N°90/2011
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo
Italiano
La Corte dei conti
Sezione giurisdizionale per la Regione TOSCANA composta dai seguenti magistrati:
Dott. Francesco
PEZZELLA
Presidente Dott. Leonardo VENTURINI
Consigliere relatore Dott. Angelo BAX
Consigliere ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di
responsabilità iscritti ai nn.
57842\R e 58062\R del registro di segreteria ad istanza della Procura
regionale nei confronti di BOTTARI Paolo, GORGONE
Angelo, MARCON
Claudio, D’ANIELLO Nicola; Tenutasi la pubblica udienza il giorno 17 marzo 2010, con
la presenza del PM SPG Letizia Dainelli
per la Procura regionale e gli avv.ti Di
Santo per D’ANIELLO, Campitelli per MARCON e GORGONE e Massarelli
per BOTTARI. Visti gli atti introduttivi del giudizio; Visti gli altri atti e documenti della causa; FATTO
I convenuti, con due atti di citazione entrambi in data 14 maggio 2009,
sono stati citati a comparire davanti a questa Sezione dalla locale Procura
per ivi sentirsi condannare
al pagamento della somma di euro 15.000,00 (nella misura del 50% il BOTTARI
e la residua parte a carico del D’ANIELLO
(giudizio n. 57842 e in parte
giudizio n. 58062) e della somma di euro 9.000,00 (giudizio n.57842) nella
misura del 40% il BOTTARI, del
35% il GORGONE e del 25% il MARCON,
in favore del Ministero dell'Interno, salva ogni diversa valutazione da parte
del Collegio, oltre rivalutazione, interessi legali e spese di giudizio.
I capi di imputazione penali, forniscono la più icastica descrizione
della vicenda che, anche in sede di responsabilità amministrativa, si imputa
ai convenuti, tutti appartenenti alla Polizia di Stato e sono divenuti
imputati dei delitti di cui dappresso.
I. D’ANIELLO, BOTTARI, GORGONE, MARCON in concorso tra di loro e con Costagli Paolo
b) del delitto di cui agli artt. 110 c.p. e 12 c.3 bis lett. a) e c)
D.L.vo 286/98, perché in concorso tra loro ed al fine di trarre un profitto
dalle condizioni di illegalità di numerose (più di cinque) giovani
clandestine presenti nel territorio elbano, ne favorivano la permanenza
illegale nel territorio nazionale in violazione delle norme che disciplinano
l'immigrazione.
In particolare il Costagli (estraneo
alla giurisdizione di questa Corte, quale soggetto non legato da rapporto di
servizio con la PA ndr), in quanto esecutore materiale e titolare dell'albergo
La Feluca, ospitava più di cinque extracomunitarie clandestine, prive di
permesso di soggiorno (omissis) alcune delle quali occupate nel suo albergo,
altre presso altri esercizi.
Il Costagli sottoponeva, inoltre una delle straniere (Petre
Felicia) a trattamenti degradanti, consistiti nell'indurre la stessa a
concedersi sessualmente in cambio di ospitalità e lavoro in nero.
Quanto ai poliziotti, per avere tutti favorito la consumazione e
sopratutto la permanenza dì detto reato: ed invero - benché a conoscenza
quali frequentatori dell'albergo, amici del Costagli ed informati da
quest'ultimo della presenza delle extracomunitarie - omettevano (pur avendo
l'obbligo giuridico di farlo) di attivarsi affinché venisse interrotta
l'attività criminosa ed anzi continuavano a frequentare (l'ultima volta il
BOTTARI la sera del 15.08.03) l'albergo; organizzavano (GORGONE, MARCON,
BOTTARI e D’ANIELLO) ed eseguivano (BOTTARI e MARCON) un servizio volto a
sorprendere due extracomunitarie (la Matusova e la Petre) che si sospettava
avessero avuto contatti con i Carabinieri, fingendo di averle sorprese
casualmente o attraverso informazioni acquisite nell'esercizio delle proprie
funzioni, così ottenendo (attraverso un uso distorto dei propri poteri) dal
Prefetto e dal Questore di Livorno un decreto di espulsione e la relativa
intimazione a lasciare il territorio nazionale delle stesse, allo scopo quindi
di costringere le due donne a lasciare lo Stato e facendo venir meno il
pericolo che parlassero e compromettessero il comune amico, effettivamente
oggetto di indagini attivate dai Carabinieri; effettuavano quel servizio dopo
numerosi contatti telefonici intercorsi con il Costagli e nel corso dei quali
era stato deciso, concordato e programmato l'intervento; si interessavano dopo
il servizio (nel caso di specie il D’ANIELLO) che l'amico albergatore fosse
rimasto soddisfatto dell'intervento; programmavano di denunciarlo, omettendo
tuttavia di indicare nel verbale il reale svolgimento dei fatti e concordando
di contestargli una fattispecie di reato diversa; lo invitavano a riferire di
non aver conosciuto lo stato di illegalità delle ragazze, preoccupandosi (il
GORGONE) di sapere se "scopassero bene ", così assicurando al
Costagli - attraverso una condotta omissiva penalmente rilevante - la
prosecuzione dell'attività criminosa e l'impunità per le condotte tenute,
che integrano un reato eventualmente permanente. L’accadimento illecito sarebbe stato perpetrato nel corso
del mese di agosto del 2003, segnatamente intorno alla metà di quel mese;
II. BOTTARI e D’ANIELLO
c) del delitto di cui agli arti. 110-81 cpv. - 319 c.p. perché in
concorso tra di loro ricevevano da Costagli Pietro Paolo nel corso
dell'inverno e della primavera del 2003, in più occasioni e perciò con più
atti esecutivi dì un medesimo disegno criminoso favori - e più in generale
utilità - consistiti nella concessione di luoghi (abitazioni, stanze ed
imbarcazione iI Fantagino) utilizzati per incontrarsi sessualmente con la
propria moglie e le proprie amanti (il D’ANIELLO) e con una ragazza di nome
Alessandra (il BOTTARI), strutture poste gratuitamente a disposizione degli
stessi dal Costagli ed altresì consistiti nel consumare più volte pranzi o
cene in alberghi o ristoranti del Costagli senza pagamento del corrispettivo
del servizio prestato ed in cambio del compimento di atti contrari ai propri
doveri d'ufficio, segnatamente una generale messa a disposizione nei confronti
dell'amico albergatore, così offrendo una manifesta tolleranza - in conflitto
con i propri doveri d'ufficio - dell'impiego da parte del Costagli o di
persone allo stesso collegate di extracomunitarie prive del permesso di
soggiorno, alcune delle quali partecipavano alle feste (ed. sangrie) dal
Costagli organizzate, intervenendo una volta appresa dal Costagli la notizia
della presenza di due extracomunitarie nell'albergo la Feluca non
immediatamente - come invece previsto dalla legge - ma con le modalità meglio
descritte nel capo b) che precede e consentendo ad altre extracomunitarie (tra
cui Jireghie Jolanda Ancuta), avvertite dal Costagli, di non essere scoperte
dai poliziotti successivamente intervenuti.”
Tutto ciò risulterebbe avvenuto in Portoferraio, e consumato
nell'inverno e nella primavera del 2003 con realizzazione delle condotte
contrarie ai doveri d'ufficio il 14.8.2003.
La Procura si premura di esporre l’’esito dei procedimenti penali. Un primo procedimento, il n. 4285/03, è stato definito nei
confronti di BOTTARI Paolo. GORGONE Angelo, MARCON Claudio (e Costagli Pietro
Paolo) dal Tribunale di Livorno, Ufficio del Giudice per le Indagini
Preliminari, con sentenza n. 423 del 21 settembre 2005, resa ai sensi dell’art.
444 c.p.p., divenuta irrevocabile il 14 novembre 2005.
Va detto anche che, nel
corso dell'udienza preliminare il
Pubblico Ministero
aveva proceduto
a modificare l'imputazione
di cui al capo b), derubricandola dalla fattispecie di cui all'art. 12 c. 3
bis a quella di cui all'art. 12 c. 5 D.L.vo 286/1998.
Il Giudice ritenuta,
quindi, corretta e conforme alla legge la qualificazione giuridica dei fatti e
delle circostanze, ai sensi dell'art. 444 c.p.p., ha disposto per i reati di
cui ai capi b) e c) di imputazione l'applicazione nei confronti di BOTTARI,
GORGONE, MARCON (e Costagli), delle seguenti pene:
-
BOTTARI: mesi undici e giorni
ventotto di reclusione, concesse le attenuanti generiche;
-
GORGONE: mesi sette di
reclusione ed euro 3.500,00 di multa, con-cesse le attenuanti generiche;
-
MARCON: mesi sei di
reclusione ed euro 2.400,00 di multa, concesse le attenuanti generiche; pena
detentiva sostituita con la corrispondente pena pecuniaria.
Per quanto riguarda la sorte processuale di D’ANIELLO Nicola
dirigente, all'epoca dei fatti, del Commissariato di Portoferraio, il
Tribunale di Livorno, Ufficio del Giudice per le Indagini Preliminari, con
decreto datato 21 settembre 2005, disponeva il rinvio a giudizio dello stesso
unitamente ad altri.
Con sentenza n. 194 del 26 febbraio 2009, depositata il 26.02.2009, il
Tribunale di Livorno - Sezione Penale -, visti gli artt. 533 e 535 c.p.p., ha
dichiarato D’ANIELLO Nicola colpevole del reato di cui al capo C) e lo ha
condannato alla pena di anni due e mesi sei di reclusione; visto l'art. 530,
3° comma, c.p.p. ha assolto il D’ANIELLO dal reato a lui in rubrica
ascritto al capo B) per non aver commesso il fatto.
L’istruttoria della Requirente porta questo Giudice a conoscenza che,
a seguito della sentenza del Tribunale di Livorno n. 423/05, con decreti del
Capo della Polizia - Direttore generale della Pubblica Sicurezza - datati
22.03.2006, 20.04.2006 e 20.04.2006 è stata inflitta la sanzione disciplinare
della sospensione dal servizio per mesi sei all'ispettore capo della Polizia
di Stato BOTTARI Paolo e al sovrintendente della Polizia di Stato GORGONE
Angelo e la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio per la durata
di mesi due all'assistente della Polizia di Stato MARCON Claudio.
Ancora, da quanto versato negli atti del fascicolo processuale
si rileva che il Ministero dell'Interno ha ritenuto opportuno il
trasferimento degli odierni convenuti, già in servizio all'epoca dei fatti di
cui trattasi presso il Commissariato P.S. di Portoferraio, ad altra sede e
pertanto l'ispettore BOTTARI è stato trasferito alla Questura di Grosseto, il
sovrintendente GORGONE alla Questura di Pisa e l'assistente MARCON alla
Questura di Roma.
Le conclusioni della Procura si sostanziano nella constatazione che la
vicenda penale che ha coinvolto gli agenti della Polizia di Stato ha avuto
risonanza sui mezzi di informazione sia locale che nazionale la Procura: si
contesta quindi nei confronti di D’ANIELLO,
di BOTTARI, di GORGONE e di MARCON
di aver arrecato con la propria condotta, connotata da dolo, un danno
all'immagine dell'Amministrazione di appartenenza.
Si chiede, quindi come
sopra già esposto, quale danno risarcibile, di condannare al pagamento, in favore del Ministero dell’Interno,
della somma di euro 15.000,00 (da suddividersi in parti uguali tra il il
BOTTARI e il D’ANIELLO) per il capo di imputazione penale C e della somma di
euro 9.000,00 (nella misura del 40% il BOTTARI, del 35% il GORGONE e del 25%
il MARCON) per il capo di imputazione B
Il Bottari,
il gorgone e il marcon
replicano appuntando le proprie difese sull’insufficiente
valenza, a radicare una colpevolezza, della sentenza di patteggiamento,
ritengono non provato il danno all’immagine e, da ultimo, invocano il
disposto del D.L. 78 del 2009 , conv. in legge 1 agosto 2009, n. 102, art. 17
co. 30 bis, che non permetterebbe, come in seguito meglio di espliciterà, la
condanna per i reati non previsti dall’art. 7 L. n. 97 del 2001.
Il GORGONE e il MARCON eccepiscono, altresì, la prescrizione.
Il D’ANIELLO, a sua volta oppone che il giudizio penale nei suoi
confronti non si è concluso, eccepisce la prescrizione e
sostiene che il danno all’immagine addebitatogli non sussiste. DIRITTO
1.
I due giudizi vanno riuniti ex art. 274 c.p.c., per ragioni di connessione
soggettiva ed oggettiva.
2.
Il Collegio premette che le fattispecie di danno erariale dedotte dal
Procuratore regionale in citazione sono due, benché tra di esse strettamente
collegate.
2.1.
La prima fattispecie attiene a fatti per i quali sia il BOTTARI che il
D’ANIELLO sono stati condannati per il reato di concussione: il primo con
sentenza (emessa ex art. 444 C.P.P.) passata in giudicato; il secondo con
sentenza di primo grado e, quindi, con sentenza non ancora passata in
giudicato
La seconda fattispecie attiene a fatti per i quali il BOTTARI, il
GORGONE e il MARCON sono stati condannati con sentenza (emessa ex art. 444
c.p.p.) passata in giudicato per il reato di cui all’art. 12, comma 5, del
D.lgs. n. 286 del 1998, concernente disposizioni in materia di immigrazione
clandestina.
Per entrambe le fattispecie il Procuratore regionale ha azionato un
danno all’immagine della pubblica amministrazione ed entrambe le fattispecie
si imbattono, quindi, nelle note problematiche relative all’interpretazione
dell’art. 17, comma 30 ter, del
decreto-legge 1º luglio 2009, n. 78, convertito nella legge 3 agosto
2009, n. 102, la prima perché nei confronti del D’ANIELLO non è ancora
intervenuta sentenza penale irrevocabile di condanna e la seconda perché il
reato di cui all’art. 12, comma 5, del D.lgs. n. 286 del 1998 non è un
reato contro la pubblica amministrazione.
2.2. Orbene,
sulle problematiche relative al predetto art 17, comma 30 ter, è intervenuta,
nelle more della presente decisione, la sentenza della Corte Costituzionale n.
355 del 2010, con approdi interpretativi ai quali occorre dare, naturalmente,
il giusto peso ma che non hanno affatto chiuso
definitivamente la questione.
È bene, quindi, richiamare
che, antecedentemente all’intervento della Corte Costituzionale, non si era
ancora formato, in ordine all’interpretazione dell’art. 17, comma 30 ter,
un “diritto vivente”, essendo ancora presenti, nello scenario
giurisprudenziale, almeno tre opzioni interpretative:
a)
per
una prima opzione, l’art. 17, comma 30 ter, andava interpretato nel senso
che, per effetto di esso, la tutela del danno all’immagine della pubblica
amministrazione per fatto dei suoi dipendenti continua a sussistere nei soli
casi direttamente previsti dall’art
7 della legge n. 97 del 2001 e, cioè, nei soli casi il cui il danno all’immagine
derivi da reati contro la pubblica amministrazione, dovendosi ritenere
preclusa ogni ulteriore tutela per il danno all’immagine derivante da reati
diversi da quelli commessi contro la pubblica amministrazione e, a maggior
ragione, per il danno all’immagine derivante da fatto illecito non
costituente reato;
b)
per una seconda opzione, l’art.
17, comma 30 ter, andava interpretato nel senso che, per effetto di
esso, la tutela del danno all’immagine della pubblica amministrazione per
fatto dei suoi dipendenti continua a sussistere non solo nei casi direttamente
previsti dall’art. 7 della legge n. 97 del 2001, ma anche nel casi che lo
stesso art 7 della legge n. 97 indirettamente prevede allorquando fa salvo il
disposto dell’art, 129 (comma 3)
disp. att. c.p.p.: continua a sussistere, quindi, sia nel caso di danno all’immagine
derivante da reati contro la pubblica amministrazione che nel caso di danno
all’immagine derivante da ogni altro reato, dovendosi ritenere esclusa ogni
ulteriore tutela soltanto nel caso di danno all’immagine derivante
da fatto illecito non costituente reato;
c)
per una terza opzione, infine, l’art.
17, comma 30 ter, andava interpretato
nel senso che, per effetto di esso, la tutela del danno all’immagine
della pubblica amministrazione per fatto dei suoi dipendenti continua a
sussistere, come per la seconda opzione, nel caso di danno all’immagine
derivante da qualsiasi tipo di reato (con la sola esclusione, quindi, del
danno all’immagine derivante da fatto
illecito non costituente reato), ma spetta alla giurisdizione del giudice
contabile solo per il danno all’immagine derivante da reato contro la
pubblica amministrazione, mentre spetta alla giurisdizione del giudice
ordinario per il danno all’immagine derivante da reato diverso.
2.3.
Con la citata .sentenza n. 355 del
2010, la Corte Costituzionale che, in casi consimili, caratterizzati dall’assenza
di una interpretazione consolidata sulla norma denunciata, ha dichiarato (come
ha fatto, del resto, in relazione ad altra questione di costituzionalità
decisa con la stessa sentenza) inammissibile la questione sottopostale per non
avere il giudice a quo sperimentata la possibilità di una diversa
interpretazione costituzionalmente orientata, questa volta ha provveduto,
invece, a scegliere direttamente una delle interpretazioni possibili e ne ha
ritenuto la conformità alla Costituzione.
L’interpretazione prescelta dalla Corte Costituzionale corrisponde
alla prima delle opzioni interpretative sopra richiamate, e la sua conformità
a Costituzione viene affermata dal
giudice delle leggi nel rilievo che la limitazione della tutela del danno all’immagine
al solo caso in cui il danno sia arrecato da un reato contro la pubblica
amministrazione si inserisce coerentemente in un disegno legislativo volto a
ridurre i casi di responsabilità amministrativa, perché tale responsabilità
se non ragionevolmente limitata in senso oggettivo, è suscettibile di
determinare un rallentamento nell’efficacia e tempestività dell’azione
amministrativa dei pubblici poteri, per effetto dello stato diffuso di
preoccupazione che potrebbe ingenerare in coloro ai quali è demandato l’esercizio
dell’attività amministrativa.
2.4. Peraltro,
la sentenza della Corte Costituzionale n.
355 del 2010 è una sentenza di rigetto (piuttosto che una sentenza
interpretativa di rigetto, come si desume dalla circostanza che in essa, a
differenza che nelle sentenze interpretative di rigetto, si perviene alla
dichiarazione di non fondatezza della
questione di costituzionalità
deferita, non sulla base di
un’interpretazione alternativa della norma denunciata, ma alla
stregua della stessa interpretazione prospettata dal giudice a quo).
Comunque, sia le sentenze di rigetto, sia le sentenze interpretative di
rigetto (siano queste ultime esplicite oppure occulte), non
hanno, a differenza di quelle dichiarative di illegittimità costituzionale,
efficacia erga omnes e, pertanto, determinano un vincolo (nemmeno assoluto)
solo per il giudice del procedimento nel quale la relativa questione è stata
sollevata.
Invece, negli altri procedimenti, il giudice conserva il potere-dovere
di interpretare in piena autonomia la norma denunciata, sempre che il
risultato ermeneutico risulti adeguato ai principi espressi nella
Costituzione, poiché l’interpretazione fatta propria dalla Corte
Costituzionale riveste, per il giudice diverso da quello a quo solo il valore
di un precedente autorevole, purché sia sorretta da argomentazioni
persuasive, tali da indurlo, nell'esercizio delle sue autonome funzioni, a
condividerne il contenuto e a farlo proprio, non essendo sufficiente la
semplice qualificazione, da parte del giudice delle leggi, di una determinata
interpretazione come costituzionalmente corretta a imporne l'osservanza al
giudice stesso, essendo quest'ultimo tenuto autonomamente a verificare, con
l'uso di tutti gli strumenti ermeneutici attribuitigli, se la disposizione
impugnata possa realmente assumere il significato e la portata attribuitile
dalla Corte costituzionale.
In tali termini si sono più volte espresse le Sezioni Unite della
Cassazione penale (cfr. sentenza n. 23016 del 2004), con considerazioni che
attengono alle sentenze interpretative di rigetto ma che ben possono
estendersi alle sentenze di rigetto, quando queste, come nella specie, non si
fondino sul “diritto vivente” (cioè su di un’interpretazione
consolidata) ma siano anch’esse il frutto di una scelta tra più opzioni
interpretative tutte, per così dire, ancora sul terreno.
2.5.
Il Collegio si ritiene, pertanto legittimato a ricercare ed eventualmente a
scegliere un’interpretazione dell’art. 17, comma 30 ter, diversa da quella
fatta propria dalla Corte Costituzionale nella
sentenza n. 355
del 2010, eventualmente traendola dalle opzioni interpretative che la
Corte Costituzionale o non ha considerato o ha disatteso, tra cui,
segnatamente, quella accolta nell’ordinanza
della Sezione Lazio n. 462 del
2009 e nelle sentenze della Sezione Lombardia nn. 640 e 641 del 2009 e nn. 16,
50, 130, 131, 132, 318 e 813 del 20010, per la quale, in adesione alla seconda
delle opzioni interpretative sopra richiamate, la tutela del danno all’immagine
della pubblica amministrazione continua
a sussistere anche se il danno deriva non da un reato contro la pubblica
amministrazione ma da un reato comune.
In questo suo sforzo interpretativo, il Collegio prende le mosse dalla
constatazione che l’art. 17, comma 30 ter, non indica direttamente i casi in
cui può essere esercitata l’azione contabile per danno all’immagine della
pubblica amministrazione, ma rinvia ai casi (e ai modi) previsti dall’art. 7
della legge n. 97 del 2001.
Ne consegue che, per l’interpretazione dell’art. 17, comma 30 ter,
diventa fondamentale individuare quali e soprattutto quanti sono i casi e i
modi previsti dall’art. 7 della
legge n. 97 del 2001.
Orbene, l’art.7 della legge n. 97 del 2001 si compone di due periodi:
a)
nel primo, si stabilisce che
l’azione contabile per danno erariale da reato contro la pubblica
amministrazione deve essere esercitata entro 30 giorni dalla comunicazione
della sentenza penale irrevocabile di condanna;
b)
nel secondo, viene fatto salvo il disposto dell’art.
129 (comma 3) disp. att. c.p.p., per il quale il pubblico ministero, quando
esercita l'azione penale per un reato che ha cagionato un danno per l'erario,
deve informare il procuratore generale (oggi il procuratore regionale) presso
la Corte dei Conti, dando notizia della imputazione.
La lettera della norma, se è chiara quanto al contenuto dei due
periodi separatamente letti, non consente invece un approdo interpretativo
univoco quando si vogliono leggere i due periodi in reciproca coordinazione.
Appaiono, infatti possibili, al riguardo, almeno due approcci
interpretativi, che conducono a soluzioni diametralmente opposte.
2.6.
In un primo approccio
interpretativo, i due periodi di
cui si compone la norma potrebbero essere coordinati in modo da darne la
seguente lettura: per l’esercizio dell’azione contabile per danno da reato
contro la pubblica amministrazione, la nuova disciplina introdotta con il
primo periodo non esclude ma si aggiunge alla disciplina dell’art. 129
(comma 3) disp. att. c.p.p., fatta salva dal secondo periodo, di modo che all’esercizio
dell’azione contabile per danno da reato contro la pubblica amministrazione
si applica sia la disciplina dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001 che la
disciplina dell’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p.
A favore di tale
interpretazione depongono specifici precedenti giurisprudenziali sia anteriori
(Sezione Veneto n. 104 del 2007; Sezione Prima Centrale n 4 del 2003 e n. 429
del 2008) che successivi (Sezione
Lombardia n. 318 del 2010), all’entrata in vigore dell’art 17 comma 30 ter,
precedenti in base quali “non
è improcedibile l'azione di responsabilità esercitata dall'organo requirente
anteriormente alla comunicazione di cui all'art. 7 della legge n. 97 del 2001,
atteso che detta previsione - avente per oggetto la notizia al competente
Procuratore regionale della Corte dei conti delle sentenze irrevocabili di
condanna pronunciate nei confronti dei dipendenti pubblici
per reati contro la pubblica amministrazione - si aggiunge al
preesistente meccanismo di cui all'art. 129, disp. att. c.p.p. e, quindi, deve
ritenersi rafforzativa e non già limitativa delle prerogative della Procura
regionale” (.Sezione Veneto n. 104 del 2007)
Se la tesi dovesse essere accolta, allora la conseguenza ovvia sarebbe
che effettivamente, come si trova presupposto nella sentenza della Corte
Costituzionale n. 355 del 2010, l’art.
7 della legge n. 97 del 2001 prevede soltanto “il caso” dei reati contro
la pubblica amministrazione, sia quanto introduce una nuova disciplina (primo
periodo), sia quanto coordina la
nuova disciplina introdotta con quella preesistente
(secondo periodo). .
Ne
risulterebbe, quindi, avallata l’interpretazione della Corte Costituzionale
che attribuisce all’art. 17, comma 30 ter, l’effetto di limitare, con il
richiamo all’art. 7 della legge n. 97 del 2001, la tutela del danno all’immagine
della pubblica amministrazione al solo e unico “caso” del danno derivante
da reato contro la pubblica amministrazione.
Ma, accolta la predetta interpretazione, proprio perché questa fa leva
sul presupposto che la clausola di salvaguardia posta dal secondo periodo dell’art.
7 della legge n. 97 del 2001 ha come fine quello di assicurare, all’azione
contabile per danno all’immagine derivante da reato contro la pubblica
amministrazione, l’applicazione congiunta della nuova e della vecchia
disciplina, diventerebbe, poi del tutto impossibile sostenere,
contemporaneamente, che, per effetto del primo periodo dello stesso 7 della
legge n. 97 del 2001, l’azione contabile per danno all’immagine derivante
da reato contro la pubblica amministrazione può essere esercitata solo in
presenza di una sentenza irrevocabile di condanna.
2.7. in
un secondo approccio interpretativo, l’art.
7 della legge n. 97 del 2001, potrebbe invece essere letto nel diverso senso
che la norma, mentre, col primo periodo, mira ad introdurre una nuova
disciplina per i danni derivanti dai reati contro la pubblica amministrazione,
si preoccupa, con il secondo periodo, di mantenere ferma, per gli altri reati,
la disciplina di cui all’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p.
La conseguenza sarebbe che, dovendosi, in questo secondo approccio
interpretativo, considerare il richiamo all’art. 129 (comma 3) disp. att.
c.p.p. in sé e, quindi, non più in quanto funzionale all’individuazione
della disciplina complessivamente applicabile ai reati contro la pubblica
amministrazione, allora l’art. 7 della legge n. 97 del 2001
verrebbe a riguardare, con i rispettivi “modi”,
non più un solo “caso” ma due
“casi” e, cioè, sia
il “caso” dei reati
contro la pubblica amministrazione che il “caso” dei reati comuni.”
E ne risulterebbe avallato, questa volta, l’orientamento delle
Sezioni Lazio e Lombardia espresso nelle sentenze innanzi richiamate, per il
quale, con il richiamo all’art. 7 della legge n. 97 del 2001, l’art 17,
comma 30 ter, come si è già detto, avrebbe conservato la tutela dei danni
all’immagine della pubblica amministrazione anche nel caso di danni
derivanti da reati comuni.
Va da sé, poi, che accolta la predetta interpretazione, proprio
perché questa porta a concentrare la disciplina dell’azione contabile per
danno da reato contro la pubblica nel solo primo periodo dell’art. 7 della
legge n. 97 del 2001 senza che possa essere ritenuto ulteriormente applicabile
l’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p.,
sarebbe giocoforza escludere che l’azione contabile per danno all’immagine
derivante da reato contro la pubblica amministrazione possa
essere esercitata in presenza di una sentenza penale
irrevocabile di condanna.
2.8.
La conclusione è, dunque, che l’art.
7 della legge n. 97 del 2001 presenta, sul piano letterale, una pluralità
di significati, che può essere ridotta ad unità
solo ricorrendo all’interpretazione logico-sistematica e, in
particolare, individuando la ratio
legis obiettivamente considerata.
Orbene, sotto il profilo della ratio legis, il Collegio osserva che
entrambe le interpretazioni dell’art.
7 della legge n. 97 del 2001 sopra delineate si prestano ad un’analoga
critica preliminare:
a)
la prima interpretazione, perché attribuisce
al primo periodo dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001 un effetto
acceleratorio (il procuratore regionale deve esercitare l’azione di
responsabilità amministrativa entro
30 giorni……) largamente
incomprensibile. Escluso,
infatti, per le ragioni che si troverebbe in contrasto con il disegno
legislativo di cui si dirà appresso, l’intento di un appesantimento della
responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti, sembra,
parimenti doversi escludere, che la norma abbia avuto l’intento di
favorire l’Erario, poiché, altrimenti, non si capirebbe perché sia stata
posta soltanto per i reati contro la pubblica amministrazione e non anche per
gli altri reati.
b)
la seconda interpretazione, perché attribuisce
alla clausola di salvaguardia di cui al secondo periodo dell’art. 7 della
legge n. 97 del 2001 un significato in buona misura pleonastico, in quanto,
anche in assenza della clausola in questione, sarebbe stato, in verità,
difficile dubitare della
sopravvivenza, per i reati comuni, dell’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p.
Accantonate le critiche preliminari e proseguendo nell’indagine, va
però, subito detto che, mentre la ratio della prima interpretazione continua
a restare nella nebbia, la ratio della seconda interpretazione comincia ad
assumere contorni precisi e
soprattutto collocabili nel
sistema, giacché inserisce, a
pieno titolo, l’art 7 della legge n. 97 del 2001 nel disegno legislativo, di
cui alla stessa sentenza della Corte Costituzionale n. 355 del 2010, volto a
ridurre i casi di responsabilità amministrativa per evitare un rallentamento
nell’efficacia e tempestività dell’azione dei pubblici poteri, in
conseguenza dello stato diffuso di preoccupazione che potrebbe ingenerare in
coloro ai quali è demandato l’esercizio dell’attività amministrativa.
Vero è, infatti, che la Corte Costituzionale richiama
il predetto disegno legislativo nel contesto di un ragionamento
in cui sembra ritenere funzionale,
al disegno medesimo, una riduzione della responsabilità per danno all’immagine
derivante da reato comune più che una riduzione della responsabilità per
danno all’immagine derivante da reato contro la pubblica amministrazione, ma
a questo Collegio sembra, però, vero proprio l’opposto e, cioè,
che sia proprio la riduzione della responsabilità amministrativa per
danno derivante da reato contro la pubblica amministrazione ad essere
maggiormente funzionale all’esigenza di evitare il rallentamento dell’attività
amministrativa, essendo evidente, per fare un esempio, che non è la paura delle conseguenze di una
violenza sessuale ma il timore di
incorrere in un abuso di ufficio che più si
presta a rendere meno efficace e
tempestiva l’azione dei pubblici poteri .
2.9. Per il
complesso della suesposte considerazione, il Collegio accede alla seconda
delle opzioni interpretative esaminate e per l’effetto conclude nei
sensi:
a)
che l’art. 17, comma 30 ter,
va interpretato nel senso
che non esclude la tutela del danno all’immagine della pubblica
amministrazione derivante da reato comune;
b)
che l’art. 7 della legge n. 97 del 2001 va
interpretato nel senso che pone, quale condizione per l’esercizio dell’azione
contabile per danno derivante da
reato contro la pubblica amministrazione, la sussistenza di una sentenza
penale irrevocabile di condanna.
3.
Le conclusioni raggiunte al precedente punto 2 consentono di definire
immediatamente la posizione del D’Aniello,
per il quale, alla stato, non è ancora
intervenuta una sentenza penale irrevocabile di condanna.
Il Collegio richiama in merito la recente sentenza n. 481 del 2010,
con la quale la Sezione, da un lato, ha configurato la presenza
di una sentenza penale
irrevocabile di condanna come
una condizione dell’azione contabile per danno da reato contro la pubblica
amministrazione e, dall’altro, ha ritenuto che il regime delle nullità
processuali previsto dall’art. 17, comma 30 ter, si applica soltanto alla
violazione delle norme sui requisiti della notizia di danno e non anche alla
violazione dalle norme sul danno all’immagine.
Conseguentemente, il Collegio, nella presente fattispecie,
senza procedere ad alcuna dichiarazione di nullità ex art. 17, comma
30 ter, dichiara, comunque, la
domanda attrice improponibile, in quanto la sentenza penale irrevocabile di
condanna non è intervenuta nemmeno
nelle more del giudizio.
Ciò premesso, il Collegio deve ad ogni buon fine precisare che
le decisioni che ritengono inesistenti le condizioni dell’azione,
quale che ne sia la natura, non precludono la possibilità di proporre, quando
tali condizioni si siano verificate, una nuova ed identica domanda.
E ne discende come ulteriore corollario che
le predette decisioni non
costituiscono proscioglimento nel merito ai sensi e per gli effetti dell’art.
10 bis del d.l. n. 203/2005, convertito nella legge n. 248/2005.
4. Il giudizio deve invece
proseguire:
a)
nei confronti del bottari per il danno all’immagine derivante dal reato di
concussione, per il quale è intervenuta sentenza
penale patteggiata irrevocabile;
b)
nei confronti dello stesso BOTTARI, nonché del
GORGONE e del MARCON per il danno all’immagine derivante dal reato di
cui all’art. 12, comma 5, del D.lgs. n. 286 del 1998, concernente
disposizioni in materia di immigrazione clandestina, per il quale anche è
intervenuta sentenza penale patteggiata irrevocabile.
4.1. Preliminarmente, va esaminata l’eccezione di prescrizione
sollevata dal GORGONE e dal MARCON , nel
rilievo che tra il clamor fori e l’invito a dedurre
sono intervenuti più cinque anni.
L’eccezione, secondo il Collegio, è infondata.
Poiché, infatti, per le considerazioni sopra abbondantemente svolte, l’azione
contabile può essere esercitata
solo in presenza di una
sentenza irrevocabile di condanna, nella fattispecie, il termine quinquennale
di prescrizione non decorre dal clamor fori, come ritenuto dai convenuti, ma
dalla data in cui il procuratore regionale è venuto a conoscenza della
sentenza patteggiata passata in giudicato.
Ne è una conferma lo
stesso art 17, comma 30 ter, laddove
dispone che il “decorso
del termine
di prescrizione
di cui al comma 2 dell'art.
1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e' sospeso fino
alla conclusione
del procedimento penale”.
4.2.
Parimenti infondate sono le deduzioni che tutti convenuti oppongono all’atto
di citazione sul piano dell’efficacia
probatoria, nel giudizio contabile, delle sentenze penali di patteggiamento.
In merito, il Collegio richiama la giurisprudenza della Sezione secondo
cui, pur se la sentenza penale di patteggiamento, non può costituire un
accertamento invincibile di responsabilità come nell'ipotesi di giudicato
penale ex art. 651 c.p.p., tuttavia gli elementi di prova contenuti nella
stessa possono essere disattesi solo attraverso la dimostrazione della
inattendibilità della veridicità dei fatti versati nel giudizio penale
(sentenza n. 213/2010).
Intendendo riconfermare il suesposto indirizzo interpretativo, il
Collegio, quindi, si limita, ad osservare che, nella fattispecie, i convenuti
(soprattutto il BOTTARI) si dilungano a illustrare i motivi per i quali si
sono determinati ad accettare il
rito del patteggiamento ma, nella sostanza, non introducono alcun elemento
atto ad inficiare le risultanze emergenti dagli atti del processo penale.
5. Vanno, infine, esaminate le questioni relative all’an al
quantum del danno per cui è stata
formulata dal Procuratore regionale richiesta di
condanna.
In merito, il Collegio richiama, quanto, sul piano generale, ha avuto
modo di osservare in tema di danno all’immagine della pubblica
amministrazione nella già citata sentenza n.481 del 2010.
Nella predetta pronuncia, la Sezione ha aderito alla giurisprudenza di
cui alla sentenza della Sezione Terza Giurisdizionale Centrale d’Appello n.
143 del 2009,
la quale, partendo dall’orientamento accolto dalle S.S.R.R. nella
sentenza n. 10 QM del 2003, ha
rivisitato la nozione di danno all’immagine perseguibile dinanzi la Corte
dei Conti, configurandolo, come danno patrimoniale da “perdita di immagine”,
di tipo contrattuale, avente natura di danno conseguenza (tale comunque da
superare una “soglia minima di pregiudizio”) e la cui prova potrà
essere fornita anche per presunzioni e mediante il ricorso a nozioni di
comune esperienza.
Ma, nell’aderire a tale orientamento giurisprudenziale, la Sezione ha
puntualizzato, però, che, al di là di ogni problematica relativa alla
distinzione tra danno evento e
danno conseguenza, il danno all’immagine,
similmente al danno biologico, resta un danno essenzialmente presunto, nel
senso che, come nel danno biologico (per il quale vedi Corte Cost., sentenza
n. 372 del 1994), la prova della lesione è, in
re ipsa, prova dell'esistenza del danno, anche se tale prova non è
sufficiente ai fini del risarcimento, essendo necessaria
la prova ulteriore dell'entità del danno (cfr. Sezione Prima Centrale
appello n. 303/2008).
A tale orientamento
il Collegio intende uniformarsi, pur
dando atto che la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 355 del 2010,
ha avallato, peraltro con
un obiter dictum, l’opposta tesi del danno all’immagine alla pubblica
amministrazione come danno (esistenziale) non patrimoniale.
Il Collegio, preferisce, infatti, rimanere in un’ottica di
patrimonialità, poiché, a prescindere
dall’ovvia considerazione che tra patrimonialità e non patrimonialità il
rapporto non è di tipo alternativo (nella lesione dell’immagine della
pubblica amministrazione possono essere presenti contemporaneamente sia danni
patrimoniali che danni non patrimoniali) è
in un’ottica di patrimonialità che da
tempo la Corte regolatrice ha riconosciuto la giurisdizione della Corte dei
conti sul danno all’immagine
della Pubblica amministrazione, quale danno conseguente alla grave perdita di
prestigio ed al grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica
che, anche se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta, è tuttavia
suscettibile di una valutazione patrimoniale, sotto il profilo della spesa
necessaria al ripristino del bene giuridico leso (cfr. SS.UU. Cass., n.
5668/1997 e successivo consolidato indirizzo, per il quale si veda, tra le
tante, SS.UU. Cass., n. 744/1999; Id., n. 17078/2003; Id., n. 14990/2005; Id.,
n. 20886/2006; Id., n. 8098/2007).
Né tali conclusioni contrastano con le indicazioni che sull’argomento
emergono dalla recente sentenza
delle Sezioni Riunite n. 1 del
2011, che, comunque è una sentenza, non nel merito, ma di inammissibilità.
6.
Applicando al presente giudizio i criteri e i principi di cui al precedente
punto 5, il Collegio conclusivamente ritiene che il pubblico ministero:
- abbia sicuramente provato, allegando numerosi articoli di stampa, la
lesione dell’immagine e, per presunzione, l’an del danno che ne è
conseguito;
- nonché, in assenza di spese già effettuate, abbia correttamente
liquidato in via equitativa (ex
art. 1226 c.c.) le spese
necessarie per il ripristino
Soltanto, il Collegio, aderendo parzialmente alle tesi difensive,
giudica che effettivamente le due poste di danno siano state sovrastimate,
atteso che la vicende penali si sono successivamente ridimensionate e
considerato, per quanto riguarda il danno all’immagine conseguente al reato di
cui all’art. 12,
comma 5, del D.lgs. n. 286 del 1998, la non eccessiva gravità del reato.
La prima posta di danno, quindi, può essere ridotta da euro 15.000,00
a euro 7.500,00 e la seconda da euro 9.000,00 a euro 4.500,00.
Prima di procedere a formulare la condanna, il Collegio rileva che,
trattandosi di illeciti dolosi, le richieste
del Procuratore regionale debbono intendersi
come richieste di condanna in solido, con ripartizione in quote ai soli fini
del rapporto interno.
Conseguentemente :
a)
per la prima posta di danno,
il BOTTARI, essendo stata la domanda dichiarata improponibile nei confronti
del condebitore in solido D’ANIELLO, va condannato all’intero importo di
euro 7.500,00;
b)
per la seconda posta di
danno, il BOTTARI, il GORGONE e il MARCON, vanno condannati in solido alla
somma di euro 4.500,00, ripartite ai fini del rapporto interno nella misura
del 40% a carico del BOTTARI,
del 35% a carico del GORGONE e
del 25% a carco del MARCON
Sulle somme per cui è condanna va calcolata la rivalutazione monetaria
secondo l’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di
operai e impiegati (FOI), a decorrere dalla data di verificazione dell’evento
dannoso che, nella fattispecie, va individuata nella data (7 marzo 2009) in
cui è stato pubblicato l’ultimo articolo di stampa allegato dal Procuratore
regionale, fino alla pubblicazione della presente sentenza.
Dalla data di detta pubblicazione sono altresì dovuti, sulla somma
come sopra rivalutata, gli interessi nella misura del saggio legale fino all’effettivo
pagamento.
7. Le spese seguono la
soccombenza.
Per le ragioni indicate al precedente punto 3 non vi è luogo a
provvedere alla liquidazione, a favore del D’ANIELLO, delle spese legali
ex art. 10 bis del d.l. n. 203/2005, convertito nella legge n.
248/2005. P.Q.M.
La Corte dei Conti - Sezione Giurisdizionale per la Regione Toscana,
definitivamente pronunciando;
-
dichiara improponibile la
domanda nei confronti di D’ANIELLO Nicola;
-
condanna BOTTARI Paolo a
risarcire all’erario la somma di euro 7.500,00, con interessi e
rivalutazione come in parte motiva;
-
condanna BOTTARI Paolo,GORGONE
Angelo, MARCON Claudio, in solido tra loro, a risarcire all’erario
la somma di euro 4.500,00 (ripartita ai fini del rapporto interno nella misura
del 40% a carico del BOTTARI,
del 35% a carico del GORGONE e
del 25% a carico del MARCON),
con interessi e rivalutazione come in parte motiva;
-
condanna altresì, sempre in
solido,
BOTTARI Paolo, GORGONE
Angelo, MARCON Claudio al pagamento delle spese di giudizio che,
fino alla data di pubblicazione della presente sentenza, si liquidano in euro
582,30.=(Euro cinquecentottantadue/30.=)
Così deciso in Firenze, nelle Camere di Consiglio del 17 marzo 2010,
del 31 marzo 2010, del 1° ottobre 2010 e del 7 febbraio 2011.
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
F.to L. VENTURINI
F.to F. PEZZELLA Depositata in Segreteria il 18 MARZO 2011
IL DIRETTORE DI SEGRETERIA
F.to Paola Altini |