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CORTE DEI CONTI SEZIONE
GIURISDIZIONALE PER TOSCANA Sentenza n.7/2006REL del 31/01/2006 Pres. D’ISANTO - Est. TORRI –PM BONTEMPO Risponde dei maggiori oneri
sopportati dall’amministrazione per l’affidamento a professionisti esterni della
progettazione di lavori pubblici (rispetto al 1,5% dell’importo a base di gara
previsto dall’art.18 Legge n.109 del 1994 quale incentivo per l’attività di
progettazione svolta dal personale interno) il responsabile del procedimento che, senza tener conto della presenza
all’interno dell’ente di tecnici che avrebbero potuto provvedere alla
progettazione stessa, rilasci l’attestazione
prevista dall’art.17 co.4° della legge n.109
del 1994 dichiarando che l’amministrazione è carente di personale tecnico interno
adeguato per la progettazione dei lavori di cui all’oggetto, così inducendo
l’amministrazione ad affidare l’incarico a liberi professionisti esterni. *
* * *
* SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con
l’atto in epigrafe la Procura regionale di questa Corte ha citato la geom. F.P. a comparire davanti a questa Sezione
giurisdizionale, chiedendone la condanna al pagamento
in favore dell’amministrazione comunale di P. della
somma di euro 7.611,60 (o di quella diversa, maggiore o minore, di giustizia) oltre
rivalutazione monetaria, interessi legali e spese del giudizio. Questi in sintesi i fatti posti a
fondamento della pretesa. Con due delibere di GM n. 62 e n. 63 del 13.5.2000 l’amministrazione
comunale di P. affidava a professionisti esterni incarichi in materia di lavori pubblici;
in particolare affidava: - all’ing.A.P.
l’incarico di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva e di direzione
lavori per la costruzione il completamento e l’ampliamento della pubblica
illuminazione nelle frazioni e nel capoluogo comunale (delib. N. 62; spesa
sostenuta pari a lire 7.344.000 ); - al geom. P.C. l’incarico di progettazione
preliminare definitiva ed esecutiva e di direzione lavori per il potenziamento della
viabilità comunale (delib. 63; spesa sostenuta
pari a lire 10.404.000 ). Entrambe le delibere recano in
premessa “Vista l’attestazione del responsabile del procedimento relativa alla
carenza di personale tecnico adeguato per la progettazione di cui sopra, nonché per
l’impossibilità del personale esistente di effettuarlo in quanto impegnato in altri
compiti di istituto”. Risultano infatti per le suddette delibere due distinte attestazioni rese ( ai sensi
dell’art. 17, comma 4 della legge n. 109 del
1994 e successive modifiche ) dalla geom. F.P. - in qualità di responsabile del procedimento dell’Ufficio
Tecnico comunale - in cui la medesima “ DICHIARA di
essere impegnata in altri compiti di istituto e che l’amministrazione è carente di personale
tecnico interno adeguato per la progettazione dei lavori di cui all’oggetto.”;
in particolare, la suddetta disposizione ( art. 17,
comma 4 della legge n. 109 del 1994 ) prevede che “ La redazione del progetto
preliminare, definitivo ed esecutivo, nonche' lo svolgimento di attivita'
tecnico-amministrative connesse alla progettazione, in
caso di carenza in organico di personale tecnico nelle stazioni appaltanti, ovvero di
difficolta' di Deduce al
riguardo la Procura che all’epoca dei fatti oggetto del presente giudizio era in
servizio presso il suddetto comune l’ing. L.B., iscritto all’albo degli
ingegneri di Lucca, che non venne interpellato e che, ove lo fosse stato, avrebbe dato la
propria disponibililità, siccome emerso da verbale di audizione personale del medesimo
redatto, su delega della Procura, dalla Guardia di Finanza di Lucca in data 8 marzo 2005. In
conclusione, secondo la ricostruzione dell’Organo requirente, l’amministrazione
ha sopportato per effetto dei suddetti incarichi a professionisti esterni un aggravio di
costi di lire 14.738.115 ( pari ad euro 7.611,60
), tenendo conto che nel caso di affidamento all’ing.B. – ai sensi
dell’art. 18 della legge n.109 del 1994 – la stessa avrebbe dovuto sostenere
unicamente la spesa pari all’1,5% dell’importo a base di gara delle opere o dei
lavori; detto importo (euro 7.611,60)
costituisce secondo la Procura danno erariale imputabile a titolo di colpa grave alla geom. F.P. “ cui spettava di valutare la possibilità degli uffici
interni di adempiere alle attività di progettazione e direzione lavori de quibus e che, pur essendovi personale interno
adeguatamente qualificato e disponibile in proposito, rendeva le negative attestazioni di
cui sopra in ragione delle quali l’amministrazione comunale si determinava a
ricorrere a professionisti esterni”. Con
comparsa depositata il 24 novembre 2005 la
difesa della convenuta geom. F.P., nel costituirsi in giudizio, ha
controdedotto nei termini che seguono. L’ufficio
tecnico del comune di P. è sempre stato suddiviso in due settori, facenti capo a soggetti responsabili diversi, come
emerge dalle delibere di G.C. n.123 del 31.12.1998 e
n.61 del 13.5.2000; suddivisione organizzativa proseguita anche dopo
l’assunzione della geom. F.P., “visto
che i settori affidati a ciascuno dei due responsabili P. e B., hanno sempre mantenuto la
propria autonomia e indipendenza”, come emerge dalle note sindacali n.2803
dell’1.6.2000 e n.2925 del 24.6.2002. In
sostanza, all’ing. B. è stata affidata la responsabilità dell’UFFICIO TECNICO: Sicurezza nei luoghi di lavoro /
Idrico integrato ( acquedotti, fognature, depurazioni, smaltimento rifiuti, parchi e
servizi per la tutela ambientale e altri servizi relativi al territorio e
all’ambiente, gestione beni demaniali e patrimoniali, appalti opere pubbliche e
relative progettazioni inerenti il settore ad esso affidato); mentre alla geom. F.P. è stata affidata la responsabilità dell’UFFICIO TECNICO: Urbanistica e gestione del territorio (con compiti di responsabile
attività “ Opere pubbliche escluse quelle relative al servizio idrico
integrato e/o quelle affidate alla progettazione del responsabile ing. B.L.”), come
da delib. GC n.123 del 31.12.1998. La scelta
dell’amministrazione ha dunque tenuto conto delle capacità e delle esperienze
dell’ing. B., ingegnere minerario, assunto dal comune di P. come “Esperto
tecnico addetto ai servizi attinenti al controllo degli scarichi e alla gestione degli
impianti di depurazione”, come emerge dal relativo bando di concorso pubblico
approvato il 19.11.1982; si sottolinea anche che, a seguito dell’affidamento del
servizio idrico alla S., l’ing. B. è stato distaccato dall’amministrazione
presso detta società. Inoltre,
sia prima che dopo l’assunzione della geom.
F.P. “tutti gli interventi in
materia di pubblica illuminazione e viabilità, sono sempre stati seguiti esclusivamente
dal settore di cui la geom. F.P. era
responsabile e, in tali casi, stante la carenza
di personale dell’ufficio tecnico comunale per l’espletamento
dell’attività di direzione lavori, il responsabile del settore aveva sempre affidato
l’incarico ad un professionista esterno”; l’ing. B., pur presente in pianta
organica già molti anni prima dell’assunzione dell’odierna convenuta, “
mai era stato interpellato per incarichi del tutto identici a quello di cui si discute,
tanto che nelle relative delibere di affidamento di incarichi di progettazione a tecnici
esterni viene sempre riportata la dicitura tecnici
impegnati in altri compiti e non competenti”, con attestazione ( recante la data
del 2.6.1998 ) predisposta direttamente dal Sindaco. In
conclusione, secondo la difesa: - sussisteva una rigida autonomia e indipendenza dei
settori facenti capo all’ing. B. ed alla geom. F.P., conseguente alle rispettive
specifiche competenze e qualificazioni; - l’ing. B. si è sempre occupato di materie
connesse al servizio idrico integrato e non è mai stato incaricato dal comune di seguire
interventi “in campo ad esso assolutamente ignoto come quello della pubblica
illuminazione e della viabilità comunale”; - era prassi consolidata presso
l’amministrazione di non estendere all’altro settore la richiesta sulla
disponibilità di risorse interne per incarichi di progettazione; - per incarichi del
tutto identici la progettazione e direzione lavori era sempre stata in precedenza affidata
a tecnici esterni; - la geom. F.P. ha nella specie
evidenziato la situazione del suo settore di responsabilità, mentre se davvero la
verifica della disponibilità a svolgere gli incarichi in questione avesse dovuto essere
estesa anche al settore di cui è responsabile l’ing. B., tale valutazione non poteva
competere alla odierna convenuta ma al segretario comunale nel suo ruolo di superiore di
entrambe le posizioni organizzative o addirittura al sindaco. Segue
richiesta di rigetto della domanda della Procura per infondatezza.
Nell’odierna
pubblica udienza il sostituto Procuratore generale dott.
Nicola Bontempo e l’avv. Mario Andreucci hanno
sostanzialmente confermato le rispettive prospettazioni in atti. MOTIVI DELLA DECISIONE Il comma 1 dell’art.17 della
legge n.109 del 1994 ( Legge quadro in materia di lavori pubblici ) contiene
un’elenco dei soggetti cui possono essere richieste dalle amministrazioni
aggiudicatrici le prestazioni relative alla progettazione preliminare, definitiva ed
esecutiva (nonché alla direzione ) dei lavori pubblici.
In particolare, per quel che qui occupa, si rileva subito una distinzione tra: -
l’ipotesi in cui le prestazioni richieste vengono espletate dagli uffici e per essi
dalle persone fisiche ivi addette, propri delle amministrazioni aggiudicatrici
(progettazione c.d. interna); - e l’ipotesi in cui le stesse amministrazioni,
sussistendo determinate condizioni specificamente individuate, si avvalgono
dell’opera professionale di soggetti esterni, singoli privati, ovvero persone
giuridiche private, estranei al proprio apparato organizzativo (progettazione
c.d.esterna).
Quanto alla “progettazione interna” – prevista tra l’altro alla
lett. a) del comma 1 dell’art.17 in esame, si fa specifico riferimento
all’espletamento delle prestazioni da parte degli uffici tecnici delle stazioni appaltanti, da
intendersi come complessi di mezzi e di persone fisiche addetti alla particolare
articolazione tecnica interna delle medesime.
Quanto invece alla progettazione esterna,
vi si può ricorrere ai sensi del comma 4
dell’art. 17 : “in caso di carenza in
organico di personale tecnico nelle stazioni appaltanti, ovvero di difficoltà di
rispettare i tempi della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto,
ovvero in caso di lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o
ambientale o in caso di necessità di predisporre progetti integrali, così come definiti
dal regolamento, che richiedono l’apporto di una pluralità di competenze, casi che devono essere accertati e certificati dal
responsabile del procedimento...”.
Nelle fattispecie oggetto di giudizio (aventi ad oggetto “Lavori di
sistemazione stradale” e “Lavori di completamento della pubblica illuminazione
nel capoluogo e nelle frazioni”) la
convenuta geom. F.P. – con due
dichiarazioni di identico contenuto del 3 maggio 2000 – nella sua qualità di responsabile del procedimento dell’ufficio
tecnico del comune di P., ha dichiarato “di essere impegnata in altri compiti di
istituto” ed altresì “che
l’Amministrazione è carente di personale tecnico interno adeguato per la
progettazione dei lavori di cui all’oggetto”. E’
sulla base di dette attestazioni – richieste dall’art. 17 comma 4 della legge
n.109 del 1994 al fine di poter addivenire alla c.d. progettazione (e direzione lavori)
c.d. esterna – che la giunta comunale di P. ha deliberato gli incarichi: - all’ing. A.P. per la progettazione preliminare,
definitiva ed esecutiva e la direzione lavori per la costruzione il completamento e
l’ampliamento della pubblica illuminazione nelle frazioni e nel capoluogo comunale
(delibera n. 62 del 13.5.2000); ed al geom. P.C.
per la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva e la direzione lavori per il
potenziamento della viabilità comunale (delibera n. 63 del 13.5.2000).
Sottolinea il Collegio che il responsabile del procedimento per la realizzazione di
lavori pubblici ( previsto dall’art. 7 della legge n.109 del 1994 ) è quel
funzionario tecnico che tra l’altro “accerta la sussistenza delle condizioni che ai sensi dell’art. 17, comma
4, della legge giustificano l’affidamento dell’incarico a soggetti esterni
all’amministrazione aggiudicatrice” ( cfr. art. 8, comma 1, lett. l del dpr n.
554 del 1999: regolamento di attuazione della legge 109/1994); tra le quali condizioni la geom. F.P. ha nella specie indicato quella della carenza presso l’amministrazione di personale
tecnico adeguato per la progettazione dei lavori in questione.
Da quanto suesposto emergono dunque due elementi.
Il primo, è che l’accertamento
della carenza in organico di personale tecnico adeguato alla progettazione dei lavori è
stato certificato dalla convenuta senza tener conto
della presenza all’interno della struttura tecnica dell’ing. B.,
responsabile anch’esso dell’Ufficio tecnico, che invero e pacificamente non risulta esser stato nemmeno consultato al riguardo.
Il secondo è che le attestazioni rese
dalla geom. F.P. riguardano oggettivamente (presunte) carenze dell’intera struttura
tecnica dell’amministrazione, non certo del solo settore tecnico di responsabilità.
Tale ultima circostanza è invero coerente con la previsione normativa che
contempla l’ipotesi di “carenze in organico di personale tecnico nelle stazioni appaltanti ( art.
17 comma 4 legge citata) e parla di “uffici
tecnici delle stazioni appaltanti” ( art. 17 comma 1 lett. a); non ponendo dunque
limiti particolari all’utilizzo dei propri uffici interni per lo svolgimento delle
attività in oggetto, se non quelli previsti dallo stesso comma 4 dell’art. 17.
Tra i quali (limiti) non può farsi rientrare la presunta “mancanza di
qualificazione ed esperienza” dell’ing. B. nel campo della illuminazione
pubblica e della viabilità, secondo quanto in tesi difensiva: affermazione contraddetta
da un lato da quanto dichiarato dallo stesso ing. B. (in sede di audizione da parte della
Guardia di Finanza) di aver curato personalmente per l’amministrazione comunale,
nella qualità di appartenente all’ufficio tecnico, numerosi progetti per la
realizzazione di opere pubbliche, tra cui fognature, acquedotti, strade ed altri interventi.
Risultando pertanto già così contraddetta la presunta mancanza di qualificazione
dell’ing. B. in materia di viabilità.
Quanto poi al settore della illuminazione pubblica ( oggetto dell’altro
incarico ), basti osservare che la tipologia dei lavori affidati, relativi alla
“costruzione, completamento ed ampliamento della pubblica illuminazione nelle
frazioni e nel capoluogo” non evidenzia certo caratteri di speciale complessità tali
da giustificare l’aprioristica esclusione dell’ing. B. dall’interpello per
la relativa progettazione; tenuto conto che lo stesso l’ing. B. ha ricordato che un
ingegnere minerario non ha attribuzioni diverse rispetto ad un ingegnere edile o civile e
che comunque – se consultato - avrebbe potuto svolgere gli incarichi in questione.
Quanto sopra peraltro risulta coerente con la sostanziale intercambiabilità –
almeno sotto il particolare profilo relativo all’utilizzo di idoneo personale tecnico
dell’amministrazione appaltante per lo svolgimento di prestazioni di progettazione e
direzione lavori – dei ruoli dei responsabili dei due uffici tecnici del comune, ben
evidenziato anche, seppure sotto altro aspetto, dal successivo provvedimento sindacale
prot. 2925 del 24.6.2002, in cui si prevede infatti una automatica sostituzione incrociata
delle relative posizioni in caso di assenze temporanee.
In conclusione, la convenuta deve essere ritenuta responsabile di aver attestato
– con colpa grave - nelle due circostanze in esame
“che l’amministrazione è carente di personale tecnico adeguato per la
progettazione dei lavori”, senza tener conto della presenza in organico presso
l’amministrazione dell’ing. B., che era in possesso di tutti i requisiti per lo
svolgimento degli incarichi in questione.
Né assume rilievo al riguardo la posizione del segretario comunale in quanto -
premessa la evidenziata sostanziale unitarietà ai fini di specie dell’ufficio
tecnico comunale – trattasi di attestazioni rimesse normativamente alla specifica
competenza del responsabile del procedimento per la realizzazione dei lavori pubblici (
art. 17 comma 4 della legge n. 109 del 1994; art. 8 comma 1 lettera l, del dpr n.554 del
1999 ); né tantomento assume rilievo la posizione del sindaco, vertendosi in materia di
funzioni rimesse oramai alle competenze dei responsabili amministrativi dell’ente
locale, in applicazione del noto principio della separazione delle funzioni gestionali da
quelle di indirizzo politico.
Quanto infine al danno conseguitone
all’amministrazione, esattamente individuato dalla Procura nella somma di euro 7.611,60 ( sul presupposto che
qualora gli incarichi fossero stati affidati all’ing. B. – ai sensi
dell’art. 18 della legge n.109 del 1994 – l’amministrazione avrebbe dovuto
sostenere unicamente la spesa pari all’1,5% dell’importo a base di gara delle
opere o dei lavori ), reputa il Collegio di dover far uso, ai sensi dall’art. 52 del
rd n.1214 del 1934, del potere di riduzione dell’addebito a carico della convenuta,
tenendo conto della documentata prassi contra legem instauratasi
presso l’amministrazione medesima in casi analoghi; circostanza che, pur non idonea a
elidere la responsabilità amministrativa, rende tuttavia ragione di un oggettivo
condizionamento inerziale di detta prassi nell’agire della geom. F.P. nelle
circostanze di specie, e giustifica una conseguente diminuzione di quanto dalla stessa
dovuto, nell’importo finale di euro
5.000,00, comprensivo di rivalutazione monetaria; a detta somma devono aggiungersi gli
interessi legali dalla data di deposito della sentenza e fino al soddisfo. Le spese seguono la soccombenza e si
liquidano come da dispositivo. *** Per Questi Motivi La Corte dei Conti Sezione
Giurisdizionale per la Regione Toscana CONDANNA La
convenuta geom. F.P. al pagamento in favore
dell’amministrazione comunale di P. della somma di euro 5.000,00, comprensiva di rivalutazione
monetaria; a
detta somma devono
aggiungersi gli interessi legali dalla data di deposito della sentenza e fino al soddisfo. Le spese
seguono la soccombenza …omissis…
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