giurisdizione è quella amministrativa o contabile (a seconda dei casi specifici), trattandosi di attività di tipo pubblico.

Costituisce quindi attività pubblica iure imperii, anzitutto, quella derivante dal potere di emettere atti autoritativi e tra questi quelli irrogativi di sanzioni ad un privato, in conseguenza dell’inosservanza da parte di quest’ultimo di comportamenti doverosi.

Sotto tale profilo va considerato, ad esempio, il caso dell’Ente “Ferrovie dello Stato”, (succeduto all’Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato con L. 17 maggio 1985 n. 210 ed ora Ente privatizzato poiché trasformato in Società per azioni in virtù della delibera del CIPE 12 agosto 1992, adottata a norma dell’art. D.L. 11 luglio 1992 n. 333, convertito in L. 8 agosto 1992 n. 359), il cui dipendente “controllore” elevi contravvenzione al viaggiatore trovato sul treno senza biglietto. E ciò in quanto l’Ente persegue quelle stesse finaltà di preminente interesse pubblico, già assunte in proprio dallo Stato (cfr. Cass., VI Sez., 28 settembre 1995 n. 9927).

Attività di tipo pubblico è altresì quella che coinvolge il rapporto di doverosa collaborazione tra due (o più) Amministrazioni in vista della cura e tutela di interessi ritenuti primari dal legislatore

Detto rapporto, ove sia riguardato nel suo lato fisiologico, vede, da un canto, un Amministrazione (nella specie la U.S.L. di Temi) incaricata di controllare il rispetto di disposizioni legislative (nella specie dettate a tutela del bene primario della salute dei lavoratori) e, d’alto canto, un’altra Amministrazione (la ASM di T.) tenuta a dare puntuale applicazione, all’interno dell’Azienda, a quelle disposizioni.

Quest’ultime sono di diritto pubblico, non solo perché poste a tutela di interesse generale, ma anche perché esse vengono fatte osservare coattivamente o, pur quando l’Amministrazione (ASM) le osserva spontaneamente, ciò essa fa quale parte operosa che esegue un comportamento doveroso prescritto iure imperii nell’ambito di un rapporto di diritto pubblici.

L’Azienda Servizi Municipalizzati era soggetta alla scrupolosa osservanza della normativa de qua senza potersi al riguardo porre in una situazione iure privatorum, essendo obbligata ad adottare le prescritte misure di sicurezza nel proprio stabilimento in ossequio al principio del comune perseguimento di un interesse superiore, come già detto, e non per il miglior esercizio dell’attività di impresa nell’ambito di scelte gestionali e nell’espletamento di attribuzioni imprenditoriali.

Sotto il profilo ora in esame, ci si può spingere ad affermare che non e importante la configurazione, privata o pubblica, del soggetto chiamato ad osservare le prescrizioni del tipo sopra indicato, quanto la natura di quel soggetto come parte di un rapporto regolato dal diritto pubblico, in quanto finalizzato alla cura di superiori interessi.

A conferma di tale assunto, rammentasi che la stessa Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con la recentissima Sentenza 24 febbraio 2000 n. 40, occupandosi di fattispecie relativa alla procedura di affidamento di appalti di lavori pubblici, ha ravvisato la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo anziché di quello ordinario, quando il soggetto appaltante, pur non avente natura pubblica, sia tenuto all’osservanza della disciplina pubblicistica degli appalti ed ha al riguardo, detta Corte, ritenuto irrilevante la qualificazione giuridica, pubblica o privata, di quel soggetto.

Ove, poi, il rapporto di collaborazione tra le due Amministrazioni di cui sopra sia riguardato, invece nel suo lato patologico, si ha l’irrogazione di una sanzione dall’una all’altra in conseguenza della violazione della normativa dettata per la cura e tutela suddette.

Tale fattispecie, che è quella all’esame del Collegio, è caratterizzata, prima, dall’accertamento fatto da un’Amministrazione (USI. dì Temi a seguito del sopralluogo del 5 febbraio 1992) dell’infrazione, di carattere penale (anche se tale carattere non appare decisivo ai fini che qui interessano come sembra invece prospettare il PR. appellante), commessa da Azienda, Ente pubblico economico, infrazione ad una normativa posta, come già detto, a tutela del bene primario della salute dei lavoratori. Detta fattispecie è caratterizzata, poi, dall’avere quella Amministrazione fatto denuncia all’autorità giudiziaria competente, ai fini della successiva (avvenuta) irrogazione della sanzione.

Una volta che l’infrazione era stata accertata, l’Azienda era soggetta alla sanzione - in quanto titolare di una situazione giuridica soggettiva passiva di diritto pubblico senza possibilità alcuna di intervenire con atti espressivi di un potere amministrativo discrezionale. Al contano l’Azienda, era soggetta alla disciplina pubblicistica che regola la materia de qua ed ai principi di imparzialità, di buona amministrazione e di economicità, stabiliti dall’art 97 Cost. ed era quindi astretta all’osservanza di disposizioni che tutelano un bene primario di rilevanza costituzionale.

In base a quanto esposto, ritiene il Collegio che nella specie sussista non già svolgimento da parte dell’Azienda di attività d’impresa (disciplinata da norme di natura prettamente civilistica), bensì soggezione della stessa a prescrizioni inderogabili, assistite da sanzioni penali (ma nulla cambierebbe se queste fossero di tipo, amministrativo), poste in materia di sicurezza dei lunghi di lavoro e ricomprese in una disciplina giuridica di natura pubblicistica, in quanto attinenti alla partecipazione dell’Azienda all’espletamento di funzioni pubbliche.

Consegue che la controversia derivata dall’inottemperanza alle suddette prescrizioni; e comportante responsabilità amministrativa per il funzionario trasgressore, istituzionalmente investito di pubbliche funzioni decisionali, non può che ricadere nell’ambito della giurisdizione di questa Corte.

P.Q.M.

La Corte dei Conti, Sezione Seconda giurisdizionale centrale, definitivamente pronunciando e disattesa ogni altra domanda, deduzione od eccezione, ACCOGLIE l’appello e, per l’effetto:

-          ANNULLA la sentenza impugnata;

-          DICHIARA la giurisdizione della Corte dei Conti sulla controversia oggetto dell’appello;

-          RINVIA la causa al giudice di primo grado per l’esame nei mento.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 5 luglio 2000.