SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE DELL’UMBRIA

Sentenza n.379 del 18/5/1999 - Presidente MARESCOTTI - Relatore LONGAVITA - P.M. MINERVA

S E N T E N Z A

nel giudizio di responsabilità istituito dal Procuratore Regionale nei confronti di C. Rosario

Visto l’atto introduttivo della causa, iscritto al N°130/E.L. del registro di Segreteria, e gli altri atti e documenti tutti della causa.

Uditi, alla pubblica udienza del 18/5/1999, con l’assistenza del Segretario, sig.ra Elvira Fucci : il relatore, nella persona del Cons. Fulvio Maria Longavita, il P.M., nella persona del Procuratore Regionale, dr. Massimiliano Minerva; il difensore del C., avv. Mario Rampini.

FATTO

Con citazione del 7/5/1998, depositato il 15 maggio seguente e notificato il successivo 5 giugno, il Procuratore Regionale ha convenuto in giudizio il dr. Rosario C., dipendente della ULSS " Media Valle del Tevere" di Marsciano, per ivi sentirlo condannare, in tale sua qualità ed a favore di detta ULSS, al pagamento della somma di £ 12.165.167 – oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio – quale danno arrecato alla ULSS stessa per ingiustificati permessi retribuiti fruiti dal medesimo, ai sensi dell’art. 4 della L. n° 816/1985.

Dagli atti risulta che, a seguito dell’istruttoria esperita in relazione a notizie di stampa attinenti alla condanna del C. da parte del Pretore di Perugia per i reati di cui agli artt. 81, cpv; 61, N°2; 480 e 640, N°1, cp, connessi alle assenze dal servizio ed alle false attestazioni del medesimo di partecipazione a riunioni degli organi collegiali del comune di Perugia (sent. n°59/1994), la Procura Regionale, con atto del 17/12/1997, lo invitava a controdedurre, ai sensi dell’art. 5 della L. 14/1/1994, ritenendolo responsabile del corrispondente danno, come quantificato dalla Azienda Sanitaria succeduta alla ricordata ULSS.

Con nota controdeduttiva pervenuta alla Procura il 23/1/1998, redatta con l’assistenza del Prof. Avv. Fabio Dean, il C. respingeva ogni addebito, riportandosi all’appello proposto contro la menzionata sentenza pretorile di condanna e rappresentando "l’opportunità di sospendere il procedimento sino alla definizione del giudizio penale".

Con l’atto introduttivo della causa, parte attrice, ricordato come dal procedimento penale e dalle risultanze istruttorie siano emerse diverse forme di illegittima fruizione dei permessi in questione, avendo il C. falsamente attestato la sua presenza in "riunioni mai tenutesi, ovvero effettivamente avvenute ma alle quali (egli) risultava assente, ovvero ancora in riunioni svoltesi in orari diversi da quelli certificati", ha argomentato per la responsabilità del medesimo, non essendo in nessun modo giustificabili simili assenze in base alle " disposizioni vigenti all’epoca dei fatti", con conseguente "violazione del rapporto sinallagmatico tra le prestazioni del datore di lavoro (ULSS) e quelle del lavoratore".

In particolare, parte attrice, ha "sottolineato che alla fattispecie non si applica il comma 3 dell’art. 4 della L. N°816/1985, come interpretato" dall’art. 8 del D.L. N°8/1993, convertito in L. N°68/1993, ma il comma 2 del medesimo art. 4", essendosi in presenza di un soggetto "eletto in commissione consiliare e di attività relative allo svolgimento di sedute e riunioni di quel tipo di organo".

Quanto al danno, costituito dalle ore di permesso illegittimamente retribuite (quale individuate mediante il raffronto del "tabulato della struttura sanitaria attestante le presenze e le assenze del C." con "i verbali e gli atti degli organi consiliari") moltiplicato per la retribuzione oraria (£ 40.790), parte attrice lo ha fissato in 215 ore, di cui : 77 ore per "presunte riunioni in realtà mai tenute"; 72 ore per "riunioni effettivamente avvenute, ma alle quali (il C.) risultava assente; 66 ore per "riunioni svoltesi in seduta pomeridiana (e) dunque al di fuori dell’orario di servizio".

A queste ore, sono state poi aggiunte quelle "risultanti dallo scarto tra l’orario effettivo di svolgimento delle riunioni come risultanti dai verbali e le ore di permesso richieste, per un numero complessivo di ore pari 298,15, comprensive anche di "10,45 ore di congedo straordinario per malattia, durante le quali il convenuto (è risultato) presente presso il comune".

Di qui, negata "l’esigenza o l’opportunità di sospendere il giudizio" in attesa della definizione del procedimento penale, la richiesta di condanna alla suindicata somma.

Con memoria in data 1/10/1998, il difensore del dr. C., avv. Mario Rampini (costituitosi in giudizio con memoria del 25/9/ 1998), ha avversato la pretesa attrice, sostenendo la piena applicabilità al predetto delle disposizioni dell’art. 4, comma 3, della L. N°816/19785, in relazione alla molteplicità degli incarichi ricoperti dal medesimo nell’ambito del Comune di Perugia come assessore delegato all’edilizia.

Anzi, con specifico riferimento al "monte ore" di permessi retribuiti d’aggiungere a quelli per la partecipazione alle riunioni degli organi collegiali, detto avvocato ha precisato che nel caso dovrebbe trovare applicazione la più favorevole previsione delle 48 ore stabilite per il sindaco, in luogo delle 24 ore stabilite per l’assessore, atteso che il C. era un assessore con delega; posizione che, "per il settore di competenza, equivale a quella del sindaco, essendo il primo tenuto a svolgere tutti gli adempimenti spettanti al secondo".

Per la difesa, insomma, "in mancanza di una disciplina legislativa (relativa) ai permessi degli assessori muniti di delega, non sembra scorretto ricondurre la posizione di questi ultimi a quella del Sindaco, piuttosto che a quella dell’assessore avente il solo compito di partecipare alle riunioni di Giunta" in quanto, "diversamente ragionando, si perverrebbe all’aberrante conclusione di equiparare figure assolutamente eterogenee, quali l’assessore membro di giunta e l’assessore con delega di funzioni amministrative", sì che la norma violerebbe "i principi di cui agli artt. 3 e 4 della costituzione".

La pretesa attorea dunque, secondo la difesa, sarebbe radicalmente infondata, difettando finanche il danno; il numero delle ore addebitate, infatti, sarebbe largamente assorbito dal complessivo monte ore di 48 ore mensili di cui il C. avrebbe potuto disporre, senza necessità di certificazione alcuna, per l’esercizio delle "altre funzioni a lui spettanti", ovvero –in subordine– dal monte ore costituito dalle 24 ore mensili, certamente spettanti al predetto come assessore, e dal tempo di percorrenza per gli spostamenti dalla sede della ULSS di Marsciano a quella del Comune di Perugia e viceversa, da stimare in un’ora almeno per ognuno di tali spostamenti.

"Per (mera) completezza", poi, la difesa ha anche illustrato le ragioni per le quali, a suo giudizio, non sussisterebbero gli estremi del falso e del corrispondente dolo nelle attestazioni redatte su indicazione del C., specificamente considerando le varie forme di omessa partecipazione del medesimo alle riunioni degli organi collegiali del Comune.

In via del tutto subordinata, infine, ha chiesto un buon uso del potere riduttivo.

All’odierna pubblica udienza le parti hanno ancora illustrato le loro posizioni, concludendo in conformità e depositando, ognuna si esse, copia della sentenza d’appello (n°663-98/1999) che ha annullato la ricordata sentenza pretorile di condanna del C., per mancanza di correlazione tra imputazione penale e sentenza emessa, e che -ha precisato la difesa- ha fatto venir meno l’esigenza di sospendere il presente giudizio.

DIRITTO

1) – La risoluzione dell’odierna controversia passa di necessità dalla ricostruzione, in punto di diritto, del sistema dei permessi spettanti "agli amministratori locali", ex L. 27/12/1985, n°816, atteso che le valutazioni e considerazioni espresse in proposito dalle parti non sempre appaiono in linea con una corretta interpretazione della normativa.

2) – Prima di procedere ad una simile ricostruzione, tuttavia, è opportuno precisare, in punto di fatto, che le risultanze processuali non lasciano adito a dubbi di sorta né quanto alla non corrispondenza delle certificazioni, rilasciate dal sindaco di Perugia, con i tempi e la durata della reale partecipazione del C. alle sedute degli organi collegiali del comune, quali desunte dai relativi verbali, né quanto alla circostanza che i dati per dette certificazioni sono state forniti dal C. medesimo, che nel "predisporre il riepilogo mensile" delle riunioni da certificare "ha sempre fatto riferimento alle attività istituzionali effettivamente svolte" e non agli orari propri delle riunioni certificate (cfr. pagg. 4-5 dell’atto d’appello alla sentenza pretorile di condanna e, in termini sostanzialmente analoghi, pag. 12 della memoria depositata dall’avv. Rampini l’1/10/1998).

Ancora oggi in aula, del resto, la difesa ha avuto modo di ribadire che i dati per la stesura delle ripetute certificazioni sono stati forniti dal C. e che effettivamente sussistono differenze, nelle certificazioni in questione, con le date ed i tempi delle riunioni alle quale esse fanno riferimento.

In questa ottica, dunque, ben può dirsi provata la situazione di fatto su cui si fonda la pretesa attrice, indipendentemente dall’esito penale della vicenda, e cioè che il C. si è assentato dalla USL di Marsciano, presso cui prestava servizio, in orari e per motivi diversi da quelli indicati nelle ripetute certificazioni, dando luogo alle seguenti tipologie di permessi:

Trattasi di tipologie non contestate dalla difesa, che si è limitata ad escludere solo l’intenzionalità delle errate indicazioni fornite dal C., laddove – come detto – ha precisato che il medesimo "nel predisporre il riepilogo mensile ha sempre fatto riferimento alle attività istituzionali svolte", ovvero, con specifico riferimento alle " riunioni mai tenute", ha chiarito che in realtà, nella prassi, "sovente si verificavano riunioni informali, nelle quali non vi era la redazione di un verbale ufficiale" (cfr. pag. 14 della memoria difensiva depositata l’1/ 10/1998).

Trattasi, quanto a quest’ultime riunioni, delle c.d. "giunte volanti", indicate in sede penale dallo stesso C. come quelle tenute "informalmente, senza deliberare alcunché ed in assenza di un segretario verbalizzante" (cfr. pag. 17 della sentenza pretorile n°59/ 1994).

Per vero, l’unica tipologia di permessi per i quali le contestazioni della difesa si sono spinte fino al punto di investire la stessa situazione di fatto attestata nei verbali delle riunioni, è l’ultima di quelle sopra elencate : riunioni effettivamente tenute a cui il C. è risultato assente.

Per queste riunioni, pure specificamente individuate da parte attrice, che hanno comportato un numero di permessi pari a 72 ore complessive (v. pagg. 8-9 della citazione), tuttavia, il Collegio non può dubitare dell’assenza del C. alle stesse, stante la ben nota efficacia probatoria riservata agli atti pubblici, quali sono – appunto – i verbali di tali riunioni.

Del tutto prive di pregio e consistenza, dunque, si manifestano le argomentazioni di segno contrario espresse in proposito da parte resistente, sostanzialmente volte a contestare la veridicità dei menzionati verbali, che il Collegio non può in nessun modo considerare in assenza di una apposita querela di falso (ex art. 2700 cc), da rimettere – quanto alla verifica della sua fondatezza – al Tribunale, non avendo il Collegio stesso alcun potere cognitorio in proposito, neanche in via incidentale (ex 34 cpc), sì che, qualora una simile querela fosse stata presentata, si sarebbe dovuto limitare a sospendere il giudizio, in attesa della decisione propria del Giudice ordinario (ex artt. 295 cpc e 11 del RD 13/8/1933, n°1038).

3) – Tutto ciò premesso in fatto, può ora procedersi, in diritto, alla ricostruzione esegetico-normativa del sistema dei "permessi degli amministratori locali", quale delineato dalla L. n°816/1985.

La disciplina di tali permessi, fondamentalmente, è racchiusa negli artt. 4 e 16 della citata legge e, quale limite esterno ai permessi stessi, nell’art. 2 della medesima legge, relativo ai "collocamenti in aspettativa"; la giurisprudenza infatti, con riferimento a questi ultimi, ha avuto modo di precisare che, "nell’ottica del legislatore, i limiti temporali fissati dall’art. 4 per i permessi rappresentano il punto oltre il quale non è più possibile conciliare l’attività di lavoro dipendente con quella politica e pertanto, per ogni ulteriore esigenza, il dipendente deve ricorrere all’aspettativa" (cfr. TAR Sicilia, Sez. I Catania, sent. n°613/ 1991).

Per quanto più specificamente attiene ai permessi in questione, deve dirsi che l’articolo 4 prevede, ordina e dispone i permessi stessi, in relazione alla figura di "amministratore locale" di volta in volta considerata, assicurando, per quel che qui rileva:

I) agli "eletti nei consigli comunali, (il) diritto di assentarsi dal servizio per l’intera giornata nella quale sono convocati i rispettivi consigli" (comma 1);

II) agli "eletti nelle commissioni consiliari formalmente istituite, (il) diritto di assentarsi dal servizio per poter partecipare alle riunioni degli organi degli enti di cui fanno parte" (comma 2);

III) agli "eletti nelle giunte municipali, (il) diritto di assentarsi dai rispettivi posti di lavoro per un massimo di 24 ore lavorative al mese, elevate a 48 per i sindaci, oltre ai permessi di cui ai precedenti commi" (comma 3).

Quanto a questi ultimi, poi, l’art. 8 del DL n°8/1993, convertito in L. n°68/1993, quale interpretazione autentica dell’ar.4, comma 3, della L. n°816/1985, ha chiarito che gli eletti nelle giunte hanno il diritto di assentarsi :

III a) "per tutto il tempo delle adunanze delle giunte predette, con riferimento all’ora di convocazione ed alla fine dei lavori";

III b) per il "tempo necessario per raggiungere il luogo dell’adunanza e per rientrare al posto di lavoro";

III c) per il "tempo necessario per il preliminare studio dell’ordine del giorno";

III d) per un aggiuntivo numero complessivo di 24 o 48 ore mensili retribuite, necessarie "per l’esercizio delle altre funzioni che agli stessi competono"

La disciplina dei permessi, infine, si completa con le previsioni dell’art. 4, comma 6, della L. n°816/1985, che assicurano agli eletti il "diritto ad ulteriori permessi non retribuiti sino ad un massimo di 24 ore mensili, qualora risultino necessari per l’espletamento del mandato", e con le previsioni del successivo art. 16, che impongono di documentare "prontamente e puntualmente l’attività ed i tempi di espletamento del mandato per i quali i lavoratori chiedono ed ottengono permessi, retribuiti e non retribuiti, mediante attestazione dell’Ente".

Così delineato il sistema normativo dei permessi, si possono ora comprendere come non siano condivisibili le valutazioni e considerazioni espresse:

A) da parte attrice, allorché ha ritenuto che nei confronti del C. debba trovare "applicazione il (solo) comma 2 del citato art. 4 della L. n°816/1985", in quanto presidente della commissione edilizia del comune di Perugia ;

B) da entrambe le parti, allorché hanno ritenuto che per il "plafond (delle) 24 ore retribuite (non sia) prevista la necessità di alcuna documentazione certificativa" (v. pag. 7 della citazione), ovvero che "le certificazioni sono necessarie e valgono esclusivamente per la partecipazione alle sedute della Giunta municipale, mentre non sono necessarie e sono quindi giuridicamente irrilevanti in ordine all’attestazione delle altre funzioni di esclusiva spettanza dell’assessore" (cfr. pag. 5 della memoria difensiva depositata l’1/10/1998);

C) da parte resistente , infine, allorché ha ritenuto che all’ "assessore con delega" spetti lo stesso "monte ore" retribuito del sindaco (48 ore) e non quello proprio dell’assessore senza delega (24 ore).

3 A) – Iniziando dalle valutazioni di parte attrice in ordine al cumulo dei permessi, deve dirsi che, essendo i permessi stessi funzionalizzati all’espletamento dei compiti propri del consigliere comunale, dell’assessore (o sindaco) e del componente le commissioni consiliari, nessun ostacolo logico e/o giuridico si incontra nell’ affermare la cumulabilità di tali permessi allorché una stessa persona –come nel caso del C. – sia contemporaneamente consigliere comunale, assessore e componente di una commissione consiliare .

A tal riguardo, ove non bastasse il chiaro tenore letterale dell’art. 4, comma 3, che consente agli "eletti nelle giunte municipali" di fruire oltre che dei permessi loro propri anche di quelli "di cui ai precedenti commi", deve ricordarsi che la circolare del Ministro dell’Interno n°2/86, del 24/3/1986 espressamente prevede tale cumulo, sotto il profilo del diritto a fruire dei permessi necessari per la "partecipazione alle riunioni degli organi di cui (l’eletto) fa parte" nelle vesti, di consigliere, assessore e di componente le commissioni consiliare, solo escludendo che il medesimo possa, in relazione a tale molteplicità di incarichi, superare "il numero di ore fissato dal 3° comma dell’art. 4 : 24 o 48 ore" (cfr. detta circolare alla voce "assenze autorizzate").

E d’altronde, la stessa giurisprudenza, là dove si è posto il problema, non ha mancato di evidenziare che al dipendente che sia consigliere ed assessore comunale spettano sia i permessi di cui al comma 1 che quelli di cui al comma 3 dell’art. 4, oltre ovviamente a quelli di cui al successivo comma 6 (cfr. TAR Puglia, Sez. I^ Lecce, n°733/ 1993), e –aggiunge il Collegio– quelli di cui al precedente comma 2, qualora l’eletto sia anche membro di una commissione consiliare.

Ciò stante, risultando in atti che il C. era ad un tempo consigliere, assessore e membro di commissione consiliare, ben poteva egli usufruire di tutti i permessi previsti per l’espletamento degli incarichi propri di tali organi, compresi quelli di cui al "monte ore" fissato dal 3° comma dell’art. 4 della L. n°816/1985, sulla non fruibilità dei quali ultimi si è invece particolarmente soffermato parte attrice ; giusta le conclusioni di segno opposto espresse al riguardo da parte resistente.

3 B) – Venendo poi alla convinzione, comune ad entrambe le parti, ma non per questo tale da non consentire al Collegio di discostarsene ("jura novit curia"), che il diritto ai permessi per il "monte ore" di cui all’art. 4, comma 3, (24 ore per gli assessori e 48 per il sindaco) sia sottratto a qualsiasi dovere certificativo, deve anche qui richiamarsi la circolare del Ministero dell’Interno n°2/1986, in disparte il tenore letterale dell’art. 16 della L. n°186/1985, che chiaramente impone di attestare "prontamente e puntualmente i permessi (tutti i permessi), retribuiti e non retribuiti".

L’anzidetta circolare, pure trasmessa dalla difesa a corredo della sua memoria in data 1/10/1998, peraltro ancor più chiaramente precisa che "i lavoratori devono produrre al datore di lavoro, a giustificazione delle ore di effettiva assenza dal servizio (tutte le ore di effettiva assenza dal servizio), apposita certificazione dalla quale risulti l’attività ed i tempi dell’espletamento del mandato" (cfr. la ripetuta circolare alla voce "documentazione dei permessi").

In tal senso, del resto, la giurisprudenza non ha mancato di puntualizzare, pur riconoscendo che gli artt. 4 e 16 della L. n°816/ 1985 "non contengono elementi ostativi alla programmazione dei permessi" (realizzata tra l’altro dal C., come da nota del medesimo in data 20/6/1987, allegata alla memoria dell’1/10/1998), che comunque la fruizione del "diritto ad assentarsi dal servizio, mediante permessi retribuiti e non, si correla all’espletamento del mandato, da comprovarsi mediante attestazione dell’Ente, ai sensi dell’art. 16" (cfr. TAR Molise n°241/1990).

In conclusione, tutti i permessi previsti dall’art. 4 della L. n°816/1985, compresi le "24 o 48 ore retribuite" di cui al 3° comma del medesimo articolo, devono trovare puntuale riscontro nelle attestazioni dell’Ente presso il quale i permessi stessi vengono fruiti, sì che il diritto a tali permessi resta "subordinato all’assolvimento degli obblighi di diligenza e documentazione di cui al (ripetuto) art. 16" (cfr. Pretore di Asti del 27/12/1988, in affare Bresciano contro Banca Comm. Ita.).

In altri termini, la "pronta e puntuale" attestazione dell’attività svolta nell’espletamento del mandato durante i permessi – e quindi durante le assenze dal servizio – nonché dei tempi di realizzazione della stessa si configura come un preciso onere per il lavoratore : una volta chiesto il permesso egli deve "prontamente e puntualmente" documentare, "mediante attestazione dell’ente, l’ attività ed i tempi di espletamento del mandato"; diversamente, l’assenza dal servizio non potrà non considerarsi arbitraria ed ingiustificata, salvo–ritiene il Collegio – che l’interessato non riesca comunque a dar prova dell’attività espletata durante l’assenza stessa come corrispondente al mandato.

3 C) – Passando, da ultimo, alla convinzione di parte resistente, secondo cui all’ "assessore con delega" spetta il monte ore del sindaco (48 ore mensili retribuite) e non a quello proprio dell’ assessore (24 ore mensili retribuite), deve dirsi che una simile pretesa è palesemente infondata, alla stregua delle indicazioni normative che emergono dall’art. 4 della L. n°816/1985, oltre che dagli artt. 3 e 4 Cost. (pure invocati da parte resistente), tenuto conto dei precedenti giurisprudenziali in proposito, e segnatamente di quelli della Corte Costituzionale.

Ed invero, muovendo dalla lettera della norma, nessun dubbio può sussistere sul fatto che l’art. 4, comma 3, della L. n°186/1985, così come interpretato dall’art. 8 del DL n°8/1993, convertito in L. n°68/ 1993, consideri, secondo un sistema conchiuso, solo i sindaci e gli assessori, nei quali ultimi devono certamente ricompresi anche gli " assessori con delega".

D’altro canto, il carattere eccezionale di tali disposizioni, più volte rilevato dalla giurisprudenza, ha portato a negare "ogni estensione a casi non espressamente considerati (come, nella specie, quello degli "assessori con delega") o diversamente regolati", sì da escludere la possibilità di "omogeneizzare, con logica perequativa del tutto estranea al contesto cui si riferisce, le varie situazioni contemplate analiticamente dalla norma (e) concedere ad una categoria benefici espressamente riservati ad altre" (cfr. Cons. Sta. Sez. IV^ n° 992/ 1993).

E’ vero che pronunce del genere muovono dalla premessa di fondo che "il legislatore ha tenuto ben presente le varie fattispecie e le diverse cariche, dettando, nella sua discrezionalità, una disciplina differenziata" (cfr., TAR Marche n°1/ 1993, oltre a Con. Sta. Sez. IV n°992/1993 già citata), laddove la difesa del C. sostanzialmente contesta invece proprio la mancata –autonoma – previsione della figura dell’ "assessore con delega" e l’accostamento della stessa alla figura dell’assessore senza delega, ma è pur vero che l’ampio margine di discrezionalità (normativa) di cui gode il legislatore in proposito fatalmente riduce la discrezionalità (interpretativa) propria del giudice e non consente di enucleare figure nuove, normativamente non previste, o di avvicinare così tanto tra loro figure previste da accordare all’una la disciplina che è propria dell’altra.

In questa prospettiva la stessa Corte Costituzionale, nel risolvere le varie questioni sottoposte al suo esame, oltre ad affermare l’intrinseca razionalità di un sistema che si basa sulla differenza degli impegni che si radicano in ciascuna carica elettiva, non ha mancato di evidenziare che "questo sistema è certamente perfettibile, come dimostra la sua stessa evoluzione, ma il compito di operare in tal senso compete al legislatore che possiede e deve conciliare tutti i dati del complesso problema" (cfr., testualmente, Corte Cost. sent. n°193/1981 ed in senso analogo Corte Cost. sent. n°194/1984).

Conseguentemente, anche di recente, la Consulta ha avuto modo di segnalare, sempre in considerazione del potere discrezionale riservato al legislatore, "l’esigenza che la disciplina (sui permessi) rispetti criteri di adeguatezza e risponda all’obiettivo, già altre volte richiamato, di agevolare quanto più possibile la partecipazione dei lavoratori all’organizzazione politica del Paese", senza tuttavia intervenire essa (Corte) direttamente nella materia (cfr. Corte Cost. sent. n°52/1997).

Nel tratteggiato conteso, l’interpretazione restrittiva si impone e l’ "assessore con delega", quanto al "monte ore" di permessi retribuiti fruibili, resta allineato alla figura propria dell’ "assessore" tout court.

D’altro canto, sul ben più rilevante piano sostanziale, deve anche considerarsi che la figura dell’assessore delegato non è affatto equiparabile a quella del sindaco; spetta, infatti a quest’ultimo – quale compito suo proprio ed esclusivo – coordinare l’esercizio di tutte le funzioni, anche di quelle delegate, al fine di promuovere e realizzare l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo del comune, laddove il medesimo non va comunque esente da responsabilità nelle materie delegate, "in quanto l’autonomia del delegato non può mai stare a significare annullamento totale delle responsabilità del sindaco delegante, che continua a qualificarsi quale centro di imputazione di specifici e doverosi comportamenti per il fatto di aver conferito la delega" (cfr. Sezioni Riunite n°13-A/1996).

Così negato il diritto del C. al "monte ore" proprio del sindaco, un’ultima annotazione sui permessi spettanti agli amministratori locali si impone.

3 F) – La puntualizzazione attiene ai permessi di cui al comma 2, dell’art. 4 della L. n°186/1985 e vale solo per completare la ricostruzione ermeneutica del sistema, atteso che i risvolti economico-patrimoniali della questione non hanno, nel caso, in concreto concorso ad integrare le contestazioni della Procura e si pongono perciò al di fuori della portata della presente pronuncia, ai sensi dell’art. 112 cpc.

Ebbene, l’art. 4, comma 2 della L. n° 816/1985, come detto, prevede il diritto dei "lavoratori dipendenti eletti nelle commissioni consiliari o circoscrizionali formalmente istituite di assentarsi dal servizio per partecipare alle riunioni degli organi degli enti di cui fanno parte".

Simile diritto, sulla cui ampiezza la difesa ha avuto modo di discutere non poco, in relazione alla portata " funzionale" e non meramente cronologica della "partecipazione alle sedute delle commissioni" e che – a dire della difesa medesima– avrebbe consentito al C., quale presidente della commissione edilizia del comune di Perugia, di assentarsi anche per "predisporre l’ordine del giorno" o per altre preliminari incombenze (v. appello penale e memoria dell’1/10/ 1998), in realtà non si correla affatto a commissioni del genere.

La giurisprudenza, infatti, è fermissima nel ritenere che i "permessi retribuiti previsti dall’art. 4, comma 2, della L. n°816/1985, spettano solo per la partecipazione a commissioni che rappresentino l’esplicazione della competenza istituzionale del consiglio comunale e non anche per la partecipazione alle commissioni comunali previste dalla legge, quali (appunto) le commissioni edilizie, elettorali, giudicatrici di concorso", ecc. (cfr., per tutti, Con. Sta. Sez. I^, parere n° 740/1994).

E tanto anche alla luce delle disposizioni degli artt. 10 ed 11 della L. n°185/1986 che, "nel disciplinare il regime delle indennità di presenza, fanno distinzione tra le commissioni consiliari (ex artt.10, comma 2, ed 11, comma 2) e le commissioni comunali previste per legge (art. 10, comma 3, ed 11, comma 3) ; distinzione – si è soggiunto– che ha senso solo se per commissioni consiliari si intendono quelle costituite dal consiglio comunale come (sua) articolazioni interna, per lo studio e l’approfondimento di temi rientranti nella competenza generale e propria dei consigli, a differenza delle commissioni comunali, che hanno competenza proprie, direttamente attribuite dalla legge, non coincidenti con quelli dei consigli"(cfr. ancora il succitato parere n°740/1994).

Peraltro, ciò non deve indurre a ritenere che l’assessore delegato all’edilizia, non potendo fruire dei permessi di cui al comma 2 dell’art. 4, non goda affatto di permessi per partecipare alle sedute delle commissioni edilizie.

Egli, infatti, per partecipare a simili sedute, ben può servirsi dei permessi di cui ai successivi commi 3 e 6, previsti appunto per consentire agli assessori l’espletamento delle "altre funzioni che agli stessi competono" (ex art. 8 della L. n°68/1993), ovvero per consentire all’eletto "l’espletamento del mandato".

4) – Conclusa, dunque, la ricostruzione esegetico-normativa del sistema dei permessi spettanti agli amministratori locali, il Collegio viene ora ad occuparsi del danno.

Correttamente individuato da parte attrice "nella erogazione (al) C. di emolumenti non dovuti, a fronte di un’attività lavorativa non prestata, per (ingiustificate) assenze dal servizio, con evidente violazione del rapporto sinallagmatico" (cfr. pag. 3 della citazione), il danno sfugge, nel caso, ad una precisa quantificazione, dati i termini in cui la vicenda è stata portata alla cognizione del Collegio e tenuto conto della relativa documentazione in atti.

Ed invero, limitando le questioni alle sole ore di assenza che non trovano giustificazione nel sistema dei permessi realmente contestato da parte attrice, deve osservarsi che, una volta ammesso il diritto del C. (ritenuto insussistente dalla Procura) di fruire dei permessi che al medesimo spettavano come consigliere e come assessore del comune di Perugia, nonché quello (ritenuto sussistente dalla Procura) di fruire degli analoghi permessi come presidente della commissione edilizia, è pressoché impossibile un calcolo preciso del danno, in quanto :

E del resto, anche con riferimento al problema del computo del tempo necessario per raggiungere la sede della riunione, sul quale le parti si sono divise, il Collegio ritiene che un simile tempo di percorrenza debba essere espunto dal danno, atteso che, come chiaramente precisa la ricordata circolare del Ministero dell’Interno, "nel tempo di espletamento del mandato è da ricomprendere indubbiamente quello di percorrenza dal luogo di lavoro al luogo di espletamento del mandato e viceversa" (cfr. la circolare stessa alla voce "documentazione dei permessi").

Tutto ciò premesso, venendo alla liquidazione del danno, deve dirsi che l’unica partita di danno certa è quella corrispondente alle ore di assenza del C. alle sedute realmente tenute, stante la particolare efficacia probatoria dei verbali di tali sedute, quale illustrata sub precedente n°2).

Queste ore, nel numero di 72, così come quantificate dalla danneggiata ULSS e quindi dalla Procura, vanno integralmente ascritte a carico del C. ; di talché, seguendo il giusto criterio di determinazione del danno indicato dalla Procura, costituito dalla moltiplicazione delle retribuite ore di assenza ingiustificata per la paga oraria dell’epoca (£ 40.790), il danno corrisponde a £ 2.936. 880.

A tale somma, poi, va aggiunta quella corrispondente alle 10 ore di assenza dal servizio con contestuale presenza al comune di Perugia, pure contestate da parte attrice e costituenti anch’esse danno secondo la pacifica giurisprudenza di questa Corte in proposito, per un importo pari a £ 407.900.

Viceversa, quante alle altre partite di danno (sedute certificate di mattina e tenute invece di pomeriggio; sedute certificate con orari superiori rispetto a quelli reali; sedute, infine, mai tenute, quali "giunte volanti"), deve dirsi che esse sfuggono ad una precisa determinazione, individuandosi nella documentazione in atti elementi che lasciano ritenere sufficientemente provata, per alcune delle assenze che compongono tali partite di danno, un collegamento funzionale con il " mandato" del C..

Per le partite in questione, quindi, non può che pervenirsi ad una liquidazione equitativa del danno (ex art. 1226 cc), in relazione soprattutto alla mancanza di univoche indicazioni sui tempi delle attività ricollegabili all’espletamento di detto mandato.

Nell’esercizio di tale potere, pertanto, il danno complessivo resta stabilito (in cifra tonda) in £ 6.000.000, comprensivo delle suindicate somme di £ 2.936.880 e di £ 407.900, oltre che degli oneri rivalutativi chiesti da parte attrice; e tanto, tenuto conto sia della distanza che intercorre tra Marsciano e Perugia, rilevante ai fini della determinazione dei tempi di percorrenza necessari per l’espletamento del mandato, e sia dell’attività che, in base alla documentazione in atti, può rapportarsi all’incarico di assessore del C., rilevante ai fini della determinazione del "monte ore" mensile da computare a suo favore.

5) – Venendo da ultimo alla colpa, il Collegio ritiene che la stessa possa essere qualificata grave.

Il C. infatti -ha precisato la difesa- "nel predisporre il riepilogo mensile" per le certificazioni che il sindaco rilasciava a giustificazione delle assenze del medesimo, "ha sempre fatto riferimento alle attività istituzionali effettivamente svolte" (cfr. pag. 12 della memoria dell’1/10/1998).

Senonché, il sindaco certificava la partecipazione del C. a delle riunioni; riunioni, per le quale -come detto- il sistema non fissa limiti quanto a permessi fruibili, mentre l’ "attività istituzionale effettivamente svolta" dal medesimo consentiva permessi di altro genere, soggette al limite del "monte ore".

Tale discrasia, etiologicamente riconducibile al C., sotto il duplice nesso materiale e psicologico, ha creato di fatto le condizioni per scardinare, nel caso, il sistema dei permessi e del controllo degli stessi, quale delineato dalla più volte menzionata L. n°816/1985.

Il comportamento tenuto dal C., in relazione all’evidente consapevolezza con cui egli faceva certificare come partecipazione a riunioni "attività istituzionale" d’altro genere, là dove non lo si volesse assumere come doloso, sotto il profilo della fruibilità di permessi retribuiti "ad libitum" con contestuale salvaguardia del "monte ore" anch’esso retribuito, è di sicuro improntato a colpa grave, non avendo il C. previsto quello che chiunque altro al suo posto avrebbe invece previsto, e cioè che con il suo operato non si rendeva più realmente controllabile il suo impegno politico-amministrativo nel comune di Perugia, a scapito della USL di Marsciano che continuava a pagargli la retribuzione.

6) – Per quanto finora esposto e considerato, dunque, il C. va condannato alla predetta somma di £ 6.000.000.

Su tale somma sono dovuti gli interessi legali, dalla data di pubblicazione della sentenza al soddisfo.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

P. Q. M.

LA CORTE DEI CONTI

Sezione Giurisdizionale dell’Umbria

CONDANNA

C. Rosario al pagamento, a favore della ULSS Media Valle del Tevere, ovvero alla struttura sanitaria subentrata alla medesima, della somma di £ 6.000.000 (seimilioni), con interessi legali dalla data di pubblicazione della sentenza al soddisfo.

Liquida altresì, a favore dello Stato, le spese di giudizio, nella misura, alla data di pubblicazione della sentenza medesima, di £

Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del 18/5/1999.