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ord. n. 20 del Ord.n. 020/2009
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER L’UMBRIA composta dai seguenti magistrati: Lodovico
PRINCIPATO
Presidente Roberto LEONI
Consigliere relatore Cristiana RONDONI
Consigliere ha emanato la seguente ORDINANZA nel giudizio
per responsabilità amministrativa patrimoniale iscritto al n. 11304 del
registro di Segreteria, promosso dalla Procura regionale nei confronti dei
signori: xxxx yyyy …… tutti elettivamente domiciliati a Perugia, piazza Piccinino, 13, presso
lo studio legale Scassellati Sforzolini, patrocinati dagli avvocati Folco
Trabalza e Dorita Fratini; uditi, nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2009, il relatore
consigliere Roberto Leoni, l’avvocato Trabalza, per i convenuti, ed il
rappresentante del Pubblico ministero nella persona del vice Procuratore
generale consigliere Fernanda Fraioli. PREMESSO CHE con atto di citazione
emesso in data Più in particolare La gestione aziendale ha evidenziato, negli anni 2002 e 2003, costi superiori ai ricavi: per € 19.670,77 generati dal rapporto convenzionale; per € 100.600,00 per canoni di locazione dal 2000 al 2003; per € 112.895,00 per l’acquisto di attrezzature e arredi (nel complesso: € 233.165,77). In convenzione, le parti
si erano impegnate a provvedere, per quanto di rispettiva competenza, ad
acquisire ogni autorizzazione sanitaria necessaria all’esercizio dell’attività.
In concreto, però l’Azienda ha consentito ai sanitari convenzionati di
avviare l’esercizio delle attività senza che Dunque – posta la necessità di acquisizione della preventiva autorizzazione – talune convenzioni stipulate con specialisti di attività non autorizzate sono state revocate, per impossibilità di prosecuzione, così da far emergere lo sbilanciamento tra costi sostenuti e ricavi acquisiti sia nell’anno 2002 che nell’anno 2003, nella misura già innanzi indicata. Oltre a questa perdita, l’AsFM ha anche dovuto sostenere – nella tesi attrice – costi improduttivi per affitti ed acquisto di attrezzature, da imputare a danno dei convenuti, i quali avrebbero – sempre nella tesi della Procura – determinato all’Azienda della quale erano, rispettivamente, presidente, consiglieri d’amministrazione e direttore generale, un danno patrimoniale di pari misura, nonché, per la diffusione mediatica assunta dalla vicenda, anche un danno d’immagine stimato in 40 mila euro. All’esito dell’udienza pubblica del 5 maggio 2009 questa Sezione ha emesso un’ordinanza istruttoria che è stata riscontrata dai convenuti con deposito di note illustrative e l’allegazione della convenzione stipulata tra l’ASL 4 dell’Umbria e il Centro salute dell’AsFM, dalla quale si ricaverebbe l’insussistenza del lamentato danno. Inoltre, hanno formulata, ai sensi dell’articolo 17, comma 30ter, del decreto legge 1 luglio 2009 n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’articolo 1, comma 3, del decreto legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141, eccezione incidentale di nullità sia dell’istruttoria che della domanda processuale di risarcimento di danno all’immagine. All’odierna
Camera di consiglio, fissata per la discussione delle suddette eccezioni
incidentali, l’avvocato Trabalza, per i convenuti, ha illustrato dapprima l’eccezione
di nullità degli atti istruttori, insistendo nuovamente sul carattere anonimo
della denunzia che ha dato origine a tali atti e sulla sua conseguente
inutilizzabilità, similmente a quanto previsto dalle norme sul processo
penale, per l’incertezza che la caratterizza e in ossequio a un elementare
principio di civiltà giuridica. La denunzia, peraltro, non conterrebbe alcuna
ipotesi di danno. Quanto, poi, ai “numerosissimi articoli di stampa” ai
quali è fatto riferimento in citazione quali fonti di conoscenza dell’asserito
danno, essi pertengono – invece – a tutt’altra vicenda e non recano
alcun elemento dal quale l’indagine poteva essere avviata dalla Procura
regionale. In ordine, poi,
all’eccezione di nullità della domanda relativa al danno all’immagine, lo
stesso avvocato ha sottolineato la carenza di alcun interesse, da parte dei
suoi patrocinati, alla proposizione di alcuna eccezione di legittimità
costituzionale nel senso prospettato dall’attrice e per evitare un
significativo prolungamento dei tempi necessari per giungere alla definizione
della controversia, in violazione del principio della ragionevole durata del
processo. I dubbi di costituzionalità prospettati nella memoria della Procura
sarebbero, peraltro, infondati, come si è riservato di dimostrare ove il
Collegio gli conceda un termine per dedurre sul punto. La rappresentante
del Pubblico Ministero, da parte sua, ha evidenziato che la denunzia pervenuta
alla Procura il 4 gennaio 2005, non fosse anonima, bensì sottoscritta da due
persone, che solo in prosieguo di tempo s’è potuto stabilire che
nascondessero nomi di fantasia. Inoltre, all’epoca dell’avvio dell’istruttoria
non erano – evidentemente – vigenti le richiamate disposizioni limitative
in materia di attività istruttoria, così che l’atto pervenuto aveva tutte
le caratteristiche per poter stimolare ulteriori approfondimenti, anche per le
chiare indicazioni fornite su possibili ipotesi di danno erariale. Ha
concluso, pertanto, confermando quanto nella memoria depositata per questa
fase del giudizio. Il Collegio,
tenuto conto delle prospettazioni delle parti – ossia quelle della Procura
circa la dubitata legittimità costituzionale delle sopravvenute disposizioni
in tema di nullità della domanda processuale di risarcimento del danno all’immagine
(secondo e terzo periodo dell’articolo 17, comma 30ter,
del decreto legge RITENUTO CHE 1 – La
riflessione sugli atti di causa, anche in ragione degli argomenti della
memoria depositata dalla Procura, ha insinuato nel Collegio dubbi di
conformità alla Costituzione della disposizione contenuta nei periodi secondo
e terzo dell’articolo 17, comma 30ter,
del decreto legge 1 luglio 2009 n. 78, convertito, con modificazioni, nella
legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’articolo 1, comma 3, del
decreto legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella
legge 3 ottobre 2009, n. “Le
procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del
danno all’immagine nei soli casi e modi previsti dall’articolo 7 della
legge Per una corretta
introduzione della tematica occorre, in primo luogo, definire correttamente l’oggetto
del quale si controverte, cioè il danno all’immagine della P.A. facendo
riferimento – seppur molto sommariamente – alla consolidata linea
interpretativa tracciata, innanzi tutto, dalla Corte di cassazione, in una
ampia giurisprudenza risalente di oltre dieci anni. Dalle numerose
sentenze e ordinanze nella materia, che le Sezioni Unite hanno pronunciate con
conclusioni costanti ( Le affermazioni
della Corte di cassazione contenute nella giurisprudenza menzionata ed in
quella elaborata in sede contabile risultano esaustivamente compendiate da una
recente pronuncia della Sezione III centrale della Corte dei conti, la n.
-
è danno patrimoniale, ancorché conseguente all’avvenuta lesione di
beni immateriali quali sono l’immagine ed il prestigio della P.A.:
-
si fonda sul principio di immedesimazione organica tra l’Amministrazione
e i suoi agenti, attraverso i quali essa è identificata, “così da
ricondurre all’Amministrazione medesima tanto gli sviluppi concreti dei
valori di legalità, buon andamento ed imparzialità, intrinsecamente connessi
all’agire pubblico”, quanto “i corrispondenti, opposti, disvalori legati
alle forme più gravi di illecito amministrativo-contabile, con evidente
discredito delle istituzioni pubbliche”;
-
investe “il diverso e più ampio rapporto – di diritto pubblico –
che lega la comunità degli amministrati”, complessivamente intesa, “alle
istituzioni per le quali il dipendente medesimo ha agito”, incrinando nello
Stato-Comunità “quei naturali sentimenti di affidamento e di
<<appartenenza>> alle istituzioni che giustifica la stessa
collocazione dello Stato-Apparato e degli altri Enti” tra “le più
rilevanti formazioni sociali nelle quali si svolge la personalità dell’uomo”,
secondo l’articolo 2 della Costituzione e imponendo un recupero della
causata “diminuzione patrimoniale”, che comporta un costo risarcibile alla
danneggiata;
-
“interviene tra i medesimi <<soggetti attivi e passivi>>
di un qualsivoglia altro tipo di danno erariale, ed in <<violazione dei
medesimi doveri funzionali>> di servizio”;
-
non deriva solo “dalla violazione di doveri di servizio, ben potendo
ipotizzarsi in astratto forme di lesioni che provengano anche da estranei alla
P.A. stessa, e quindi in regime di responsabilità extracontrattuale; ma
ipotesi del genere non riguardano quella consistente parte delle lesioni che
proviene da personale proprio dell’Amministrazione e che comunque, ai fini
della giurisdizione, impegnano Quanto precede,
dunque, integra un più che ampio complesso di elementi atti a delineare l’istituto
giuridico che la dubitata disposizione ha inteso regolare. 2 – Ancora in
termini generali il Collegio ritiene che, proprio dalla lettura della
giurisprudenza menzionata, che ha conformato il diritto vivente dell’istituto,
si scorgano con più che sufficiente chiarezza il fondamento costituzionale ed
i principi sui quali essa poggia. A questo fine,
particolare menzione deve esser data alle previsioni dell’articolo 54,
secondo comma, che impone ai cittadini ai quali sono affidate funzioni
pubbliche di adempierle con disciplina ed onore; dell’articolo 97, primo
comma, che impone un’organizzazione della pubblica amministrazione tale da
assicurarne il buon andamento – canone che il diritto vivente ha esplicato
“attribuendo dignità normativa” ai criteri che ne costituiscono il
concreto contenuto (in tale senso, con molta efficacia, il Consiglio di Stato,
Sez. VI, n. n. 847 del 2002) e l’imparzialità; dell’articolo 28, che
sancisce la responsabilità diretta dei funzionari e dipendenti dello Stato e
degli enti pubblici anche secondo le leggi “amministrative” per gli atti
compiuti in violazione di diritti; l’articolo 103, secondo comma, che affida
alla Corte dei conti la giurisdizione – termine che include anche il dovere
di perseguimento degl’illeciti produttivi di danno erariale da parte del
Procuratore - nelle materie di contabilità pubblica, eleggendolo a Giudice
del diritto della Pubblica Amministrazione ad essere risarcita dei pregiudizi
patrimoniali sofferti da parte di soggetti ad essa legati da rapporto di
servizio, in stretto collegamento con l’articolo 24, primo comma, in tema di
diritto – riconosciuto nei confronti di tutti e, dunque, della stessa P.A.-
ad agire “per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi”. 3 – Tanto
premesso in termini generali, il Collegio osserva che nella fattispecie
dedotta a giudizio, i dubbi di costituzionalità dell’articolo 17, comma 30ter,
del decreto legge 1 luglio 2009 n. 78, convertito, con modificazioni, nella
legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’articolo 1, comma 3, del
decreto legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella
legge 3 ottobre 2009, n. 141, nei periodi secondo e terzo, affacciati dalla
Procura regionale e autonomamente rilevati dal Giudice, assumono rilevanza ai
fini della richiesta decisione sulla base di almeno due ragioni: - la prima
costituita dalla natura chiaramente processuale della disposizione dubitata,
applicabile anche ai giudizi in corso – seppure nei limiti posti dallo
stesso Legislatore – e, pertanto, anche al presente; - la seconda
costituita dall’evidenza che i fatti sui quali s’è fondata la citazione
non sono interessati, al presente, da azione penale. In sostanza – e
diversamente dalle fattispecie dedotte nei giudizi dinanzi alle altre Sezioni
giurisdizionali della Corte dei conti, nelle quali finora la
sollevata,questione di legittimità costituzionale delle disposizioni medesime
riguarda ipotesi di danno all’immagine della p.a. conseguente alla
commissione di reati da parte dei convenuti – la vicenda oggetto del
giudizio dinanzi a questa Sezione connette l’ipotesi di danno all’immagine
esclusivamente a fatti per i quali non è stata interessata, allo stato degli
atti, l’Autorità giudiziaria penale, limitandosi gli addebiti a contestare
un fenomeno di incauta e illegittima gestione amministrativa perpetrata nell’esercizio
del munus publicum. Perciò, in base
ai sopraggiunti limiti introdotti con la disposizione in esame, l’eccezione
di nullità della domanda risarcitoria di danno all’immagine dovrebbe essere
accolta. Inoltre, tenuto
conto dell’estraneità a fatti di rilevanza penale della fattispecie ora in
esame, non è qui il caso di addentrarsi anche su altri motivi di censura
della norma stessa, ossia ai pur rilevantissimi profili attinenti alle ipotesi
di rilievo penale che, produttive anche di danno all’immagine, si concludano
nella sede giudiziaria con sentenze non di condanna. 4 – Quanto ora
detto, oltre che ad affermare sussistente una delle condizioni di
promovibilità del giudizio dinanzi alla Consulta ai sensi dell’articolo 23,
comma secondo, della legge 11 marzo 1953, n. 87, introduce ad una prima
osservazione sulla natura e sul contenuto della disposizione dubitata di
costituzionalità. Essa, pur nell’evidente
incidenza sul processo, finisce per assumere un valore sostanziale, poiché
pone non tanto un limite alla legittimazione del Pubblico ministero contabile,
quanto piuttosto un limite alla stessa azione rivolta a perseguire il
risarcimento del danno erariale causato dalla lesione dell’immagine e del
prestigio della Pubblica amministrazione che avvenga in conseguenza di
fenomeni di mala amministrazione privi di rilevanza penale o che comunque non
siano sfociati in una sentenza penale di condanna. È, comunque,
certo che la formulazione ellittica della disposizione in rassegna ha indotto
il Collegio dapprima a ricercarne una lettura “costituzionalmente orientata”
e, all’esito, di vedersi pervaso da dubbi di costituzionalità, quale che
fosse la possibile soluzione individuata. Infatti, due sono
risultate le possibili interpretazioni della norma in questione alle quali
accedere:
-
una prima che, limitando l’azione della Procura contabile, essa abbia
inteso stabilire il principio in base al quale il danno all’immagine ed al
prestigio della P.A.. non possa, in generale, trovare tutela giurisdizionale,
se non in fattispecie costituenti “anche” reato accertato;
-
una seconda che, limitando l’azione della Procura contabile, essa
abbia inteso stabilire il principio in base al quale siffatta tutela –
comunque piena – debba essere perseguita in differenti sedi giurisdizionali:
dinanzi alla Corte dei conti per le fattispecie costituenti “anche” reato;
dinanzi ad altro Giudice in tutti gli altri casi. Entrambe le
interpretazioni, però, hanno insinuato nel Collegio dubbi di coerenza alla
Carta fondamentale, la fondatezza dei quali appare meritevole di
sottoposizione al vaglio della Consulta, proprio sulla base di quelle
considerazioni “sistematiche”, conseguenti all’effettiva lesione dell’ordinamento
che la novella normativa appare realizzare. 4.1 - Sotto il primo
profilo il Collegio ha considerato, infatti, che la disposizione dubitata pare
atteggiarsi ad irrazionale sul piano sostanziale, perché il limite all’azione
che essa pone finisce per riverberarsi sulla concreta tutela d’uno di
beni-valore che la stessa Corte costituzionale ha avuto modo di individuare
quali protetti, in primo luogo, proprio da norme costituzionali (così la
sentenza dell’8 febbraio/ D’altro canto, la stessa Corte di cassazione ha anche avuto occasione di affermare, in fattispecie di rilievo penale definite con sentenza di cosiddetto “patteggiamento” ex articolo 444 c.p.p., che l’elemento perfezionativo dell’illecito amministrativo-contabile comportante danno all’immagine ed al prestigio della P.A. deve essere individuato nel clamor, ossia nella diffusione dell’illecito “presso l’opinione pubblica” (SS.UU. n. 14297/2007 cit.). Dunque, limitare l’azione del Pubblico ministero contabile nei termini posti dalla disposizione dell’articolo 17, comma 30ter, del decreto legge 1 luglio 2009 n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’articolo 1, comma 3, del decreto legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141, nei periodi secondo e terzo, ha insinuato nel Collegio il dubbio d’incoerenza rispetto a quelle previsioni della Costituzione che tutelano l’Amministrazione alla stregua di tutti gli altri soggetti dell’ordinamento. Sembra, infatti, del tutto
irrazionale che – limitando i poteri di azione della Procura contabile in
materia di risarcimento del danno all’immagine – il Legislatore abbia
inteso porre proprio In altre parole, ferma la natura “patrimoniale” del danno all’immagine nei termini in principio illustrati, la disposizione in questione attesta il discrimine alla perseguibilità del risarcimento sulla natura del bene giuridico leso, se materiale (per il quale l’azione è integralmente disponibile e, anzi, doverosa); se immateriale (per il quale l’azione è limitata nei termini posti dalla novella normativa). L’irrazionalità di questa impostazione sembra emergere più chiaramente ove si confronti l’assetto realizzato dalla disposizione dubitata e l’incondizionata tutela che l’ordinamento riconosce invece al diritto al risarcimento a favore delle imprese del danno arrecato dai propri dipendenti non solamente a beni materiali, ma anche a beni immateriali a indubbio contenuto patrimoniale (quali, ad esempio, l’avviamento, o il cosiddetto brand). Dunque, la distinzione
introdotta dal Legislatore a discapito dell’azione che Accedendo, in sostanza, a
questa interpretazione – cioè all’avvenuta introduzione nell’ordinamento
di un limite alla tutela del bene patrimoniale costituito dall’immagine e
dal decoro della P.A. – il Collegio ritiene che la disposizione dell’articolo
17, comma 30ter, del decreto legge a) quanto all’articolo 3, introduce un’irrazionale differenziazione di tutela e di “concreta” risarcibilità del danno all’immagine ed al prestigio della P.A., quale danno patrimoniale consistente “nella spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso”, rispetto a tutti gli altri tipi di danno sofferti dalla p.a. medesima, aventi – anch’essi – rilievo patrimoniale, proprio come il danno all’immagine; b) quanto all’articolo
24, prevede che c) quanto agli articoli 54 e 97, toglie alla P.A. quel diritto ad una piena tutela in tutte quelle ipotesi – non contraddistinte dal rilievo penale e non accertate definitivamente da quel Giudice – nelle quale soggetti ad essa collegati da un rapporto di servizio, e dunque con lei in immedesimazione organica, le abbiano causato il danno all’immagine ed al prestigio, esercitando le proprie funzioni senza “disciplina” e “onore” e realizzando, così, una lesione ai principi del buon andamento e dell’imparzialità, che hanno oramai assunto concreto contenuto quali vere e proprie ricadute del dovere (di servizio) sui terzi destinatari e sullo Stato/Comunità nel complesso considerato. Necessario corollario a quanto precede – che ulteriormente sembra confermare l’irrazionalità della disposizione in esame nella premessa interpretazione – è costituito dall’osservazione che, in palese contrasto con l’articolo 17, comma 30ter, periodi secondo e terzo, si pongono disposizioni pressoché coeve recate dalla legge 4 marzo 2009, n. 15 (che, in quanto legge-delega, contiene principi e criteri direttivi in base ai quali il Governo emanerà coerenti atti normativi sub primari), in base alle quali il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni sarà regolato da un “sistema più rigoroso di responsabilità dei dipendenti pubblici” (articolo 2, comma 1, lettera f), tale da prevedere “a carico del dipendente responsabile, l'obbligo del risarcimento del danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, nonché del danno all'immagine subito dall'amministrazione”, dando luogo, così, ad ipotesi di risarcibilità del danno all’immagine non vincolate dal preventivo accertamento definitivo della giurisdizione penale. 4.2 – Accedendo, invece,all’altra possibile interpretazione in principio definita, in base alla quale la tutela – comunque piena – della P.A.in ipotesi di sofferto danno all’immagine ed al prestigio debba essere perseguita in differenti sedi giurisdizionali (cioè dinanzi alla Corte dei conti per le fattispecie costituenti “anche” reato; dinanzi ad altro Giudice in tutti gli altri casi) il Collegio ha individuato altri profili di censura. La limitazione della quale si sta trattando, infatti, sembra irradiarsi al profilo consistente nella verifica della congruità dell’esercizio del potere del Legislatore di esplicare la propria interpositio nel dare contenuto concreto alla previsione costituzionale dell’articolo 103 Cost., che, al comma 2, attribuisce alla Corte dei conti la “giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica”. È ormai ius receptum che, non solo per le “altre materie” alle quali lo stesso articolo 103 fa riferimento, ma anche a quella della “contabilità pubblica”, l’attribuzione della giurisdizione debba essere in concreto regolata dalla normazione primaria. Ebbene, senza alcun
intento di voler indurre Ritiene il Collegio che questa distinzione, che la norma stessa contiene proprio discernendo le “materie di contabilità pubblica” dalle “altre” materie, pone le prime su di un piano diverso e più pregnante rispetto alle seconde, nel senso che l’àmbito di discrezionalità legislativa nell’identificare il contenuto concreto di tutte le “materie” riguardate dall’articolo 103, comma secondo, non è uniforme ed è certamente più ampio con riferimento alle seconde rispetto alle prime. In altri termini, nel mentre è amplissima la discrezionalità esercitabile dal Legislatore nel regolare la giurisdizione della Corte dei conti in materie estranee a quelle della “contabilità pubblica”, quanto alle ultime questi incontra maggiore vincolo nel precetto costituzionale per sottrarre alla giurisdizione della Corte materie che sono, invece, del tutto attinenti alla “contabilità pubblica”, tra le quali è certamente compresa quella della responsabilità amministrativa patrimoniale per danno erariale sia pure – nel caso – per i soli profili attinenti al danno all’immagine. Sotto questo profilo, dunque, la disposizione dubitata finisce per incidere irrazionalmente – sul mero discrimine, del quale s’è già detto, della natura “materiale” o “immateriale” del bene attraverso il quale il danno erariale s’è verificato e della rilevanza penale, definitivamente accertata, della stessa condotta lesiva – su quel complessivo assetto che il riparto di giurisdizione ha fin qui realizzato. In quest’ottica il
Collegio ha ben considerato, infatti, che La stessa Corte
costituzionale, però, più di recente ha ben delineato l’armonia
complessiva del riparto di giurisdizione, indicando (sentenza 28 aprile/6
luglio 2004, n. 204) quali siano i limiti che Tanto più ove si
consideri che limitare a ben definite ipotesi l’azione della Procura
contabile per il risarcimento del danno da perdita dell’immagine e del
prestigio da parte della P.A., esclude dall’àmbito della giurisdizione
della Corte dei conti una consistente e – socialmente ed economicamente
parlando – più che rilevante parte della responsabilità erariale, a
scapito dell’assetto etico e dei valori della Costituzione repubblicana nel
suo complesso, espressi – nel caso – dall’intero Titolo II della Parte
I, in rapporto ai già citati articoli 28, 54 e 97, nonché dalle stesse
disposizioni transitorie e finali che hanno inteso escludere dal riassetto
complessivo delle giurisdizioni anche Da quest’ultimo punto di vista, dunque, non è pensabile, con razionalità conforme a Costituzione, che la materia così sottratta alla giurisdizione specializzata proprio nella tutela dell’Erario – poiché l’impossibilità di agire equivale ad una vera e propria sottrazione di giurisdizione – possa essere conosciuta da “altro Giudice”, stante l’intestazione della materia della contabilità pubblica alla Corte dei conti; materia nella quale, ovviamente, è compresa anche l’analisi per il “ripristino del bene giuridico leso”, costituito anche dall’immagine e dal prestigio della P.A. Anche perché, sottraendo all’azione doverosa della Procura contabile la tutela della stessa P.A. per il risarcimento di questa tipologia di danno, il Legislatore espone irragionevolmente la danneggiata alla discrezionalità dell’esercizio da parte dei propri Organi, con il rischio non astratto che la tutela perda, in primo luogo, l’effettività che l’azione del Procuratore contabile deve tendere ad assicurare; nonché con quello che le persone che in siffatti Organi s’immedesimano siano esse stesse le potenziali danneggianti, realizzandosi in capo a costoro un’insostenibile posizione di conflitto di interesse, a tutto discapito dell’effettività dei mezzi di ripristino del patrimonio della danneggiata. Nella stessa ottica, ma per un diverso profilo, il Collegio non può esimersi, poi, dall’evidenziare un ulteriore dubbio di legittimità costituzionale della disposizione più volte menzionata, per violazione del combinato degli articoli 3 e 103, secondo comma, avuto riguardo proprio alla posizione degli stessi presunti responsabili. Tale disposizione e la sua applicazione in giurisprudenza hanno finito per determinare quel che un’autorevole dottrina ha definito “statuto della responsabilità amministrativa”, con ciò volendo identificare l’insieme delle specificità proprie del giudizio risarcitorio, nei termini che il diritto vivente ha finito per elaborare. Orbene, da un’interpretazione della dubitata disposizione, quale sottrattiva alla Corte dei conti della giurisdizione su talune ipotesi di responsabilità per danno erariale all’immagine ed al prestigio della P.A., deriva l’effetto che: - innanzi alla Corte, per le ipotesi residue sottoposte alla sua giurisdizione, operino quei limiti alla rilevanza dell’elemento psicologico che il Legislatore ha inteso porre, in quanto “arbitro di stabilire non solo quali comportamenti possano costituire titolo di responsabilità, ma anche quale grado di colpa sia richiesto ed a quali soggetti la responsabilità sia ascrivibile, senza limiti o condizionamenti che non siano quelli della non irragionevolezza e non arbitrarietà” (sent. n. 371/1998 cit.); - innanzi ad “altro Giudice”, competente a conoscere quelle ipotesi di danno all’immagine non conseguenti a fatti reato accertati in via definitiva, siffatti limiti di rilevanza non sarebbero, invece, operanti, in quanto propri del processo contabile e ad esso solamente applicabili, con la conseguenza, persino paradossale, che ipotesi di violazione di doveri di servizio di più lieve entità comportanti danno all’immagine e al prestigio della P.A. finiscano per esser perseguiti in base ad elementi di valutazione della condotta persino più rigorosi e senza limiti di perseguibilità anche di fattispecie connotate da responsabilità meramente formale. 5 – Il Collegio ritiene, altresì, che fondati dubbi sulla non conformità a Costituzione della disposizione ridetta siano individuabili in dipendenza di almeno altre due considerazioni, distinte ad autonome rispetto a quelle sin qui esplicitate. 5.1 – Una prima considerazione si appunta sulla previsione costituzionale dell’articolo 81, comma quarto, in base al quale “ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”, ponendo così, al Legislatore, l’obbligo di prevedere la copertura anche delle “maggiori spese” derivanti dall’impossibilità di conseguire un’entrata già autorizzata dall’ordinamento. Ad avviso del Collegio è meritevole di esser sottoposto al vaglio della Corte costituzionale l’effetto prodotto dalla dubitata disposizione in termini di limite introdotto al ristoro di un danno sofferto. In sostanza, limitando obbiettivamente la risarcibilità del danno all’immagine della P.A. provocato dalla condotta illecita dei propri amministratori e dipendenti ed escludendo, in forza di tale limite, la risarcibilità del danno avverato in quelle fattispecie nelle quali la condotta non abbia avuto anche rilievo penale, il Legislatore ha privato l’Amministrazione della possibilità di conseguire quel giusto ristoro patrimoniale realizzabile mediante l’azione di responsabilità amministrativa. Dunque, correlativamente, ha imposto alla medesima p.a. di sostenere con risorse proprie siffatto ristoro, senza poter attingere, a tali fini, al patrimonio del danneggiante. La disposizione dubitata, però, non reca la provvista finanziaria necessaria a provvedere a siffatto ristoro, così che la “maggiore spesa” che essa reca è priva di adeguata copertura finanziaria, tanto da far ritenere che, anche sotto questo profilo, essa si ponga in contrasto con il precetto costituzionale in principio indicato. 5.2 – Una seconda considerazione concerne lo strumento processuale mediante il quale chi vi abbia interesse può far dichiarare al Giudice la nullità conseguente all’avvenuta violazione dei limiti indicati nel primo e nel secondo periodo del comma. Infatti: - l’articolo 17, comma 30ter, ai periodi secondo e terzo, ha previsto limiti all’esercizio dell’azione da parte della Procura contabile; - lo stesso articolo, al medesimo comma, ha introdotto, al quarto periodo, la previsione di un procedimento ad istanza di parte (autonomo o incidentale, a seconda della fase nella quale esso sia avviato), mediante il quale “chiunque vi abbia interesse” può chiedere alla Corte l’accertamento della “nullità” degli atti istruttori o processuali posti in essere in violazione dei limiti stessi. Il Collegio, dal tenore letterale della disposizione, osserva che il Legislatore ha introdotto ipotesi di nullità che la dottrina processuale inquadra nella categoria di quelle cosiddette “relative”, cioè di quelle che il Giudice non può rilevare d’ufficio, ma che conosce esclusivamente in conseguenza dell’iniziativa della parte interessata; analoga a quella prevista, dall’articolo 157 c.p.c. per il rito civile, al quale il processo per responsabilità amministrativa patrimoniale dinanzi alla Corte dei conti prevalentemente si ispira. Il contesto così delineato ha indotto il Collegio a porre in dubbio la coerenza della disposizione (le limitazioni contenute, in combinato con lo strumento procedimentale per la loro rilevazione, stabilito dal quarto periodo) con il principio del “giusto processo” contenuto nell’articolo 111 Cost.. Infatti, la disposizione è suscettibile di provocare una sorta di “doppio binario” processuale, ad assetto variabile, in quanto – per gli stessi fatti – i limiti posti all’azione della Procura, sanzionati con la nullità, sono operanti esclusivamente se chi vi ha interesse dia o meno corso al giudizio incidentale per l’accertamento della nullità degli atti istruttori o processuali sui quali si fonda l’addebito. La distinzione non è di scarso rilievo, poiché è evidente che da essa consegue che il risarcimento del danno all’immagine ed al prestigio della P.A.. non è più del tutto rimesso all’accertamento del Giudice su iniziativa del Pubblico ministero, ma – per gli stessi fatti presuntivamente lesivi – è subordinato all’esercizio dell’azione di nullità, introducendo così una distinzione processuale priva di razionali motivi meritevoli di tutela costituzionale. Tutte le considerazioni
che precedono inducono, così, il Collegio a investir PER QUESTI MOTIVI SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER L’UMBRIA visti gli articoli 134 della Costituzione e 23, commi primo e terzo, della legge 11 marzo 1953, n. 87; SOSPENDE la decisione nel merito della causa; SOLLEVA in quanto ritenuta
rilevante ai fini del decidere e non manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 30ter,
del decreto legge DISPONE la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; la notifica dell’ordinanza ai convenuti, al Pubblico ministero e al Presidente del Consiglio dei ministri; la comunicazione dell’ordinanza ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati. Spese riservate al merito. Così disposto a Perugia, nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2009. IL PRESIDENTE F.to Lodovico PRINCIPATO Depositata in Segreteria
il giorno IL DIRIGENTE DIRETTORE DELLA SEGRETERIA F.to dr. Francesco Belsanti |