CORTE DEI CONTI SEZIONI GIURISDIZIONALE PER IL VENETO - Sentenza n. 1001/2001 del 24.5.2001 - Presidente ZAMBARDI - Estensore OREFICE – Cons. THOMASETH - PM G. DI MAIO c/. CARIVERONA BANCA S.p.A. (avv. A. PASQUALIN).

Responsabilità contabile e amministrativa – Enti Locali – Istituti Tesorieri – pagamento crediti scaturenti stato avanzamento lavori pubblici – cessione del credito – duplicazione del pagamento – pagamento di un titolo di spesa recante una correzione – mancata restituzione del titolo con richiesta di conferma all’amministrazione emittente - colpa grave del Tesoriere per negligenza inescusabile.

Sussiste la responsabilità di natura contabile del tesoriere quando, in ragione della particolare diligenza richiesta al medesimo soggetto, cui non manca, di certo, il possesso di una specifica professionalità, assume una condotta gravemente negligente per aver pagato un titolo di spesa, cui erano state apposte delle correzioni, senza chiedere la conferma all’ente pubblico emittente restituendogli il mandato di pagamento.

Con il contratto di cessione del credito di cui agli artt. 1260 c.c. e segg., il rapporto tra cedente e cessionario sorge in forza di un negozio ad efficacia traslativa che si perfeziona con il consenso e non richiede forme speciali.

Le eccezioni difensive relative alla inefficacia della cessione del credito e alla pretesa correttezza della procedura di pagamento, effettuata secondo le istruzioni dell’Ente pubblico, non sono sufficienti a far venire meno la responsabilità del tesoriere innanzi a una situazione di irregolarità che porta a qualificare la condotta del Tesoriere come gravemente colposa.

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 16544 del registro di Segreteria, promosso dal Procuratore regionale contro la Soc. Cassa di Risparmio di Verona, Vicenza, Belluno ed Ancona Banca S.p.a. (in breve denominata Cariverona Banca S.p.a.), in persona del legale rappresentante pro-tempore, avente sede in Verona, via Garibaldi n.1.

Uditi, nella pubblica udienza del 4 aprile 2001, il relatore Consigliere Mauro OREFICE, il rappresentante del P.M. nella persona del V.P.G. Giancarlo DI MAIO e l’avv. Andrea PASQUALIN, difensore del convenuto.

Ritenuto in

FATTO

La vicenda trae origine da un “esposto-denuncia”, datato 2 ottobre 1999, che alcuni consiglieri comunali di Isola della Scala hanno fatto pervenire alla Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale per la regione Veneto della Corte dei conti, con il quale vengono adombrati comportamenti forieri di possibili danni a carico dell’ente locale.

In particolare la segnalazione ha ad oggetto il pagamento del corrispettivo del VI stato di avanzamento lavori relativo ad un contratto di appalto stipulato fra il Comune di Isola della Scala e la Società GI & CI S.r.l. avente sede in Concordia (MO).

Risulta in atti che con deliberazione di Giunta n. 62 del 3 febbraio 1997 il predetto Comune approvò l’aggiudicazione dei lavori di ristrutturazione della sede municipale alla società GI & CI S.r.l. di Concordia (MO) risultata vincitrice della relativa gara espletata con le modalità della licitazione privata.

Venne poi data esecuzione ai lavori con conseguenti pagamenti in ordine ai vari stati di avanzamento raggiunti.

Nel corso del contratto d’appalto pervennero al Comune alcune comunicazioni da parte di Banche o Istituti finanziari in ordine alla cessione di crediti di volta in volta effettuati dalla ditta appaltatrice in loro favore con espressa richiesta che il credito ceduto venisse direttamente pagato al cessionario.

In particolare con deliberazione di Giunta n. 628 dell’1.12.1997 venne approvato il VI stato di avanzamento dei lavori con contestuale liquidazione della somma di £ 182.197.891 pari alle fatture n.18 del 29.10.1997 e 20 del 21.11.1997 inviate al Comune.

In data 11.12.1997 venne emesso dall’Ufficio Ragioneria il relativo mandato n.2514 dell’11.12.1997 con pagamento appoggiato su conto corrente bancario della Banca Popolare di San Felice sul Panaro ag. di Mortizzolo. In realtà, dalla documentazione depositata risulterebbe che l’Istituto di credito tesoriere “Cariverona banca s.p.a.” pagava direttamente all’amministratore delegato della GI & CI sulla base di esemplare dell’ordinativo 2514, che recava sbarrata a penna la parte indicante il conto corrente presso la Banca San Felice sul Panaro su cui dovevano essere accreditate le somme.

In precedenza, e precisamente in data 11.11.1997 e 1.12.1997, al protocollo del Comune erano pervenute due comunicazioni da parte della Banca Popolare di San Felice sul Panaro con cui si rendeva nota la cessione del credito da parte della società GI & CI s.r.l. a favore della Banca per L.91.600.000 relativamente alla fattura n. 18 e L. 54.000.000 relativamente alla fattura n.20. In sostanza su L.182.197.891 relativi al VI stato di avanzamento, L.145.600.000, al momento dell’incasso presso la tesoreria dell’intera somma, erano già stati oggetto di cessione a favore di un terzo. Cessione che risulterebbe oggetto di accettazione comunicata all’istituto di credito direttamente da parte della responsabile dell’ufficio ragioneria con note datate 29.10.1997 e 21.11.1997.

Con comunicazioni pervenute il 27.3.1998 la Banca cessionaria provvedeva a sollecitare il versamento degli importi ceduti che già erano stati direttamente incassati dal cedente.

La responsabile dell’Ufficio Ragioneria sig.ra Totolo con mandati nn.1904 e 1905 del 29.4.1998, rispettivamente di £ 38.234.661 e £ 29.364.054 e mandati n.77 e 78 del 15.1.1999 per £ 14.117.952 e £ 15.882.048 provvedeva a versare alla Banca di San Felice sul Panaro la somma complessiva di £ 97.598.715 prelevando detta somma sul fondo vincolato degli oneri di urbanizzazione.

Dalle vicende esposte, la Procura procedente ha dedotto una responsabilità a carico del tesoriere del Comune, Cassa di risparmio di Verona, Vicenza, Belluno e Ancona Banca S.p.a., in breve “Cariverona Banca S.p.a.”, cui veniva comunicato atto di invito in data 12.10.2000.

Nelle deduzioni depositate in data 31.10.2000, la Cariverona, ricostruendo i fatti, ha evidenziato che, in data 12.12.97, il sig. Maurizio Giliberti, amministratore delegato della “GI & CI s.r.l.”, si era presentato presso la Filiale di Isola della Scala, munito di una cartolina di avviso di riscossione recante sul recto il nominativo della ditta da lui rappresentata e il numero telefonico, e sul verso il numero del mandato da incassare, con il timbro del Comune di Isola della Scala. Nell’occasione, l’addetto della filiale interessata aveva telefonato all’Ufficio Ragioneria per chiarimenti, ricevendo conferma verbale della variazione, La cartolina avviso – si fa notare - era usualmente consegnata dall’ente ai soggetti che intendevano ritirare in contanti l’importo dei mandati.

Il tesoriere ha rilevato, poi, che il mandato in discorso recava quale creditore beneficiario, la Società GI & CI, e, qualora sull’ordinativo non vi fossero state cancellature sui dati indicativi del conto corrente presso la Banca Popolare di S. Felice sul Panaro, le somme sarebbero state comunque regolarmente corrisposte all’impresa, proprietaria secondo i principi civilistici a nulla rilevando l’asserita cessione a favore della banca stessa. Se ne deduce, pertanto, che il danno causato all’ente per il pagamento della somma di cui trattasi all’appaltatore anziché alla cessionaria, trova la sua origine in seno al Comune, che non ha emesso il mandato a favore della banca

Nello scritto difensivo, viene sottolineato, ancora, che il mandato di pagamento costituisce l’ordine amministrativo diretto al tesoriere di pagare una somma al terzo creditore dell’ente, ordine al quale il destinatario non può sottrarsi. In questo senso trovano giustificazione gli artt. 185 e 217 T.U. sull’ordinamento degli enti locali: decisivo, ai fini del chiarimento, nella vicenda, del profilo della responsabilità è l’art. 185 punto 3 che prevede il controllo del servizio finanziario dal Comune per quanto attiene sussistenza dell’impegno e liquidazione; l’art. 217, a sua volta, stabilisce che l’estinzione del mandato avviene secondo le indicazioni fornite dall’ente. Il tesoriere — si prosegue - estinguendo il mandato 2514, non ha fatto altro che pagare la somma indicata al beneficiario indicato dal Comune, corrispondendo l’importo per cassa, anziché a mezzo bonifico alla banca indicata in calce al documento, tenuto conto delle variazioni intervenute ad opera del Comune stesso.

L’istituto di credito deducente ha richiamato, in chiusura, gli artt. 6 e 7.3 della convenzione che, a suo dire, porterebbero ad escludere la responsabilità del tesoriere. Quanto al primo, viene evidenziato come il medesimo affermi che i pagamenti avvengono previo quietanzamento nelle forme di legge a seconda delle modalità di esecuzione disposte dal Comune. L’art. 7.3, quindi, dispone che i mandati di pagamento devono contenere fra l’altro gli estremi anagrafici del creditore o del soggetto autorizzato a dare quietanza con il relativo indirizzo, ed inoltre, la stessa norma esonera il tesoriere da responsabilità per eventuali danni all’ente a causa di difetto di individuazione del creditore; qualora tale difetto sia imputabile ad errore o incompletezza di dati forniti dal Comune.

La Procura regionale, non ritenendo sufficienti le motivazioni offerte a discarico dalla Cariverona ai fini del superamento dell’ipotesi di sussistenza a carico della stessa di responsabilità amministrativa, adottava, in data 20 dicembre 2000, atto di citazione in giudizio con il quale chiedeva la condanna del predetto Istituto di credito al pagamento, in favore del Comune di Isola della Scala, della somma di £ 145.600.000, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio.

In occasione dell’odierna udienza le parti hanno sostanzialmente ribadito e confermato quanto già esposto negli atti scritti chiedendo, il rappresentante del P.M., la condanna del convenuto secondo quanto indicato in citazione e, il difensore della Cariverona S.p.a., gradatamente, il rigetto della domanda attrice, la minore quantificazione della somma in contestazione in £ 97.598.715, nonché l’ammissione, in via istruttoria, di prove testimoniali a confutazione delle richieste attoree.

Considerato in

DIRITTO

Ciò che sostanzialmente appare oggi in contestazione è riconducibile al duplice esborso sopportato dal Comune di Isola della Scala relativamente alle somme pagate sia alla Società appaltatrice Gi & CI s.r.l. sia alla Banca cessionaria (Banca popolare di San Felice sul Panaro), concernenti il VI stato di avanzamento lavori della ristrutturazione della sede municipale.

Oppone, in proposito, parte convenuta diversi profili di infondatezza della pretesa della Procura attrice, attinenti in particolare alla inefficacia delle cessioni, in primo luogo per carenza del requisito di forma ai sensi dell’art. 69 del r.d. 18.11.23 n.2440, poi per mancata comunicazione della cessione stessa al Comune e da ultimo per mancato riconoscimento della cessione ai sensi dell’art.339 della legge 20.3.1865, n.2248, all .F.

Sostiene ancora parte convenuta l’inesistenza dei profili di responsabilità nella considerazione che il tesoriere del Comune Cariverona S.p.a. avrebbe estinto il mandato secondo un corretto procedimento, pagando cioè al creditore indicato nello stesso e secondo le indicazioni fornite dal Comune.

In via ulteriormente subordinata parte convenuta eccepisce poi l’esistenza di un’azione, dagli esiti non conosciuti, promossa dal Comune contro la Banca Popolare di San Felice diretta a recuperare le somme che rappresenterebbero la parziale duplicazione del pagamento e comunque un danno quantificabile nel suo ammontare massimo di £ 97.598.715, somma questa che costituirebbe l’effettivo quantum della pretesa duplicazione.

Da quanto precede, appare quindi evidente che l’esame di questo Collegio deve prendere le mosse in punto di rilevanza delle contestazioni effettuate in ordine alla efficacia della cessione di credito.

Più in particolare va stabilito quali fossero i poteri-doveri del tesoriere del Comune all’atto della ricezione del mandato di pagamento.

In proposito, va ricordato che, anche se negli atti introduttivi del presente giudizio si fa in più di un’occasione riferimento alle norme del T.U. sugli enti locali (d. l.vo 18 agosto 2000, n.267), le disposizioni applicabili alla fattispecie, secondo il noto principio tempus regit actum, sono quelle del d. l.vo 25 febbraio 1995, n.77 ed, in specie, l’art. 29 (ordinazione e pagamento delle spese) nonchè quelle di cui alla Sezione III del Capo V del decreto in parola (artt. 38 e segg. “attività connesse al pagamento delle spese”).

Ora, dall’esame delle predette norme emerge che il tesoriere è il destinatario dell’ordinazione di spesa, intesa come “disposizione impartita mediante il mandato di pagamento al tesoriere dell’ente locale di provvedere al pagamento delle spese” (art. 29, I comma). Lo stesso art. 29, IV comma, prevede poi che il tesoriere effettui i pagamenti derivanti da obblighi tributari, da somme iscritte a ruolo e da delegazioni di pagamento, anche in assenza della preventiva emissione del mandato di pagamento.

L’art. 58 del decreto n.77/95 stabilisce, invece, quali siano le condizioni di legittimità dei pagamenti effettuati dal tesoriere, intendendo per tali l’effettuazione dei pagamenti “solo se i mandati risultano emessi entro i limiti dei rispettivi interventi stanziati in bilancio o dei capitoli per i servizi per conto di terzi (comma I); solo se il mandato di pagamento sia provvisto della codifica ai fini dell’estinzione (comma II); solo se trovino riscontro nell’elenco dei residui ove emessi in conto residui (III comma)”.

Ed è solo sulla base di questi presupposti che il successivo art. 59 stabilisce che l’estinzione dei mandati da parte del tesoriere avviene nel rispetto della legge (v. condizioni di legittimità ex art. 58) e secondo le indicazioni fornite dall’ente, con assunzione di responsabilità da parte del tesoriere in ordine alla regolarità delle operazioni di pagamento eseguite.

Appare quindi chiara la volontà del legislatore di fissare i parametri di operatività del tesoriere dell’ente, e, conseguenzialmente, la relativa responsabilità, con stretto riferimento alle “operazioni di pagamento”, sulla cui esclusiva legittimità il tesoriere è chiamato a vigilare. Non esiste e non c’è il minimo appiglio normativo perchè si possa pensare che il tesoriere, chiamato al pagamento, debba occuparsi di ulteriori accertamenti in punto di legittimità dell’intero procedimento a monte dell’ordine pervenutogli.

Non vi è spazio, quindi, secondo questo Giudice, per poter sostenere una qualsivoglia opponibilità al tesoriere della efficacia della cessione intervenuta.

Ma vi è di più. Se, come dimostrato non è possibile individuare obblighi di condotta da parte del tesoriere oltre quelli indicati dalla legge, ciò che ulteriormente rileva è che l’ordinativo in questione, proprio ai sensi di quelle disposizioni, non doveva essere pagato dal tesoriere in ragione del fatto che il titolo, come già evidenziato, recava una indicazione di pagamento su conto corrente sbarrata a penna.

Oltre all’ovvia considerazione che un dovere di diligenza minima avrebbe comportato la necessaria restituzione del titolo all’ordinante ai fini della conferma dell’avvenuta correzione o per l’emissione di un nuovo titolo, tale omissione si configura ancor più grave ove si consideri che, secondo le testimonianze rese dalla responsabile della Ragioneria, sig.ra Silvana Totolo, nonchè da altra dipendente dello stesso Ufficio, sig.ra Silvana Mantovani (audizione del 2.9.1999), l’Ufficio di Ragioneria solitamente provvedeva a confermare le barrature quanto meno con l’apposizione di un timbro dell’Ente, prassi questa che, dalle acquisizione agli atti, era a conoscenza del tesoriere.

Ma anche quant’anche si volesse prestare poca attenzione alle riportate testimonianze - e non ve ne è ragione - la predetta omissione ha avuto un ulteriore effetto negativo rilevante e cioè che ove il titolo fosse stato restituito, come doveva essere, sarebbe chiaramente emerso che la correzione era stata apportata successivamente - ed illegittimamente - alla sua emissione da soggetto diverso da quello emittente stante che la copia del mandato rimasta al Comune era infatti priva dello sbarramento a penna.

Da quanto precede emerge con chiarezza la sussistenza della responsabilità di natura contabile del tesoriere: la particolare diligenza richiesta al medesimo, soggetto in possesso di specifica professionalità, e l’evidenza della situazione irregolare sono elementi che qualificano come gravemente colposa la condotta e rendono inconferenti le eccezioni difensive relative sia alla inefficacia della cessione sia alla pretesa correttezza della procedura di pagamento secondo le istruzioni dell’Ente, stante la condotta gravemente negligente tenuta propria nell’ambito della fase di pagamento del titolo in parola.

Potrebbe, peraltro, essere sostenuto nel merito di quanto si discute che a fronte della accertata condotta colposa del tesoriere del Comune, tale ultima non sia sufficiente a delineare la sussistenza della responsabilità amministrativa in capo a questi, stante che l’effetto dannoso deve intendersi realizzato al momento della duplicazione del pagamento, integrato dai pagamenti effettuati dall’Ufficio di Ragioneria del Comune a favore della Banca cessionaria (mandati nn.1904 1905 del 29.4.1998 e nn. 77 e 78 del 15.1.1999, per complessive £ 97.598.715), pagamenti che non avrebbero dovuto essere effettuati a seguito dell’incasso in data 12.12.1997 del mandato n.2514 da parte del legale rappresentante della ditta GI & CI per l’intero importo di £ 182.197.891.

In realtà tale tesi finisce con l’assumere l’aspetto di una erronea prospettazione dei fatti.

L’Ufficio di Ragioneria, infatti, di fronte alle sollecitazioni operate in data 27.3.1998 dalla Banca cessionaria, non poteva non disporre i pagamenti poi effettuati con gli indicati titoli di spesa.

Va ricordato in proposito che in data 11.11.1997 e 1.12.1997 al protocollo del Comune erano pervenute due comunicazioni da parte della Banca Popolare di San Felice sul Panaro con cui si rendeva nota la cessione del credito scaturente dal VI stato avanzamento lavori di ristrutturazione della sede comunale da parte della società GI & CI s.r.l. a favore della Banca stessa e che l’accettazione di tale cessione era stata comunicata all’Istituto di credito direttamente da parte della responsabile dell’ufficio ragioneria con note datate 29.10.1997 e 21.11.1997.

Ricordando che, ai sensi degli artt.1260 c.c. e segg., il rapporto tra cedente e cessionario sorge in forza di un contratto ad efficacia traslativa che si perfeziona con il consenso e non richiede forme speciali, quanto precede evidenzia come il rapporto civilistico fra cedente e cessionario fosse da ritenere perfezionato e che la cessione era operativa con l’accettazione del ceduto a nulla valendo possibili ipotesi di inefficacia della cessione stessa, stante il comportamento concludente da parte dei soggetti interessati in ordine alla definizione del rapporto trilaterale. Né tantomeno assume rilievo la constatazione di una intervenuta accettazione del ceduto prima della comunicazione ufficiale della cessione medesima. Ben infatti appare ipotizzabile, anche senza voler citare la ratio dell’art. 1264 c.c., una comunicazione informale della cessione anteriore a quella ufficiale (come d’altra parte era accaduto in molte occasioni analoghe) tanto da determinare una accettazione preventiva rispetto alla comunicazione formale.

Per quanto precede, quindi, questo Giudice non può che confermare l’ipotesi di responsabilità contabile in capo alla Cariverona S.p.a. tesoriere del Comune di Isola della Scala, per un danno peraltro da quantificare nei termini della esatta duplicazione dei pagamenti intervenuti e quindi nell’importo corrisposto al Comune di Isola della Scala alla Banca cessionaria fissato in £ 97.598.715, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali.

Le spese di giustizia seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Veneto, definitivamente pronunciando, condanna la Cassa di Risparmio di Verona, Vicenza, Belluno ed Ancona Banca S.p.a. (Cariverona), nella persona del suo legale rappresentante, al pagamento nei confronti del Comune di Isola della Scala di lire 97.598.715 oltre rivalutazione monetaria da computarsi dalla commissione del fatto alla data di pubblicazione della presente sentenza , secondo l’andamento degli indicatori ISTAT del costo della vita, ed interessi legali, da computarsi sulle somme rivalutate dalla data di pubblicazione della presente sentenza sino al pagamento effettivo.

Le spese di giustizia seguono la soccombenza.

Omissis