In nome del Popolo Italiano

LA CORTE DEI CONTI

Sezione giurisdizionale regionale dell’Umbria

composta dai seguenti Magistrati:

Dott. Lucio TODARO Presidente

Dott. Fulvio Longavita Consigliere

Dott. Cristiana RONDONI Referendario relatore

ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A

nel giudizio di responsabilità iscritto al n.9656/E.L. del registro di Segreteria, promosso ad istanza del Procuratore regionale della Corte dei Conti per la Regione Umbria, nei confronti dei Signori:

G. M. nato a T. il 13 gennaio 1938 ed ivi residente in strada di collesecozza, 88, rappresentato e difeso, giusta delega a margine dell’atto di costituzione in giudizio, dall’avv. Stefano Neri e dall’avv, Giovanni Ranalli, e con loro elettivamente domiciliato in Perugia, Via Vincioli n. 3 (studio avv. Antonio Coaccioli );L. M. nato a T. il 26 novembre 1933 ed ivi residente in via Turati, n. 27;

Visti l'atto introduttivo e tutti gli atti e documenti del giudizio;

Uditi nella pubblica udienza del giorno 19 dicembre 2001, con l’assistenza del segretario sig.ra Elvira Fucci, il Relatore, Referendario Dott.ssa Cristiana Rondoni, il P M, nella persona del Procuratore Regionale Dott. Massimiliano Minerva, assente l’avvocato Giovanni Ranalli, per il convenuto M..

Ritenuto in

F A T T O

Con atto di citazione notificato il 13 ottobre 2001, la Procura regionale della Corte dei conti per l’Umbria ha citato in giudizio innanzi a questa Sezione i signori M. G. e M. L., rispettivamente vicesindaco e funzionario del comune di T., per rispondere del danno all’immagine subito dall’amministrazione comunale di T., per il reato previsto e punito dall’articolo 479 c.p. (falsità ideologica commessa dal pubblico ufficiale in atti pubblici).

Dagli atti risulta che il Tribunale di T., sezione unica penale, con sentenza n. 37/99 del 30 aprile 1999, resa ai sensi degli artt. 444 c.p.p. e segg., ha applicato ai due nominati la pena di mesi otto di reclusione (pena sospesa per entrambi), riconoscendoli colpevoli del reato di cui all’articolo 479 c.p., per avere il M., quale vicesindaco del comune di T. addetto all’autenticazione delle firme apposte dagli elettori per la presentazione delle liste per le elezioni del 1995, (elezioni regionali dell’Umbria e provinciali di T.) e il M., quale funzionario addetto al medesimo compito, falsamente attestato che molte delle sottoscrizioni di alcuni elenchi dei sottoscrittori delle liste elettorali (come compiutamente individuate ed elencate nel capo di imputazione della citata sentenza e nella costituzione di parte civile) erano state apposte in loro presenza da elettori correttamente identificati dagli stessi funzionari, mentre ciò non era mai avvenuto, per essere le suddette firme risultate apocrife.

Sostiene il Pubblico Ministero che il comportamento dei convenuti è gravemente offensivo del prestigio e della personalità pubblica dell’Amministrazione, ovvero causa di un danno all’immagine da quantificarsi, ai sensi dell’articolo 1226 cod. civ. in una somma pari a euro 25.822,84 (50.000.000 di lire). Di tale somma devono rispondere, a giudizio della Procura, i convenuti, in solido tra loro, in relazione al disposto di cui all’articolo 1, co. 1 quinquies, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, oltre alla rivalutazione monetaria dalla data dell’evento lesivo, agli interessi e alla spese di giudizio.

In particolare evidenzia il P.R. come, dagli atti del procedimento penale, sia risultato che il M., quale vicesindaco del comune di T. addetto alla autenticazione delle firme apposte dai sottoscrittori delle liste per le elezione regionali dell’Umbria e provinciali di T. del 1995, in data 28 marzo 1995 abbia attestato falsamente che numerose firme degli elenchi n,1,3,5,10,27,30 relative alla lista del Partito Laburista per le elezioni provinciali (per un totale di 97 sottoscrizioni) e degli elenchi n,3,8,16,18,20,23,24,25,26,28,29 relative al medesimo Partito Laburista per le elezioni regionali (per un totale di 231 sottoscrizioni), erano state apposte in sua presenza da elettori previamente identificati, mentre in realtà ciò non era avvenuto, per essere le firme stesse risultate apocrife.

E’ anche risultato che il M., quale funzionario del comune di T. addetto alla identificazione delle firme, in date comprese tra il 25 e il 28 marzo 1995 ha attestato falsamente che numerose sottoscrizioni degli elenchi n,19/28,20/3,20/6,20/8,20/19,22/1,22/11,23/2,23/4,23/5,23/9,23/10,23/12,23/13,23/17,23/20,24/24 relativi alla lista dell’Unione dei Progressisti per le elezioni regionali per un totale di 272 sottoscrizioni), dell’elenco n. 29/40, relativo alla lista dei Verdi per le elezioni regionali (per un totale di 20 sottoscrizioni), degli elenchi n.8.20,26,28 relativi alla lista del Partito Comunista per le elezioni provinciali (per un totale di 10 sottoscrizioni) e degli elenchi n.1/5,3,9,25 relativi al medesimo Partito Comunista per le elezioni regionali (per un totale di 19 sottoscrizioni), erano state apposte in sua presenza da elettori previamente identificati dallo stesso M., mentre in realtà ciò non era avvenuto, per essere le firme stesse risultate apocrife.

In ordine ai predetti fatti, causativi di danni all’erario sotto il profilo del danno al prestigio e all’immagine patito dal Comune di T., è stato notificato al M. e al M., in data 30 maggio 2001, il prescritto invito a fornire deduzioni.

Il M., con deduzioni del 15 maggio 2001,ha respinto ogni addebito ed ha affermato che la lesione del prestigio e dell’immagine non può essere ipotizzata in capo ad un ente (pubblico), in quanto diritto personalissimo, e che, infine, l’autenticazione delle firme per la presentazione delle liste di un partito non è una manifestazione della volontà dell’amministrazione comunale, ma un’azione commessa a titolo personale dal pubblico ufficiale in un ambito estraneo all’attività amministrativa.

Il M., nelle deduzioni del 12 giugno 2001 e nel corso dell’audizione personale svoltasi il 20 giugno 2001, nonché nella memoria depositata il 7 novembre 2001, ha precisato che le firme, in quanto illeggibili, non dovevano essere accettate dall’ufficio ricevente, ed ha contestato che vi sia stato un danno all’immagine per il Comune di T.. Ha inoltre precisato che le persone firmavano in sua presenza, ma venivano identificate da collaboratori forniti dai partiti e che, quando non si fidava troppo, apponeva la propria firma in calce alle liste sotto forma di sigla inintelligibile, al fine di non farle accettare dagli uffici riceventi.

Sostiene il Procuratore che la prova della commissione del grave illecito risulta dagli atti di polizia giudiziaria dai quali emerge che numerosi sottoscrittori hanno disconosciuto una o più delle firme figuranti sulle liste e dalla relazione tecnica redatta in sede di consulenza tecnica (grafica) alla base della richiesta di rinvio a giudizio del 3 marzo 1998, che dichiara apocrife moltissime delle firme, nonché dalle sommarie informazioni fornite dal signor Bernardino Di Calisto, gestore di un bar, in data 24 settembre 1997, il quale ebbe a dichiarare che la persona che gli aveva richiesto di sottoscrivere una delle liste, chiese ed ottenne di poter lasciare la lista in questione presso il bar, per poi ritirarla dopo qualche giorno completa di sottoscrizioni.

Tali fatti - secondo l’accusa - si pongono in contrasto con la normativa in materia ed in particolare con l’articolo 20 della legge 4 gennaio del 1968 n.15 in tema di autenticazione delle sottoscrizioni, richiamato dall’articolo 14 ,comma 2, della legge 21 marzo 1990, n.53, secondo il quale "l’autenticazione deve essere redatta di seguito alla sottoscrizione e consiste nell’attestazione, da parte del pubblico ufficiale, che la sottoscrizione stessa è apposta in sua presenza, previo accertamento dell’identità della persona che sottoscrive" (co. 2) e "il pubblico ufficiale che autentica deve indicare le modalità di identificazione, la data e il luogo dell’autenticazione, il proprio nome e cognome, la qualifica rivestita, nonché apporre la propria firma per esteso ed il timbro dell’ufficio", (co.3).

Secondo la tesi del P.R. "è proprio l’attività consistente, da un lato, nella mancata identificazione dei sottoscrittori e nell’assenza dei pubblici ufficiali al momento della sottoscrizione, dall’altro, nella falsa attestazione della (inesistente) verificazione di queste due circostanze – rientranti nella sfera volitiva di esclusivo dominio dei due convenuti – che integra la condotta illecita alla base della pretesa risarcitoria di cui è causa", in quanto ipotesi di responsabilità amministrativa per grave violazione degli obblighi di servizio.

Con memoria del 21 novembre 2001 si è costituito in giudizio il convenuto M., conferendo procura speciale all’avvocato Stefano Neri e all’avv, Giovanni Ranalli.

Nell’atto difensivo si evidenzia anzitutto che la sentenza di patteggiamento resa dal Tribunale di T. ai sensi dell’art. 444 c.p.p. non può costituire fondamento per la responsabilità erariale. Da ciò si fa derivare l’asserita mancanza di prova del danno sofferto dall’amministrazione, prova che non può essere soddisfatta dal solo fatto che il comune sia costituito parte civile nel giudizio penale. La difesa sostiene inoltre che "i fatti assunti dalla Procura a fondamento della pretesa risarcitoria de qua siano del tutto inconferenti e generici rispetto alla posizione del M. e, comunque, inadeguati a sostenere una così ingente richiesta risarcitoria".

All’odierna udienza pubblica, il Procuratore si è sostanzialmente riportato a quanto sostenuto nell’atto scritto, sottolineando che nel caso di specie vi è una evidente lesione dell’interesse al regolare svolgimento delle operazioni elettorali, interesse rilevante fornito di copertura costituzionale (artt. 1, 48, 49), in quanto i convenuti avevano rispetto allo stesso una funzione fidefacente e certificativa.

A tale proposito il Procuratore richiama per tutte la sentenza della Cassazione Penale n. 413 del 25 gennaio 1973, secondo la quale "le autentiche di firme dei presentatori di candidature non servono a conferire all’atto una maggiore efficacia probatoria, ma costituiscono l’elemento per attribuire giuridica esistenza alle dette dichiarazioni, le quali divengono rilevanti nell’ordinamento giuridico solo qualora sia intervenuta l’autentica ad opera del pubblico ufficiale a ciò autorizzato (notaio, pretore o giudice conciliatore, segretario comunale). Pertanto, il falso materiale o ideologico in questo genere di autentiche ha rilevanza come falsificazione dell’atto elettorale, incidendo sulla essenza e sulla funzione dell’atto".

Conclude il Procuratore con la conferma dell’atto di citazione, si oppone al potere riduttivo, fa presente che si tratta di danno esistenziale, che come tale sussiste a prescindere dal clamor, cagionato mediante un comportamento solidale e doloso. In subordine chiede la condanna del M. per il 60% e del M. per il 40%.

Considerato in

DIRITTO

a) Il preteso danno all’immagine subito dall’Amministrazione Comunale è dipeso dal comportamento del signor M. G., vicesindaco del comune di T. e del signor M. L., funzionario del comune di T., i quali hanno falsamente attestato che molte delle firme di alcuni elenchi dei sottoscrittori delle liste elettorali per le elezioni del 1995, (elezioni regionali dell’Umbria e provinciali di T.) erano state apposte in loro presenza da elettori correttamente identificati dagli stessi funzionari.

Dagli atti risulta che il Tribunale di T., sezione unica penale, con sentenza n. 37/99 del 30 aprile 1999, resa ai sensi degli artt. 444 c.p.p. e segg., ha applicato ai due nominati la pena di mesi otto di reclusione (pena sospesa per entrambi), riconoscendoli colpevoli del reato di cui all’articolo 479 c.p..

Sostiene il Pubblico Ministero che il comportamento dei convenuti è gravemente offensivo del prestigio e della personalità pubblica dell’Amministrazione, ovvero causa di un danno all’immagine da quantificarsi, ai sensi dell’articolo 1226 cod. civ. in una somma pari a euro 25.822,84 (50.000.000 di lire).

Di tale somma devono rispondere, a giudizio della Procura, i convenuti, in solido tra loro, in relazione al disposto di cui all’articolo 1, co. 1 quinquies, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, oltre alla rivalutazione monetaria dalla data dell’evento lesivo, agli interessi e alla spese di giudizio.

Il Procuratore, si oppone al potere riduttivo, fa presente che si tratta di danno esistenziale, che come tale sussiste a prescindere dal clamor, cagionato mediante un comportamento solidale e doloso. In subordine chiede la condanna del M. per il 60% e del M. per il 40%.

b) Il Collegio ritiene in primo luogo doveroso evidenziare che nel caso di specie non sussiste responsabilità solidale dei due convenuti, in quanto manca tra i due l’intento di cooperare alla medesima condotta criminosa.

I due soggetti in realtà hanno posto in essere la medesima tipologia di illecito, ma senza l’intento di cooperare tra di loro, e senza alcun intento ulteriore, tranne il falso inteso come tale.

Si tratta di due fasci di condotte che si muovono parallelamente, ma vanno ognuna per la sua strada, la cui trattazione in un unico processo può giustificarsi soltanto ricorrendo a quella che la dottrina definisce "connessione impropria", in quanto tra le due condotte vi è in comune soltanto la necessità di risolvere identiche questioni (articolo 103 cpc).

Non può pertanto accogliersi la richiesta del Procuratore regionale di una condanna in solido dei due convenuti, in quanto l’evento, nella sua quantificazione globale, non può essere considerato conseguenza di una sola azione od omissione riferibile ad una pluralità di soggetti, nel senso che le loro azioni costituiscano elementi costruiti come coordinati in unitaria sequenza (eadem obbligatio).

c) Nel merito, la pretesa attrice per il diritto risarcitorio relativo al danno all’immagine del Comune di T. è fondata.

Come più volte affermato da questa Sezione, il problema del danno all’immagine dell’Amministrazione si risolve tutto in quello della individuazione dei comportamenti gravemente offensivi del prestigio e della personalità pubblica dell’Amministrazione stessa, che solo possono determinare una diminuzione patrimoniale, ovvero una spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso, ed in quello della individuazione dei criteri di determinazione della "spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso", ossia dell’ampiezza del danno prodotto (cfr. da ultimo sent. Nn 557/R/2000).

Quanto alla prima questione - dell’individuazione dei comportamenti gravemente offensivi del prestigio e della personalità pubblica dell’Amministrazione - è chiaro che non tutti gli atti o comportamenti genericamente illegittimi, anche se disdicevoli per l’immagine dell’amministrazione, sono causalmente idonei a provocare una menomazione dell’immagine, cui consegua la necessità di una spesa per il suo ripristino.

Sotto questo aspetto assumono importanza soltanto i comportamenti tanto gravemente illegittimi da potersi definire illeciti, anche se non a rilevanza esclusivamente penale.

Deve quindi concludersi – con questo rispondendo anche alla contestazione del difensore del M. circa l’insufficienza della sentenza di patteggiamento ex artt. 444 cpp a costituire fondamento della responsabilità erariale – che il danno in parola, come "danno ingiusto" ad uno dei diritti fondamentali della persona giuridica pubblica, ovvero ad una delle più rilevanti "formazioni sociali nelle quali si svolge la personalità dell’uomo" (ex art. 2043 cc e 2 Cost.), può discendere anche da un illecito extrapenale che provochi una perdita di prestigio ed un grave detrimento della personalità pubblica, tale da determinare una spesa necessaria al ripristino dl bene leso.

Se è vero che la sentenza di patteggiamento non costituisce titolo idoneo a fondare la pretesa risarcitoria nei giudizi amministrativi, deve ricordarsi che dalla stessa questo Collegio può trarre tutti gli elementi utili a provare l’effettiva sussistenza del comportamento penalmente illecito dei convenuti – elementi che sono presenti in atti - anche secondo quanto dichiarato dalle parti.

Inoltre problemi di accertamento dei fatti addebitati non si pongono anche perché entrambe i convenuti hanno ammesso - almeno implicitamente - nelle deduzioni le irregolarità nella raccolta e nell’autenticazione delle firme. Inoltre la falsità delle attestazioni di autenticità risulta dai verbali di sommarie informazioni testimoniali rese dai diretti firmatari alla Sezione di Polizia Giudiziaria dei Carabinieri.

d) Cosi chiariti gli aspetti della effettiva commissione, da parte dei convenuti, dei fatti addebitati e della loro rilevanza penale, è indiscutibile che gli stessi abbiano arrecato un grave pregiudizio all’immagine del Comune di T., data la natura e la rilevanza della condotta illecita posta in essere.

Nessun dubbio inoltre sussiste circa la riconducibilità del danno stesso alla condotta illecita dei convenuti, in quanto, come precisato più volte dalla giurisprudenza di questa Sezione, il danno all’immagine, in base al principio di "immedesimazione" (di rilievo sociologico ancor prima che giuridico), che porta ad identificare l’Amministrazione con il soggetto che per essa agisce, deriva direttamente dal comportamento illecito del dipendente e non dalla diffusione dell’illecito stesso che ne da la stampa; diffusione che, quale normale corollario della vita di relazione, esprime semmai la rilevanza sociale che ha il fenomeno degli illeciti commessi dai dipendenti pubblici, sotto il profilo dell’attenzione che l’opinione pubblica e – in definitiva – gli amministrati prestano all’esercizio delle pubbliche funzioni (cfr. la citata sent. n 557/R/2000).

e) Accertato quindi il danno, nonché la sua etiologica rapportabilità alla condotta penalmente rilevante dei convenuti, è evidente che il problema della sua quantificazione, ossia il problema della determinazione della "spesa occorrente per ripristinare il bene giuridico leso", si identifica con quello della individuazione delle dimensioni, per consistenza e gravità, della lesione stessa.

Sotto questo aspetto pertanto la quantificazione del danno all’immagine, che risulti certo nella sua ontologica esistenza, dipende dalla "valutazione equitativa del giudice" ai sensi dell’articolo 1226 cc, come da pacifica giurisprudenza in proposito.

Al fine di individuare la dimensione del danno nella misura più vicina possibile alla "spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso", la giurisprudenza ha elaborato alcuni criteri, i quali tuttavia, facendo riferimento a specifici elementi, oggettivi, soggettivi e sociali (cfr. in tal senso sent. N. 211/1995 di questa Sezione), riescono a valutare ciascuno una sola parte del danno.

Spetta quindi al Giudice giungere – attraverso l’applicazione congiunta e coordinata di tutti i cennati criteri, alla completa determinazione dello stesso.

In particolare, ai criteri "oggettivi" della gravità dell’illecito commesso – in relazione allo specifico bene tutelato ed alle modalità della sua realizzazione – si aggiungeranno quelli "soggettivi" relativi alla collocazione che il responsabile ha nell’organizzazione amministrativa ed alla sua capacità di rappresentare l’Amministrazione, e quelli "sociali", basati sulle capacità esponenziali dell’ente, sulle sue dimensioni territoriali, sulla rilevanza - interna o internazionale – delle funzioni al medesimo intestate e sulla ampiezza della diffusione e del risalto dato all’illecito.

In applicazione dei suddetti criteri, nel caso, il danno resta fissato in euro 7.746,85 (lire 15 milioni), per il M., in relazione al fatto che quale vicesindaco rivestiva nell’ente una posizione apicale ed in euro 5.164,57 (lire 10 milioni), per il M..

Tanto nella considerazione che 1) si tratta di un illecito grave, che incide sulla stessa essenza e funzione dell’atto elettorale; 2) l’illecito è stato posto in essere dal vicesindaco – figura di vertice – e da un funzionario del Comune, cioè da due soggetti aventi una collocazione nell’organizzazione comunale e titolari della capacità di rappresentarla; 3)l’ente danneggiato inoltre – il comune di T. – riveste notevole importanza sia per capacità esponenziali che quanto a dimensioni territoriali 4) risulta inoltre in atti che al fatto è stato dato risalto anche dalla stampa, per cui sussiste anche il clamor.

f) Per quanto riguarda le spese di giudizio va ribadito che le stesse seguono la soccombenza e vanno ripartite in proporzione della relativa condanna, ai sensi dell’articolo 1, comma 1 quater della legge n. 20 del 1994.

Ne deriva che al M. vanno addebitati i 3/5 delle spese di giudizio, mentre al M. vanno addebitati i restanti due quinti.

CONDANNA

I signori:

G. M. nato a T. il 13 gennaio 1938 e L. M. nato a T. il 26 novembre 1933 rispettivamente al pagamento della somma di euro 7.746,85 (lire 15 milioni) il primo , e di euro 5.164,57 (lire 10 milioni) il secondo, in favore del Comune di T..

Sulle somme di cui sopra sono dovuti anche gli interessi legali dalla data di pubblicazione al soddisfo.

Liquida altresì, a favore dello Stato, le spese di giudizio, da ripartire tra i predetti come in motivazione, nella misura, alla data di pubblicazione della sentenza di euro

Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del giorno 19 dicembre 2001.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti conseguenti

L’Estensore Il Presidente

(Cristiana Rondoni) (Lucio Todaro)

Depositata in Segreteria il giorno 30.7.2002

Il Direttore della Segreteria

(Maria Borsini)

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