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Corte dei Conti - Sezione giurisdizionale Veneto - Sentenza n. 16/2003 del 7 gennaio 2003 - Presidente Zambardi - Estensore Di Lecce- PM Mingarelli c/. R.G. (avv. F. M. Curato)

1. Responsabilità contabile e amministrativa – giudizio penale e giudizio di responsabilità amministrativa – termine di prescrizione per l’azione di responsabilità amministrativa per la lesione all’immagine pubblica – dalla data di rinvio a giudizio – invito a dedurre – efficacia interruttiva – sussiste.

2. Sentenza di patteggiamento – libera valutabilità in sede di responsabilità amministrativa – sussiste.

3. Sindaco – offerta dei servizi del proprio studio ai professionisti incaricati dall’ente locale di redigere un progetto di opera pubblica – lesione all’immagine pubblica – sussiste – violazione dei doveri d’imparzialità – sussiste – danno all’immagine – autonoma azionabilità - sussiste.

1. Ai fini del giudizio di responsabilità amministrativa, il termine di prescrizione per i danni erariali conseguenti ad attività penalmente illecite commesse da agenti pubblici, decorre dalla data rinvio a giudizio, perché solo in quel momento risulta sufficientemente definita l'ipotesi di responsabilità formulata dalla procura penale, dove i fatti posti a fondamento dell'azione penale, resi di pubblico dominio e conclamati dagli organi di informazione, acquistano una effettiva capacità di ledere l'immagine e il decoro dell'ente interessato, integrando la fattispecie del “fatto dannoso” delineata dall'art. 1, comma 2, della legge n. 20 del 1994.

L'invito a dedurre formulato dalla procura della Corte dei Conti nei confronti dei presunti responsabili di danno erariale, di cui all'art. 5 del D.L. n. 453/1993, convertito in legge n. 19/1994, ove contenga la costituzione in mora del convenuto, ai sensi e per gli effetti dell'art. 1219 e 2943 c.c., dispone di efficacia interruttiva della prescrizione dell'azione di responsabilità.

2. La sentenza di condanna a pena concordata, di cui all’art. 444 c.p.p., anche se non ha efficacia vincolante nel giudizio di responsabilità amministrativa, può essere liberamente valutata dal giudice contabile, alla luce degli elementi probatori raccolti in sede penale, dal momento che non può ignorarsi che il giudice penale, prima di pronunciare la predetta sentenza, ha stabilito l'esatta qualificazione della fattispecie, la correttezza della comparazione delle circostanze e la congruità della pena patteggiata, valutando, inoltre, se allo stato degli atti non vi fossero le condizioni per il proscioglimento dell'imputato.

3. Sussiste la responsabilità amministrativa, sotto il profilo della lesione all’immagine pubblica, di un sindaco che offra ai professionisti incaricati di progettazioni di opere pubbliche nell’interesse dell’ente locale le prestazioni del proprio studio professionale, in quanto, da tale vicenda, emerge una condotta antigiuridica posta in palese violazione dei principi di imparzialità, correttezza e trasparenza che devono pervadere l'attività di ogni funzionario pubblico ed a maggior ragione di chi dell'amministrazione pubblica cittadina è il più alto rappresentante.

La condotta amministrativa del sindaco richiede il dovere di astenersi da ogni comportamento che integri la commistione di interessi privati e pubblici, in quanto sussiste la necessita di rispettare la fondamentale regola dell’agire amministrativo che richiede una netta separazione del piano dei rapporti istituzionali da quello degli interessi personali. Nell'agire amministrativo il dovere di astenersi da una condotta che integri commistione di interessi privati e pubblici assume la più pregnante connotazione di un imperativo inderogabile, presidiato da norme penali che puniscono con particolare severità l'amministratore che venga meno al dovere di imparzialità imposto dall'art. 97 strumentalizzando, per fini personali, l'esercizio delle funzioni pubbliche.

Nel contesto dell’uso strumentale dell’ufficio pubblico per fini strumentali, sussiste la lesione del prestigio della P.A. come un bene valore per la collettività, oggetto di un diritto proprio della persona giuridica pubblica dove la prova dell' esistenza di tale danno si identifica nella dimostrazione di una condotta illecita o gravemente antidoverosa, idonea a ledere l’immagine dell’amministrazione medesima.

Il danno erariale all’immagine pubblica è autonomamente azionabile, emancipando, così, la figura del bene immagine e la sua risarcibilità dal necessario collegamento ad una condanna per danno patrimoniale.

Massimo Perin

Nota: Violazione dei doveri di imparzialità del sindaco e lesione all’immagine pubblica, riflessi sulle situazioni di conflitto d’interessi.

La sentenza in parola affronta, come spesso avviene, una vicenda di risarcimento per danno erariale, conseguente alla realizzazione di reati in danno dell’amministrazione da parte di un sindaco.

Nella specie, il sindaco di un comune, il quale nella sua attività privata svolgeva la libera professione di ingegnere, aveva offerto i servizi del proprio studio professionale ad alcuni progettisti incaricati di redigere alcuni lavori per conto dell’ente locale.

La questione era finita, ovviamente, all’attenzione del giudice penale sussistendo gli elementi per il reato di abuso d’ufficio (art. 323 c.p.), dove si assiste al cd. asservimento delle funzioni dell'ufficio, nel loro complesso, agli interessi di privati, con conseguente comportamento contrario ai doveri d'ufficio (Cass. Pen., VI sez., n. 1905 del 14.11.2001).

Infatti, l'azione abusiva di amministratori e/o agenti pubblici, punita dall'art. 323 c.p., nella nuova formulazione dettata dalla legge 16.7.1997 n. 234, così come affermato dalla Cassazione (VI sez., n. 20282 del 24.4.2001), consiste «nell'atto compiuto dal pubblico ufficiale o dall'incaricato di pubblico servizio “in violazione di norme di legge o di regolamento”. Il criterio per la qualificazione del carattere “abusivo” della condotta incriminata è stato, dunque, individuato dal legislatore nella violazione dei precetti contenuti in due distinte categorie di atti normativi: la legge e il regolamento. Ma affinché tale criterio adempia validamente la funzione di determinare i confini della fattispecie penale, occorre ancorarlo alla precisazione che "norme di legge o di regolamento" devono intendersi quelle che abbiano i caratteri formali e il regime giuridico della legge e del regolamento». Per quanto attiene le norme di regolamento, sempre la Suprema Corte (sent. n. 20282 cit.), afferma che vadano individuate sia con riferimento alle norme emanate nell'esercizio della potestà regolamentare dal Governo (art. 17 della legge 23.8.1988 n. 400) e sia alle norme emanate dalle Province e Comuni (art. 5 della legge 8.6.1990 n. 142, ora art. 7 D. L.vo del 18.8.2000 n. 267).

Orbene, in questo quadro normativo e giurisprudenziale, difficilmente un sindaco che offriva (a pagamento) i servizi del proprio studio ai professionisti incaricati dall’ente locale da lui amministrato, avrebbe potuto andare esente da responsabilità penale, con la conseguenza che ha preferito chiudere le pendenze penali con il rito del patteggiamento di cui all’art. 444 c.p.p. .

Su quest’ultimo punto, la sentenza della Sezione Veneto ha confermato l’orientamento prevalente della giurisprudenza, dove, stante l’autonomia del giudizio contabile rispetto a quello penale, in sede di responsabilità amministrativa, si possono valutare autonomamente, ma anche diversamente, gli elementi di fatto raccolti nell’indagine penale (cfr. Corte dei Conti, I sez. 15.1.2002, n. 349/A, in Riv. Corte dei Conti, n. 6/2001, pag. 49).

Una volta valutata la sussistenza degli elementi di fatto posti a base della contestazione del reato di abuso d’ufficio e del conseguente “traffico della funzione pubblica”, doveva essere esaminata, in sede di responsabilità amministrativa, la presenza della lesione all’immagine pubblica prodotta dal comportamento del sindaco.

Sul punto la Sezione Veneto ha affermato la presenza del danno in parola sulla base di una serie di elementi che così si riassumono:

1. ruolo propositivo assunto dal sindaco negli episodi che hanno dato luogo alla realizzazione del reato di abuso d’ufficio;

2. vantaggio economico conseguito in relazione all'attività professionale svolta a favore dei progettisti incaricati dall’ente locale;

3. violazione dei principi di imparzialità, correttezza e trasparenza che devono pervadere l'attività di ogni funzionario ed a maggior ragione di chi dell'amministrazione pubblica cittadina è il più alto rappresentante;

4. mancato rispetto del principio costituzionale dell’imparzialità dell'azione amministrativa della P.A. che non consente commistioni di interessi nell'esercizio delle funzioni pubbliche, rispondendo all’esigenza di assicurare al pubblico amministratore un’azione libera da condizionamenti e di garantire, nel contempo, la trasparenza e la correttezza dell'azione amministrativa, principi quest’ultimi su cui si fonda la fiducia dei cittadini nelle istituzioni;

5. vicenda penale amplificata dagli organi di informazione con collegamento alla lesione del prestigio e dell'immagine dell'ente pubblico, lesione da ritenersi certa in considerazione della posizione di vertice del responsabile;

6. effetto indotto sul comportamento dei consociati, da vicende come quella in commento, quali la sfiducia nelle istituzioni, perché non solo vengono allontanati i cittadini dalla partecipazione alla vita amministrativa e politica, ma può anche indurre a comportamenti illeciti, come quando subentri il convincimento di poter svolgere un'attività solo stabilendo rapporti privilegiati con gli amministratori o i funzionari pubblici, con la conseguente creazione di legami clientelari che favoriscono fatti degenerativi diffusi.

Per la quantificazione del danno la sezione Veneto è ricorsa al potere equitativo, determinando l'importo del danno all'immagine tenendo conto sia del profilo soggettivo, relativo alla posizione di vertice del sindaco nell'ambito dell'amministrazione comunale e sia del profilo oggettivo, rappresentato dalla gravità del comportamento illecito, dalla reiterazione delle condotte e dal risalto dato dalla stampa alla vicenda penale.

In ogni caso, hanno sostenuto i giudici contabili del Veneto, si deve anche tener conto delle dimensioni territoriali del Comune danneggiato e della localizzazione dei riflessi conseguenti all'illecito, anche in relazione alla diffusione locale degli organi di informazione che hanno dato clamore a tali notizie.

Quest’ultimo aspetto appare interessante, perché nella quantificazione del predetto danno occorre tenere in evidenza, oltre il ruolo ricoperto dal responsabile, anche delle dimensioni e dell’importanza dell’ente pubblico danneggiato attraverso l’uso delle funzioni pubbliche per fini di tornaconto privato.

Degna di attenzione appare poi la considerazione che il risarcimento per la lesione all’immagine pubblica può essere un deterrente contro la violazione dell’imparzialità dell'azione amministrativa della P.A., principio questo che non consente commistioni di interessi nell'esercizio delle funzioni pubbliche.

Sul punto la sezione Veneto ha richiamato la tendenza dell’ordinamento, con riferimento alle norme del codice civile (artt. 360, 1394, 1395, 2373, 2391 c.c.), dirette alla prevenzione del conflitto d’interessi, prevenzione che appartiene al sentire comune, perché una situazione come quella in rassegna, dove si è assistito alla commistione di interessi tra l’attività del sindaco e quella libero/professionale del medesimo amministratore, non giova all’ente pubblico e non è apprezzata favorevolmente dai cittadini amministrati, portati a intendere l’ufficio pubblico come un trampolino utile per lanciarsi in nuovi (e spesso redditizi) affari.

Una regola, quest'ultima - va incidentalmente osservato - che non è prerogativa dell'agire della P.A., ma che risponde ad una esigenza fondamentale del sentire comune, evidenziandosi come anche in ambito civilistico vi siano espresse previsioni normative, dirette a prevenire situazioni di conflitto di interessi potenzialmente dannose per la parte nel cui interesse l'amministratore o il rappresentante agisce. Sotto questo profilo è evidente che qualora il pubblico amministratore “contratti” in proprio con l’amministrazione che il medesimo rappresenta, sorga non solo la violazione del principio di imparzialità, ma anche un conflitto d’interessi potenzialmente dannoso, per i motivi sopra richiamati, per l’amministrazione medesima che vede, di conseguenza, screditare la propria immagine di organismo imparziale.

D’altra parte, lo stesso T.U. degli enti locali prevede una serie di situazioni di conflitto del sindaco con l’amministrazione sia ai fini dell’ineleggibilità (art. 60) e sia ai fini della decadenza (art. 62) e dell’incompatibilità (art. 63). In questo caso la scelta del legislatore è stata dettata dall’esigenza di lasciare colui che aspira a ricoprire la carica di sindaco nella posizione di massima indipendenza che sarebbe, invece, vulnerata quando gli interessi pubblici e quelli privati dell’amministratore entrano in conflitto o, addirittura, quelli pubblici siano posti al servizio di quelli privati.

La giurisprudenza della Cassazione (sez. I civile - sentenza del 28 luglio 2001 n. 10335, alla pag. web http://www.giust.it/private/ago/cassciv1_2001-10335.htm) ha avuto modo di mettere in evidenza che, in presenza di una reale situazione di conflitto tra amministratore ed ente pubblico amministrato, deve essere salvaguardata l’esigenza della scelta del legislatore di sacrificare il diritto alla carica dell’eletto, per evitare il pericolo che il conflitto di interessi, determinativo di una lite giudiziaria, possa orientare le scelte dell’eletto in pregiudizio dell’ente amministrato o, comunque, possa ingenerare, all’esterno, sospetti al riguardo.

Sulla scia di questa impostazione, i conflitti di interessi tra amministratore ed ente pubblico devono, per quanto possibile, essere prevenuti e, in tal senso, depongono, nel caso degli amministratori degli enti locali, le norme del testo unico sopra richiamate. Resta il fatto che, una volta accertata la violazione del principio di imparzialità (un conflitto d’interessi può sempre sorgere in un momento successivo) dell’amministratore, appare utile avere anche una sanzione economica, oltre a quella strettamente penale dell’abuso d’ufficio (quando ne sussistano gli elementi), la quale, spesso, non ha un credibile potere di deterrenza.

Sotto questo profilo il risarcimento del danno, secondo i criteri della lesione all’immagine (con le motivazioni indicate dalla sezione Veneto), può assumere un forte connotato di deterrenza, per impedire che gli amministratori utilizzino le funzioni pubbliche per assicurarsi vantaggi economici personali e, come affermato da un’autorevole dottrina, (C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1973, tomo. I, pag. 591) «rendere più efficaci i freni inibitori contro l’impulso ad abusare del potere».

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 20367 del registro di Segreteria, promosso ad istanza della Procura Regionale della Corte dei Conti per il Veneto, nei confronti dell'ing. R. G., residente a omissis, elettivamente domiciliato in Venezia, P.le Roma n. 468/b, presso lo studio dell'avv. Francesco M. Curato da cui è rappresentato e difeso, giusta procura a margine della memoria di costituzione in giudizio depositata in data 17.9.2002;

Visti l'atto di citazione in giudizio, la memoria di costituzione dell'ing. R. G., gli atti e i documenti del giudizio;

Uditi alla pubblica udienza del 9 ottobre 2002 il referendario relatore, dott. Giancarlo Di Lecce, il rappresentante del Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Alberto Mingarelli e l'avv. Francesco M. Curato per il convenuto;

Ritenuto in

FATTO

Con atto di citazione notificato in data 11.6.2002, il Sostituto Procuratore Generale presso la Corte dei Conti per il Veneto ha citato in giudizio l'ing. G. R. per sentirlo condannare al pagamento della somma di euro 17.582,26 per il danno cagionato all'immagine del Comune di Selva di Cadore, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio.

La Procura Regionale ha esposto di aver ricevuto, da parte del Comune di Selva di Cadore, la copia dell'articolo apparso in data 16.6.1998 sul quotidiano Corriere delle Alpi, in cui si dava notizia del fatto che l'ing. G. R. aveva patteggiato la pena detentiva di mesi tre, commutata nella multa di lire duemilioni e trecentocinquantamila, a seguito del rinvio a giudizio disposto dal Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Belluno per il delitto di cui all'art. 323 c.p., ipotizzato con riferimento all'attribuzione di due incarichi professionali, affidati dal R. nella qualità di sindaco del Comune di Selva di Cadore.

In particolare e con riferimento all'incarico conferito all'ing. L. P., risulterebbe che il R., dopo aver indotto il Consiglio Comunale a deliberare l' affidamento della progettazione al nominato professionista, avrebbe posto a disposizione dello stesso, il personale e le attrezzature del proprio studio professionale; lo stesso R. avrebbe poi indotto la Giunta a liquidare al P. la nota specifica degli onorari per un importo di lire 9.297.055 oltre IVA, ed emesso, quindi, a carico dello stesso professionista, fattura per lire 9.758.000 comprensiva di IVA, in relazione alla prestata opera professionale.

Per quanto concerne il secondo degli incarichi in contestazione, l'ing. R., prima ancora di aver sottoposto all'approvazione del Consiglio Comunale la proposta di realizzazione di un ponte sul Rio Giavaz, avrebbe preso contatti con l'ing. S. M. per proporgli l'incarico di curare la progettazione dell'opera, avrebbe poi pattuito con il professionista l'importo massimo dell'onorario, offrendo successivamente, allo stesso, la collaborazione del proprio studio professionale. Lo stesso R. avrebbe successivamente indotto il Consiglio Comunale di Selva di Cadore a deliberare, in favore del M., l'incarico della progettazione esecutiva dell'opera, nonché quello relativo alla viabilità pedonale annessa alla realizzazione del ponte, incarico aggiuntivo per il quale il M. si sarebbe avvalso della collaborazione tecnica dello studio R. che, di fatto, avrebbe curato la redazione dell'intero progetto.

La Procura Regionale ha evidenziato, inoltre, che gli atti acquisiti al processo penale provano che il R. ebbe a presiedere la riunione di Giunta Municipale nella quale si approvò la nota pro forma presentata dall'ing. M.; che lo stesso R., nella qualità di sindaco, sottoscrisse un mandato di pagamento in favore dell'ing. M. per l'importo netto di lire 84.150.000, incassando, quindi, dal nominato professionista, l'importo di lire 28.560.000 per compensi relativi alla propria collaborazione.

Ritenuta, sulla base della documentazione acquisita, la configurabilità di un danno erariale per il danno all'immagine cagionato al Comune di Selva di Cadore, la Procura Regionale ha quindi notificato all'ing. R., in data 14.2.2002, l'invito a dedurre di cui all' art. 5 della legge n. 20/1994.

Nelle deduzioni del 12.3.2002 il R. ha contestato ogni addebito, evidenziando, con riferimento al progetto redatto dall'ing. P., che era stato lo stesso P., in un momento successivo al conferimento dell'incarico, a richiedere la collaborazione di una dipendente del proprio studio professionale e che, in ogni caso, l'importo della fattura emessa a carico del nominato professionista ricomprendeva anche altre consulenze e collaborazioni professionali, diverse da quelle relative all'incarico in contestazione.

Quanto alla progettazione del ponte sul Rio Giavaz, il R. ha evidenziato che l'incarico professionale era stato conferito all'ing. M. su segnalazione dell'A.N.A.S. di Bolzano e che era stato lo stesso M. a chiedere una collaborazione sul posto, collaborazione assicurata, poi, dalle prestazioni rese dalla dipendente di studio G. G..

Il R. ha precisato, inoltre, di non aver avuto in entrambi i casi alcun vantaggio patrimoniale, essendosi limitato a richiedere il mero rimborso dei costi sostenuti dallo studio; che nella propria condotta non poteva configurarsi il dolo; che il Comune non aveva subito alcun danno morale in relazione alle contestate condotte e che la richiesta di patteggiamento era stato il frutto di un mero calcolo processuale, non implicando alcun riconoscimento di colpevolezza.

All'esito dell'istruttoria svolta la Procura Regionale ha citato l'ing. R. a comparire innanzi a questa Sezione per sentirlo condannare al pagamento in favore del Comune di Selva di Cadore della somma di euro 17.582,26 - somma ridotta rispetto a quella evidenziata nell'invito a dedurre - ovvero di quella diversa da liquidarsi in via equitativa, oltre rivalutazione, interessi legali e spese di giudizio.

L'organo requirente ha evidenziato, inoltre, come l'ing. R. abbia violato l'obbligo di astensione che incombe sull' amministratore pubblico con riferimento alle deliberazioni per le quali vi sia un interesse personale, ponendo in essere una condotta contraria ai principi di buon andamento e di imparzialità dei pubblici uffici. La Procura Regionale ha poi sottolineato come dagli atti del processo penale risulti che fu lo stesso R. ad offrire le prestazioni del proprio studio e che ad escludere che quanto percepito dallo stesso fosse riferibile ad un mero rimborso degli oneri sostenuti vale evidenziare la palese sproporzione tra lo stipendio mensile corrisposto alla dipendente dello studio R., sig.ra G., pari a circa un milione di lire al mese, e l'importo dei compensi incassati dai due professionisti, di importo superiore a 17.000 euro. La Procura requirente, richiamando un precedente giurisprudenziale, ha poi rimarcato come la sentenza resa ex art. 444 c.p.p., benché non abbia efficacia accertativa vincolante, debba essere opportunamente considerata dal Giudice contabile, il quale ai fini della decisione di propria competenza ben può utilizzare e valutare le risultanze, anche istruttorie, del giudizio penale.

L'organo requirente si è infine soffermato sulla responsabilità dell'ing. R. per il danno arrecato all'immagine ed al prestigio del Comune di Selva di Cadore, da qualificarsi come danno evento, suscettibile di risarcimento secondo parametri equitativi che tengano conto dei profili soggettivi legati alla particolare posizione dell'agente, alle modalità e gravità dell'illecito, nonché alla risonanza dei fatti nel contesto associativo.

A seguito della notifica dell'atto di citazione, con memoria depositata il 17.9.2002, si è costituito in giudizio l'ing. G. R., assistito dall'avv. Francesco M. Curato.

La difesa di parte convenuta ha ribadito quanto già eccepito nelle deduzioni del 12.3.2002 osservando, con riferimento alla vicenda relativa al conferimento dell'incarico in favore del P., che fu lo stesso professionista incaricato a prospettare la necessità di avere un ausilio tecnico in loco per l'espletamento dei rilievi; e fu proprio in relazione a tale esigenza che l'ing. R. - stante la ristrettezza dei tempi e dell'urgenza della situazione - ebbe a proporre al progettista la collaborazione della G., sua dipendente di studio. L'avv. Curato ha inoltre sottolineato che l'importo dei compensi percepiti dal R., pari a lire 10.948.000, è da riferire per il 50% agli oneri sostenuti dallo studio per la collaborazione prestata dalla geom. G. e per il restante 50% a consulenze professionali rese dallo studio R. in favore dell'ing. P..

Con riferimento all'incarico conferito all'ing. M., la difesa del convenuto ha ribadito che il professionista fu indicato all'Amministrazione Comunale dal geom. B. dell'A.N.A.S. di Bolzano. Allo stesso ing. M. fu affidata, successivamente al conferimento del primo incarico, la progettazione della viabilità pedonale annessa alla realizzazione del ponte sul Rio Giavaz trovando capienza, i relativi oneri, nel contributo regionale previsto per la progettazione del ponte. Ha soggiunto, la difesa del convenuto, che fu l' ing. M. a prospettare al R. la difficoltà di portare a compimento la progettazione in tempi brevi, ove non supportato da operatori locali. In relazione a tale necessità ed all'urgenza della progettazione, l'ing. R. ebbe dunque a fornire al professionista la collaborazione della propria dipendente, emettendo una fattura dell'importo di lire 28.560.000, quale rimborso degli oneri sostenuti per la progettazione delle opere di viabilità accessorie alla realizzazione del ponte.

In comparsa di costituzione la difesa del R. ha chiesto, preliminarmente, la chiamata in causa degli ingegneri L. P. e S. M., ritenuti corresponsabili dell'ipotizzato danno erariale nella qualità di progettisti di opera pubblica e compartecipi fattivi dell'attività amministrativa dell'ente pubblico.

La stessa difesa ha inoltre eccepito la prescrizione quinquennale della pretesa azionata dalla Procura Regionale individuando il dies a quo del termine prescrizionale nella data del rinvio a giudizio dell'imputato in sede penale; nell'evidenziare che il rinvio a giudizio del convenuto è stato disposto il 20.3.1997 e che l'atto di citazione risulta notificato solo in data 11.6.2002, il termine prescrizionale quinquennale, nella prospettazione difensiva del convenuto, sarebbe dunque da considerare decorso.

La prescrizione dell'azione erariale, ad avviso della difesa del R., andrebbe in ogni caso dichiarata anche ove si volesse fare riferimento alla data del 21.3.1997, in cui per la prima volta la stampa locale diede notizia della vicenda penale.

Ad interrompere il decorso del predetto termine prescrizionale non avrebbe effetto l'invito a dedurre notificato in data 14.2.2002, pur contenendo, lo stesso, espressa costituzione in mora ai sensi e per gli effetti degli artt. 1219 e 2943 c.c. Sul punto, la difesa del R. ha richiamato le pronunce rese, in termini, dalla sezione terza centrale d'Appello e da alcune sezioni regionali della Corte dei Conti.

Parte convenuta, peraltro, ha prospettato quale possibile dies a quo ai fini del computo del termine prescrizionale, quello relativo alla condotta del sindaco che, risalente agli anni 1991 e 1992, farebbe considerare ampiamente decorso il termine prescrizionale previsto per il promovimento dell' azione di responsabilità amministrativa.

La difesa del R. ha contestato, inoltre, la richiesta del danno morale formulata dalla Procura in quanto la stessa sarebbe azionabile unicamente avanti il Giudice Ordinario; con riferimento al danno all'immagine ha inoltre sottolineato come la Procura requirente non abbia offerto alcuna prova concreta circa l'effettivo pregiudizio subito dal Comune di Selva di Cadore in termini di erogazione di spesa per il ripristino del bene giuridico leso. Il difensore del convenuto ha poi evidenziato, con riferimento alle notizie pubblicate dalla stampa locale che avrebbero leso l'immagine del Comune, che le stesse non trovano fondamento su fatti accertati in sede penale, non valendo a tal fine la sentenza di patteggiamento resa ex art. 444 c.p.p.

Ha soggiunto, infine, lo stesso difensore, che nella condotta del R. non può configurarsi né il dolo, elemento che non risulta accertato in sede penale né provato dalla Procura Regionale, né la colpa grave. Il primo in quanto non sarebbe configurabile alcun vantaggio patrimoniale per il convenuto, avuto riguardo agli oneri sostenuti dal R. nell'ambito delle collaborazioni prestate, spese che analiticamente esposte in memoria di costituzione, dimostrerebbero l'assenza di ogni intento lucrativo; la colpa grave sarebbe invece esclusa dall'aver agito esso convenuto all'unico scopo di garantire il soddisfacimento dell'interesse pubblico nel più breve tempo possibile.

Ha concluso, la difesa del R., contestando la quantificazione del danno e chiedendo, in via subordinata, di tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione o dalla comunità amministrata ai sensi dell'art. 1 della legge n. 20 del 1994.

All'udienza del 9 ottobre 2002, il Sostituto Procuratore Regionale ha insistito per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nell'atto di citazione; l'avv. Francesco M. Curato, per il R., ha illustrato il contenuto della memoria difensiva e ribadito le conclusioni in atti.

La causa, quindi, è stata trattenuta per la decisione.

Considerato in

DIRITTO

Il Collegio è chiamato, nel presente giudizio, a valutare i profili di responsabilità amministrativa afferenti la condotta dell'ing. G. R. per fatti inerenti l'esercizio delle funzioni di sindaco del Comune di Selva di Cadore.

Secondo la tesi della Procura Regionale, tesi che si fonda sulle risultanze del processo penale promosso in danno del R. e conclusosi con sentenza di “patteggiamento”, l'odierno convenuto, in occasione del conferimento di due incarichi professionali, avrebbe abusato del proprio ufficio in violazione del fondamentale dovere di imparzialità che deve connotare l'esercizio delle funzioni pubbliche, traendone un tornaconto economico. Tale condotta e le vicende afferenti il giudizio penale, pubblicizzate dagli organi di informazione, avrebbero gravemente leso il prestigio del Comune di Selva di Cadore, cagionando un danno all'immagine dell'ente locale.

Ritiene il Collegio, prima di trattare il merito della controversia, di occuparsi delle questioni pregiudiziali e preliminari poste dal convenuto R..

Orbene, con riferimento alla richiesta di integrazione del contraddittorio nei confronti degli ingg. L. P. e S. M., ritiene il Collegio che la richiesta non sia meritevole di accoglimento. Va osservato, a tal riguardo, che nella prospettazione della Procura requirente il delineato danno all'immagine dell'ente comunale si pone quale diretta conseguenza di una condotta esercitata in spregio alle regole fondamentali che disciplinano il comportamento dei pubblici amministratori; sulla base di tale premessa, deve ritenersi che nella determinazione del particolare tipo di danno contestato dalla Procura Regionale venga in evidenza la sola condotta del sindaco R..

Depongono in tal senso, sia la configurazione dell'ipotesi di reato formulata in sede penale, che attinge il solo sindaco per aver, lo stesso, “abusato” delle proprie funzioni al fine di conseguire un vantaggio patrimoniale, che la particolare connotazione del danno configurato dalla Procura requirente (danno all'immagine) che è direttamente ed esclusivamente riferibile al R., quale conseguenza di una condotta antigiuridica posta in essere nella qualità di esponente rappresentativo di vertice del Comune di Selva di Cadore. Le suesposte considerazioni fanno escludere la possibilità di accogliere l'estensione del contraddittorio agli ingg. M. e P., soggetti in capo ai quali non si ravvisano profili di responsabilità in ordine al danno contestato dalla Procura Regionale.

Con riferimento, poi, all' eccezione di prescrizione formulata dalla difesa del convenuto, ritiene il Collegio che il dies a quo ai fini della decorrenza del termine prescrizionale vada individuato nella data del rinvio a giudizio del R. disposta dal Tribunale di Belluno.

Il rinvio a giudizio in sede penale rappresenta, infatti, il momento in cui risulta sufficientemente definita l'ipotesi di responsabilità formulata dalla Procura, sicché i fatti posti a fondamento dell'azione penale, resi di pubblico dominio e conclamati dagli organi di informazione, acquistano una effettiva capacità di ledere l'immagine e il decoro dell'ente interessato, integrando la fattispecie del “fatto dannoso” delineata dall'art. 1, co. 2, della L. n. 20/1994.

Ritiene, peraltro, il Collegio, che il suddetto termine prescrizionale - la cui decorrenza iniziale va, dunque, fissata al 20.3.1997 - risulti interrotto dall'invito a dedurre notificato al R. in data 14.2.2002. Dissentendo dall'indirizzo giurisprudenziale richiamato dalla difesa del convenuto, questo Collegio reputa infatti che l'invito di cui all'art. 5 del D.L. n. 453/1993, convertito in legge n. 19/1994, ove contenga, come nel caso di specie, la costituzione in mora del convenuto ai sensi e per gli effetti dell'art. 1219 e 2943 c.c., abbia efficacia interruttiva della prescrizione dell'azione di responsabilità.

Nel richiamare, a tal proposito, le perspicue argomentazioni delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti (Sent. n. 14/QM/2000), va escluso ogni dubbio circa la legittimazione della Procura al compimento di atti interruttivi dei termini prescrizionali, facoltà da ritenersi compresa nel più ampio potere di azione riconosciuto alla P.M. contabile a tutela degli interessi patrimoniali della Pubblica Amministrazione.

Giova peraltro evidenziare che la facoltà, per la Procura Regionale, di inoltrare una costituzione in mora senza dover necessariamente promuovere il giudizio di responsabilità ben può essere considerata un essenziale strumento di salvaguardia dell'interesse del presunto responsabile del danno, nelle ipotesi in cui, non risultando ancora chiaramente definiti i fatti in contestazione, l'organo requirente ravvisi l' opportunità di attendere gli esiti di un giudizio penale che verta sui medesimi fatti; seguendo l'opposto canone ermeneutico, la Procura Regionale, al solo fine di impedire il maturarsi del termine prescrizionale, si troverebbe costretta a promuovere l'azione nei confronti del presunto responsabile e ciò pur nella prospettiva immediata e concreta di chiedere la sospensione del processo, facendo così un uso distorto dei poteri di cui è intestataria per il perseguimento delle responsabilità amministrativo contabili.

Né, ad avviso di questo Collegio, può fondatamente ritenersi che l'espressione “in ogni caso” contenuta nell'art. 1, co. 2, della legge n. 20/1994 valga ad escludere l'efficacia degli atti interruttivi della prescrizione compiuti dal P.M. contabile in mancanza di una espressa comminatoria di decadenza dall'azione giudiziaria.

Venendo a trattare il merito della controversia, reputa il Collegio che nella fattispecie in esame ricorrano tutti i requisiti per l'affermazione della responsabilità amministrativa del R. per il danno all'immagine cagionato al Comune di Selva di Cadore.

Va rilevato, preliminarmente, che tra le parti in causa non è in discussione l'esistenza del rapporto di servizio, rapporto che va pacificamente affermato in considerazione delle specifiche contestazioni della Procura requirente, riferite ad atti e comportamenti tenuti dal R. nell'esercizio delle funzioni di sindaco.

Quanto all'elemento della condotta, osserva il Collegio che la ricostruzione dei fatti operata dal convenuto risulta seccamente smentita dagli elementi raccolti dalla Procura della Repubblica di Belluno in sede di indagini preliminari.

Prima di passare all'esame delle condotte contestate al R. in occasione del conferimento degli incarichi agli ingg. P. e M., reputa il Collegio di dover evidenziare, concordemente con la lettera della norma e l'interpretazione giurisprudenziale prevalente, che la sentenza di “patteggiamento” con la quale il R. è stato condannato dal Tribunale Penale di Belluno alla pena di mesi tre di reclusione, sostituita con lire 2.250.000 di multa, non abbia efficacia vincolante nel presente giudizio di responsabilità amministrativa. Nel giudizio che il Collegio è chiamato ad esprimere sull'ipotesi di responsabilità amministrativa formulata dalla Procura Regionale a carico del convenuto non può tuttavia ignorarsi che il Giudice Penale, prima di pronunciare la sentenza ex art. 444 c.p.p., ha valutato l'esatta qualificazione della fattispecie, la correttezza della comparazione delle circostanze e la congruità della pena patteggiata, valutando, inoltre, se allo stato degli atti non vi fossero le condizioni per il proscioglimento dell'imputato.

Fatta questa doverosa premessa, deve rilevarsi come la documentazione acquisita al presente giudizio, relativa essenzialmente alle dichiarazioni acquisite dalla Procura della Repubblica di Belluno in sede di indagini preliminari, autonomamente valutata in questa sede, offra ampi elementi di valutazione e convincimento, supportando l'azione della Procura requirente.

Sulla base di tali elementi va evidenziato che la posizione difensiva assunta dal R., intesa a suffragare il ruolo meramente collaborativo rispetto alle richieste di ausilio che - si assume - provenivano dai professionisti incaricati delle progettazioni, risulti seccamente smentita dal contenuto delle dichiarazioni rese dai sigg. P., M., G. e Z. .

Venendo agli episodi in contestazione e con riferimento alla progettazione della strada “Toffol L'Andria”, dal verbale della deposizione resa dall'ing. P. in data 27.11.1996, si rileva che a seguito della necessità rappresentata dal menzionato professionista di affidare i rilievi ad un collaboratore esterno, l' ing. R. ebbe ad indicare come persona idonea la dipendente di studio G. G., la quale fu poi incaricata non solo dei rilievi di campagna ma anche della definizione progettuale delle opere. Tale lavoro venne completato in un momento successivo dalla sig.ra Z. , altra dipendente del R., la quale ha precisato di non aver avuto rapporti diretti o direttive dall'ing. P. e che gli ordini le venivano sempre impartiti dall'ing. R. (dichiarazione Z. del 27.11.1996)

Per quanto attiene, poi, alla collaborazione relativa al ponte sul Rio Giavaz, giova riportare quanto dichiarato dall'ing. M. innanzi al Pubblico Ministero in data 12.11.1996: “l'ing. R. ... mi disse che sarebbe stato opportuno ampliare il progetto alla fattura dei marciapiedi stradali a cavallo dell'opera e che sarebbe stato del pari opportuno rivolgersi a progettisti del luogo che meglio avrebbero potuto realizzare l'opera stessa. Venne formalizzato l'incarico di progettazione e successivamente l'ing. R. mi fece presente che per la parte relativa ai marciapiedi avrei potuto approfittare del suo studio a titolo di collaborazione”.

Lo stesso ing. M. ha poi evidenziato, con particolare riferimento alla progettazione dei marciapiedi, che il lavoro venne svolto sostanzialmente dallo studio R.: … “per quanto riguarda le tavole progettuali sono state tutte elaborate nello studio dell'ing. R., così come dallo studio R. mi sono state fornite tutte le relazioni annesse al progetto. In sostanza a me pervennero i lucidi dei disegni e gli originali delle relazioni per la sottoscrizione”.

L'effettivo ruolo del R. in ordine alla proposta dell'incarico di progettazione della viabilità annessa al ponte sul Rio Giavaz ed alla successiva redazione del progetto è stato evidenziato, inoltre, dalle dichiarazioni rese dall'ing. L. B., professionista che ebbe a collaborare con il M. nella redazione del progetto del ponte sul Rio Giavaz. Ebbene, l'ing. B. ha dichiarato di aver appreso dal M. che dopo la consegna del progetto del ponte “il Sindaco stentava a corrispondere l'onorario per la prestazione invitando lo stesso ing. M. ad estendere detta progettazione ai marciapiedi posti in entrata e in uscita del ponte stesso; questa progettazione sarebbe poi stata svolta dallo stesso Sindaco in prima persona e come tale ricompensata con emissione di una fattura all'interessato ing. M.” (dichiarazione ing. B. del 11.12.1996).

Né può sfuggire, in tale contesto, che la delibera del Consiglio Comunale n. 99/1990 con la quale venne conferito all'ing. M. l'incarico del progettazione della viabilità comunale, venne adottata “ora per allora”, al fine evidente di garantire la copertura economica per una progettazione originariamente non prevista, ma voluta e di fatto espletata dallo stesso R..

Sulla base di tali dichiarazioni non sembra potersi dubitare dell'effettivo ruolo propositivo assunto dal R. nei due episodi in contestazione, evidenziandosi che fu lo stesso sindaco, in maniera più velata nel primo caso e ben più esplicita nel secondo, ad offrire ai professionisti incaricati delle progettazioni le prestazioni del proprio studio professionale.

Né risulta credibile la tesi della difesa del convenuto secondo la quale il R. non avrebbe tratto alcun vantaggio economico in relazione all'attività professionale svolta per gli ingg. P. e M.. Sul punto va evidenziato come le voci di spesa elencate da pag. 24 a pag. 27 della memoria di costituzione siano del tutto sprovviste di pezze d'appoggio e di elementi di riscontro; deve riconoscersi, per converso, che le fatture emesse dal R. sono espressamente riferite a competenze professionali e che - in disparte ogni valutazione circa il compenso di lire 10.968.000 che si assume comprensivo anche di asserite e non provate ulteriori collaborazioni intercorse con l'ing. P. - dalle dichiarazioni rese dall'ing. M. non è emerso in alcun modo che le prestazioni dello studio R. fossero state compensate con un mero rimborso delle spese sostenute.

Se, dunque, alla pretesa ricostruzione dell'attività professionale svolta dallo studio R. può attribuirsi una valenza, questa è da riconoscersi unicamente nella completezza della prestazione professionale resa, a conferma della circostanza, già evidenziata, che le progettazioni vennero predisposte nella quasi totale interezza dallo stesso R..

Le risultanze degli atti acquisiti al presente processo forniscono, in definitiva, solidi elementi di giudizio disvelando, nella loro convergenza, una condotta antigiuridica posta in palese violazione dei principi di imparzialità, correttezza e trasparenza che devono pervadere l'attività di ogni funzionario ed a maggior ragione di chi dell'amministrazione pubblica cittadina è il più alto rappresentante. La condotta del R., in particolare, ha dimostrato il più assoluto disinteresse per quella fondamentale regola dell'agire amministrativo che richiede una netta separazione del piano dei rapporti istituzionali da quello degli interessi personali. A sottolineare tale biasimevole confusione di ruoli, giova riportare, in via esemplificativa, quanto dichiarato dall'ing. M. nella deposizione resa il 12.11.1996: “…poiché il Comune di Selva di Cadore mi richiedeva continuamente copie del progetto ritenni opportuno consegnare tutto il materiale al detto Comune: non so dire se lo consegnai al R. come sindaco o come collega che aveva collaborato alla progettazione”.

Passando all'esame della particolare tipologia di danno evidenziato dalla Procura requirente, giova preliminarmente evidenziare come nel presente giudizio non possa trovare ingresso la domanda diretta al ristoro del cosiddetto “danno morale” in senso proprio, previsto dall'art. 2059 c.c.

Va tuttavia osservato che, per orientamenti giurisprudenziali consolidati, l'eventuale richiesta di danno morale innanzi alla Corte dei Conti debba essere intesa come diretta non già al ristoro di sofferenze fisiche o morali - peraltro nemmeno astrattamente configurabili in capo all'Amministrazione danneggiata - quanto piuttosto alla riparazione conseguente alla perdita di prestigio ed al deterioramento dell'immagine e della personalità dell'ente pubblico, lesione che anche se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta, è tuttavia suscettibile di valutazione sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso (Cass. Civ. SS.UU. n. 5668 del 25.6.1997). Va aggiunto, con riferimento all'eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla difesa del R. in relazione alla richiesta di risarcimento del danno morale, che la Corte di Cassazione, con la sentenza n. 744 del 25.10.1999, ha ancora una volta affermato che rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti la cognizione dell'azione di responsabilità amministrativa per danno all'immagine, danno che, nonostante la qualificazione di pregiudizio non patrimoniale ex art. 2059 c.c., va ritenuto suscettibile di valutazione economica.

Tanto premesso e rilevato che le argomentazioni su cui si fonda il libello introduttivo del giudizio non lasciano dubbi in ordine alla pretesa azionata nel presente giudizio, la quale non risulta diretta al ristoro di sofferenze fisiche o morali bensì alla riparazione del danno conseguente alla perdita di prestigio del Comune di Selva di Cadore, va rigettata l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata da parte convenuta.

Venendo a trattare, quindi, della richiesta di risarcimento del danno all' immagine, richiesta che nella prospettazione attorea e con le precisazione di cui innanzi, costituisce l'unica voce di danno imputata al R., osserva il Collegio che per giurisprudenza ormai consolidata della Corte di Cassazione a Sezioni Unite deve ritenersi ormai pacifico che il Giudice Contabile abbia giurisdizione nella materia in esame (Cass. SS.UU. n. 5668 del 25.6.1997; Cass. SS.UU. n. 744 del 25.10.1999; Cass. SS.UU. n. 98 del 4.4.2000).

Le SS.RR. di questa Corte, con sentenza n. 16/M del 28.5.1999, hanno inoltre sancito l'autonoma azionabilità del danno erariale derivante dalla lesione dei beni immateriali della P.A., emancipando, così, la figura del bene immagine e la sua risarcibilità dal necessario collegamento ad una condanna per danno patrimoniale.

Definito, in questo contesto, il prestigio della P.A. come un bene valore per la collettività, oggetto di un diritto proprio della persona giuridica pubblica e riconosciuta al danno all'immagine della P.A. la peculiare natura di danno evento (Sezione Giurisdizionale per l'Umbria, 18.10.2000 n. 557), si è osservato che il problema della prova dell' esistenza di tale danno si identifica nella dimostrazione di una condotta illecita o gravemente antidoverosa, idonea a ledere il prestigio della P.A. .

Ebbene, con riferimento al caso di specie, non sembra revocabile in dubbio che il R. abbia palesemente violato i principi dettati dall'art. 97 della Costituzione e della normativa ordinamentale, mantenendo nei rapporti con i professionisti incaricati della progettazione di opere pubbliche una condotta contraria ai doveri d'ufficio.

Né a superare tale stato di palese illiceità vale la considerazione che le prestazioni professionali rese fossero state determinate dall'urgenza delle progettazioni, dovendosi ritenere che la collaborazione offerta dal R. - ove effettivamente necessaria ai fini dell'espletamento dell'incarico - avrebbe potuto essere garantita da altri professionisti locali ovvero operanti nella zona.

I comportamenti illeciti dell'odierno convenuto, ritenuti dal Giudice Penale ascrivibili alla fattispecie di cui all'art. 323 c.p. (abuso di ufficio) e sanzionati ex art. 444 c.p.p., vanno qualificati nel presente giudizio, sotto il profilo soggettivo, in termini di dolo c.d. contrattuale o in adimplendo, quale manifestazioni del proposito di non voler adempiere i doveri d'ufficio, risultando dai comportamenti assunti dal R. prima e dopo i conferimenti degli incarichi, la consapevole violazione del dovere di imparzialità, l'uso strumentale della funzione svolta per il conseguimento di un tornaconto economico e la confusione di interessi pubblici e di interessi privati.

Nell'agire amministrativo il dovere di astenersi da una condotta che integri commistione di interessi privati e pubblici assume la più pregnante connotazione di un imperativo inderogabile, presidiato da norme penali che puniscono con particolare severità l'amministratore che venga meno al dovere di imparzialità imposto dall'art. 97 strumentalizzando, per fini personali, l'esercizio delle funzioni pubbliche.

Sul piano più strettamente ordinamentale va inoltre rilevato che per gli amministratori pubblici vi sono ipotesi tassative di ineleggibilità e di incompatibilità con l'esercizio di alcune attività economiche oltre che particolari doveri di astensione (cfr. art. 290 del R.D. 148 del 4.2.1915; art. 279 del T.U. n. 383 del 3.3.1934; art. 3 n. 2 della legge n. 154/1981); la “ratio” di tali previsioni va ricondotta al principio costituzionale della imparzialità dell'azione amministrativa della P.A. che non consente commistioni di interessi nell'esercizio delle funzioni pubbliche, rispondendo all' esigenza di assicurare al pubblico amministratore un'azione libera da condizionamenti e di garantire, nel contempo, la trasparenza e la correttezza dell'azione amministrativa, principi su cui si fonda la fiducia dei cittadini nelle istituzioni.

Parametro di riferimento del discorso in oggetto e norma ispiratrice delle richiamate disposizioni di legge resta, in ogni caso, il canone costituzionale di cui all'art. 97 della Costituzione che sancisce il dovere di imparzialità ed il principio del buon andamento della P.A., alla cui violazione - conclamata, nel caso di specie, dalle vicende penali ed amplificata dagli organi di informazione - si ricollega la lesione del prestigio e dell'immagine dell'ente pubblico, lesione da ritenersi certa in considerazione della posizione di vertice ricoperta dal R. nell'ambito dell'amministrazione comunale, della gravità dei comportamenti e della reiterazione delle condotte illecite.

Per quanto concerne i criteri per la quantificazione del danno, questo Collegio osserva che la lesione dell'immagine della Pubblica Amministrazione, conseguente a fatti comprovanti il dispregio per il canone fondamentale dell'imparzialità, assume una doppia valenza. Danneggia l'Amministrazione come soggetto cui sono riferibili funzioni economico imprenditoriali, intendendosi come tali le attività dirette all'acquisizione di beni e servizi ovvero quelle dirette alla realizzazione di opere pubbliche, in quanto, screditando l'immagine del soggetto pubblico e inducendo il sospetto circa la regolarità di svolgimento delle procedure concorsuali, può incidere sulla partecipazione di un maggior numero di concorrenti alle procedure selettive, condizionando negativamente la scelta del migliore offerente, e producendo, quindi, un effetto distorsivo sui costi e sulla qualità del servizio reso dalla P.A. . A tal proposito è stato correttamente osservato che la notizia di delitti perpetrati da funzionari pubblici preposti all'azione dello Stato nello specifico settore dei lavori pubblici “non può non veicolarsi negli ambienti dei soggetti economici ed istituzionali in rapporto con l'amministrazione interessata, con effetto propagativo ed esponenziale del relativo disvalore, anche indipendentemente dall'attenzione che i mezzi di informazione possono apprestarvi, per le oggettive interrelazioni sussistenti tra i diversi enti esponenziali di interessi pubblici e privati nel “sistema” degli appalti pubblici” (Sezione Giurisdizionale Marche, 18.1.2002 n. 104).

Vero è che lesione dell'immagine della Pubblica Amministrazione ha anche un effetto indotto sul comportamento dei consociati: la sfiducia nelle istituzioni, infatti, non solo allontana i cittadini dalla partecipazione alla vita amministrativa e politica ma può anche indurre a comportamenti illeciti, ove subentri il convincimento di poter svolgere un'attività solo stabilendo rapporti privilegiati con gli amministratori o i funzionari pubblici: l'effetto indotto di tale convinzione è la strutturazione nel tessuto sociale ed economico di legami clientelari che favoriscono fatti degenerativi diffusi.

A tal proposito non sembra inappropriato ricordare che la Corte di Cassazione, con riferimento a particolari contesti, è giunta ad ipotizzare la c.d. “concussione ambientale” definendola quale fenomeno “particolarmente diffuso nell'attuale momento storico, di un sistema di illegalità imperante nell'ambito di alcune sfere di attività della Pubblica Amministrazione, … in cui la costrizione o l'induzione da parte del pubblico ufficiale può realizzarsi anche attraverso il riferimento ad una sorta di convenzione tacitamente riconosciuta che il pubblico ufficiale fa valere e il privato subisce, nel contesto di una comunicazione resa più semplice per il fatto di richiamarsi a regole già “codificate” (Cass. 18.12.1998 n. 13385).

Risulta evidente da tali considerazioni come il “costo” della perdita dell'immagine della P.A. determinato dal comportamento dell'amministratore che abusi della sua funzione pubblica per il perseguimento di fini personali, possa avere una ricaduta per la comunità amministrata difficilmente misurabile per l'ampiezza dei suoi effetti, condizionando i comportamenti dei cittadini nell'accesso ai servizi offerti dall'ente pubblico, le scelte degli operatori economici nonchè, in una prospettiva ancora più ampia, la stessa partecipazione alla vita democratica delle istituzioni, determinando, in definitiva, un generale degrado del tessuto sociale della collettività.

Se il danno complessivo per la comunità amministrata si caratterizza, essenzialmente, in termini di spesa necessaria per il ripristino dell'immagine dell'ente, non possono tuttavia ritenersi esclusi, dal computo dei danni indiretti e consequenziali, anche i maggiori costi conseguenti all' uso distorto delle potestà amministrative ovvero i minori introiti derivanti da una minore richiesta dei servizi resi dall'ente pubblico.

Va in ogni caso sottolineato che ai fini del riconoscimento del danno patrimoniale indiretto, nei termini innanzi delineati, non può riconoscersi alcun pregio alla circostanza che la Procura attrice non abbia offerto la prova delle spese sostenute dal Comune per il ripristino dell'immagine compromessa dal comportamento illecito del suo amministratore.

Questo Collegio, pur non ignorando l'esistenza di un contrario indirizzo giurisprudenziale, ritiene non condivisibile ed ingiustificatamente riduttiva la prospettiva di riconoscere la risarcibilità del pregiudizio arrecato alla P.A. solo nei casi in cui sia acquisita la prova delle spese sostenute per il ripristino del prestigio dell' amministrazione pubblica.

Reputa, infatti, il Collegio che il danno all'immagine dell'ente pubblico e gli esborsi sostenuti dall'amministrazione per il ripristino della stessa si pongano su piani ben distinti, configurandosi, il primo, quale lesione di un bene tutelato in via immediata e diretta dall'ordinamento giuridico, e venendo in evidenza, le seconde, sul mero piano probatorio, come uno dei mezzi di prova utilizzabili dall'organo requirente a sostegno della domanda di risarcimento.

E del resto, ove si richiedesse ai fini della configurabilità del danno la prova della spesa sostenuta, si arriverebbe alla situazione paradossale che un ente sprovvisto di idonei fondi in bilancio da impiegare per l'assunzione di iniziative finalizzate al ripristino dell'immagine, non potrebbe mai conseguire un risarcimento del pregiudizio subito non essendo in grado di offrire la prova degli esborsi sostenuti; sarebbe peraltro del tutto illogico, oltre che privo di fondamento giuridico, far sopportare all'Amministrazione, nella immediatezza della lesione e per l'intero importo ritenuto congruo, le spese ritenute necessarie al ripristino dell'immagine, quale condizione necessaria per ottenere il risarcimento del danno subito.

Ritiene il Collegio, sul punto, in conformità agli insegnamenti della giurisprudenza in materia civile, che il danno all'immagine abbia una sua rilevanza ed una sua dimensione autonoma - anche sotto il profilo della risarcibilità - che prescinde dal riferimento alle spese sostenute per il ripristino del bene leso e che ben può consistere nei diversi e maggiori costi che la P.A. è chiamata a sopportare in conseguenza dell'evento dannoso (Sez. Giur. Piemonte n. 773 del 23.7.2001, Sez. I n. 16 del 22.1.2002).

Data per certa l'esistenza del danno all'immagine del Comune di Selva di Cadore per il clamore conseguente alle vicende penali e venendo alla determinazione dello stesso, osserva il Collegio che la quantificazione del pregiudizio non possa prescindere dal ricorso ai criteri equitativi di cui all'art. 1226 c.c. in ragione della peculiarità del danno che va ritenuto certo nella sua esistenza ma che non può essere provato nel suo preciso ammontare.

Reputa il Collegio di dover determinare l'importo del danno all'immagine considerando - con valutazione equitativa - sotto il profilo soggettivo, la posizione di vertice nell'ambito dell'amministrazione comunale ricoperta dal R. ed il conseguente particolare discredito che ne è derivato per l'ente di appartenenza e, sotto il profilo oggettivo, la gravità dell'illecito comportamento, la reiterazione delle condotte ed il risalto dato dalla stampa alla vicenda penale sia nella fase del rinvio a giudizio che nella definizione del processo, avvenuta con l' applicazione della pena ex art. 444 c.p.p., tenendosi conto, in ogni caso, delle modeste dimensioni territoriali del Comune danneggiato e della localizzazione dei riflessi conseguenti all'illecito, anche in relazione alla diffusione locale degli organi di informazione che hanno dato clamore a tali notizie.

Con riferimento alla richiesta di valorizzare gli eventuali vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione o dalla comunità amministrata ai sensi dell'art. 3 D.L. n. 543/1996 convertito in legg n. 639/1996, il Collegio - in disparte il rilievo della mancata allegazione di concreti elementi di valutazione sul punto - ne rileva l'infondatezza, non ravvisando, nella condotta del convenuto alcun elemento di vantaggio per la comunità diverso ed ulteriore rispetto a quelli che sarebbero comunque derivati dal normale espletamento degli incarichi professionali conferiti agli ingg. P. e M. anche senza la collaborazione dell'ing. R., trattandosi di prestazioni tecniche che potevano essere espletate dagli stessi professionisti, ovvero commissionate ad altri studi tecnici.

Alla luce delle considerazioni che precedono, il Collegio, con valutazione equitativa ai sensi dell'art. 1226 c.c. , ritiene di dover determinare il danno da liquidarsi in favore del Comune di Selva di Cadore in euro 7.500 (settemilacinquecento), importo già comprensivo di rivalutazione monetaria.

Su tale somma sono dovuti gli interessi legali a decorrere dalla data di pubblicazione della sentenza all'effettivo soddisfo.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Veneto, definitivamente pronunciando, respinta ogni contraria eccezione, deduzione e conclusione, condanna R. G. al pagamento, in favore del Comune di Selva di Cadore, della somma di euro 7.500 (settemilacinquecento) comprensiva di rivalutazione, oltre interessi legali dalla data di pubblicazione della sentenza al soddisfo. Le spese di giudizio, liquidate in € 228,18 (duecentoventotto euro/18 centesimi) seguono la soccombenza.

omissis