Corte dei Conti - Sezione Giurisdizionale per la Toscana – 10 marzo 2000, n. 476 – Pres. STADERINI – Est. SILVERI – M. B. (avv.ti SALIMBENI, LO MANTO) P.M. PECCERRILLO.

Responsabilità contabile e amministrativa – comportamenti dolosi di amministratori in danno dell’amministrazione - sentenza penale di patteggiamento - efficacia di giudicato nel giudizio di responsabilità amministrativa – sussistenza e limiti – autonomo accertamento dei fatti materiali da parte del giudice contabile – danno da tangente - sussistenza solo in presenza di idonei elementi probatori forniti dal P.M. – danno all’immagine – danno patrimoniale.

La predetta evenienza non costituisce un esito necessitato, bensì un sospetto - come per qualunque altra ipotesi di responsabilità – che va suffragato con elementi probatori che lo avvalorino. La dazione illecita di danaro costituisce, in altri termini, un indizio da cui muovere per verificare, mediante idonei mezzi di prova, l’effettiva sussistenza di un danno erariale, potendo soccorrere, all’occorrenza, gli accertamenti tecnici, la comparazione con i listini prezzi forniti da pubblicazioni ufficiali, il confronto con i prezzi degli appalti dello stesso genere posti in essere in ambiti geografici simili o in periodi prossimi a quello esaminato; elementi probatori che debbono essere forniti dalla Procura Regionale su cui grava, secondo le comuni regole sancite dall’art. 2697 cod. civ., l’onere di dimostrare l’esistenza di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità.

L’ordinamento non comprende un’ipotesi di responsabilità amministrativa che astragga dal danno, giacché non è possibile sostenere aprioristicamente che la tangente equivalga ex se a danno, con la conseguenza che appare, dunque, inammissibile la costruzione di una fattispecie di illecito «da tangente» con la forma dell’automatismo.

Per quanto attiene al danno all’immagine, cioè alla lesione del prestigio dell’ente pubblico che si assume offeso dall’attività illecita posta in essere dal funzionario infedele occorre, peraltro, evidenziare che, secondo la più recente giurisprudenza del giudice contabile formatasi anche sotto la spinta delle S.U. della Cassazione, tale ipotesi di danno va più correttamente inquadrata nell’ambito della responsabilità patrimoniale vera e propria, potendo ogni perdita di prestigio risolversi in una diminuzione patrimoniale «indiretta» derivante dai maggiori costi che la pubblica amministrazione è chiamata a sopportare per ripristinare il bene giuridico leso, ovvero dai minori introiti conseguenti alla flessione della domanda dei servizi pubblici (così Cass., SS.UU., 23 giugno 1997 n. 5668; C. conti, Sez. Basilicata, 10 febbraio 1998 n. 28 e 26 febbraio 1999 n. 27; Sez. Lazio, 29 ottobre 1998, n. 2246).

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità promosso dalla Procura Regionale, nella persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Domenico Peccerillo, nei confronti dell’ing. M. B., rappresentato e difeso dall’Avv. Renato Salimbeni e Giancarlo Lo Manto, presso il cui studio in Firenze, Via degli Artisti n. 20, ha eletto domicilio.

Visto l’atto di citazione iscritto al n. 500/R.E.L. del registro di Segreteria notificato il 12 luglio 1999.

Uditi alla pubblica udienza del 17 novembre 1999 il relatore, Consigliere Angela Silveri, il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Domenico Peccerillo, nonchè l’Avv. Renato Salimbeni per il convenuto.

Esaminati gli atti ed i documenti di causa.

Rilevato in fatto e considerato in diritto.

FATTO

Con atto di citazione notificato il 12 luglio 1999 la Procura Regionale ha convenuto in giudizio l’ing. M. B. chiedendone la condanna al pagamento della somma di lire 236.000.000, oltre a rivalutazione monetaria ed interessi legali a far data dai singoli episodi criminosi, e spese di giudizio.

Sostiene la Procura che sarebbero emersi gravi indizi di responsabilità in ordine a ripetuti fenomeni di corruzione che avevano coinvolto l'ex assessore all'annona ed al patrimonio del Comune di Prato G. I. ed il dirigente del settore patrimonio M. B.. A quest’ultimo, con sentenza n. 90/1997 del Tribunale penale di Prato emessa a seguito di "patteggiamento", è stata applicata la pena di mesi 9 di reclusione e lire 500.000 di multa. Lo I., condannato con sentenza di primo grado n. 331/1997 alla pena di anni 3 e mesi 6 di reclusione, è stato assolto in appello "per non aver commesso il fatto" (Corte di Appello di Firenze, n. 3458 del 16 novembre 1998). E’ stato, quindi, chiamato in giudizio il solo B., cui si contesta il danno così ripartito: A) per la vicenda dell’appalto tabelloni elettorali: lire 60.000.000 quale danno da tangente e lire 60.000.000 a titolo di danno c.d. morale; B) per l’appalto inceneritore: 18.000.000 quale danno da tangente e 18.000.000 a titolo di danno morale; C) per la locazione con l’"Immobiliare S. Marco": lire 40.000.000 quale danno patrimoniale e lire 40.000.000 a titolo di danno morale.

Osserva la Procura che, pur dovendosi escludere ogni effetto di giudicato della sentenza emessa ai sensi dell'art. 444 c.p.p., la colpevolezza del convenuto emergerebbe, comunque, dalle risultanze della vicenda giudiziaria che lo ha visto coinvolto.

In particolare, come risulta dalla richiesta di rinvio a giudizio del 29 marzo 1993 (trasmessa il 29 ottobre 1997 (prot. 254/92T) dalla Procura della Repubblica di Prato), al B. è stato contestato:

A) di aver ricevuto (congiuntamente all’assessore I.) denaro dai titolari (Fedi e Baldi) dell'impresa CO.FE.LL. s.n.c. di Agliana, in misura pari al 10% dell'ammontare di tutte le liquidazioni disposte dall'amministrazione comunale di Prato per i lavori di installazione dei tabelloni elettorali per le varie elezioni politiche, amministrative e referendarie avvenute in Prato dall'anno 1987 all'anno 1991, ammontanti complessivamente a circa lire 300 milioni; e ciò al fine di compiere atti contrari ai doveri d'ufficio, consistiti nel favorire e garantire alla CO.FE.LL. l'aggiudicazione degli appalti relativi all'installazione dei citati tabelloni, a condizioni economiche notevolmente superiori a quelle corrispondenti all'entità dei lavori richiesti ed a quelle correnti sul mercato. Per tale fine avrebbe attestato falsamente – nelle proposte di delibera e nei pareri– la congruità del prezzo richiesto dalla ditta CO.FE.LL. pur essendo consapevole che il prezzo praticato sul mercato era notevolmente inferiore al prezzo richiesto dalla impresa. Sempre a tale scopo avrebbe turbato il regolare svolgimento delle gare indette dal Comune di Prato, per l'aggiudicazione dei tabelloni elettorali, facendo sì che le ditte invitate non avessero un reale interesse all'esecuzione dei lavori in quanto prive dei necessari requisiti per lo svolgimento dell'attività richiesta, ovvero invitando ditte comunque collegate alla ditta CO.FE.LL. e quindi in contatto con la stessa, in modo da poter influire sulla reale volontà di prendere parte alle gare esperite, inoltre inviando alle altre ditte gli inviti con stretti margini di tempo tali da non consentire la valutazione dell'ammontare dei lavori e la presentazione della consequenziale offerta; nonché nell'affidare, oltre all'ammontare iniziale stabilito per i lavori e le forniture richieste, ulteriori lavori e forniture artatamente non evidenziati fin dal primo affidamento per poi assegnarli successivamente alla stessa impresa senza procedere ad ulteriore procedura concorsuale, bensì facendoli apparire come logica e materiale prosecuzione e sviluppo dei lavori già affidati, inducevano in errore l'amministrazione comunale di Prato, e per questa i componenti della Giunta Municipale ed i funzionari addetti al controllo ed alla gestione dell'attività dell'ente, in ordine al reale ammontare dei lavori complessivamente affidati alla CO.FE.LL. alla regolarità dell'aggiudicazione degli appalti ed alla convenienza di tali affidamenti.

B) di aver ricevuto in più riprese dal legale rappresentante della s.p.a. Ciroldi (tramite Zuccari Pierluigi, dipendente della società) la somma complessiva di lire 9 milioni, al fine di favorire l'acquisto da parte del Comune di Prato di un inceneritore da installare presso i pubblici Macelli di Prato per la distruzione degli scarti di macellazione, inducendo la Giunta Municipale ad aggiudicare l'appalto all'offerta della predetta società, che non sarebbe stata conforme alle caratteristiche tecniche costruttive richieste dall'amministrazione; determinando l'illegittimo aumento del prezzo della fornitura attraverso l’autorizzazione alla installazione di bruciatori a metano senza alcuna previa determinazione della Giunta Municipale e contrariamente a quanto deciso dalla stessa Giunta con delibera n. 3029 del 13.11.1990, nonché consentendo il pagamento non dovuto all'impresa fornitrice di un acconto di L. 119.761.000 (comunque superiore alla misura prevista dalle clausole contrattuali), pur non essendo stato redatto – come prescritto – alcun verbale di ultimazione dei lavori. Avrebbe, inoltre, omesso di applicare i criteri di valutazione prestabiliti dalla Giunta Municipale nella delibera n. 3316 del 29.12.1989, nonché di valutare le offerte pervenute secondo i criteri fissati dalla stessa commissione giudicatrice nella riunione del 9.7.1990; ed avrebbe espresso la propria preferenza per l'offerta presentata dalla s.p.a. Ciroldi, ancorché il materiale usato per la realizzazione dell'inceneritore proposto fosse qualitativamente inferiore a quello usato per l'inceneritore offerto dall'impresa concorrente IMEF, e comunque non conforme a quello richiesto dal capitolato approvato dalla Giunta Municipale (la situazione era nota in quanto evidenziata anche con comunicazione scritta da altro componente della commissione, Dei Roberto).

C) Al fine di procurare un ingiusto vantaggio patrimoniale alla società "Immobiliare S. Marco di Donatello Borchi & C.", di cui era amministratore Borchi Donatello, avrebbe fatto risultare (congiuntamente allo I.) nella proposta di delibera ed in due pareri di congruità riguardanti la richiesta di risarcimento per occupazione abusiva dell'immobile per gli anni 1986, 87 e 88, e per il rinnovo del contratto di locazione, che la superficie dello stabile sito in Prato, Via Vittorio Veneto n. 7, concesso in locazione dalla Immobiliare all'amministrazione comunale, era costituito da una superficie utile coperta complessiva di mq. 1100; mentre dalle misurazioni effettuate sul posto risultava di mq. 830, con una superficie complessiva di mq. 976 circa. Così arrecando un danno all'amministrazione di circa 35/40 milioni annui e un corrispondente ingiusto vantaggio patrimoniale alla società locatrice dovuto al differente ammontare dal canone annuo per la locazione dell'immobile.

Le circostanze evidenziate nella richiesta di rinvio a giudizio sarebbero state confermate da una prima sentenza del Tribunale di Prato (n. 57 del 21.9.1993), nonché dalla sentenza di condanna nei confronti del B. (a seguito di richiesta di «patteggiamento»); in definitiva da tutti questi atti emergerebbe una dolosa inosservanza dei doveri di diligenza e perizia professionale che debbono collegarsi alla posizione dei dipendenti pubblici.

Il convenuto si è costituito in giudizio a mezzo degli Avv.ti Renato Salimbeni e Giancarlo Lo Manto che, con memoria depositata il 27 ottobre 1999, hanno chiesto l’assoluzione da ogni addebito evidenziando sostanzialmente quanto segue:

1) Posto che l’accertata dazione illecita di una somma di denaro non è sufficiente ex se a provare l’esistenza di un corrispondente danno patrimoniale, la domanda non sarebbe fondata avendo la Procura Regionale omesso di fornire un qualunque riscontro probatorio volto a dimostrare la sussistenza di un effettivo danno patrimoniale subito dal Comune di Prato; riscontri che sarebbero stati tanto più necessari, considerata la ridotta entità delle dazioni - 6.000.000 per la questione dell’inceneritore e 18.000.000 per l’appalto dei tabelloni elettorali - così che non è possibile affermare che la corresponsione di tali esigue somme rendesse i due appalti antieconomici.

2) Per quanto concerne, in particolare, l’inceneritore l’assenza di danno sarebbe dimostrata dal fatto che il prezzo offerto dalla Ciroldi era inferiore a quello offerto dalla concorrente ditta IMEF; inoltre, la dazione in danaro aveva la finalità di superare il problema del differente acciaio usato dalla Ciroldi (Fe34, anzichè Fe42) e, quindi, si colloca in epoca posteriore alla presentazione dell’offerta ed alla formazione del prezzo.

3) Circa i tabelloni elettorali, risulterebbe che le due dazioni di denaro sono state sollecitate dall’ing. B. non per assicurare alla CO.FE.LL. l’aggiudicazione dell’appalto, bensì per includere la ditta fra le imprese da invitare alla gara ufficiosa. Ed, in effetti, non vi sarebbe alcuna prova che il convenuto operò in modo da aggiudicare artatamente alla CO.FE.LL. le gare svoltesi negli anni 1987-1989. Del resto i prezzi offerti sarebbero in linea con gli importi richiesti negli anni precedenti e successivi; per cui, anche in questo caso, non sussisterebbe alcun danno.

4) Relativamente alla locazione dell’immobile, rileva che il prezzo di mercato all’epoca oscillava fra i 130.000 ed i 180.000 a mq. Il convenuto ritenne, quindi, congruo il prezzo di lire 170 milioni (a fronte di quello di lire 190 milioni richiesto dalla proprietà) avendo calcolato la superficie dell’immobile dalla planimetria esistente negli uffici comunali. La differenza nella metratura dipenderebbe dal diverso criterio della misurazione, avendo l’ing. B. fatto riferimento alla superficie complessiva, mentre i tecnici comunali, in sede di verifica, adottarono il criterio della superficie utile previsto per gli immobili destinati a civile abitazione (ma non per quelli a destinazione diversa) dall’art. 13 della legge 392 del 1978. In ogni caso il valore a mq risulterebbe all’interno dei prezzi praticati all’epoca.

5) Respinge, quindi, la contestazione del danno morale, rilevando che manca una qualunque dimostrazione di tali effetti pregiudizievoli; e ciò, con particolare riferimento alla vicenda della locazione nella quale non sono emerse fattispecie penalmente rilevanti, né episodi di corruzione.

6) Contesta, infine, la quantificazione dei presunti danni, essendo state richieste al B. quelle stesse somme che nell’invito a dedurre venivano imputate anche all’assessore I..

All’udienza dibattimentale del 17 novembre 1999 il Pubblico Ministero ha, innanzitutto, insistito sulla contestazione del danno da tangente, osservando che la giurisprudenza, facendo ricorso alla valutazione equitativa, in tali casi quantifica al minimum il danno a quanto pagato per tangenti; parimenti sarebbe del tutto pacifica la giurisprudenza in merito alla non necessità di collegamento tra danno patrimoniale e danno non patrimoniale; giurisprudenza che è stata confermata, da ultimo, dalle Sezioni Riunite con la sentenza n. 16/QM del 28.5.1999. Chiede, quindi, che la Sezione non si discosti dalla giurisprudenza consolidata che costituisce "diritto vivente". Ha, quindi, ribadito - richiamando sul punto alcune pronunce giurisprudenziali - che, in ipotesi di dazioni illecite di denaro, il danno è in re ipsa, costituendo, la tangente, la chiave di accesso per gli appalti pubblici. Rilevato, in definitiva, che i fatti sono coperti da giudicato penale, ha confermato le domande proposte in citazione, osservando - per quanto concerne il prezzo della locazione - che gli immobili si locano tenendo conto soltanto della superficie utile.

L’Avv. Salimbeni, in difesa del convenuto, ha rilevato in primo luogo che il giudizio penale è stato definito ai sensi dell'art. 444 c.p.p. e che, pertanto, non si verte in ipotesi di efficacia extrapenale del giudicato. Ha, quindi, richiamato la risalente giurisprudenza di questa Corte (caso Lockheeed), secondo cui il titolare dell’azione deve provare l’esistenza del danno e, cioè, che la tangente si sia riversata sul costo dell’appalto; altrimenti il giudizio di responsabilità amministrativa si trasformerebbe - diversamente da quanto delineato dalle norme - in giudizio sanzionatorio puro. Nel caso all’esame mancherebbe la prova del fatto costituente danno e del danno. Ha, quindi, ripercorso le argomentazioni difensive esposte in memoria, chiedendo il rigetto di tutte le domande.

In replica il P.M. ha osservato che il convenuto ha ammesso di aver ricevuto pagamenti illeciti, ribadendo, quindi, che - secondo il diritto vivente - la tangente costituisce danno.

1. L’oggetto del giudizio concerne diverse ipotesi di responsabilità, componendosi la richiesta risarcitoria, pari a lire 236.000.000, di distinte poste dannose connesse - come descritto in narrativa - all’appalto per l’installazione di tabelloni elettorali, all’appalto per l’acquisto di un inceneritore per scarti della macellazione ed alla locazione di un immobile destinato ad ospitare alcuni uffici comunali. In particolare, relativamente alle vicende degli appalti, è stato contestato al convenuto, già dirigente del Settore Patrimonio del Comune di Prato, il danno da tangente - 60 milioni per i tabelloni e 18 milioni per l’inceneritore - ed il danno morale - quantificato negli stessi importi del danno "da tangente" -; mentre per la locazione si contesta al medesimo funzionario il danno patrimoniale ed il danno morale, indicati - ciascuno - in 40 milioni. La domanda è sostanziata mediante richiamo a stralci degli atti del processo penale.

Portando, innanzitutto, l’attenzione sul danno "da tangente", ritiene il Collegio che - in considerazione di quanto dedotto dalle parti - siano prioritarie talune precisazioni sui rapporti con il giudizio penale conclusosi nella forma della pena "patteggiata" prevista dall’art. 444 c.p.p. Sul punto giova richiamare il chiaro dettato normativo recato dall’art. 445 c.p.p., secondo cui "anche quando è pronunciata dopo la chiusura del dibattimento, la sentenza (emessa ai sensi dell'art. 444) non ha efficacia nei giudizi civili o amministrativi". Tale univoca disposizione - la cui valenza normativa è resa palese dal significato proprio delle parole utilizzate e che, quindi, non necessita del ricorso ad altri canoni ermeneutici - non poteva che essere intesa dalla giurisprudenza nel senso che la sentenza penale resa nelle forme del "patteggiamento" - pur essendo equiparata a una pronuncia di condanna - non ha efficacia di giudicato nel giudizio di responsabilità amministrativa; con la conseguenza che, in ipotesi quali quella di specie, deve il giudice contabile (non diversamente dal giudice civile) procedere all’autonomo accertamento dei fatti contestati, potendo peraltro avvalersi in tale operazione del materiale probatorio formatosi nel processo penale.

Tanto chiarito, si osserva che - pur in assenza di un accertamento che faccia stato in questo giudizio - nel caso di specie non sussistono dubbi sul fatto che l’ing. B. abbia illecitamente percepito somme di danaro che gli sono state corrisposte sia dalla ditta CO.FE.LL., risultata aggiudicataria in più occasioni dell’appalto per l’installazione dei tabelloni elettorali, sia dalla società Ciroldi, aggiudicataria della fornitura dell’inceneritore. La dazione di somme è stata, infatti, ammessa dallo stesso convenuto, anche se in misura notevolmente inferiore a quella contestata, prima, in sede penale e, poi, a titolo di responsabilità amministrativa.

Essendo certa la commissione del fatto, trattasi di accertare se abbia fondamento la domanda di risarcimento del danno, qualificato dallo stesso P.M. come "danno da tangente". Sostiene, al riguardo, la Procura Regionale (e la tesi accusatoria è stata confermata nella requisitoria orale) che secondo la giurisprudenza - che sarebbe tanto pacifica da costituire "diritto vivente" - in ipotesi di tangenti il danno è in re ipsa, essendo notorio che la somma tangentizia si riversa sul costo dell’appalto; così che, muovendo da tale fatto notorio ed utilizzando il potere di valutazione equitativa previsto dall'art. 1226 cod. civ., il danno andrebbe quantificato al minimum in misura pari all’importo della dazione illecita.

L’assunto, per le ragioni che di seguito si espongono, non può essere condiviso.

Innanzitutto, in casi quale quello di specie non appare legittimo riferirsi al fatto notorio nel senso previsto dall’art. 115, 2° comma, c.p.c., secondo cui il giudice "senza bisogno di prova" può "porre a fondamento della decisione le nozioni di fatto che rientrano nella comune esperienza". Giova rammentare, al riguardo, che per consolidata giurisprudenza le nozioni di fatto alle quali allude la norma sono costituite dalle cognizioni comuni e generali che siano patrimonio della collettività nel tempo e nel luogo della decisione; non possono, invece, risolversi nella conoscenza del fatto particolare intorno al quale si contende; e, soprattutto, non vi possono essere comprese le questioni che si prestino a soluzioni opinabili. E’ incontroverso, infatti, che, derogando al principio dispositivo ed al principio del contraddittorio, il fatto notorio va inteso in senso rigoroso, come fatto acquisito dalla collettività con tale grado di certezza da apparire indubitabile e incontestabile (cfr., tra l’altro, Cass. civ., Sez. II, 29 giugno 1985, n. 3883; Sez. Lav., 5 aprile 1986, n. 2379; Sez. I, 28 marzo 1997, n. 2808; Sez. I, 9 luglio 1999, n. 7181).

Posti questi principi - di cui è indubbia la valenza cogente anche nel giudizio di responsabilità amministrativa per il richiamo alle norme della procedura civile contenuto nel R.D. n. 1038/1933 e, prima ancora, perchè si tratta di regole di civiltà giuridica costituenti, in quanto tali, principi generali del diritto - deve escludersi che l’affermazione secondo cui la tangente si riversa sul prezzo degli appalti pubblici abbia le connotazioni di certezza ed incontestabilità necessarie per essere assunta in ogni fattispecie processuale come fatto notorio "senza bisogno di prova". Va, anzi, precisato che tale affermazione non integra neppure una "nozione di fatto" nel senso previsto dall’art. 115 c.p.c., quanto una massima di esperienza idonea a dare utili indicazioni sulle possibili - ma non univoche - conseguenze della illecita dazione di danaro. La varietà delle situazioni in cui può realizzarsi il fatto corruttivo o concussivo non consente, infatti, di affermare l’esistenza di una regolarità causale tale da condurre ad un aumento dei costi della prestazione che si trasmuti, sempre e comunque, in una necessaria componente del prezzo d’appalto. La formazione del prezzo dipende, infatti, da una molteplicità di fattori spesso sottratti alla disponibilità dell’imprenditore, potendo le peculiari condizioni di mercato e lo stesso interesse ad effettuare la prestazione rendere necessario - o, comunque, proficuo - ridurre l’utile e, quindi, comprimere il prezzo (cfr., in tal senso, C. conti, SS.RR., 23 luglio 1984, n. 323/A; 15 febbraio 1991, n. 702/A).

Deve dirsi piuttosto che la dazione della tangente - quando sia collegata a procedure per l’aggiudicazione di appalti pubblici - suscita il fondato sospetto che il prezzo offerto sia stato maggiorato in modo da comprendere la somma illecitamente corrisposta al funzionario corrotto; non essendo, però, tale evenienza un esito necessitato, il sospetto - come per qualunque altra ipotesi di responsabilità - va suffragato con elementi probatori che lo avvalorino. La dazione illecita di danaro costituisce, in altri termini, un indizio da cui muovere per verificare, mediante idonei mezzi di prova, l’effettiva sussistenza di un danno erariale, potendo soccorrere, ad esempio, gli accertamenti tecnici, la comparazione con i listini prezzi forniti da pubblicazioni ufficiali, il confronto con i prezzi degli appalti dello stesso genere posti in essere in ambiti geografici simili o in periodi prossimi a quello esaminato; elementi probatori che debbono essere forniti dalla Procura Regionale su cui grava, secondo le comuni regole sancite dall’art. 2697 cod. civ., l’onere di dimostrare l’esistenza di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità.

In sostanza, atteso che l’ordinamento ha definitivamente respinto qualunque ipotesi di responsabilità amministrativa che prescinda dal danno e posto che - per le ragioni sopra evidenziate - non è possibile sostenere aprioristicamente che la tangente equivalga ex se a danno, appare inammissibile la costruzione di una fattispecie di illecito "da tangente", con la quale, in definitiva, la Procura Regionale pretende di sostituire la ricerca della prova del danno, cui è istituzionalmente tenuta, con un automatismo che non ha riscontro nella realtà se non - si ripete - nei termini di un fondato sospetto.

Va precisato, al riguardo, che il convincimento espresso da questo giudice, lungi dal contrastare con un preteso "diritto vivente", trova conforto in una giurisprudenza che appare la più conforme ai principi della materia. Giova richiamare, a titolo esemplificativo, la sentenza resa di recente dalla Sezione Lombardia in un caso del tutto analogo di contestazione di danno "da tangente" (25 marzo 1999, n. 381), ove si afferma: "la presunzione ... che l’offerta corruttiva ... sia da considerarsi pacificamente, secondo il modus operandi invalso nella realtà amministrativo economica del nostro paese, una voce di costo, quasi un’imposta occulta che è possibile traslare economicamente sul consumatore finale, in questo caso la P.A., è una considerazione che assume una indubbia valenza ma che non può assurgere ex se al rango di prova in ogni concreta realtà processuale. Essa, poggiandosi su indubbi canoni di logicità e di osservazione empirica della realtà economica, si presenta più come una metodologia di indagine, una indicazione che da sé vale come un’ipotesi di meccanismo causale fra dazione illecita e possibile verificazione di danno che, però, si può configurare solo come semiplena probatio". La Sezione ha, quindi, respinto la domanda di risarcimento del danno "da tangente", non avendo la Procura attrice "utilizzato lo strumento presuntivo, e poi equitativo ... come via probatoria residuale ma come scelta prioritaria, rinunciando a tentativi di ricostruzione di detto danno più dettagliati ed attendibili"; e non potendo il Collegio giudicante "supplire alla mancata iniziativa della Procura, essendo carenti i presupposti di un potere sindacatorio ... poiché manca un qualche concreto indizio di prova, salvo un ragionamento di carattere generale, al quale porre integrazione" (la pronuncia conferma quanto enunciato dalla stessa Sezione Lombardia nelle sentenze n. 436 e n. 1495 del 1998).

Anche la Corte di Cassazione, nel riconoscere la giurisdizione del giudice contabile nelle ipotesi di responsabilità connesse alla dazione illecita di danaro ove si contesti un danno erariale sulla base della "fondata presunzione" di un corrispondente aumento dei costi dell’opera pubblica, ha evidenziato che spetta allo stesso giudice provvedere su tutte le questioni implicate dall’azione del Procuratore Generale, ivi comprese quelle sulla risarcibilità del danno e sull'esistenza delle prove del danno, il cui onere ricade sullo stesso Procuratore (Cass., SS.UU., 2 aprile 1993 n. 3970). Ed in molte pronunce il giudice contabile - prendendo atto della illegittimità del ricorso a presunzioni generali che, spostando l’onere della prova dall’accusa alla difesa, vengano illegittimamente a reintrodurre nell’ordinamento ipotesi di responsabilità formale - ha sostenuto che il danno erariale può essere determinato al minimum nella somma pari alla dazione illecita solo dove non sia possibile una diversa quantificazione del danno medesimo, che tenga conto dell’effettivo pregiudizio economico sofferto dall’amministrazione (cfr., tra l’altro, C. conti, Sez. I, 20 aprile 1995, n. 62; Sez. Lombardia, 18 febbraio 1995, n. 136). Da ultimo, in sede di esame della questione di massima concernente "la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti in materia di danno non patrimoniale nell’ipotesi di difetto di un concomitante danno patrimoniale", le Sezioni Riunite - nell’affermare la giurisdizione del giudice contabile - hanno evidenziato l’insufficienza di "criteri automatici di liquidazione del danno in una entità pari all’ammontare delle dazioni, senza che il giudice dia conto dei motivi che lo hanno spinto ad individuare nella stessa misura (delle tangenti) il danno risarcibile dal convenuto" (SS.RR., 28 maggio 1999, n.16/99/QM).

In effetti, ritenuta non conforme all’ordinamento la costruzione di una fattispecie di illecito "da tangente" - quale quella posta all’attenzione di questo giudice - che prescinda da qualunque tentativo di fornire elementi probatori atti ad individuare l’effettiva sussistenza del danno, va sottolineato che parimenti inattendibile è in ipotesi del genere il richiamo alla valutazione equitativa del danno prevista dall’art. 1226 cod. civ. Premesso che nessuno dubita che detta norma si applichi anche nei giudizi di responsabilità amministrativa - essendo espressione di un potere generale conferito ad ogni giudice che abbia giurisdizione in materia di risarcimento del danno -, va, però, precisato che il ricorso all’equità è un rimedio sussidiario con funzione integratrice, che si legittima solo quando la prova del preciso ammontare del danno sia impossibile o particolarmente difficile; ma, soprattutto, secondo il chiaro dettato normativo, la valutazione equitativa non può colmare la mancanza di prova sulla esistenza stessa del danno (che deve condurre al rigetto della domanda), potendo soltanto sopperire alla estrema difficoltà di determinare il quantum debeatur (cfr., tra l’altro, Cass., 8 luglio 1981, n. 4488; C. conti, SS.RR., 14 gennaio 1992, n. 742).

Nella specie, non è stato fornito alcun elemento probatorio sulla effettiva sussistenza dell’elemento oggettivo della responsabilità, essendosi la Procura Regionale limitata a riportare pedissequamente ampi stralci degli atti del processo penale - che, peraltro, non fa stato in questo giudizio - senza neppure tentare di avvalorare i richiami alla non congruità dei prezzi degli appalti con un qualche riscontro oggettivo o, semplicemente, ragionativo, mantenendo, quindi, le contestazioni a livello di mere affermazioni.

Le domande di risarcimento del danno "da tangente" vanno, pertanto, respinte. Ritiene, invero, questo giudice di non poter colmare una carenza, che ha le caratteristiche di una vera e propria rinuncia alla ricerca della prova, mediante il ricorso al potere sindacatorio, atteso che il principio di livello costituzionale di terzietà ed imparzialità del giudice - anche nella materia di interesse generale quale quella tutelata dall’azione di responsabilità amministrativa - consente di ricercare la prova anche d’ufficio sempre che le risultanze processuali, conosciute dalle parti e sulle quali si sia formato il contraddittorio, evidenzino l’esistenza, quanto meno, di un principio di prova e sempre che si resti nell’ambito del thema decidendum fissato dalla domanda; circostanze che, nel caso all’esame, per tutto quanto sopra evidenziato, non ricorrono.

2. Le considerazioni fin qui esposte sulla necessità che la Procura Regionale fornisca concreti elementi probatori a sostegno della domanda risarcitoria hanno una valenza generale e valgono, quindi, anche per le questioni del dedotto "danno morale" sotto la specie del danno all’immagine ed al prestigio dell’ente pubblico che si assume leso dall’attività illecita posta in essere dal funzionario infedele.

Onde meglio definire la domanda occorre, peraltro, evidenziare che, secondo la più recente giurisprudenza del giudice contabile formatasi anche sotto la spinta del giudice regolatore della giurisdizione, tale ipotesi di danno va più correttamente inquadrata nell’ambito della responsabilità patrimoniale vera e propria, potendo ogni perdita di prestigio risolversi in una diminuzione patrimoniale "indiretta" derivante dai maggiori costi che la pubblica amministrazione è chiamata a sopportare per ripristinare il bene giuridico leso, ovvero dai minori introiti conseguenti alla flessione della domanda dei servizi pubblici (così Cass., SS.UU., 23 giugno 1997 n. 5668; C. conti, Sez. Basilicata, 10 febbraio 1998 n. 28 e 26 febbraio 1999 n. 27; Sez. Lazio, 29 ottobre 1998, n. 2246).

Va rilevato, del resto, che la patrimonialità del danno non è una qualità desumibile a priori, bensì dipende dalle conseguenze dell’evento lesivo, nel senso che si è in presenza di un danno patrimoniale laddove le conseguenze pregiudizievoli siano valutabili economicamente, senza che sulla connotazione del danno influisca la natura eventualmente non patrimoniale dell’interesse leso. In particolare, sul concetto di patrimonialità la Corte di Cassazione ha osservato che la nozione del danno all’immagine, se è pacificamente estensibile dalla persona fisica alla persona giuridica, deve peraltro "tener conto della diversità ontologica di quest’ultima, e proprio tale diversità delimita il risarcimento della relativa lesione alla sola sfera patrimoniale dell’ente, sub specie di ulteriore profilo di danno emergente o di lucro cessante" (in tal senso, Cass., SS.UU., 25 ottobre 1999, n. 744). Ed è proprio sul presupposto della patrimonialità delle conseguenze derivanti dalla lesione del prestigio dell’istituzione pubblica che la Suprema Corte ha affermato l’appartenenza alla giurisdizione della Corte dei conti delle domande volte alla reintegrazione di tale forma di danno.

Ciò chiarito e ritenuta l’appartenenza alla cognizione di questo giudice della domanda risarcitoria intesa nel senso sopra precisato, pur se impropriamente riferita dalla Procura attrice al "danno morale", occorre accertare se, nella specie, sussistano i presupposti per l’affermazione della dedotta responsabilità.

Al riguardo, va, innanzitutto, rilevato che, perchè una condotta possa determinare la lesione dell’immagine e del prestigio di un ente, deve essere oggettivamente idonea a cagionare l’effetto lesivo. Sicuro indizio di tale potenzialità lesiva può rinvenirsi nella stessa gravità dell’illecito, che certamente sussiste ove si tratti di comportamento che offende le funzioni istituzionali dell’ente, ovvero quando l’autore dell’illecito occupi una posizione funzionale che lo renda rappresentativo dell’amministrazione di fronte alla collettività. Deve, inoltre, trattarsi di fatti che abbiano avuto risalto sui mezzi di informazione, con conseguente effetto di amplificazione nella pubblica opinione tale da coinvolgere l’ente nel giudizio di riprovevolezza che suscita la grave violazione di doveri di fedeltà e correttezza istituzionale posta in essere da soggetti investiti di funzioni pubbliche.

Venendo al caso di specie, non può dubitarsi che la condotta del convenuto - preposto ad un importante ufficio del Comune di Prato - sia stata connotata da particolare dispregio dei doveri istituzionali, tanto da meritare un severo giudizio di riprovevolezza quale suscitano, sempre, episodi di corruzione o concussione. E’ certo, quindi, che tale condotta fosse potenzialmente idonea a ledere l’immagine dell’ente. Risulta, peraltro, dalla scarna documentazione prodotta dalla P.R. che i fatti penalmente illeciti in cui il convenuto fu coinvolto sono stati riportati soltanto da un quotidiano di non ampia diffusione; ma, soprattutto, emerge che lo stesso quotidiano ha dato speciale risalto alla circostanza che l’ing. B. fosse stato destituito dall’impiego in conseguenza di quegli stessi fatti illeciti, venendo a costituire "uno dei pochi casi di dipendenti pubblici allontanati dal proprio posto di lavoro" (così "Il Tirreno", in un articolo di data illeggibile). Il provvedimento disciplinare adottato dal Comune di Prato e la diffusione della notizia nello stesso bacino di utenza destinatario dei commenti giornalistici sui fatti illeciti commessi dal funzionario infedele appaiono al Collegio evenienze che hanno ridotto, se non eliso del tutto, l’oggettiva lesività di quegli illeciti. L’ente pubblico, provvedendo a sanzionare il funzionario corrotto con il più grave dei provvedimenti disciplinari, ha, infatti, isolato - e separato da sè - la responsabilità di quel funzionario, fornendo all’opinione pubblica (e prima ancora agli altri dipendenti) un’immagine di correttezza e trasparenza istituzionale.

Va, comunque, ribadito - e giova richiamare testualmente le Sezioni Riunite di questa Corte - che "la lesione del bene immateriale (alla cui categoria va ricondotto il bene immagine ... )" rileva "non meramente ex se, ma solo in quanto abbia comportato la necessità di sostenere spese per il ripristino del bene leso"; e - sempre secondo le Sezioni Riunite - "la dimostrazione dell’esistenza del danno ... deve essere fornita dal procuratore regionale, attore, il quale vi è soggetto in base alle regole giuridiche dell’onere della prova che incombe a chi intende far valere e fa valere un diritto"; il P.R. deve, quindi, fornire "quanto meno un principio di prova sulla sussistenza del danno non patrimoniale e del pregiudizio arrecato all’erario dall’azione lesiva del convenuto" (SS.RR., 28 maggio 1999, n. 16/99/QM).

In sostanza, come chiarito anche dal giudice regolatore della giurisdizione, perchè possa procedersi ad affermare la sussistenza di tale forma di danno, occorre che la lesione all’immagine dell’ente abbia determinato conseguenze di ordine patrimoniale "sub specie di ulteriore profilo di danno emergente o di lucro cessante"; e di entrambi gli eventi lesivi - danno all’immagine e conseguente diminutio patrimoniale - deve essere data dimostrazione da parte della Procura attrice, che dovrà fornire di entrambi gli elementi, "quanto meno", "un principio di prova". Diversamente, si verrebbe ad instaurare un automatismo tra lesione del bene immateriale e danno patrimoniale che - secondo dati di comune esperienza - non trova riscontro nella realtà, soprattutto quando la lesione all’immagine riguardi - come nella fattispecie - un ente pubblico che non gestisce servizi a pagamento in concorrenza con altri operatori.

Tornando al caso concreto, si osserva che - a prescindere da quanto già evidenziato sull’effetto ripristinatorio ottenuto dall’ente mediante la destituzione del convenuto - la Procura Regionale non ha fornito neppure un principio di prova sulle conseguenze patrimoniali - in termini di maggiori spese o minori entrate - che sarebbero derivate al Comune di Prato dalla dedotta lesione all’immagine. Né può farsi ricorso, nella fattispecie, all’usuale criterio della regolarità causale tra lesione all’immagine ed effetto riduttivo della domanda, che potrebbe trovare applicazione - in concorso, peraltro, con il "principio di prova" che deve essere fornito dalla P.R. - ove si trattasse di ente che fornisce servizi a pagamento. Né, tanto meno, come già evidenziato relativamente all’ipotesi di danno "da tangente", è consentito a questo giudice far ricorso alla valutazione equitativa, che verrebbe ad essere utilizzata impropriamente - in difformità da quanto previsto dall’art. 1226 cod. civ. - non per sopperire alla particolare difficoltà di provare il danno nel suo preciso ammontare, bensì per colmare la totale mancanza di prova sull’an debeatur.

Pertanto, in assenza di qualunque prova sulla esistenza stessa del danno, le domande di risarcimento del "danno morale" debbono essere respinte.

3. Si addebita, infine, all’ing. B. di aver cagionato un danno patrimoniale di lire 40.000.000 (e un "danno morale" di pari importo) per aver fatto risultare che l’immobile sito in Prato, Viale Vittorio Veneto n. 7 ang. Via Arcivescovo Martini, concesso in locazione dalla Immobiliare S. Marco, avesse una superficie utile superiore a quella effettiva; così inducendo l’Amministrazione comunale a ritenere conveniente il canone annuo di lire 170.000.000.

In effetti, risulta dagli atti che l’amministrazione locale aveva locato fin dal 1° gennaio 1978 i piani IV e V dell’edificio di proprietà della Immobiliare S. Marco per destinarli ad uso degli uffici del Settore Tecnico. A seguito di una lunga e complessa vicenda giudiziaria di sfratto per finita locazione, la società proprietaria proponeva la stipula di un nuovo contratto, con decorrenza 1° gennaio 1989, al canone di lire 190.000.000. La proposta veniva esaminata, per il parere di congruità previsto dall’art. 17 della legge reg. n. 18 del 1972, dall’ing. B. che riteneva "equo", sulla base "dei correnti valori di mercato per locazioni similari", un valore medio a mq di lire 154.200 che, moltiplicato per la superficie totale dell’immobile indicata in 1.100 mq, dava un valore "equo" complessivo di lire 169.950.000, arrotondato a lire 170.000.000. In particolare, venivano sottolineate dal convenuto "le caratteristiche dei vani oggetto della locazione, di moderna concezione ed inseriti in un contesto direzionale ed in zona centrale". In sostanza, dal parere di congruità emerge che il prezzo è stato analizzato e ritenuto congruo individuando un valore unitario medio rapportato alla intera superficie dell’immobile.

In merito all’imputazione di responsabilità di cui si discute, la Procura Regionale ha rilevato che il funzionario succeduto a B. nella direzione del Settore Patrimonio, avendo interpellato anche il competente ufficio tecnico avrebbe evidenziato la non conformità del canone ai prezzi correnti di mercato, sia perchè calcolato sull’intera superficie dell’immobile (addirittura erroneamente misurata) anziché sulla sola superficie utile, come sarebbe previsto dalla vigente normativa, sia per la misura unitaria che sarebbe superiore ai valori correnti per immobili di analoghe caratteristiche.

In proposito, va innanzitutto chiarito - dovendosi convenire sul punto con quanto dedotto dalla difesa - che, nel periodo che qui interessa, soltanto gli immobili urbani adibiti ad uso di abitazione erano assoggettati ad una disciplina vincolata sulle modalità di calcolo del canone locativo, che, secondo le prescrizioni della legge 27 luglio 1978, n. 392 (sull’"equo canone"), fissava anche i criteri per determinare la cosiddetta "superficie convenzionale" cui rapportare il "costo unitario di produzione". In particolare, l’art. 13 della legge - sempre con riferimento agli immobili ad uso abitativo - stabilisce le percentuali di superficie da considerare per accessori o pertinenze (balconi, terrazze, autorimesse) e prevede che le superfici "si misurano al netto dei muri perimetrali e di quelli interni". Agli immobili a destinazione diversa da quella abitativa, pur disciplinati dalla legge n. 392/1978 con riguardo ad aspetti quali la durata della locazione, le modalità di rinnovo ecc., non si estende la regolamentazione prevista dagli artt. 12 e segg. della stessa legge e, quindi, la determinazione del canone non è ancorata ai criteri di valutazione della "superficie convenzionale" stabiliti dall’art. 13 per gli immobili ad uso abitativo.

Ciò posto, deve dirsi, più correttamente, che il canone di locazione degli immobili a destinazione non abitativa (tra i quali è compreso quello che qui interessa) si forma - non diversamente dagli altri prezzi di beni in libero commercio - mediante l’incontro della domanda e dell’offerta, potendo al riguardo valere anche usi locali o commerciali, nel senso che in alcuni ambiti geografici (a differenza che in altri) il canone può essere individuato rapportando il valore unitario alla misura complessiva dell’immobile, determinata (a seconda degli usi) al "netto" o al "lordo". Costituisce, inoltre, dato di comune esperienza che il prezzo della locazione è soggetto a variazioni anche considerevoli, non solo in ragione della ubicazione dell’immobile, ma anche per le particolari caratteristiche (dimensioni, facilità di accesso, vicinanza con i servizi) che possono essere richieste dal potenziale locatario.

Ovviamente, al fine di valutare, in casi quali quello di specie, se sussista danno erariale non hanno alcun rilievo le modalità di determinazione del "giusto" canone locativo - e, cioè, se sia stato determinato muovendo da un dato unitario o, viceversa, mediante un valore globale -, dovendosi soltanto accertare se, comunque, il canone corrisponda - mediamente - ai valori espressi dal mercato immobiliare tenendo anche conto dell’eventuale "valore aggiunto" che può derivare dalle particolari caratteristiche del bene. Mentre, per la valutazione della colpevolezza e del grado di essa, ha peculiare rilievo il fatto che la congruità del canone viene valutata da personale tecnico che ha specifiche competenze in materia e, quindi, uno scostamento notevole dai valori espressi dal mercato non può che costituire serio indizio di una inadeguata cura nella spendita del danaro pubblico.

Tanto premesso, ritiene il Collegio che gli elementi probatori forniti dalla Procura Regionale - mediante richiamo agli accertamenti effettuati dal competente ufficio comunale - non siano compiutamente sufficienti per affermare la fondatezza della imputazione di responsabilità all’esame. Innanzitutto, le valutazioni dell’ufficio - desunte da dichiarazioni rese in sede penale - non sono state formalizzate in alcun atto ufficiale. Emerge, inoltre, che la valutazione di non congruità è stata espressa valorizzando soprattutto il dato della superficie dell’immobile, che si assume impropriamente individuata nell’area complessiva, anziché nella superficie "utile" o "netta". L’elemento, se può avere un certo rilievo soprattutto ove dovesse risultare che la superficie dell’immobile - anche misurata al "lordo" - fosse notevolmente inferiore a quella dichiarata dal convenuto, non è però di per sé sufficiente per affermare l’esistenza del danno, consistendo questo in un effettivo scostamento dai valori espressi dal mercato immobiliare. Va, peraltro, precisato che, ove tale scostamento fosse confermato, nella valutazione dell’elemento soggettivo non potrà non avere importanza - oltre alla entità della divergenza dai valori correnti di mercato - anche l’errore nella misurazione. Infine, volendosi assumere - come le ha assunte la P.R. - le valutazioni espresse dall’ufficio comunale, non si comprende perchè sia stato contestato un danno di soli quaranta milioni. Se è vero - come sembrerebbe emergere dalla proposta di deliberazione in atti - che il contratto di locazione è stato stipulato per la durata di sei anni al canone annuo di 170.000.000 e tale canone diverge dai valori di mercato - secondo le contestazioni mosse in sede penale - per circa 35/40 milioni annui, è ovvio che il danno complessivo va quantificato tenendo conto di tutte le annualità di locazione liquidate in adempimento di quel contratto ed, eventualmente, della proiezione di tali maggiori oneri nel futuro.

In definitiva, per tutte le ragioni sopra esposte, ritiene il Collegio che sia necessario disporre istruttoria - cui si provvede con separata ordinanza - onde acquisire la valutazione del Servizio Tecnico Erariale del Ministero delle Finanze, con sede in Prato, sulla congruità del canone locativo ed al fine di accertare, chiedendo chiarimenti al Comune di Prato, l’esatta durata della locazione e gli importi liquidati a tale titolo.

P.Q.M.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Toscana

respinge, nei sensi di cui in motivazione, le domande per danno da tangente e danno morale;

dispone istruttoria, cui si provvede con separata ordinanza in pari data, relativamente alla domanda di risarcimento del danno concernente il rapporto di locazione posto in essere con l’Immobiliare S. Marco.

Così deciso in Firenze, nella Camera di Consiglio del 17 novembre 1999.

Depositata In Segreteria Il 10 marzo 2000