Ord. n. 085/GC/99

Sezione Giurisdizionale Regionale dell'Umbria

composta dai seguenti Magistrati:

Dott. Lucio Todaro Marescotti Presidente

Dott. Lodovico Principato Consigliere-rel.

Dott. Fulvio Maria Longavita Consigliere

ha pronunciato la seguente:

O R D I N A N Z A

nel giudizio per resa di conto promosso dal Procuratore regionale presso questa Sezione ed iscritto nel registro di segreteria al n. 163/G.C., nei confronti del consegnatario di beni del Comune di Bastia Umbra (PG).

Uditi nella camera di consiglio del giorno 16.6.1999, con l’assistenza del segretario Dott. Cecconi, il relatore nella persona del Cons. Lodovico Principato ed il rappresentante del P.M. nella persona del sostituto Procuratore regionale Dr. Antonio Giuseppone, che ha concluso come da richiesta scritta;

Esaminati gli atti di causa.

In linea di principio, perciò, la domanda può essere ritenuta fondata, essendo stato il consegnatario di beni operante nell’Ente locale espressamente qualificato dalla legge come "agente contabile interno" (art. 75 citato d.l.vo n. 77 del 1995 e successive modifiche) ed, in quanto tale, sicuramente assoggettato all’obbligo di rendere il conto della sua gestione alla propria Amministrazione, per l’esame amministrativo di tale conto da parte del servizio finanziario e per l’approvazione dello stesso da parte del Consiglio dell’Ente.

Tuttavia, per dare una completa risposta ai problemi posti dal presente giudizio, occorre accertare: a) sulla base della disciplina normativa propria dell’ordinamento contabile ed organizzativo degli Enti locali, quali sono i presupposti e gli elementi costitutivi che caratterizzano le funzioni ed i compiti del consegnatario di beni dell’Ente locale e, b) sulla base della disciplina che regola la giurisdizione contabile in generale, quali sono, invece, i presupposti propri del c.d. rapporto contabile da cui consegue l’obbligo dell’assoggettamento del contabile al giudizio necessario di conto, c) precisandosi l’oggetto ed il contenuto di tale giudizio nei confronti del consegnatario di beni degli Enti locali, d) in ognuno dei suoi prospettabili profili operativi.

Il quadro normativo di riferimento poi deve essere integrato con la disciplina contenuta nel secondo comma del citato art. 75 - disciplina comune a tutti gli agenti contabili interni dell’Ente locale cui la norma si riferisce - e con quella stabilita dal d.P.R. 31.1.1996 n. 194, ed in particolare con i dati e le notizie richiesti dalla struttura e dal contenuto del modello n. 24 relativo al conto della gestione del consegnatario dei beni e del modello 22, relativo al conto della gestione dell’agente contabile consegnatario di azioni di società di capitali costituite o partecipate dagli Enti locali.

Va ancora considerato che, per una completa valutazione della materia, occorre tener conto anche della disciplina regolamentare stabilita da ogni Ente locale in ordine alla organizzazione interna dei propri uffici e servizi, nel cui contenuto trova naturale collocazione la concreta definizione normativa del ruolo e dei compiti del consegnatario dei beni, e ciò sulla base dei principi generali affermati o richiamati dalle predette fonti legislative statali.

Perciò la ricostruzione del quadro normativo relativo all’assetto organizzativo interno ad ogni Ente locale è opera necessaria ai fini della concreta individuazione: della presenza, dei compiti, delle funzioni e degli obblighi propri dell’agente contabile che la norma in esame chiama consegnatario di beni.

L’art. 289 del T.U. 3.3.1934 n. 383 conteneva poi le regole sulla struttura ed il contenuto degli inventari generali descrittivi e valutativi dei beni dell’Ente, precisando che il riepilogo dell’inventario era allegato al bilancio preventivo ed al conto consuntivo di ogni esercizio e costituiva scrittura di riferimento per la compilazione del conto generale del patrimonio.

La normativa richiamata non prevedeva invece per il consegnatario l’obbligo di rendere al termine di ogni esercizio un conto formalizzato, né alla propria Amministrazione, né al giudice contabile.

Secondo siffatta disciplina spettava al consegnatario, e al suo ufficio, il dovere di prendere in consegna tutti i beni mobili, di registrarli nell’inventario specifico e di curarne la loro custodia fino alla avvenuta consegna degli stessi ai titolari degli appositi uffici, cui erano destinati per il rispettivo uso. Da questo momento in poi l’obbligo della custodia dei beni, gravava sui singoli uffici, sotto la vigilanza generale del consegnatario; vigilanza che poteva essere svolta anche tramite suoi collaboratori.

A parte era contenuta la disciplina per i beni di facile consumo e, quindi, non inventariabili.

Le ricordate norme tradizionali, come è noto, sono state tutte abrogate dagli articoli 64 della legge 8.6.1990 n. 142 e 123 del d.l.vo 25.2.1995 n. 77, e successive modifiche; perciò, ora la definizione concettuale della figura, e del ruolo del consegnatario di beni, e quindi dei suoi compiti ed obblighi, va ricostruita sia sulla base della nuova normativa richiamata al paragrafo precedente, che dei principi generali propri della giurisdizione contabile.

Per lo Stato questa materia è disciplinata tuttora nell’art. 2 della legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato (R.D. 18.11.1923, n. 2440) e nell’art. 22 del relativo regolamento (R.D. 23.5.1924, n. 827). Quest’ultima norma stabilisce che "tutti gli oggetti mobili, a qualunque categoria appartengano, debbono essere dati in consegna ad agenti responsabili. La consegna si effettua per mezzo di inventario", tramite i quali (art. 24, primo comma, lett. a)) è possibile conoscere anche "i locali in cui si trovano gli oggetti".

La materia è stata poi ulteriormente regolamentata dal d.P.R. 30 novembre 1979 n. 718, con il quale è stato approvato il regolamento per le gestioni dei cassieri e dei consegnatari delle Amministrazioni dello Stato e dal decreto del Ministro del Tesoro del 20.6.1987, (articoli da 80 a 120) contenente "nuove istruzioni generali sui servizi del Provv.to Generale dello Stato".

Da tutta questa richiamata disciplina può desumersi il principio generale secondo cui ogni Amministrazione deve organizzare una o più apposite strutture operative, secondo la rispettiva dimensione, cui compete curare gli adempimenti necessari per la formazione dell’inventario dei beni mobili, da tenere poi costantemente aggiornato, ed, a tal fine, deve nominare un (o più) dipendente responsabile di tali compiti, che, per l’appunto, assume il ruolo generico di consegnatario dei beni mobili.

Costituisce perciò, questa, una funzione necessaria in ogni Pubblica Amministrazione, da organizzare e disciplinare da ognuna di esse con norme regolamentari interne relative alla materia della gestione dei propri beni.

Come si è detto la nuova normativa contenuta nell’ordinamento contabile degli Enti locali non ha riprodotto il precetto sull’obbligo della consegna dei beni mobili ad un apposito consegnatario; ma tale mancata statuizione non può determinare alcun effetto pratico sulla affermata necessarietà della presenza nell’Ente locale della figura del consegnatario dei beni mobili, potendosi desumere questo obbligo da altre fonti più inerenti alla materia della gestione dei beni mobili, cui è pertinente il ruolo di tale agente contabile.

Infatti già l’art. 58 della legge 142 del 1990 ha incluso, come si è detto, fra gli agenti contabili dell’Ente locale anche chi è stato "incaricato della gestione dei beni dell’Ente locale stesso", o che tali funzioni abbia svolto in via di fatto.

Questa prescrizione possiede un ampio contenuto concettuale per cui, a parte i pur prospettabili profili innovativi, sicuramente consente di includere nella categoria dei contabili di materie la figura del consegnatario dei beni mobili tenendo conto della tradizione normativa e della realtà operativa stabilita per i contabili dello Stato, cui l’art. 58, secondo comma della legge n. 142 del 1990, fa riferimento.

Soccorrono poi sia l’art. 75, più volte citato, che l’art. 114, lett.h, del d.l.vo 77/95, che espressamente richiamano tale figura; nonché gli articoli 72, settimo comma, e 116 dello stesso decreto legislativo che impongono all’Ente locale di tenere aggiornati gli inventari dei beni, dopo averli ricostruiti ex novo nel termine assegnato.

Perciò può agevolmente affermarsi che è tuttora presente anche nell’ordinamento contabile degli Enti locali la regola secondo cui tutti i beni mobili "di pertinenza di ciascun Ente" (citato art. 72, secondo comma), devono essere descritti e valutati negli inventari, a cura di un apposito dipendente (e della necessaria struttura) che risponde dell’adempimento e della custodia dei beni stessi fino alla loro consegna agli uffici e/o ai servizi cui i beni stessi sono destinati per l’uso strumentale (art. 7, ottavo comma, e art. 9, primo comma, d.l.vo n. 77/95); adempimento quest’ultimo che deve risultare da apposite scritture e dall’inventario.

Siffatto dipendente assume concettualmente il ruolo di consegnatario dei beni mobili e le regole sulla organizzazione del suo servizio e sulle concrete modalità del suo funzionamento devono essere stabilite nel regolamento di contabilità di ciascun Ente, previsto dall’art. 2 del citato decreto legislativo n. 77/95, ed in quello sulla organizzazione degli Uffici, previsto dall’art. 51 della legge dell’8.6.1990 n. 142, come successivamente modificato.

Può perciò ritenersi che un primo significato attribuibile al ruolo del consegnatario di beni mobili, cui alludono le norme citate, è quello riguardante la necessaria presenza nell’Ente di una struttura, e di un funzionario responsabile della stessa, preposta ai compiti della redazione degli inventari dei beni dell’Ente, e quindi allo svolgimento di mansioni dirette alla rilevazione dei risultati della gestione patrimoniale nelle apposite scritture inventariali e ciò anche ai fini della formazione del rendiconto della gestione, secondo la sua articolata nuova struttura.

Si è, però, constatato che, a queste incombenze di rilevazione, di natura tipicamente ragioneristica, nel sistema delle regole sulla contabilità pubblica, a siffatta struttura sono attribuiti anche gli obblighi di custodia dei beni, nonché quelli complementari relativi alla vigilanza sugli stessi una volta assegnati ai vari servizi che tali beni usano, fino alla loro cancellazione dell’inventario.

Questi doveri di custodia dei beni avuti in carico fino alla loro consegna per l’uso, nelle Pubbliche Amministrazioni costituiscono esplicazione del c.d. rapporto contabile, in base al quale il titolare di tali compiti è tenuto non solo a rendere conto della propria gestione alla rispettiva Amministrazione, ma anche ad essere sottoposto alle verifiche giudiziali, tramite il c.d. giudizio di conto.

Questa regola è desumibile sia dagli articoli 74, 610 e 624 del citato R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, che parlano di agenti aventi "debito di materia" e di "consegnatari, magazzinieri ecc.", sia dall’art. 44 del R.D. 12.7.1934, n. 1214, che parla di "conti ....... degli agenti incaricati ..... di tener in custodia valori e materie di proprietà dello Stato".

E’ da ritenere perciò che anche l’art. 75 del d.l.vo n. 77/95 - in coerenza con tali principi già estesi al sistema delle autonomie locali dal secondo comma dell’art. 58 della legge n. 142 del 1990 - per questi compiti di custodia e vigilanza, ha annoverato il consegnatario dei beni mobili nella categoria degli agenti contabili interni e lo ha assoggettato all’obbligo annuale di rendere il conto della propria gestione, da assoggettare al giudizio necessario di conto, armonizzando, in tal modo, la disciplina stabilita per gli Enti locali a quella da sempre vigente per gli stessi contabili erariali.

Da ciò consegue anche, ed è bene precisarlo, che, in armonia con quanto stabilito dal secondo comma dell’art. 32 del R.d. 23.5.1924 n. 827 per i consegnatari di beni mobili dello Stato, non sono invece destinatari di tali obblighi "coloro che hanno in consegna mobili di ufficio .... e altri oggetti di cui debba farsi uso per il servizio dell’ufficio"; situazione questa in cui vengono a trovarsi anche negli enti locali tutti i responsabili dei servizi in cui è strutturato l’Ente ed il relativo personale ad essi assegnato.

Quindi il consegnatario, a parte gli altri compiti di natura ragioneristica, in quanto finalizzati alla rilevazione contabile degli atti di gestione propri del suo ruolo, è agente contabile e rende il conto giudiziale a mezzo del previsto mod. n. 24, approvato con il d.P.R. 31.1.1996 n. 194, limitatamente all’obbligo della custodia e vigilanza sui beni a lui dati in carico al momento dell’acquisto, della costruzione o, comunque, della assegnazione all’Ente, e non ancora, al termine dell’esercizio, assegnati ai responsabili dei vari servizi cui i beni sono destinati per l’uso e quindi non ancora discaricati dal conto della sua gestione personale di consegnatario, dimostrata attraverso le scritture dell’inventario.

Il consegnatario, ricevuti i beni dai fornitori o da altre fonti, li iscrive negli inventari, e con ciò non solo registra gli stessi nelle scritture del patrimonio dell’Ente, ma prende in carico tali beni anche per la loro custodia fino alla consegna degli stessi per l’uso cui sono destinati annotandone il passaggio nelle sue scritture. L’uno e l’altro adempimento operativo determinano perciò le operazioni di carico e di scarico del contabile cui si riferisce il modello di conto ufficiale.

Trattasi quindi di obbligo di custodia, dopo la presa in carico con gli inventari; obbligo questo tipico dei magazzinieri, dovendo i beni mobili essere custoditi in simili strutture fino alla consegna per l’uso.

Ogni anno il contabile, mediante l’inventario aggiornato, rende il conto alla sua Amministrazione che lo verifica e approva in sede di esame amministrativo.

Il giudizio di conto accerta poi l’avvenuto, regolare svolgimento dei suoi compiti in ordine ai beni ricevuti in custodia dal contabile (art. 44 del R.D. 12.7.1934 n. 1214).

La custodia dei beni mobili assegnati per l’uso ai servizi spetta ad ogni dipendente assegnatario degli stessi, sotto la vigilanza sia dei responsabili dei vari servizi o strutture dell’Ente, che del consegnatario generale.

La violazione di questi obblighi come è noto determinano i presupposti per l’accertamento della conseguente comune responsabilità amministrativa.

Così individuata in astratto la funzione dell’agente contabile è chiaro che i suoi connotati in concreto vanno rinvenuti secondo il tipo di modello organizzativo del servizio (-accentrato; misto, mediante l’apporto di sub-consegnatari presenti nelle varie strutture; o decentrato-) che l’Ente, nella sua autonomia, ha scelto di darsi; per cui in teoria ben possono sussistere nella realtà operativa di ogni Ente anche più consegnatari, ognuno preposto ad apposite distinte strutture.

Tuttavia, in presenza del principio affermato dal legislatore nell’art. 58 della legge n. 142 del 1990, mirante ad attribuire il ruolo di agente contabile, per i fini ivi indicati, a chi "sia incaricato della gestione dei beni degli Enti locali", siffatto ruolo ben potrebbe essere attribuito anche ai titolari di altre funzioni diverse da quella della inventariazione e della custodia dei beni mobili.

Infatti - pur dovendosi dare alla locuzione "gestione dei beni" un significato riduttivo (escludendo cioè i profili decisori in ordine alla attività acquisitiva o dismessiva dei beni), e comunque armonizzabile con le "norme e le procedure previste dalle leggi vigenti" in materia di resa del conto e di assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei conti, come vuole la stessa norma - non appare arbitrario ritenere che il legislatore del 1990 con l’ampia formula usata abbia voluto assoggettare all’obbligo della resa del conto ed alle garanzie del giudizio di conto anche altri particolari tipi di gestione di beni, da individuare di volta in volta sulla base delle loro peculiari caratteristiche gestorie.

Un siffatto particolare tipo di gestione è stato per esempio, indicato dallo stesso richiamato d.P.R. 31.1.1996 n. 194 con il mod. n. 22 riguardante l’agente contabile consegnatario di azioni societarie possedute dall’Ente locale; figura questa da individuare non tanto in colui che è incaricato di custodire i titoli - compito questo che a norma dell’art. 63 del d.l.vo n. 77/95 spetta al tesoriere dell’Ente - ma piuttosto nella apposita struttura, o nella assegnata persona, incaricata di gestire il servizio, esercitando nelle assemblee societarie i diritti e le prerogative proprie del socio. La norma richiamata per tale ruolo gestorio, obbliga il contabile a rendere il conto annuale della gestione dei titoli, così come è stabilito per gli altri agenti contabili.

Perciò il problema della concreta individuazione di altre possibili situazioni relative a "gestioni di beni" comportanti l’obbligo della resa del conto giudiziale rimane aperto, e potrà essere risolto, di volta in volta, in relazione a particolari, riscontrabili specifici connotati organizzativi ed operativi.

6. Accertato che il consegnatario, come sopra identificato nel sistema normativo delle autonomie locali, è tenuto a rendere il conto giudiziale della propria gestione secondo la disciplina normativa sulla giurisdizione contabile estesa anche nei confronti degli agenti contabili locali, occorre, ancora, fare cenno alle modifiche apportate a tale disciplina con l’art. 10 della legge 15.5.1997, n. 127.

E’ noto che con tali modifiche è stato aggiunto un comma all’art. 58 della più volte citata legge n. 142 del 1990 ed è stata soppressa la parte finale del primo comma dell’art. 75 del d.l.vo n. 77/95 che regolamentava la fase del deposito del conto presso la segreteria della competente Sezione.

La riforma, perciò, ha lasciato immodificato il secondo comma dell’art. 58 nel cui contesto è affermato l’obbligo degli agenti contabili interni degli enti locali di rendere il conto e di essere assoggettati al giudizio necessario di conto "secondo le norme e le procedure previste dalle leggi vigenti".

Con questa norma, come è stato pacificamente ritenuto, il legislatore del 1990 non solo ha inteso omogeneizzare la disciplina sul sistema delle responsabilità di amministratori e dipendenti degli enti locali con quella vigente per lo Stato (primo comma), ma ha anche ribadito, nei confronti degli agenti contabili, un principio generale della contabilità pubblica - ritenuto costituzionalmente tutelato (Corte cost. 3 novembre 1988 n. 1007) - secondo cui sulle gestioni del pubblico denaro è necessario il controllo giudiziale sui conti resi dagli agenti contabili, secondo gli istituti propri della giurisdizione contabile.

Questa Sezione, con le richiamate ordinanze n. 66, 67 e 68 G.C., tutte del 19.5.1999, ha già affermato che l’obbligo di depositare il conto presso la segreteria della competente Sezione non è stato abrogato, non potendosi ciò desumere con evidenza dal coordinato nuovo complesso normativo.

La innovazione infatti, assecondando il dichiarato intento del legislatore mirante allo "snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo", si è limitata a semplificare la parte della precedente disciplina riguardante i documenti da trasmettere alla Corte per il giudizio di conto ed a disciplinare, secondo le regole comuni a tutti gli agenti contabili, i tempi ed i modi di deposito del conto presso la segreteria della Sezione.

Può ribadirsi perciò - come già affermato anche da altra recente giurisprudenza di questa Corte (ord. n. 45 del 18.5.1998, e ord. n. 72 del 12.3.1998 e decr. n. 21 del 30.9.1997 della Sez. giurisdizionale regione Sicilia e Sez. giurisdizionale Sardegna n. 72 del 12.3.1998) - che, a seguito delle ricordate modifiche, il principio della necessarietà del giudizio di conto, come elaborato dalla giurisprudenza di questa Corte e confermato dalla Corte costituzionale, non è stato abrogato.

In tal modo il legislatore, pur semplificando alcune regole del processo, ha mantenuto ancora sostanzialmente omogeneo, fra tutti i contabili pubblici, il sistema normativo sul giudizio necessario di conto.

Inoltre, come per ogni contabile, deve essere depositato anche l’atto di nomina del consegnatario.

Altri documenti potranno essere richiesti poi dalla Corte dei conti in sede di esame del conto, a norma del richiamato art. 10 della legge n. 127/1997.

Nella istanza introduttiva del presente giudizio per resa di conto il Procuratore regionale indica come primo esercizio finanziario da rendicontare da parte del consegnatario di beni quello dell’anno 1997.

La materia è stata espressamente regolata dallo stesso legislatore che con l’art. 8, primo comma, lett. f del d.l.vo 27.10.1995, n. 444, convertito nella legge 20.12.1995, n. 539, ha stabilito che "la disciplina dei conti degli agenti contabili interni previsti dall’art. 75 del decreto legislativo n. 77 del 1995 ha applicazione a decorrere dal 1996".

Poiché tale termine non risulta essere stato poi modificato - e poiché l’adempimento in esame non è ricollegabile agli altri profili attinenti alla struttura del bilancio ed alla modalità di rilevazione dei risultati, per i quali la stessa norma alla lettera d) ha previsto diverse date di decorrenza - è da ritenere che per i conti di cui ora è causa l’esercizio finanziario da cui decorra l’obbligo della resa del conto sia quello dell’anno 1996.

Questa verifica è necessaria perché - come già deciso da questa Sezione con ordinanza n. 031/G.C./99 del 16.3.1999 in caso simile - "ai fini della ammissibilità della domanda nel giudizio per resa di conto, occorre accertare anche il presupposto che il conto dovuto dal contabile alla Amministrazione non sia stato, in nessun modo, ad essa effettivamente presentato; sussistendo, in caso positivo il solo dovere della Amministrazione di curare il deposito del conto presso la Segreteria di questa Sezione, dopo aver svolto sul conto le verifiche di sua competenza e fatto approvare il conto stesso, in via amministrativa, dal suo organo deliberante competente a farlo (SS.RR. 17.7.1991, n. 720A e SS.RR. n. 17/Q.M. del 28.7.1998).

Tanto premesso e considerato, si

D I S P O N E

di acquisire dal Sindaco del Comune di Bastia Umbra (PG) le notizie sopra indicate al punto 9.

Copia della presente ordinanza sarà comunicata, a cura della segreteria di questa Sezione, al predetto Sindaco, cui assegna, per la risposta, il termine di un mese, e sarà altresì comunicata per conoscenza, al Procuratore regionale.

Fissa, per il prosieguo del giudizio per resa di conto la camera di consiglio del 1° febbraio 2000.

Così deciso in Perugia, nella camera di consiglio del 16 giugno 1999.

Il Presidente

(Lucio Todaro Marescotti)

Depositata in Segreteria il 15 luglio 1999

Direttore della Segreteria

(Maria Borsini)