2) – Riferisce la citazione che, a seguito di notizie di stampa relative al menzionato corso di formazione, la Procura ha avviato delle indagini per verificare "se vi (fossero) state irregolarità nella erogazione di contributi pubblici per realizzare (detto) corso".

Da tali indagini, prosegue la citazione, è emerso che la società ARIS aveva presentato alla Provincia di Perugia un progetto per la tenuta del ripetuto corso di formazione da valere sulla misura C4, tipologia a2), relativa alla Formazione Permanente, del ricordato bando P.O.R.- Ob. 3, la quale (misura) "prevedeva interventi finalizzati all’acquisizione consolidamento e allargamento della cultura generale , di competenze sociali, di capacità e competenze trasversali e al recupero di conoscenze sulle materie curriculari , con particolare riguardo …….. alla educazione psico-motoria e, più in generale, alle tematiche legate allo sviluppo socio-culturale".

Il progetto in questione, soggiunge la citazione, "aveva la finalità di formare, attraverso 360 ore di lezione tecnico-pratiche e 40 ore di pratica, la figura dell’operatore shiatsu, conformemente agli standard di formazione della Federazione Italiana Shiatsu, mettendo in condizione l’allievo, alla fine del corso, i cui requisiti culturali di accesso (consistevano) unicamente nel possesso del titolo della scuola dell’obbligo, di effettuare un trattamento shiatsu completo".

Era altresì previsto che "la regolare frequenza e superamento degli esami di profitto davano diritto al rilascio di un attestato di qualifica professionale legalmente riconosciuta, ai sensi della l. n°845/ 1978".

Il Nucleo Tecnico di Valutazione, precisa la citazione, nella seduta del 3/10/2001 ha esaminato tale progetto, che è stato poi formalmente approvato con la determinazione dirigenziale n°2774 del 12/10/2001, e per la realizzazione del quale è stato accordato un finanziamento di £ 120.000.000, pari ad € 61.974,83.

Il corso, conclude la citazione, si è poi "regolarmente tenuto (per un numero di 20 allievi) dal 23/3/2002 al 14/4/2003 ….., ed i relativi finanziamenti sono stati erogati con bonifici del 23/8/2002 e del 28/3/2003".

3) – Sulla scorta di tali risultanze di fatto, la Procura ha invitato gli odierni convenuti a dedurre, ai sensi dell’art. 5 della l. n°19/1994, ritenendo che costituisca danno il finanziamento del più volte menzionato corso di formazione.

In tal senso si è osservato :

- che "nell’ordinamento sanitario italiano lo shiatsu, non ancora regolamentato ….., è definito dal Ministero della Salute come una vera e propria pratica terapeutica,finalizzata prevalentemente al trattamento di patologie interessanti l’apparato locomotore nell’ambito del massaggio e della digito-pressione ……., non esente da rischi potenziali per il paziente, riservata esclusivamente al medico, al fisioterapista ed agli altri operatori abilitati all’esercizio della massofisioterapia" (ex pareri del 22/1/1997 e del 24/5/2002 del Consiglio Superiore di Sanità del Ministero della Salute);

- che, "trattandosi di un corso di formazione (di) qualificazione professionale nell’ambito delle figure sanitarie, il Ministero della Sanità ha devoluto le funzioni in materia alle Regioni …… e che la regione Umbria ha attribuito soltanto il compito della formazione dell’ odontotecnico, dell’ottico del massofisioterapista e del massaggiatore sportivo all’Istituto E. Fermi di Perugia ed all’Istituto E. Orfini di Foligno";

- che "l’attestato di qualificazione professionale per operatore shiatsu non ha alcun valore, non essendo contemplato dalla legislazione italiana".

A tale voce di danno, inoltre, la Procura ha aggiunto, per l’ importo di € 20.000,00 (ex art.1226 cc), il "danno all’immagine", che a suo dire pure si sarebbe verificato, "in relazione al grave illecito commesso da soggetti che hanno operato in base ad un rapporto organico di pubblico servizio e che pertanto vengono identificati con la stessa Amministrazione".

Il complessivo importo di € 81.975.83 è stato addebitato per il 65% alla dr.ssa Barbieri e per la restante parte agli altri intimati, nella misura del 5% ciascuno, nelle indicate loro qualità, per avere –la prima– "approvato e ammesso al finanziamento il progetto in assenza dei presupposti di legge, con particolare riferimento all’idoneità dello stesso al conseguimento di un titolo valido, abilitante all’esercizio della professione di operatore shiatsu" e per avere contribuito, "insieme agli altri, presenti e deliberanti alla seduta (del Nucleo Tecnico di Valutazione) del 3/10/2001, a formare il documento istruttorio fondamentale del procedimento in maniera viziata e tale da fuorviare la volontà dell’amministrazione, errando sul presupposto fondamentale della valutazione del progetto formativo, (costituito dalla) idoneità alla formazione di un titolo abilitante all’esercizio della professione, ex art. 14 della l. n°845/1978" .

4) – Gli intimati hanno controdedotto con note di identico contenuto, depositate alcune il 9 ed altre il 16 luglio 2004, eccependo l’insussistenza del danno, "per liceità della condotta", nonché la carenza della colpa grave.

In particolare, sotto il primo profilo, si è osservato che la competenza alla formazione in materia di shiatsu è della Provincia, non avendo la Regione riservato a sé la materia stessa, e si è anche fatto presente che "la pratica dello shiatsu (è) un’attività libera", anche perché "appartiene alla branca della c.d. medicina alternativa che a tutt’oggi non trova alcuna disciplina da parte dello Stato (e/o) delle Regioni"; sotto questo ultimo profilo si è ritenuto di superare le considerazioni esposte dalla Procura con riferimento ai citati pareri del Consiglio Superiore della Sanità, tenendo conto del più recente orientamento del Ministero della Salute espresso con la nota del 25/7/2002, affatto considerata dalla Procura medesima.

Con riferimento alla mancanza di valore legale dell’attesto di qualificazione professionale di operatore shiatus, invece, gli intimati hanno osservato che ciò è dovuto al fatto che "lo stesso si riferisce ad un’attività (il cui esercizio), per l’ordinamento giuridico italiano, non è subordinato ad alcun titolo abilitativo".

5) – Con l’atto introduttivo della causa, parte attrice, ha ribadito gli addebiti mossi con l’invito a dedurre, confermando il petitum e la causa pretendi della pretesa risarcitoria, nonché il riparto del danno di cui all’atto stesso, richiamando anche i principi affermati dalla Corte Cost. con la sent. n°353/2003; principi che, secondo parte attrice medesima, "devono essere applicati (anche) al caso di specie, in cui la Provincia, in assenza di un quadro legislativo statale in materia, nonché della normativa regionale concorrente .…. , ha finanziato un corso per operatore shiatsu, con rilascio di attestato di qualifica professionale destinato a .…. soggetti adulti muniti esclusivamente del titolo della scuola dell’obbligo".

Parte attrice, inoltre, ha specificato i profili di "illiceità del comportamento dei convenuti", sottolineando che esso consiste "nell’aver ammesso a finanziamento il corso per operatore shiatsu in presenza di diversi motivi ostativi alla concessione della pubblica contribuzione", quali :

a) l’apertura del corso a chiunque fosse in possesso della "scuola dell’obbligo", laddove la tendenza alla "assimilazione dell’operatore shiatsu ad una figura professionale sanitaria, (pone) l’obbligo di destinare i (relativi) corsi (di formazione) unicamente al personale medico, ai fisioterapisti ed ai massofisioterapisti";

b) il difetto di competenza della Provincia ad esprimere valutazioni sul corso, essendosi in presenza di una "professione assimilabile a quella sanitaria";

c) l’ "aver ammesso a finanziamento un corso asseritamene di qualificazione professionale ……, mentre nella realtà dei fatti l’attestazione di qualifica professionale non è stata rilasciata", atteso che l’ "attestato di operatore shiatsu, ai sensi dell’art. 14 della l,. n°845/1978, non poteva avere alcun valore legale, ……, in quanto attività professionale non ancora disciplinata dall’ordinamento;

d) il fatto che il "corso (in questione) mal si concilia con le finalità generali della Misura C4, tipologia a2) nel cui ambito è stato presentato ed ammesso a finanziamento", con delle valutazioni, peraltro, non propriamente aderente ai criteri fissati in proposito con le delibere della Giunta Provinciale n°145, n°146 e n°364 del 2001 e tali "da poter essere corrette per difetto almeno di due punti e, per l’effetto, portare ad una valutazione negativa in termini di ammissibilità del progetto".

Confutate poi le osservazioni controdeduttive degli invitati, in relazione alle quali non ha avuto difficoltà a riconoscere ("pur non condividendo l’affermazione") che "lo shiatsu è una pratica non soggetta a restrizioni ed (è) liberamente eseguibile da chiunque", parte attrice ha argomentato anche per la sussistenza del danno all’immagine e per la sussistenza della colpa grave, in relazione al fatto –quanto a quest’ultima – che "non risulta agli atti né un supplemento di istruttoria o un approfondimento giurisprudenziale disposto dal dirigente, né una richiesta di integrazione di elementi o di chiarimenti nei confronti del soggetto attuatore da parte dei componenti del nucleo di valutazione".

6) – Costituitosi nell’interesse dei convenuti con distinte memorie depositate il 15/2/2005 di contenuto pressoché identico, tranne che per il sig. Delfitto, per il quale è stata aggiuntivamente eccepita la totale estraneità del medesimo alla vicenda "in quanto non ha esercitato alcun potere decisionale" (avendo avuto solo "una funzione di supporto tecnico"), l’avv. Mario Rampini, ha avversato la pretesa attrice, deducendo, in rito, la nullità della citazione e, nel merito, ancora la carenza del danno e della colpa grave .

In particolare, il predetto difensore ha anzitutto evidenziato che la citazione può scomporsi in tre parti, di cui : la prima, "è volta ad evidenziare che la pratica shiatsu (è) ad ogni effetto attività sanitaria e, come tale, non esercitabile in mancanza di apposita abilitazione; la seconda, "è volta a contestare le modalità ed i contenuti riguardanti sia la valutazione (e) sia la configurazione del progetto di formazione professionale; la terza, infine, contraddicendo la prima, riconosce che "la pratica dello shiatsu (è) liberamente esercitabile in ambito privatistico".

In tale contraddizione, il ridetto legale, ha ritenuto di ravvisare gli estremi della nullità della citazione, proponendone, "in tal senso formale eccezione".

Nel merito, invece, ha argomentato per la carenza del danno, riprendendo ed ulteriormente illustrando le tesi controdeduttive che negano natura medico-sanitaria allo shatsu.

In questa ottica ha anche ritenuto irrilevanti, nel caso, i principi affermati dalla Corte cost. con la sent. n°353/2003 e, più in generale, tutta la disciplina sulle funzioni in materia di formazione sanitaria, ed ha invece affermato la competenza della Provincia a conoscere e valutare iniziative formative come quella in discorso.

Quanto, poi, al mancato rilascio dell’attestato di qualificazione professionale, ha fatto presente che un simile attestato deve essere rilasciato dalla Regione e non dall’attuatore del corso, ai sensi dell’art. 14 della l. n°845/1978, evidenziando come la Regione, "dopo l’attivazione delle indagini giudiziali, ha temporaneamente sospeso il rilascio degli attestati di qualificazione professionale" (ex nota della Regione n°18303 del 2/2/2005, in atti).

Quanto alla carenza della colpa grave, invece, la difesa, ha fatto presente che "i funzionari provinciali hanno agito in piena consapevolezza di compiere atti pienamente legittimi", tenuto anche conto che "la pratica dello shiatsu è normalmente svolta in tutto il Pese da vari anni ed è caratterizzata dalla presenza di molteplici associazioni a livello nazionale che addirittura hanno istituito, ancorché privatamente, appositi albi, onde garantire la serietà dei propri operatori".

In via del tutto subordinata, infine, è stato chiesto l’esercizio del potere riduttivo.

Per il sig. Franco Bastianini, si è costituito anche l’avv. Franco Pirrami, unitamente all’avv. Rampini, con memoria anch’essa depositata il 15/2/05, di contenuto analogo alle altre .

7) – All’odierna pubblica udienza, il PM ha anzitutto negato pregio e consistenza all’eccezione di nullità, ricordando che il punto centrale dell’addebito verte non già sulla natura libera o meno dell’attività lavorativa sottesa allo shiatsu, ma sull’aver ammesso a finanziamento, con pubbliche risorse, un corso sullo shiatsu.

Nel merito, invece , ha ribadito ed ulteriormente illustrato le ragioni poste a fondamento della citazione, evidenziando anche che nel Decreto del Ministero del Lavoro del 30/5/2001 (di cui ha versato in atti una copia), relativo all’ "Elenco Anagrafico", alla "Codifica delle Professioni" ed alla "Classificazione dei Lavoratori", di cui all’art. 4 del DPR n°442/2000, è prevista anche la professione di "Tecnico esperto in shiatsu", sub categoria "Fisioterapisti", e ciò confermerebbe trattarsi di una professione sanitaria.

Dal canto suo, l’avv. Rampini ha anch’egli ribadito le considerazioni esposte nei precedenti scritti difensivi, ulteriormente chiarendo i motivi per cui la Regione Umbria ha "sospeso" il rilascio delle certificazioni relative alle qualifiche conseguite con il corso in discorso ed ha ulteriormente sottolineato anche la natura non sanitaria dello shiatsu; sotto questo ultimo profilo ha depositato copia di alcuni bandi di corsi per shiatsu della Regione Lombardia, tratti da una rivista .

Da ultimo, l’avv. Pirrami ha sottolineato che non vi è stata alcuna leggerezza nella valutazione del progetto presentato dalla ARIS

Formazione e Ricerca, né sulle capacità organizzative dell’ ARIS stesso (a tal proposito ha depositato una nota del 25/3/002 , prot. 193 dell’ARIS alla Provincia di Perugia), trattandosi di un soggetto particolarmente qualificato, ed ha anche evidenziato, quanto alle specifiche valutazioni tecniche, che il Nucleo di Valutazione si è avvalso dell’assistenza della ditta IF ITALIA FORMA srl .

Il nominato difensore ha anche fatto presente che il progetto della ARIS è del tutto coerente con la Misura C4, tipologia a2 del POR, in quanto volto ad estendere le opportunità di lavoro agli adulti, e, da ultimo, quanto al danno, ha fatto presente che esso va ancorato nella misura di € 24.798,94, corrispondente alle somme effettivamente pagate, rispetto a quella di € 61.974,82, prevista per il pagamento del corso; a tal fine ha allegato copia dell’ordinativo di pagamento n°402 dell’1/8/2022 e del dispositivo di liquidazione n°190 del 5/3/2003, di importo pari alla indicata somma di € 24.798,94.

DIRITTO

In realtà, come chiarito anche in aula dal PM, punto centrale dell’addebito non è tanto la libera esercitabilità o meno dell’attività shiatsu, quanto piuttosto "l’ammissibilità a finanziamento pubblico di un corso di formazione per una qualifica professionale (come quella di operatore shiatsu) non normata e, dunque, inesistente per l’ ordinamento giuridico", come precisato a pag. 23 della citazione, ed ancor più alla precedente pag. 12 della citazione medesima, dove si sostiene che : "i principi affermati dalla Corte Costituzionale (con la sentenza n°353/2003) devono essere applicati al caso di specie, in cui la Provincia, in assenza di un quadro normativo statale in materia, nonché della normativa regionale concorrente, ….. ha finanziato un corso per operatore shiatsu, con rilascio di qualifica di attestato professionale".

Ora, si può non essere d’accordo su tale impostazione, come del resto hanno dimostrato di non essere d’accordo i difensori dei convenuti, ma non si può fondatamente ritenere nulla la citazione solo perché in essa si evidenzia che, allo stato della vigente normazione, mentre lo shiatsu può essere praticato da chiunque, non è possibile finanziare con risorse pubbliche corsi di formazione per il conseguimento di una qualifica professionale relativa allo shiatsu stesso.

Trattasi di aspetti, quello della libera esercitabilità di un’attività e quello del finanziamento con risorse pubbliche di corsi per conseguire qualifiche professionali relative all’attività stessa, alquanto diversi tra loro, che si pongono su piani differenziati e –almeno in tesi – non implicano alcuna contraddizione logica e men che meno la nullità della citazione.

Tanto, considerando anche che –come più volte precisato da questa Sezione – i casi di nullità della citazione sono tipizzati per il codice di rito (ex art. 164 cpc) e che, con specifico riferimento alle norme relative ai giudizi innanzi a questa Corte, gli artt. 2 e 3 del R.D. 13/8/1933, n°1038 dispongono una simile sanzione solo quando –per quel che qui interessa– vi sia "assoluta incertezza sull’oggetto della domanda" (cfr., in termini, di questa stessa Sezione, sent. n°206-R/1999, nonché Id. n°554/2002).

9) – Così definiti i profili di rito della citazione, nel merito, la pretesa risarcitoria fatta valere con la stessa è infondata, sotto il profilo della carenza dell’elemento soggettivo della colpa grave.

10) – Punto centrale dell’addebito mosso da parte attrice ai convenuti è quello di aver ammesso a finanziamento il progetto formativo della società ARIS srl-Formazione , relativo ad un "Corso di formazione per operatore shiatsu" (da valere sul bando Multimisura P.O.R. Ob. 3 , misura C4, tipologia a2, pubblicato in suppl. ord. N°4 al BUR n°26 del 30/5/2001), errando "sul presupposto fondamentale della valutazione del progetto (stesso), costituito (dalla) idoneità (del medesimo) alla formazione di un titolo abilitante all’esercizio della professione, ex art. 14 della l. n°845/1978" (v. pag. 5 dell’invito a dedurre e, in senso conforme, lettera c , pagg. 15-17 della citazione).

Ritiene in proposito, per contro, la difesa dei convenuti che, "in linea generale la formazione, finalizzata alla collocazione dei soggetti disoccupati in ambito lavorativo, prescinde totalmente dalla acquisizione di qualifiche previste e disciplinate dall’ordinamento giuridico" (v. paragrafo 5.1.1., pag. 25 della memoria di costituzione in giudizio per il sig. Montagano e corrispondenti memorie degli altri convenuti), e che "quindi, diversamente da quanto viene ipotizzato dalla citazione, l’attestato di cui all’art. 14 della l. n°845 del 1978 non ha la funzione di certificare il possesso di una qualifica prevista e disciplinata dallo Stato, bensì assolve alla diversa funzione di attestare che il soggetto ha frequentato con esito positivo un corso di formazione teorico-pratico" (v. successiva pag. 27 del medesimo paragrafo 5.1.1. della medesima memoria di costituzione in giudizio).

11) – Ora, per quanto il problema può dirsi storicamente superato (come si vedrà tra poco), è bene chiarire che la lettura dell’art. 14 della l. n°845/1978 offerta dalla difesa dei convenuti non è propriamente aderente al sistema normativo sulla formazione, quale esso emerge sia dalla l. n°845/1978 in sé (complessivamente valutata) e sia dalla comparazione delle disposizioni di tale "legge quadro" statale con le disposizioni della legge della Regione Umbria n°69/ 1981 (e successive integrazioni e modificazioni), che hanno recato le specifiche "norme sul sistema formativo regionale" .

11 a) – In realtà, sotto il primo profilo (valutazione della l. n°845/1978 in sé), si osserva che il precitato art. 14 della l. n°845/1978, nello stabilire che "al termine dei corsi di formazione professionale volti a conseguire una qualifica gli allievi che vi abbiano regolarmente partecipato sono ammessi alle prove finali per l’ accertamento della idoneità conseguita", chiarisce che "tali prove devono essere conformi a quanto previsto dall’art. 18, primo comma, lettera a)" del medesimo testo normativo.

Dalla combinata lettura degli artt. 14 e 18 lettera a) della l. n°845/19878, dunque, emerge con chiarezza che, almeno fino a quando non è stato abrogato l’art. 18 ora citato, non era possibile finanziare con soldi pubblici un corso di formazione per l’acquisizione di una qualifica professionale che non fosse stata "definita" dal Ministro del Lavoro nei suoi "contenuti tecnici, culturali ed operativi", oltre che nelle "prove di accertamento per la (sua) attribuzione".

Peraltro, è appena il caso di rilevarlo, anche il corso che ne occupa è finalizzato all’acquisizione di una "qualifica", come correttamente osservato da parte attrice a pag. 15 (in fine) e pag. 16 della citazione; esso è finalizzato, infatti, alla acquisizione della qualifica di operatore shiatsu, come emerge sia dal "Progetto" formativo presentato dalla società ARIS, (v. Sez. D.1.1 dove, nello specificare il tipo di intervento, si è –per evidente errore – segnato la casella "Specializzazione", invece di quella di :"Qualificazione finalizzata all’occupazione"), sia dalla convenzione stipulata tra la predetta società e la Provincia di Perugia (nella quale si fa correttamente riferimento, quanto alla "tipologia" formativa, alla "qualifica" e non alla "specializzazione") e sia dal "Bando di iscrizione per operatori Shiatsu" della ARIS stessa agli interessati, nel quale si fa chiaro ed espresso riferimento al "rilascio di un attestato di qualifica professionale legalmente riconosciuto, ai sensi della l n°845/1978" (v. la parte del bando relativo alle "caratteristiche e articolazione del percorso formativo") .

11 b) – Il secondo degli indicati profili (comparazione della "legge quadro" n°845/1978 con le disposizioni delle leggi regionali), poi, conferma quanto detto al paragrafo precedente.

L’art. 14 della legge regionale n°69/1981 (come modificato dall’art. 14 della lr. n°14/1991), infatti, nel distinguere i corsi per i quali si rilascia un semplice "attestato di frequenza" (ex comma 1) da quelli "diretti al conseguimento di qualifiche, specializzazioni, abilitazioni", ecc. (ex comma 2), precisa che questi ultimi si concludono "tramite prove finali dirette all’accertamento dell’idoneità degli allievi ammessi a sostenerle, da svolgersi in conformità con i programmi e gli ordinamenti didattici dei corsi e con le disposizioni di competenza dello Stato, ai sensi dell’art. 18, I° comma, lettera a) della l. n°845/1978 e (quanto alle professioni sanitarie) dell’art. 6 lettera q) della l. n°833/1978".

Il richiamo operato dal riferito art. 14 della lr. n°69/1981 all’art. 18 della l. n°845/1978, quindi, dimostra ulteriormente l’intima interconnessione (anche in ambito regionale) tra il finanziamento pubblico dei corsi di qualificazione professionale e la preventiva definizione (anch’essa pubblica) della qualifica da conseguire, con indicazione dei relativi "contenuti tecnici, culturali ed operativi" (ex art. 18 ora menzionato).

Trattasi, peraltro, di una interconnessione che, relativamente alla Regione Umbria, vedeva accomunate tutte le qualifiche professionali, sanitarie e non, come evidenzia il richiamo all’art. 6 lettera q) della l. n°833/1978, operato dall’art. 14 della l. n°69/1981 accanto a quello del ripetuto art. 18 della l. n°845/1978.

E ciò almeno fino a quando non è stato abrogato tale ultimo articolo.

Nel tratteggiato contesto, quindi, il Collegio non può che prendere le distanze dalla ricostruzione operata dalla difesa dei convenuti, laddove essa slega totalmente, nella disciplina di cui all’art. 14 della l. n°845/1978, la preventiva determinazione pubblica "delle qualifiche professionali" (ex successivo art. 18, lettera a, del medesimo testo normativo) conseguibili dal corso che le qualifiche stesse è volto a conferire, previo accertamento della relativa preparazione, almeno fintanto che non è stato abrogato il ripetuto art. 18 della l. n°845/1978.

Con tale decreto ministeriale, dopo aver dato corpo alle attività certificative, volte a verificare le "competenze comunque acquisite nel sistema della formazione per il conseguimento dei relativi titoli e qualifiche" (ex artt. 1 e 2) e dopo aver scandito la procedura per la individuazione degli "standard minimi di competenza" per consentire la "certificazione (stessa) su tutto il territorio nazionale" (ex art. 3), viene previsto un periodo di "sperimentazione" (ex art. 7), durante il quale, "in attesa della definizione a livello nazionale degli standard minimi di competenza, le regioni possono provvedere autonomamente in via provvisoria alla definizione degli stessi ed al rilascio delle certificazioni relative" (ex comma 3 del citato art. 7).

Trattasi, con ogni evidenza, di una normativa che, al tempo dell’approvazione e dell’ammissione a finanziamento pubblico del progetto formativo presentato dalla società ARIS, si presentava non ancora ben definita e dai contorni piuttosto "sfuocati".

E’ certo però che siffatta normativa (1998-2001) ha comunque ribaltato la logica dell’art. 18, lettera a) della l. n°845/1978.

In relazione ad essa, invero, si è passati dalla preventiva "definizione" della qualifica professionale da conseguire, ex art. 18 appena citato, alla successiva "certificazione" della sussistenza delle "basi minime di conoscenza di norma riferibili a specifiche figure professionali", ex art. 2 del ricordato decreto del Ministero del Lavoro 31/5/2001, n°174.

Alla stregua di tale nuova normativa quindi, in via generale, il progetto formativo della società ARIS ben poteva essere ammesso a finanziamento, ovviamente sempre che non si fosse intesa la qualifica di "operatore shiatsu", al cui conseguimento tendeva il progetto stesso, come qualifica in qualche modo afferente all’area sanitaria .

Trattasi di conclusione di non poco momento, perché qualora il sistema formativo fosse rimasto quello originario, di cui agli artt. 14 e 18 della l. n°845/1978, allora sarebbe stato davvero arduo escludere la responsabilità dei componenti del Nucleo Tecnico di Valutazione e del Dirigente dell’Area Lavoro della Provincia di Perugia qui convenuti, per aver ammesso a finanziamento un corso formativo per il conferimento di una qualifica carente di predeterminazione pubblica dei suoi contenuti e dei suoi requisiti culturali e tecnico-professionali, indipendentemente dalla professione -sanitaria o meno- alla quale la qualifica stessa doveva ritenersi afferente.

In relazione ad esse, pertanto, non è possibile finanziare un qualsivoglia corso formativo senza la preventiva determinazione delle relative caratteristiche essenziali : culturali, professionali, ecc. .

13) – La Procura, nella vicenda all’esame del Collegio, si è sostanzialmente inserita in questa logica, atteso che le censure da essa formulata sulla ammissione a finanziamento del progetto formativo per il conferimento della qualifica di operatore shiatsu della società ARIS poggiano tutte sull’idea che lo shiatsu stesso involga attività in qualche modo rapportabile all’area sanitaria.

E ciò vale sia per l’addebito formulato con l’invito a dedurre, attinente al fatto di aver ammesso a finanziamento un progetto non idoneo "al conseguimento di un titolo valido, abilitante all’esercizio della professione di operatore shiatsu", in quanto non previsto dal sistema (v. pag. 5 dell’invito), e sia per gli altri, più specifici e variegati addebiti mossi con la citazione.

Con la citazione, infatti, la Procura, dopo aver ribadito l’addebito di cui all’invito a dedurre (impossibilità di rilasciare l’attestato di qualifica di operatore shiatsu in quanto attinente ad una attività "assimilabile ad una professione sanitaria", ex pag. 12 e da pag. 15 -lettera c- fino a pag. 17 -inizio- della citazione), ha anche contestato:

1) il mancato rispetto dell’ "obbligo di (destinare) il corso di che trattasi unicamente al personale medico, ai fisioterapisti e ai massofisioterapisti (v. lettera a, pag. 14, della citazione);

2) la carenza di poteri della Provincia di Perugia ad occuparsi di corsi di formazione in materia sanitaria, "essendo la formazione sanitaria attribuita alla Regione", ex lr. n°69/1981 e sue successive integrazioni e modificazioni, nonché lr. n°3/1999 (v. lettera b , pag. 15, della citazione);

3) la mancanza di autorizzazione regionale alla società ARIS "ad effettuare corsi per la qualificazione professionale di operatore shiatsu"(v. ancora una volta la lettera b , pag. 15, della citazione).

Nel tratteggiato contesto, quindi, è evidente che la chiave di volta per la risoluzione dell’odierna controversia va cercata nella natura dello shiatsu, per stabilire se esso involga davvero una qualche attività sanitaria o anche solo "assimilabile a quella sanitaria" (ex richiamata lettera b a pag. 15 della citazione), ovvero se lo shiatsu stesso costituisca "arte ausiliaria delle professioni sanitarie" (v., in questo ultimo senso, pag 7 della citazione), come sostenuto da parte attrice, o non sia piuttosto un’attività "libera", che non ha nulla a che fare con la salute, come sostenuto dai resistenti nei loro interventi difensivi scritti ed orali.

14) – In questa prospettiva, perdono di interesse gli "ulteriori motivi di illiceità", comunque infondati, esposti da parte attrice alle pag. 17-22, lettera c, della citazione, consistenti:

1) nella mancata aderenza del tema del progetto formativo presentato dalla società ARIS con "le finalità generali della misura C4 , tipologia a2) " ;

2) "mancato rispetto dei criteri di valutazione" fissati per l’esame dei progetti relativi al citato Bando multimisura POR Ob. 3, in relazione ai quali le valutazioni formulate dal Nucleo per il progetto della società ARIS andrebbero "corrette per difetto di almeno due punti" (v. pag. 20 della citazione), così che "il progetto (stesso) doveva essere escluso dai finanziamenti provinciali" (v. pag. 22, inizio, della citazione).

Trattasi, come anticipato, di rilievi comunque infondati, per i quali è sufficiente limitarsi ad evidenziare come :

- relativamente al primo, l’avv. Pirrami (in aula) abbia sufficientemente dimostrato la piena coerenza del progetto presentato dalla società ARIS con le finalità sostanziali perseguite dalla Misura C4, tipologia a2, sotto il preminente profilo funzionale –si è sottolineato– del progetto stesso di estendere la domanda di lavoro agli adulti, secondo le indicazioni offerte dalla predetta "Misura";

- relativamente al secondo, come la Procura non abbia indicato, in concreto, "quale profilo di valutazione sarebbe errato e quali sarebbero le ragioni oggettive e dimostrabili che giustificherebbero la riduzione" dei punteggi attribuiti al progetto presentato dalla società ARIS, limitandosi solo a richiamare le delibere che hanno fissato i criteri ed i subcriteri di valutazione (v., correttamente in proposito, pag. 32 della memoria di costituzione in giudizio del sig. Montagano e corrispondenti analoghe memorie degli altri convenuti).

E ciò senza considerare, quanto all’ultimo dei ricordati addebiti, che comunque, se errori di punteggio vi sono stati, essi sono dipesi essenzialmente dalla compilazione delle schede di valutazione, quale operata dalla società IF ITALIA FORMA srl (appositamente nominata per tale compilazione), sulla base delle quali schede sono stati espressi i punteggi, da parte del Nucleo di Valutazione (v. in tal senso anche pag. 20 della citazione); giusta le puntualizzazioni operate in aula dall’avv. Pirrami.

15) – Venendo, dunque, al "cuore" della causa, deve dirsi che le parti si sono sforzate di argomentare le loro contrapposte tesi sulla natura "sanitaria" (o almeno assimilabile a quella "sanitaria") o meno delle attività shiatsu, in relazione a parametri non propriamente pertinenti alle specifiche caratteristiche della vicenda all’esame.

Tanto è da dire, anzitutto, con riferimento ai vari richiami alla giurisprudenza penale, operati da entrambe le parti a sostegno dello loro, cennate contrapposte tesi .

In realtà, l’irrilevanza di simili richiami (nell’un senso e nell’altro delle ripetute, contrapposte posizioni delle parti) emerge in tutta la sua chiarezza sol che si consideri come la giurisprudenza oggetto dei richiami stessi si sia formata con riferimento alla rilevanza penale dell’esercizio delle attività non normate dal sistema, in relazione soprattutto al reato di cui all’art. 348 cp, in base al principio della tipicità delle fattispecie penalmente rilevanti, e non già con riferimento al diverso, specifico punto di rilevanza ermeneutica dell’odierna controversia, costituito dalla ammissibilità o meno a finanziamento pubblico di un corso formativo per il conferimento di una qualifica professionale dai contenuti e dalla natura incerta, in ragione dell’assenza di norme che la riguardano.

E ciò, si badi, vale anche per i richiami alla sentenza della Corte Cost. n°149/1988 operati nella nota del Ministero della Salute n°DIRP/V/02-1788 del 25/7/2002, a firma del Dr. Mastrocola, ove si consideri che tale sentenza (così come tutto il tenore della cennata nota ministeriale da pag. 2 in poi) attiene al menzionato reato di "esercizio abusivo di una professione", ex citato art. 348 c.p. .

Da questo punto di vista, perciò, assume scarsa rilevanza anche la nota della Direzione Sanità della Regione Umbria n°0016838 del 9/2/2004, nella parte della stessa che richiama la ricordata sentenza della Corte Costituzionale "n°149/1998" (recte: 1988) e la menzionata nota del ministero della Salute del 25/7/2002.

Ma l’irrilevanza dei criteri considerati dalle parti va ribadita anche per quei parametri valutativi che fanno riferimento alla intrinseca natura dell’attività shiatsu come tale, sganciata dalle valutazioni rese sulla stessa dagli organismi tecnici, sanitari e politici, deputati –alla fin fine– a normare detta attività .

In questa ottica, non hanno valore derimente né le osservazioni di parte attrice, che attribuiscono natura sanitaria all’attività shiatsu perché "produce effetti concreti e misurabili nel corpo umano" (v. pag. 8-9 della citazione), né le opposte osservazioni della difesa dei convenuti, che nega natura sanitaria all’attività in discorso in quanto "l’operatore (shiatsu) non pratica sulla persona, ma con la persona" (v. pagg. 12-13 della ripetuta memoria di costituzione in giudizio).

Al contrario, in rapporto alle caratteristiche della vicenda all’esame, l’accertamento della natura della pratica shiatsu promana proprio dalle valutazioni rese sulla stessa dagli organismi tecnici, sanitari e politici che si sono dati carico di esaminare questo problema .

16) – Alla stregua di tale impostazione, quindi, assumono particolare rilievo sia i pareri espressi dal Consiglio Superiore di Sanità nelle sedute del 22/1/1997 e del 24/5/2002, sia la proposta di legge (statale) n°640/2001, presentata il 7/6/2001, e sia la legge della Regione Piemonte 24/10/2002, n°25, su cui è poi intervenuta la Corte Costituzionale con la sent. n° 353/2003, nonché il decreto del Ministro del Lavoro del 30/5/2001, depositato in aula da parte attrice; atti e provvedimenti evocati, tutti, da parte attrice medesima a sostegno dell’ esercitata azione di danno.

a) "agli organi governativi italiani presso l’Unione Europea di fornire, se richiesti, elementi di valutazione al riguardo ai membri italiani del Parlamento Europeo";

b) al Dipartimento II° (autore della relazione che ha occasionato il parere in commento) "di assumere eventuali iniziative per disciplinare nell’ordinamento italiano le Medicine non convenzionali".

Sul versante politico-legislativo, a sua volta, è innegabile che la pratica shiatsu rientra tra quelle che rivestono, se non altro, interesse sanitario.

Essa infatti è stata prevista sia nel contesto della "proposta di legge (statale) sulle pratiche diagnostiche e terapeutiche alternative, rispetto alla medicina ufficiale" (v. la nota della Direzione Sanità della Regione Umbria n°0016838 del 9/2/2004), sia nella legge della Regione Piemonte n°25 del 24/10/2002, venendo annoverata –in tale legge– tra le "pratiche terapeutiche e delle discipline non convenzionali" di cui agli artt. 1 e 2 della legge regionale stessa (v., in particolare, l’art. 2, lettera i, di detta legge) .

Sulla legge regionale in parola è intervenuta, come noto, la Corte Costituzionale che, con la ricordata sentenza n° 353/2003, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della legge stessa.

A tanto è pervenuta la Corte Costituzionale, dopo aver ricondotto la materia oggetto della ripetuta legge regionale ("Regolamentazione delle pratiche terapeutiche e delle discipline non convenzionali") nella materia "delle professioni sanitarie", evidenziando come, pur dopo l’entrata in vigore "del nuovo titolo V° della Costituzione, la disciplina de qua (sia comunque) da ricondurre nell’ambito della competenza concorrente in materia di professioni ,ex art. 117, terzo comma , Cost.".

Conseguentemente, ha ulteriormente precisato il Giudice delle leggi, "non essendo ancora stati emanati dei nuovi principi fondamentali" che orientino il potere legislativo delle regioni, gli stessi vanno identificati con "quelli risultanti dalla legislazione statale già in vigore", in relazione ai quali, ha concluso la Corte Costituzionale, "non par dubbio che, anche oggi, la potestà legislativa regionale in materia di professioni sanitarie debba rispettare il principio, già vigente nella legislazione statale, secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici, debba essere riservata allo Stato" (v., testualmente, la precitata sent. n°353/2003).

Da ultimo, si osserva che anche le indicazioni offerte dalla "codifica (delle) professioni" operate del Ministro del Lavoro con il precitato DM del 30/5/2001 (emesso in applicazione dell’art. 4, comma 3 del DPR n°442/2000, recante "norme per la semplificazione del procedimento per il collocamento ordinario dei lavoratori") lasciano ragionevolmente ritenere che lo shiatsu abbia rilievo sanitario, visto che la figura del "tecnico esperto in shiatsu", catalogato al n°321515, è inserito nella più ampia categoria dei Chinesiterapisti e fisioterapisti", classificata al n°321500, nel quadro dei Tecnici Paramedici, catalogati, a loro volta (insieme agli agronomi), al n°320000 dell’allegato C, del ripetuto DM 30/5/2001.

17) – In relazione a quanto precede, dunque, deve dirsi che :

a) lo shiatsu rientra tra le "pratiche terapeutiche non convenzionali", a rilevanza essenzialmente sanitaria;

b) la relativa disciplina, e segnatamente i profili che attengono alla "individuazione delle (relative) figure professionali (deve) essere riservata allo Stato".

L’affermata riserva di disciplina dello shiatsu a favore dello Stato, ovviamente, vale nei rapporti di legislazione concorrente dello Stato stesso con le Regioni, in relazione a quanto affermato dalla Corte Costituzionale con la ricordata sentenza della Corte Costituzionale n°353/2003.

18) – Ora, però, se una siffatta riserva vale nell’ambito del riparto di competenze del potere legislativo, ancor più deve valere nell’ambito delle competenze amministrative.

Evidenti esigenze di armonia del sistema, invero, inducono ad escludere che per le pratiche sanitarie non ancora normate sia possibile tenere dei corsi di formazione, finanziati con risorse pubbliche, per il conferimento delle relative qualifiche professionali, affidate nella loro concreta determinazione ai medesimi soggetti privati che hanno presentato il progetto sul corso stesso.

Un siffatto finanziamento, con l’assentire preventivamente il progetto relativo al corso da tenere, di fatto finisce per conformare la qualifica da conferire, quale delineata dai soggetti privati che hanno presentato il progetto sul corso stesso, al di fuori di ogni predeterminazione pubblica (legislativa e/o del Ministero della Salute) dei relativi profili professionali e dei requisiti culturali, teorico-pratico, tecnico-scientifici, ecc. che devono concorre per conferire la qualifica medesima (cfr. precedente paragrafo 12) .

E ciò, a sua volta, frustra anche quelle esigenze di certezza, sicurezza e garanzia sulla idoneità professionale degli operatori sanitari, che sono particolarmente avvertite dai consociati, in relazione alla grande importanza che riveste la salute nel comune sentire dei consociati medesimi e che ha indotto il Costituente a guardare alla "salute come (ad un) fondamentale diritto dell’individuo e (ad un rilevante) interesse della collettività", ex art. 32 Cost. .

19) – Le considerazioni che precedono, dunque, inducono a ritenere che il corso per il conferimento della qualifica di operatore shiatsu , di cui al progetto formativo della società ARIS, non poteva essere ammesso a finanziamento pubblico.

Hanno, quindi, errato sia il Nucleo di Valutazione Tecnico che, nella seduta del 3/10/2001, ha esaminato e positivamente valutato tale progetto, in vista del cennato finanziamento, e sia il Dirigente dell’ Area Lavoro della Provincia di Perugia che, con la sua determinazione n°2774 del 12/10/2001, ha approvato e concretamente ammesso a finanziato il progetto stesso.

20) – Trattasi, tuttavia, di errori del tutto scusabili in relazione alle intrinseche caratteristiche dello shiatsu come tale ed in relazione, altresì, alle scarse indicazioni offerte su di esso dagli organi pubblici (tecnici, sanitari e/o politico-legislativi) al tempo dell’ammissione a finanziamento del predetto progetto formativo.

Sotto il primo profilo (intrinseca natura dello shiatsu), infatti, è innegabile che la pratica shiatsu non era immediatamente percepibile come "professione sanitaria", al tempo in cui hanno operato il Nucleo di Valutazione ed il Dirigente dell’Area Lavoro della Provincia di Perugia, presentando anzi, a quel tempo, molti aspetti che ben possono avere indotto tali organi a ritenere, all’epoca, che essa non avesse nulla a che fare con le professioni sanitarie, in quanto mera "arte del benessere", ai limiti del puro pensiero filosofico orientale, come sottolineato in aula dai difensori dei convenuti .

Ed è proprio questa la ragione per cui i predetti organi non hanno dato luogo ad alcun approfondimento istruttorio sulla natura dello shiatsu e non hanno chiesto alcun parere in proposito.

Essi, contrariamente a quanto sostenuto da parte attrice, che ha argomentato la colpa grave dei convenuti proprio da tale carenza istruttoria (v. pag. 29 della citazione), avevano incolpevolmente maturato la sicura convinzione che lo shiatsu non avesse alcuna rilevanza sanitaria, così da non nutrire dubbi al riguardo, e così da non porre in essere alcun approfondimento istruttorio di sorta ; giusta le considerazioni espresse in proposito dai difensori dei convenuti nei loro interventi scritti ed orali.

Sotto il secondo profilo (indicazioni sullo shiatsu da parte di organismi pubblici), invece, deve evidenziarsi che quasi tutta la produzione pubblica sulla pratica shiatsu, quale attività a rilevanza sanitaria, è intervenuta dopo la ricordata delibera del Nucleo Tecnico di Valutazione e dopo la menzionata determinazione del Dirigente dell’Area Lavoro della Provincia di Perugia, entrambe dell’ottobre 2001.

In realtà, solo il parere del Consiglio Superiore di Sanità del 1997 era stato emanato in epoca alquanto precedente rispetto ai cennati atti del Nucleo di Valutazione e del Dirigente dell’Area Lavoro della Provincia di Perugia.

Esso, però, non ha avuto diffusione, o meglio è rimasto un "atto interno" al Ministero della Salute, come giustamente osservato in aula dall’avv. Rampini, tenuto conto dell’argomento e soprattutto delle ragioni che lo hanno occasionato (v. quanto detto al riguardo sub precedente paragrafo 16) e non riguardava espressamente lo shiatsu, a differenza di quello successivo del 2002 .

Quanto, invece, al decreto del Ministro del Lavoro del 30/5/2001, è evidente che lo stesso, sebbene di data anteriore, è stato emanato (e pubblicato ancora dopo) a ridosso della ripetuta delibere del Nucleo di Valutazione e della ridetta determinazione dirigenziale.

In relazione a ciò, quindi, è più che comprensibile che tali organi non ne avessero compreso appieno la portata e, soprattutto, le implicazioni per la vicenda che andavano a definire, tenuto anche conto della corposità e della complessità del decreto stesso e dei suoi vari, voluminosi allegati.

21) – Alla scusabilità dell’errore in questione, corrisponde la mancanza della colpa grave dei convenuti che, perciò, vanno assolti dalla domanda attrice, appunto, per carenza di colpa grave, come anticipato sub precedente paragrafo 9) .

Tanto, con assorbimento di ogni altra eccezione e deduzione, ivi compresa quella relativa alla carenza di "ogni potere decisorio" del sig. Delfitto, di cui a pag. 6 della relativa memoria di costituzione in giudizio, da ritenere comunque fondata.

22) – Quanto, infine, al preteso danno all’immagine, rivendicato anch’esso con l’atto introduttivo della causa, deve dirsi che la citazione è –anzitutto – carente di prova quanto all’obiettivo verificarsi del danno stesso.

E’ ben vero, infatti, che la stampa si è occupata della vicenda relativa al corso in questione, ma è altrettanto vero che ciò è avvenuto al limitato e diverso profilo -da quello trattato finora- di una "presunta truffa da 62 mila euro ai danni della Comunità Europea relativa al finanziamento di corsi fantasmi per operatori shiatsu" (v., per tutti, il primo degli articoli di stampa, contrassegnato con il n°0080/2004, presente nel fascicoletto, allegato 1) della Procura della nota di deposito n°1).

Dalle risultanze documentali in atti, per contro, risulta che il corso in discorso è stato regolarmente espletato e lo stesso è stato puntualmente eseguito, in conformità al progetto assentito dal Nucleo di Valutazione Tecnica, come approvato dal Dirigente dell’Area Lavoro della Provincia di Perugia con la ricordata determinazione n°2774 del 12/10/2001.

Di tanto, del resto non dubita neanche parte attrice che, a pag. 3 della citazione, dà atto che "il corso di operatore shiatsu si è regolarmente tenuto dal 23 marzo 2002 al 14 aprile 2003, per complessive 400 ore di lezioni teoriche e pratiche".

Carente, dunque, l’elemento oggettivo del preteso danno all’ immagine, per esso difetta comunque anche il relativo elemento soggettivo della colpa grave, in relazione a quanto precisato nei precedenti paragrafi, in merito alla scusabilità dell’errore che ha indotto ad ammettere a finanziamento il progetto formativo della società ARIS, per il conferimento della qualifica di operatore shiatsu.

23) – Per quanto finora esposto e considerato, dunque, i convenuti devono essere assolti dalla domanda attrice.

24) – Dato l’esito del giudizio, non è luogo a pronuncia sulle spese del giudizio stesso .

P. Q. M.

LA CORTE DEI CONTI

Sezione Giurisdizionale dell’Umbria

ASSOLVE

dalla domanda attrice i sigg. Barbieri Anna, Bastianini Franco, Palazzetti Bruno, Bei Adriano, Bonaduce Silvio, Montagano Danilo, Fiorucci Elio e Delfitto Leonardo;

Dato l’esito del giudizio, non è luogo a pronuncia sulle spese del medesimo.

Così deciso in Perugia,nella Camera di Consiglio del giorno 8 marzo

2005.

Il Presidente f.f. – Estensore

F.to Fulvio Maria Longavita

Depositata in Segreteria il 04 maggio 2005

Il Direttore della Segreteria