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Sent. n. 423/C/01 REPUBBLICA ITALIANA In Nome del Popolo Italiano LA CORTE DEI CONTI Sezione Giurisdizionale Regionale dell’Umbria composta dai seguenti Magistrati : Dott. Lodovico Principato Presidente f.f. Dott. Fulvio Maria Longavita Consigliere rel. Dott. ssa Cristiana Rondoni Referendario ha pronunciato la seguente S E N T E N Z A sul ricorso iscritto al n°9591/PC del registro di Segreteria, proposto da m. Italia, quale vedova di c. Pio, nata il 6/6/1939 ed elett.te domiciliata presso lo studio legale Crucianelli F. e C., Viterbo, per l’ottemperanza della sent. n°445/C/00, resa da questa Sezione il 2/3-9/8/2000. Udito, nella Camera di Consiglio del 19/9/2001, con l’assistenza del Segretario, Sig.ra Elvira Fucci, il relatore, nella persona del Cons. Fulvio Maria Longavita ; non rappresentate le parti. Esaminati gli atti e documenti tutti della causa. F A T T O Con il ricorso all’esame, depositato il 13/4/2001, la Sig.ra Italia m. lamenta, quale vedova dell’Assistente Capo P.S. c. Pio, la mancata applicazione, da parte dell’Amministrazione dell’Interno della sentenza n°445/C/00, del 2/3-9/8/2000 di questa Sezione, regolarmente notificata a detta Amministrazione il 25/10/2000 e passata in giudicato per mancata impugnazione nei termini di legge, facendo presente che, con tale sentenza, era stato "riconosciuto il diritto del c. al beneficio di cui all’art. 6 del D.L. n°387/1987, anche per ciò che riguarda gli interessi e la rivalutazione, sempreché l’Amministrazione non (avesse) già autonomamente provveduto in proposito" nelle more del giudizio per l’adozione della ripetuta sentenza e che, in "mancanza di spontaneo adempimento, è stato notificato all’Amministrazione rituale atto di diffida e messa in mora" a provvedere entro 30 gg. dalla notifica dell’atto stesso (avvenuta il 9/2/2001); di qui, infruttuosamente decorso tale termine, il ricorso in trattazione, con cui si chiede di "dichiarare l’inottemperanza del Ministero dell’Interno al giudicato formatosi sulla decisione n°445/C/00 del 2/3-9/8/2000, possibilmente nominando un commissario ad acta , con l’incarico di porre in essere tutti gli adempimenti occorrenti per l’esecuzione del giudicato anzidetto e, quindi, per la corresponsione di tutto quanto dovuto al ricorrente". In data 16/6/2001, l’Amministrazione dell’Interno ha depositato atti pertinenti il giudizio ed una memoria, nella quale ha fatto presente di aver già provveduto, con "DM n°4539 del 14/9/1995 all’ attribuzione dell’assegno funzionale (di cui) all’art. 6 del DL n°387/1987" e di aver chiesto all’INPDAP di Terni, "con lettera del 14/3/2001, tutti i dati contabili necessari ai fini dell’attribuzione degli interessi legali e della rivalutazione", senza tuttavia aver ancora ricevuto risposta. All’odierna camera di consiglio, non rappresentate le parti, la causa è passata in decisione. D I R I T T O 1) Evidenti ragioni di sistematica inducono a verificare, anzitutto, i termini in cui il giudizio di ottemperanza è stato introdotto nei procedimenti pensionistici innanzi alle Sezioni Giurisdizionali Regionali di questa Corte, dovendosi in ultima analisi stabilire se il giudizio stesso, per poteri esercitati e rito da seguire, sia del tutto identico a quello previsto e disciplinato per il Giudice Amministrativo, o se sia, invece, qualcosa di diverso. 2) Soccorre al riguardo la lettera dell’art. 10 della l. n°205/ 2000, che – da un lato – attribuisce al "tribunale amministrativo regionale i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza al giudicato di cui all’art. 27, primo comma n°4, del T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato, per l’esecuzione delle sentenze non sospese dal (medesimo) Consiglio di Stato", e – dall’altro lato – stabilisce che la riferita " disposizione si applica anche nel giudizio innanzi alle sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, per l’esecuzione delle sentenze delle sezioni medesime non sospese dalle sezioni giurisdizionali centrali d’appello della Corte dei conti", ulteriormente precisando, poi, che, "per l’esecuzione delle sentenze emesse da queste ultime, provvedono le stesse sezioni giurisdizionali centrali". Ora, tralasciando le ragioni che hanno indotto il legislatore ad assicurare al TAR l’esercizio dei "poteri inerenti al giudizio di ottemperanza (anche) per l’esecuzione delle sentenze (di primo grado) non sospese dal Consiglio di Stato", che affondano le loro radici nella chiusura storica della giurisprudenza alla esperibilità del giudizio di ottemperanza per le sentenze TAR (di per sé esecutive) non ancora passate in giudicato (v. Ad. plen. Con. Stato n°12/ 1979), e tralasciando altresì le problematiche relative alla "esecuzione delle sentenze emesse dalle Sezioni Giurisdizionali centrali d’appello della Corte dei conti", irrilevanti in questa sede, si inferisce dal chiaro tenore letterale del citato art. 10 che l’introduzione dell’ottemperanza nel "giudizio innanzi alle sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti" si modella su quella prevista in ambito TAR dal medesimo art. 10 solo per quanto attiene ai "poteri inerenti al giudizio di ottemperanza di cui all’art. 27 del TU delle leggi del Consiglio di Stato", ma non anche al relativo rito : trattasi, insomma, della estensione dei "poteri" sostanziali attinenti al giudizio di ottemperanza, senza indicazioni di sorta sui modi processuali del loro esercizio. 3) Di qui, nel silenzio delle norme, gli ulteriori problemi di ordine sistematico, da risolvere secondo le regole generali del processo, temperate da quelle proprie del giudizio innanzi a questa Corte, ed attinenti, tra le più rilevanti : a) al tipo di provvedimento che definisce il giudizio di ottemperanza innanzi alle Sezioni Giurisdizionali Regionali della Corte dei conti, dovendosi stabilire se trattasi di sentenza o di ordinanza; b) al rito da seguire per l’adozione di tale provvedimento, se –cioè – trattasi di udienza pubblica, o camerale ; c) alla composizione monocratica o collegiale del giudicante, ex art. 5 della l. n°205/2000; d) alla necessità o meno che il ricorso sia sottoscritto da un legale, e dunque alla possibilità o meno, per l’interessato, di instare personalmente in giudizio, senza difesa tecnica. 4) L’indagine, per la soluzione delle problematiche di cui sopra, non può che muovere dall’individuazione della natura e funzione del giudizio di ottemperanza. Sul punto, come noto, in dottrina e giurisprudenza, si va da posizioni estreme, che considerano il giudizio d’ottemperanza come di tipo esecutivo o di tipo cognitorio, ad altre intermedie, che considerano il giudizio stesso come di tipo "misto", ossia "necessariamente (rectius: sempre) esecutivo ed eventualmente cognitorio" (cfr., in quest’ultimo senso, nell’ambito della giurisprudenza di questa Corte, Sez. Reg. Piemonte, Ord. n°206/2000). La realtà mostra che il giudizio in parola ha caratteri del tutto peculiari, che non consentono di rapportare il giudizio stesso, alquanto complesso per elementi che vi confluiscono, nella linearità propria del giudizio di esecuzione o di cognizione o di altro tipo ancora, quale il giudizio di interpretazione, che pure –in taluni casi – è presente nel giudizio d’ottemperanza, in rapporto all’esigenza – talvolta avvertita – di ben comprendere la portata del comando giudiziale da eseguire (cfr. tra le tante, sotto il profilo della presenza di elementi del giudizio di interpretazione in quello d’ottemperanza, Cons. Stato Sez. IV, n°294/ 1992 e Id. n°95/1995). In relazione a ciò, quindi, può forse convenirsi con la migliore giurisprudenza del Consiglio di Stato nel ritenere che: a) quanto alla natura, "il giudizio di ottemperanza dà luogo ad un procedimento che presenta caratteri assolutamente particolari, non riconducibili a quelli del giudizio di cognizione, né a quelli del processo di esecuzione" (cfr. Ad. ple. n°23/1978); b) quanto all’oggetto, il giudizio stesso implica essenzialmente "la verifica dell’adempimento da parte della P.A. dell’obbligo nascente dal giudicato, e cioè se la P.A. medesima abbia o meno attribuito l’utilità concreta che la sentenza da eseguire ha riconosciuto come dovuta" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n°874/1991); c) quanto alla funzione, infine, esso assicura la effettività del giudicato, e comporta per il giudice l’ "onere di imporre in via sostitutiva, direttamente o a mezzo di commissario ad acta, i comportamenti necessari per il concreto soddisfacimento del ricorrente, in caso di inadempimento" (cfr. Cons. Stato, Sez. IV n°264/1999 nonché, in termini, Sez. V^ n°183/1999 e Corte di Giust. Amm. Sez. Sicilia n°24/1997). Ora, non par dubbio che, mentre i profili cognitori ed interpretativi relativi all’accertamento della esistenza del comando giudiziale ed alla sua portata, oltre che all’eventuale inadempimento da parte della P.A., costituiscono premessa logico-giuridica essenziale per agire in sostituzione della Amministrazione inadempiente e lasciano propendere per la definizione con sentenza del giudizio d’ottemperanza (si ricorda, tra l’altro, che è con sentenza che questa Corte definisce i ricorsi per l’interpretazione delle sue sentenze, ex art. 25 del R.D. n° 1033/1938), i profili esecutivi del dovere inadempiuto, anche mediante la nomina di un commissario ad acta, lascerebbero invece pensare che il giudizio in discorso vada definito con ordinanza. Senonché, contrariamente a quanto ritenuto dal riferito orientamento che considera il giudizio di ottemperanza "sempre di esecuzione ed eventualmente di cognizione" (e/o di interpretazione, aggiunge il Collegio), l’esperienza concreta mostra una realtà ribaltata, nella quale ciò che non manca mai è la fase cognitiva della esistenza dell’obbligo da eseguire e del suo inadempimento, mentre ben può mancare la fase esecutiva, allorquando si accerti che l’obbligo non sia mai esistito, o che esso sia stato prontamente eseguito, o che comunque sia stato soddisfatto in pendenza del giudizio stesso. Insomma, ad avviso del Collegio, il giudizio di ottemperanza è sempre un giudizio di cognizione, ed eventualmente di esecuzione (e/o di interpretazione). Di qui la necessità che esso venga definito con sentenza, come del resto accade in ambito TAR-Consiglio di Stato, e non con ordinanza. 5) Tanto precisato sul provvedimento che definisce il giudizio, il problema del rito, pubblico o camerale, del giudizio stesso, si risolve in base al tipo di accertamento che il giudice dell’ottemperanza deve fare nella fase cognitoria che precede quella della esecuzione, dovendosi ritenere più consono il rito camerale ad un accertamento che, come nel giudizio di ottemperanza, verta più sul fatto (dell’ inadempimento), che non sul diritto. Secondo il condivisibile orientamento del Consiglio di Stato, formatosi proprio sul giudizio di ottemperanza, infatti, mentre "la trattazione in udienza pubblica non costituisce un quid pluris rispetto al rito camerale, quasi che quest’ultimo implichi l’attenuazione delle garanzie sostanziali e processuali delle parti", la scelta normativa della pubblica udienza, rispetto al rito camerale, insiste sulla circostanza che nell’un caso (pubblica udienza) si versa in ipotesi di "giudizio cognitorio di legittimità, che attiene al diritto, da compiere sulla base del quadro normativo già risultante dagli atti di causa", e nell’altro caso (rito camerale) si è in presenza di un "giudizio essenzialmente di fatto, che può richiedere un colloquio informale tra il giudice e le parti", improntato perciò a minor rigore formalistico (cfr. Cons. Stato, Sez. V n°367/1998 e Id. n°430/1998). Non sembra che il giudizio d’ottemperanza innanzi a questa Corte offra elementi che inducano a discostarsi dalla riferita impostazione e dalla scelta normativa, operata in sede TAR-Consiglio di Stato, di trattare il giudizio stesso con il rito camerale (v. art. 27, n°4, della l. n°1034/1971), vertendo anche qui l’accertamento della fase cognitiva – preliminare all’eventuale esecuzione – sul solo fatto inadempitivo, senza minimamente investire il diritto, accertato con la sentenza da eseguire. 6) Quanto, invece, ai problemi relativi alla composizione dell’organo giudicante, collegiale o monocratica, posti dall’art. 5 della medesima legge n°205/2000, che – a questi fini – non considera il giudizio di ottemperanza, ma solo quello cognitorio di merito ed il giudizio cautelare, si ritiene che essi vadano risolti secondo il criterio dei poteri esercitati dal giudice, risultando insufficiente allo scopo l’accertata diversa natura del giudizio di ottemperanza. Giova al riguardo considerare che il citato art. 5, nell’attribuire alla Corte "in composizione collegiale" i giudizi "in sede cautelare", ha –con ogni evidenza– voluto contornare di maggior garanzia l’ adozione dei provvedimenti giudiziali che con più immediatezza ed incisività intervengono sull’azione amministrativa. Ora, però, siffatta esigenza, se in "sede cautelare" ha indiscutibili spazi di emersione, in "sede di ottemperanza" ne ha senz’altro di maggiori, ove si consideri che, esercitando poteri sostitutivi, il giudice può incidere sull’organizzazione, oltre che sull’azione della inadempiente Amministrazione. In questa ottica, tenuto conto della previsione dell’art. 5 della l. n°205/2000, il giudizio di ottemperanza si affianca ai "giudizi cautelari", per cui si impone anche per esso che la Corte giudichi "in composizione collegiale". D’altronde, mentre i precedenti giurisprudenziali di questa Corte vanno nel senso ora detto (v. la già citata ord. n°2062000 della Sezione Piemonte), l’accostamento del giudizio di ottemperanza al giudizio cautelare, basato sulla incidenza che i due tipi di giudizi hanno sull’assetto organizzativo-operativo dell’Amministrazione, sebbene per finalità diverse da quelle che ne occupa, non è nuovo. Individuando una sostanziale unitarietà concettuale della "fase cautelare", estesa anche alla cognizione ed all’esecuzione, non si è mancato di notare che "il giudizio cautelare, analogamente a quello di ottemperanza, potendo implicare l’affermazione del dovere dell’ Amministrazione di provvedere mediante un fare specifico, deve essere ricondotto nell’ambito della giurisdizione estesa al merito, attesa anche la unitarietà, nella fase cautelare, del momento di cognizione e di quello esecutivo" (cfr. TAR Sicilia, Sez. III, Catania, n°35/1996). 7) Così definite le questioni sul "rito" e sulla composizione dell’organo giudicante, le problematiche sul modo di esplicarsi dei poteri di difesa, da parte del ricorrente, si risolvono, nel silenzio della legge, sulla base dei poteri che l’ordinamento fissa, in via generale, per la costituzione in giudizio nei procedimenti innanzi a questa Corte. Conseguentemente, nel giudizio di ottemperanza innanzi alle Sezioni territoriali della Corte medesima, trovano piena applicazione le disposizioni dell’art. 6 della l. n°19/1994, comprese quelle che consentono la proposizione del ricorso "senza patrocinio legale" e che, però, escludono che il ricorrente possa "svolgere oralmente, in udienza, le proprie difese" (ex comma 5). 8) Quanto, infine, agli altri aspetti del giudizio di ottemperanza, attinenti agli adempimenti necessari per il corretto instaurarsi del giudizio stesso, si ricorda che sono venuti meno, nella visione del giudice amministrativo, l’essenzialità di alcuni accorgimenti del tutto formali, quali –ad esempio – l’intestazione del ricorso al presidente dell’organo giudicante e non direttamente all’organo stesso, ex art. 90 del R.D. n°642/1907 (v., per l’irrilevanza dell’intestazione del ricorso direttamente all’organo giudicante e non al suo presidente, Cons. Giust. Amm. Sicilia n°343/1991), o quello del deposito diretto in Segreteria del ricorso, ex art. 91 del R.D. n°642/1907, senza notifica dello stesso all’Amministrazione ; notifica che peraltro, è essenziale nel rito pensionistico innanzi a questa Corte, ed oggi è richiesta, sebbene non a pena di nullità, nella prassi instauratasi innanzi al giudice amministrativo dopo la negativa definizione della questione di costituzionalità del citato art. 91, ex Corte Cost. n°118/1968. Ovviamente, resta fermo, quale unico adempimento davvero importate, la "messa in mora", ex art. 90 sopra citato, in quanto intrinsecamente essenziale all’affermarsi dell’inadempimento processualmente significativo per l’intervento sostitutivo del giudice. Per le valutazioni sulla correttezza di tale adempimento, poi, non possono che valere i principi ed i criteri elaborati dal giudice amministrativo, ad iniziare da quelli che richiedono che la diffida ad adempiere venga notificata direttamente all’Amministrazione e non all’Avvocatura dello Stato (cfr., tra le tante, Cons. Stato Sez. IV, n°70/1996). 9) Tutto ciò premesso, il ricorso in epigrafe è parzialmente fondato. I dati offerti dall’intimata Amministrazione con la memoria del 16/6/2001, infatti, dimostrano che già con "DM n°4539 del 14/9/ 1995" l’Amministrazione stessa aveva provveduto all’attribuzione dell’assegno di cui all’art. 6 del DL n°387/1987, sì che nulla era più dovuto -al medesimo titolo- al tempo dell’adozione della sentenza della cui esecuzione si discute, essendosi oltretutto precisato, in tale sentenza, che il diritto al cennato assegno veniva riconosciuto sempreché l’anzidetta Amministrazione "non avesse già autonomamente provveduto in proposito". Nella ripetuta sentenza, peraltro, veniva riconosciuto anche il diritto agli interessi legali ed alla rivalutazione monetaria, per i quali l’Amministrazione dell’Interno, con la ricordata memoria, ha fatto sapere di aver chiesto all’INPDAP di Terni, "con lettera del 14/3/2001, tutti i dati contabili necessari ai fini dell’attribuzione degli interessi legali e della rivalutazione", senza tuttavia aver ancora ricevuto risposta. In relazione a ciò, e per questo aspetto soltanto, sussiste l’ inadempimento al giudicato ed il ricorso in epigrafe deve essere accolto e, per l’effetto, va dichiarato: 1) l’obbligo dell’INPDAP di Terni di dare pronta ed integrale comunicazione all’Amministrazione dell’Interno dei dati chiesti con la nota n°333/H/0139044 del 14/3/2001, e relativo sollecito del 30/5/2001, a nulla rilevando, ai fini della esecuzione della presente sentenza da parte dell’INPDAP stesso, che tale Istituto non sia stato parte del giudizio relativo alla sentenza della cui ottemperanza si tratta (cfr., tra le tanti, TAR Veneto n°1100/1991 e TAR Sicilia Sez. I Catania n°929/1993, oltre a Cons. Stato Sez. VI n°485/1989); 2) l’obbligo dell’Amministrazione dell’Interno di provvedere alla liquidazione dei suddetti benefici nei successivi 30 gg. dalla ricezione dei dati INPDAP di cui sopra. P. Q. M. LA CORTE DEI CONTI Sezione Giurisdizionale Regionale dell’Umbria ACCOGLIE il ricorso n°9591/PC, proposto da m. Italia, quale vedova di c. Pio, per l’ottemperanza della sent. n°445/C/00, resa da questa Sezione il 2/3-9/8/2000 e, per l’effetto : 1) dichiara l’obbligo dell’INPDAP di Terni di dare integrale comunicazione dei dati chiesti dall’Amministrazione dell’Interno con la nota n°333/H/0139044 del 14/3/2001, e relativo sollecito del 30/5/2001, entro e non oltre 30 gg. dalla comunicazione della presente sentenza, o dalla notifica della stessa, se di data anteriore; 2) l’obbligo dell’Amministrazione dell’Interno di provvedere alla liquidazione dei suddetti benefici nei successivi 30 gg. dalla ricezione dei dati INPDAP di cui sopra ovvero, qualora questi dati fossero già stati trasmessi nelle more dell’adozione della presente sentenza, dalla data di comunicazione della sentenza stessa alla cennata Amministrazione, o dalla sua notifica, se anteriore; 3) dispone che, in caso di inutile decorso dei termini di cui sopra, provvederà alla esecuzione della presente sentenza, anche per l’ acquisizione dei dati presso l’INPDAP di Terni, un Commissario ad acta, che viene sin da ora nominato nella persona del Direttore pro tempore della Direzione Centrale del personale del Dipartimento della Pubblica Sicurezza. Non è luogo a pronuncia sulle spese, data l’assenza di domande in proposito. Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del 19/9/2001. L’Estensore Il Presidente (Fulvio Maria Longavita) (Lodovico Principato)
Depositata in Segreteria il 2.10.01 Il Direttore della Segreteria (Maria Borsini) |