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SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE AUTONOMA VALLE D’AOSTA
sentenza 15 febbraio 2001, n. 5/2001: Responsabilità – Amministratore e dipendente di ente – Comune – Sindaco e assessori – Debiti fuori bilancio – Opere pubbliche – Sussistenza.
Sussiste la responsabilità per colpa grave degli amministratori e consiglieri del Comune di C.S.V. per aver arrecato danno a seguito di riconoscimento di debiti fuori bilancio, mediante approvazione della delibera comunale, per la liquidazione di una parcella redatta da un Ingegnere a seguito delle prestazioni professionali relative alla costruzione, mai verificatasi, di un ponte stradale su un torrente ( nel caso di specie, è emersa la mancata stipulazione di qualsiasi disciplinare tecnico, nonché qualunque valutazione tecnica circa le possibilità di finanziamento dell’opera da progettare o indicazioni circa le modalità di espletamento dell’incarico medesimo).
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DEI CONTI SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE AUTONOMA PER LA VALLE D’AOSTA composta dai seguenti magistrati: Ivo MONFELI Presidente Paolo COMINELLI Giudice Fernanda FRAIOLI Giudice Relatore ha pronunciato la seguente SENTENZA sul giudizio di responsabilità n. 171/EL ad istanza del Procuratore Regionale dott.ssa Cristina Astraldi contro ………………………………………………. Visti gli atti di causa; Uditi nella pubblica udienza del 20 dicembre 2000 il magistrato relatore dott.ssa Fernanda Fraioli ed il Pubblico Ministero nella persona del Procuratore Regionale dott.ssa Cristina Astraldi, nonché l' avv. Marco Bertignono. Ritenuto in FATTO Con atto di citazione del 23 marzo 2000, la Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione autonoma della Valle d'Aosta, chiamava in giudizio ……………………………., per sentirli condannare al pagamento in favore dell'Erario della somma di £. 48.945.778, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio per aver arrecato danno a seguito di riconoscimento di debiti fuori bilancio per un importo corrispondente, avvenuto mediante approvazione della deliberazione n. 38 del 28 novembre 1997 da parte del Consiglio comunale del Comune di Challand Saint-Victor. L'assunzione della suddetta delibera si era resa indispensabile per l'amministrazione comunale per poter liquidare la parcella all'Ing. Corrado Trasino, presentata in data 21 novembre 1995, a seguito delle prestazioni professionali rese relativamente sia al progetto di massima, sia alla redazione dello studio di impatto ambientale della costruzione del ponte stradale su torrente Evançon, in località Isollaz. Con deliberazione n.72 del 1 marzo 1993, infatti, la Giunta municipale aveva affidato al suddetto professionista l'incarico di redigere il progetto di ricostruzione del ponte in oggetto, impegnando a tal fine la somma di £. 3.000.000. Emerge dagli atti di causa la mancata stipulazione di qualsiasi disciplinare tecnico, nonché qualunque valutazione tecnica circa le possibilità di finanziamento dell'opera da progettare o indicazioni circa le modalità di espletamento dell'incarico medesimo. In seguito alla consegna degli elaborati tecnici, peraltro non sottoposti alla prescritta approvazione formale, nel febbraio del 1994 il Comune inoltrava all'Assessorato Regionale ai Lavori Pubblici una richiesta di finanziamento per un importo di £.1.612.500.000 che, però, riceveva un riscontro negativo sull'assunto che l'opera in oggetto presentava un interesse esclusivamente locale. La richiesta di valutazione di impatto ambientale, invece, riceveva un riscontro positivo anche se subordinato a tre condizioni, prima tra tutte quella di carattere temporale, posto che l'efficacia del relativo provvedimento veniva limitata al periodo di durata della concessione edilizia che avrebbe dovuto essere rilasciata entro due anni dalla data dello stesso (16 dicembre 1994). L'opera de quo, inoltre, non risulta compresa nel P.R.G. anche se viene menzionata un apposita variante finalizzata al suo inserimento. Allo stato degli atti, pur risultando inoltrata la richiesta di inserimento della costruzione del ponte nel Piano Lavori Regionali sia per l'anno 1996 che per l'anno 1998, l'opera non è stata realizzata e né ancora finanziata. Assume parte attrice che, rientrando la fattispecie de quo tra i casi di opere pubbliche progettate e non eseguite ove l'elemento oggettivo del danno, se accertato, è determinato dall'intera spesa sostenuta per il compenso del progettista, il Consiglio comunale è responsabile per aver deliberato la liquidazione della parcella all'ing. Trasino per un importo pari a £. 48. 945.778 che si è rivelato un danno per l'Erario a causa della riscontrata inutilità della progettazione medesima. Ad avviso della Procura, i Consiglieri comunali hanno posto in essere un comportamento fortemente caratterizzato da negligenza per avere attribuito utilità ad un progetto che, già in passato, aveva ricevuto una valutazione negativa da parte dell'Assessorato regionale competente ed a cui non era seguita alcun altra richiesta di finanziamento da far valere sul fondo per speciali programmi di investimento, ai sensi dell'art. 17 della L.R. n.46/93. Ugualmente ritiene di imputare ai componenti della Giunta municipale un comportamento gravemente colposo per aver incaricato, con D.G.M. n. 72 del 1 marzo 1993, il professionista senza preventivamente stipulare alcun disciplinare tecnico, né effettuare una necessaria previsione degli oneri derivanti dall'esecuzione della progettazione, imputando al capitolo relativo la somma di £. 3.000.000, ritenuta esigua. Ritiene parte attrice che il comportamento tenuto dagli amministratori del Comune di Challand Saint-Victor sia connotato da colpa grave per non aver provveduto ad una concreta e corretta attivazione delle procedure destinate ad ottenere i finanziamenti, se si eccettuano due generiche e sintetiche richieste di inserimento dell'opera nel piano lavori per gli anni 1996 e 1998, rivolte alla Regione. Nel termine indicato da parte attrice per la produzione di eventuali documenti e deduzioni ai sensi dell'art.5 D.L.n.453/93, convertito in legge n.19/94, nel testo di cui al D.L.n.543/96, convertito in legge n. 639/96, gli odierni convenuti hanno presentato controdeduzioni scritte e, al contempo, il Segretario comunale dott. Giuseppe Lanese è stato - dietro sua espressa richiesta - ascoltato personalmente in data 15 marzo 2000 dal Procuratore Regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione autonoma della Valle d'Aosta. In tale sede il dott. Lanese ha illustrato quanto esposto nell'atto scritto, con particolare riferimento all'utilità ed all'arricchimento che ne sarebbero scaturiti all'Ente medesimo in seguito al riconoscimento dei debiti fuori bilancio, alla possibilità di utilizzare il progetto medesimo in prosieguo, nonché al positivo riscontro che la delibera di Giunta ha ricevuto da parte degli organi di controllo. In data 27 novembre 2000, l'avv. Marco Bertignono ha presentato una comparsa di costituzione …………………………. In data 30 novembre 2000 l'avv. Emanuele Mazzocchi ha presentato una comparsa di costituzione per l'ex sindaco mentre non risultano costituiti i sigg. …………………………… Alla pubblica udienza non viene ammesso a parlare l'avv.Giunti, in vece dell'avv. Mazzocchi, in quanto sprovvisto della prescritta delega formale. L'avv. Bertignono si richiama alle deduzioni scritte evidenziando, in particolare, che se di responsabilità deve parlarsi, la stessa è semmai di tipo contabile e non amministrativo in quanto gli amministratori in carica all'epoca dei fatti si sono limitati ad applicare la legge allora vigente che non menzionava alcun obbligo giuridico di previsione, inserito solo successivamente da altra legge. Ciò premesso ritiene non possa parlarsi di colpa grave nei confronti dei propri assistiti i quali non erano in possesso di elementi sufficienti per effettuare valutazioni più complesse essendo stati, peraltro, confortati dall'approvazione da parte della CO.RE.CO.. Conclude chiedendo, in via primaria, l'assoluzione dei propri assistiti derubricando la responsabilità da grave a lieve e, in via subordinata, differenziare la posizione dei consiglieri da quella degli amministratori per addivenire, eventualmente, all'assoluzione dei primi ed alla condanna dei secondi. In via di ulteriore subordine, chiede una consistente riduzione degli addebiti. Considerato in DIRITTO Il comportamento tenuto dagli amministratori e consiglieri del Comune di Challand Saint-Victor risulta caratterizzato da grave superficialità e trascuratezza dei doveri d'ufficio, tanto da dover essere censurato. L'assunzione di una carica pubblica, quale quella rivestita dagli odierni convenuti, presuppone non soltanto la conoscenza delle regole di buona amministrazione, quanto soprattutto l'impegno ad ispirare la propria attività alla rigorosa osservanza delle medesime. Orbene, è inimmaginabile perfino per una persona di media diligenza l'esecuzione di un opera pubblica avulsa da un preesistente contesto di supporto, tanto più per coloro i quali sono stati scelti a gestire gli interessi dell'intera comunità. Emerge dagli atti di causa, infatti, che la decisione di realizzare la ricostruzione del ponte di cui sopra non risulta inserita né in un programma, né in un piano di finanziamento realizzato sulla base delle risorse concretamente disponibili, né, tantomeno, l'interessamento degli amministratori all'acquisizione di altri mezzi finanziari. Le uniche richieste a ciò finalizzate recano una data di molto successiva a quella della delibera di conferimento dell'incarico all'ing. Trasino che, peraltro, ha ricevuto una risposta negativa determinata dall'incompetenza dell'organo adito. L'aver destinato, antecedentemente al conferimento dell'incarico, l'esigua somma di £.3.000.000, senza, peraltro, aver richiesto un preventivo di spesa al professionista incaricato, è chiaramente indice di grave negligenza e totale sprezzo delle più elementari norme di contabilità, oltre che di trascuratezza nella gestione del patrimonio e dell'interesse pubblico. L'accertamento della sussistenza dei necessari finanziamenti per la realizzazione dell'opera pubblica è attività da espletare prima di affidare l'incarico al professionista al fine di evitare il verificarsi di situazioni quali quella de quo che inevitabilmente portano all'impossibilità definitiva di realizzazione dell'opera per mancanza di mezzi economici. Oltre all'economicità, anche la fattibilità e la concreta effettività dei lavori è attività propedeutica che non può assolutamente mancare per una corretta realizzazione dell'opera pubblica. Così, la valutazione di impatto ambientale - c.d. V.I.A. - è un accertamento da effettuarsi all'atto della progettazione dell'opera ponendosi come elemento imprescindibile per la corretta e non nociva realizzazione della stessa. L'aver trascurato un'attività così rilevante, tanto più in presenza di un espressa indicazione in tal senso da parte della Giunta Regionale che l'ha posta come condicio sine qua non per il rilascio del proprio assenso alla realizzazione dell'opera in questione, connota il comportamento degli amministratori di tutti quegli aspetti che ha portato la giurisprudenza di questa Corte a delineare la colpa grave. Ad abundantiam, va rilevato che delle altre condizioni sospensive poste dalla Giunta Regionale per poter formulare una propria valutazione positiva relativamente alla realizzazione dell'opera de quo - approvazione di apposita variante al P.R.G.C. e rilascio della concessione edilizia entro due anni dalla data di decisione di compatibilità ambientale - gli amministratori non si sono assolutamente fatti carico. L'aver lasciato spirare tale termine ha comportato l'inservibilità di un progetto che, per il solo fatto di rappresentare la prestazione professionale di un collaboratore incaricato, deve giustamente essere retribuito, ma che, al contempo, si configura come un inutile sperpero di danaro pubblico. Allo stato degli atti, infatti, l'opera risulta non ancora realizzata, né più realizzabile per il venir meno delle condizioni socio-economico-ambientali che ne ispirarono, illo tempore, la realizzazione. Secondo costante giurisprudenza della Corte dei conti, l'eventuale illegittimità da cui può essere affetta una delibera è superabile, ai fini della responsabilità amministrativa, qualora si rinvenga una certa utilità dell'opera, quale il conseguimento dei risultati, dei fini istituzionali dell'Ente, nonché dell'interesse pubblico anche se non in via immediata. Nel caso di specie, invece, nulla di tutto ciò è configurabile per due ordini di motivi. Innanzitutto, il decorso di un così lungo lasso di tempo dall'affidamento dell'incarico e il ripetuto mancato inserimento nei piani regionali di lavori, porta legittimamente a ritenere che l'opera in questione difficilmente verrà realizzata, se non altro per il mutamento delle succitate condizioni che ne determinarono l'ideazione. Soltanto una rapida realizzabilità dell'opera supportata da un'adeguata e certa finanziabilità della stessa è garanzia per l'ente pubblico di conseguimento di una certa utilità e del conseguente arricchimento per il Comune. In carenza di tali circostanze è possibile registrare solo ed esclusivamente un danno per l'Erario comunale il quale a fronte di una spesa che è tenuto necessariamente a sostenere quale contropartita di una prestazione professionale ricevuta, non ricava al contempo alcun incremento patrimoniale, né immediato, né potenziale. In secondo luogo, ma non certo per ordine di importanza, a conferire ulteriormente il carattere di inutilità alla spesa di cui trattasi sono da ricordare il diniego di finanziamento da parte dell'Assessorato regionale ai Lavori pubblici che, per la motivazione che lo ha determinato - ovvero mancanza di competenza in quanto opera di interesse esclusivamente locale - non consente la riproposizione di identica istanza, nonché la carenza di alcuni presupposti prettamente tecnici. La mancanza di conformità dell'opera al P.R.G.C. e della richiesta di benestare idraulico da parte del Comune all'Assessorato dei Lavori pubblici - poste, peraltro, dalla Giunta Regionale come altre due condiciones sine quae non per effettuare una valutazione positiva in merito - unitamente alla mancata risposta che hanno registrato le due richieste di inserimento dell'opera nel piano regionale di lavori per gli anni 1996 e 1998, legittimano a stimare come difficile ed improbabile un suo adeguato finanziamento ed una sua effettiva realizzazione. Alla luce delle considerazioni esposte, l'affidamento della redazione di un progetto ad un professionista esterno all'Ente che, per le motivazioni riportate, aveva sin dall'inizio i connotati di un opera di difficile realizzazione, idonea più a causare un danno alle finanze locali che un arricchimento per la comunità, delinea un comportamento degli odierni convenuti ispirato da una sprezzante trascuratezza dei propri doveri, resa ostensiva da un comportamento improntato alla massima negligenza e imprudenza e ad una particolare noncuranza degli interessi pubblici. Secondo un pacifico orientamento giurisprudenziale, da cui l'odierno collegio non ritiene di discostarsi, la colpa grave è caratterizzata da condotta arbitraria, ossia da violazione di ogni principio di buona amministrazione, di ogni cautela cui deve essere improntata la cura della cosa pubblica; presuppone, quindi un alto grado di negligenza ed imperizia ( Corte dei conti, Sez.II centrale 14/11/1997, n.216); da una macroscopica devianza dai canoni di buona amministrazione, tale cioè da far ritenere l'atto posto in essere estraneo ai fini pubblici, alla cui tutela sono preposti gli amministratori. La condotta degli amministratori del comune di Challand Saint-Victor presenta tutti gli elementi così individuati dalla surriportata giurisprudenza dei giudici amministrativo-contabili, né ad attenuarla concorre quanto fatto notare dalla difesa in merito al positivo riscontro che la delibera di Giunta di conferimento dell'incarico, avrebbe ricevuto dall'apposito organo di controllo. L'intervento della CO.RE.CO., infatti, se certamente è in grado di conferire un carattere di legittimità ad un provvedimento preso in sede locale, non è altrettanto idoneo a sanare l'eventuale illiceità del comportamento dei suoi autori che, nonostante l'intervenuta approvazione da parte dell'organo di controllo, conferisce all'intervento deliberato quei connotati che la rendono somigliante più ad un opera fine a se stessa che di interesse collettivo. Conclusivamente, quindi, la mancata esecuzione del un progetto comporta l'affermazione di responsabilità di tutti coloro che parteciparono alla seduta di conferimento dell'incarico di progettazione all'ing. Trasino senza aver prima provveduto ad accertare l'esistenza delle indispensabili condizioni - economiche e non - per la sua realizzazione, nonché le indispensabili cautele ed accorgimenti idonei a rendere utilizzabili entro termini ragionevoli gli elaborati progettuali. Con particolare riferimento alla posizione dell'ex sindaco, che la difesa assume differenziata da quelle degli altri amministratori e consiglieri, per essere lo stesso titolare di una posizione funzionale di supremazia e direzione dell'Amministrazione comunale che, per ciò solo necessiterebbe di puntuale dimostrazione degli addebiti mossigli, si osserva quanto segue. E' vero che il sig. era sindaco all'epoca dei fatti e non al momento dell'assunzione della delibera di riconoscimento di debito, ma è pur vero che l'episodio causativo di danno per le finanze locali non è principalmente l'assunzione della delibera n. 38 del 28 novembre 1997 di riconoscimento di debiti fuori bilancio, quanto la delibera giuntale n.72 del 1 marzo 1993. Infatti, mentre la seconda, come già rilevato, si è resa necessaria per poter retribuire un professionista che su esplicito conferimento di incarico aveva reso una prestazione professionale e, per ciò solo andava retribuito, la prima, al contrario, non presentando i medesimi connotati di obbligatorietà e indifferibilità, ben poteva essere più attentamente vagliata prima di essere assunta. Orbene, risultando dalla delibera de quo l'allora sindaco G. tra i presenti e, altresì, risultando l’unanimità di voti nell’adozione della suddetta decisione, non si vede come lo stesso possa essere mandato assolto a differenza dei restanti amministratori. Nel caso che nella presente sede occupa, il sindaco non risulta chiamato in giudizio esclusivamente quale titolare di una posizione funzionale di supremazia e direzione dell’Amministrazione comunale, come sostiene la difesa, bensì quale concorrente all’attività dannosa e, pertanto, coautore di una condotta eziologicamente determinante posto che nel suo comportamento è rinvenibile una componente soggettiva quanto meno colposa per superficialità. L'appartenenza ad un organo collegiale, sia pure in posizione di vertice, non determina assolutamente l'impossibilità di assumere posizioni differenti da quelle adottate dai restanti membri, posto che ad ognuno è consentito di esprimere il proprio voto liberamente ed autonomamente con la possibilità di chiederne il formale inserimento nel verbale di seduta. Non riscontrandosi, nel caso di specie, tale circostanza, ritiene questo collegio che l'allora sindaco G. abbia scientemente partecipato alla votazione condividendo con gli altri amministratori la scelta di affidare l'incarico all'ing. Trasino e di imputare al relativo capitolo di spesa l'esigua somma di £.3.000.000. Tanto premesso, anche al sig. G. va ascritta una quota di responsabilità al pari dei restanti convenuti. P.Q.M. La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione autonoma per la Valle d'Aosta, definitivamente pronunciando, condanna in parti uguali i sigg. ………………………… al pagamento in favore dell'Erario della somma di £. 48.945.778, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio che si liquidano in £ . Manda alla Segreteria della Sezione per gli adempimenti di competenza. Così deciso in Aosta nella Camera di consiglio del 20 dicembre 2000. L'ESTENSORE IL PRESIDENTE ( dott.ssa Fernanda Fraioli) ( dott.Ivo Monfeli)
Depositata in segreteria il 15 febbraio 2001
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