Corte dei Conti - Sezione Giurisdizionale per la Toscana – 28 dicembre 1999, n. 1516 – Pres. STADERINI – Est. SILVERI – B. e altri. (avv.ti GOLINI, LUCIBELLO, CHITI, SALIMBENI, LO MANTO) P.M. PECCERRILLO.

Responsabilità contabile e amministrativa – Corte dei Conti – Competenza e giurisdizione - danno cagionato a Ente pubblico concedente l’esecuzione di opera pubblica – fatti illeciti commessi dagli organi dell’ente concessionario – fatti commessi anteriormente all’entrata in vigore della legge n. 20 del 1994 – giurisdizione della Corte dei Conti – rapporto con il giudizio penale – sentenza penale di assoluzione «perché il fatto non sussiste» - efficacia di giudicato nel giudizio di responsabilità amministrativa – sussistenza e limiti – con esclusivo riferimento all’accertamento dei fatti materiali – opere pubbliche – danno conseguente alla formazione di nuovi prezzi con scostamento dai valori di mercato – valutazione equitativa – colpa grave del direttore dei lavori e dell’ingegnere capo – colpa grave del funzionario tecnico con funzione di relatore.

Sussiste la responsabilità per colpa grave del funzionario tecnico che, avendo funzioni di relatore nell‘ambito della Commissione Regionale Tecnico- amministrativa chiamata a pronunciarsi su un ovo prezzo, abbia omesso qualunque seria valutazione di congruità così contribuendo a far approvare il prezzo pur se notevolmente divergente dai valori di mercato.

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità promosso dalla Procura Regionale nei confronti dei sigg.:

M. M. rappresentato e difeso dall’Avv. P. Matteo Lucibello presso il cui studio in Firenze, Borgo Pinti n. 80, ha eletto domicilio;

G. P. L., rappresentato e difeso dall’Avv. Mario P. Chiti presso il cui studio in Firenze, Via Zara n. 7, ha eletto domicilio;

T. P. L., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Renato Salimbeni e Giancarlo Lo Manto, presso il cui studio in Firenze, Via degli Artisti n. 20, ha eletto domicilio;

B. G., rappresentato e difeso dall’Avv. Paolo Golini, presso il cui studio in Firenze, Via Gino Capponi n. 26, ha eletto domicilio;

M. A., rappresentato e difeso dall’Avv. Paolo Golini, presso il cui studio in Firenze, Via Gino Capponi n. 26, ha eletto domicilio.

Visto l’atto di citazione iscritto al n. 439/E.L. del registro di Segreteria.

Uditi alla pubblica udienza del 15 luglio 1999 il relatore, Consigliere Angela Silveri, il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Domenico Peccerillo, nonchè gli Avv.ti P. Matteo Lucibello, Mario P. Chiti, Paolo Golini e Renato Salimbeni.

Esaminati gli atti ed i documenti di causa.

Rilevato in fatto e considerato in diritto.

FATTO

Con atto di citazione depositato il 6 aprile 1999 la Procura Regionale ha convenuto in giudizio i sigg.ri: M. M., G. P. L., T. P. L., B. G. e M. A. chiedendone la condanna, in solido, al pagamento della somma di lire trenta miliardi, oltre a rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio.

Sostiene la Procura Regionale che le acquisizioni probatorie, emerse nel corso del processo penale celebrato dinanzi al Tribunale di Firenze, avrebbero compiutamente accertato le responsabilità afferenti l’evento lesivo - ora contestato come danno erariale - rappresentato sia dalla opzione di reperire il materiale lapideo necessario per la costruzione della diga di "Bilancino" ad oltre novanta chilometri di distanza dall’invaso, sia dal metodo seguito per la determinazione del nuovo prezzo di trasporto; gli eventi lesivi, di cui il secondo costituisce domanda subordinata, andrebbero rispettivamente quantificati in trenta miliardi circa per la prima fattispecie e dodici miliardi circa per la seconda.

Tali importi sarebbero interamente addebitabili ai convenuti ed, in particolare:

1) a M. M. che, quale Assessore pro-tempore all’Ambiente della Regione Toscana, fu relatore in Giunta Regionale della delibera n. 4949 del 4 giugno 1990 con la quale vennero approvati gli approvvigionamenti di materiale lapideo della lucchesia;

2) a G. P. L. che, quale Coordinatore pro-tempore del Dipartimento Ambiente della Regione Toscana, fu relatore presso la Commissione Regionale Tecnico-Amministrativa delle perizie sulla cui base si espresse la Giunta;

3) a T. P. L., Presidente pro-tempore dell’Ente di Diritto Pubblico "Consorzio Risorse Idriche Schema 23", per la sua qualità di naturale e costante interlocutore delle imprese sulle questioni del materiale lapideo e dei relativi prezzi di trasporto;

4) a B. G., Progettista e Direttore dei lavori, in quanto istituzionalmente preposto alla stesura delle perizie di variazione di spesa;

5) a M. A.; Ingegnere Capo, in quanto predispose (insieme a B.) le citate perizie per l’approvvigionamento nella lucchesia.

Sostiene lo stesso P.R. che le argomentazioni esposte dai convenuti in sede di procedimento preprocessuale non sarebbero tali da escludere la responsabilità dei medesimi, tutti imputabili a titolo di colpa cosciente - al limite equiparabile al dolo - in quanto consapevoli del rilevante danno patrimoniale che sarebbe derivato da tali opzioni. Non avrebbe rilievo neppure il richiamo alle sentenze penali dalle quali, benché assolutorie, emergerebbero diversi profili di responsabilità amministrativo-contabile. A dimostrazione di ciò riporta quelli che vengono definiti i passi salienti della sentenza di primo grado, al fine di richiamarne la ricostruzione dei fatti e per trarne elementi di convincimento in punto di responsabilità per danno all’erario.

In particolare, risulta che con deliberazioni NN. 1340, 1375 e 1486 del 1984 il Consorzio Risorse Idriche - Schema 23 - affidava all’Ing. G. B. l’incarico della Direzione dei Lavori del Lotto 1/diga, mentre con deliberazioni NN. 1537/84 e 1636/85 nominava Ingegnere Capo dei lavori di cui trattasi l’ing. A. M.; i lavori venivano consegnati all’impresa in data 16.6.84. In corso d’opera venivano approvate dal Consorzio appaltante n. 8 perizie di variante e suppletive, per effetto delle quali l’importo dei lavori contrattuali veniva aumentato a L. 113.737.738.000, mentre la spesa complessivamente impegnata per il lotto in questione raggiungeva L. 219.760.635.043, reiterate proroghe concesse alle imprese appaltatrici spostavano il termine di ultimazione dei lavori dal 16.6.1989 al 15.7.1991.

Il contratto d’appalto originario veniva consensualmente risolto dalle parti nel luglio del 1991 ossia due anni oltre il termine dei lavori originariamente previsto dall’accordo, registrando una spesa consuntiva di 220 miliardi, di diversi miliardi superiore all’importo dell’intero finanziamento (213,7 miliardi) a suo tempo concesso ed erogato per i 12 lotti del progetto, mentre i lavori di completamento dell’opera, previa redazione di un ulteriore perizia di spesa, venivano ad essere oggetto di un secondo contratto di appalto, conclusosi il 19 febbraio 1992 e stipulato a trattativa privata ex art. 5 lett. b) L. 584/77 dal C.R.I. con la stessa associazione temporanea di imprese, nel quale si conveniva espressamente che lo stesso "si pone come continuazione del rapporto instaurato con contratto rep. n. 25471 del 16.6.84", e che la contabilità dei lavori proseguiva senza soluzione di continuità fino al definitivo collaudo dell’intera opera.

Peraltro, all’esito dell’emissione di ordinanza di custodia cautelare relativa agli odierni imputati, veniva disposta in data 28 ottobre 1992 la sospensione dei lavori, i quali venivano ripresi il 7 luglio 1993, a seguito della nomina da parte della regione di un Commissario Straordinario per l’Invaso di Bilancino.

L’inchiesta penale sulla diga di Bilancino prendeva le mosse, all’inizio dell’anno 1992, proprio dall’eclatante inattuazione dei tempi e dei modi di esecuzione previsti dal contratto di appalto relativo alla costruzione dell’invaso e delle opere ad essa interconnesse, nonché dalla esorbitante, ed apparentemente ingiustificata, dilatazione dei costi con relativo sfondamento della copertura finanziaria. In particolare, dai primi accertamenti investigativi emergeva la circostanza, per la quale il materiale lapideo utilizzato per la costruzione del corpo diga proveniva da una serie di cave situate al confine tra le province di Lucca e Pistoia, quindi, poste a notevoli distanze rispetto alla localizzazione del cantiere, allestito nella località di Bilancino (Barberino del Mugello); e, più precisamente, ad oltre 90 Km di distanza dal predetto cantiere. Tra queste la maggiore fornitrice di materiale risultava essere una cava della lucchesia, sita in località Tana a Termini, in esercizio alla società "Cava Tana" s.r.l. avente sede legale in Pistoia ed amministrata da tale BRACALI Graziano.

Si accertava che la scelta delle cave lucchesi era formalmente passata attraverso l’approvazione di due perizie di variata distribuzione di spesa intervenute in corso d’opera, ed approvate dal Consorzio Risorse Idriche, in accordo col cartello delle imprese appaltatrici, rispettivamente il 7 giugno 1988 ed il 2 maggio 1990.

Tali perizie erano state poi approvate dalla Regione Toscana, ente pubblico erogatore dei finanziamenti necessari a coprire la maggiore spesa, con un’unica delibera n. 4949 del 4 giugno 1990, relatore in Giunta l’allora Assessore all’Ambiente alla Regione Toscana M. M.. In precedenza entrambe le perizie erano state sottoposte al parere della Commissione Regionale Tecnico Amministrativa - Sezione Lavori Pubblici, presieduta dallo stesso M.; commissione che, uditi i relatori (ingg. B. e G.) aveva espresso parere favorevole alla approvazione delle stesse.

La V perizia andava ad autorizzare una prima fornitura tampone di soli 88.000 metri cubi di materiale lapideo proveniente da cave fuori della provincia di Firenze, giustificando come inevitabile il ricorso a materiale estratto da distanze eccezionali, ben superiori a quelle previste dal progetto, limitate alla distanza massima di 30 Km dal luogo di costruzione della diga. Alla quinta perizia aveva fatto seguito la sesta (deliberazione n. 4978 del 2.05.90), con la quale si prendeva atto "che l’unica possibile soluzione per la realizzazione del rinfianco di monte era quella che prevedeva l’impiego del materiale calcareo proveniente dalle cave di Pistoia - Lucca, mentre per il rinfianco di valle si riteneva ancora possibile l’utilizzo, in data non lontana, del materiale diabasico proveniente dalla cava di Sasso di Castro".

In considerazione del fatto che successivamente tutta la diga era stata completata con materiale reperito fuori provincia, si accertava che le imprese costruttrici ne avevano ricavato un maggior profitto pari ad almeno 30 miliardi di lire, a solo considerare l’onere economico assunto dal C.R.I. a titolo di sovrapprezzo per il trasporto del quantitativo di materiale acquistato dal Consorzio Bilancino da Cave Tana di Lucca e dalle cave limitrofe, quantificato, alla data del 27 luglio 1992, in 807.700 metri cubi, con corrispondente danno patrimoniale. Le difficoltà di approvvigionamento del materiale, emerse successivamente all’approvazione del progetto esecutivo ed al regolare inizio dei lavori, hanno prodotto, nel caso di Bilancino, un effetto destabilizzante sulla regolare attuazione del piano lavori; effetto che, al di là ed al di fuori delle condotte ascritte agli imputati, è stato caratterizzato da tutta una serie di negligenze ed inerzie amministrative poste in essere dagli enti e soggetti pubblici che si sono interessati, nelle varie fasi ed in diversi livelli, dell’esecuzione dell’opera pubblica.

In particolare, il progetto B.-Forasassi-Hautmann venne definito in corsa per l’esigenza di rientrare nello stanziamento F.I.O. applicabile ai progetti cantierabili, poiché si era voluto che risultasse tale, per poter partire con quel finanziamento, salvo poi essere ultimato nel quinquennio che quella normativa prevedeva. Disattesa appare - allo stato degli atti - la disposizione di cui all’art. 9 della convenzione, riguardante la vigilanza dell’Ente concedente: in particolare non risulta che la Regione abbia delegato propri funzionari per la sorveglianza dei lavori, né che si sia avvalsa della facoltà di disporre ispezioni; neppure risultano nominati collaudatori in corso d’opera, ai sensi dell’art. 8 della convenzione medesima, nonostante l’evidente complessità dell’opera ed il considerevole lasso di tempo (5 anni) previsto per la sua esecuzione.

Il reperimento del materiale rockfill a oltre 90 km di distanza, anziché, come inizialmente previsto, entro un raggio massimo di 10-20 chilometri, non solo stravolgeva l’economia globale del rapporto (è pacifico che per le dighe in terra la distanza massima accettabile di provenienza dei materiali raggiunge a malapena i 10 km), ma rivoluzionava completamente i rapporti fra le singole voci contrattuali.

Tale constatazione - di per sé - renderebbe evidente come non fosse possibile, nella fattispecie, "assimilare" il nuovo prezzo rispetto a quello originario, proprio in considerazione della intervenuta straordinaria preponderanza della voce trasporto sulle altre contrattuali. Il NP 135 viene fissato in occasione della Perizia n. 5, che è accompagnata da una relazione a firma B., ma intestata "Ing. Capo - M./Dir. Lavori B.". In tale relazione, con assoluta sinteticità si dà atto della ragione del nuovo prezzo: "una serie di circostanze ... ha reso necessario il ricorso ... ad una cava situata a 93 km. Per questa cava viene appunto previsto uno specifico sovrapprezzo per il trasporto relativo". In realtà sembra plausibile che il nuovo prezzo sia stato contrattato con l’appaltatore sulla base di considerazioni meramente economiche, una volta raggiunto l’accordo si è reso necessario sostenere il risultato, e tanto si è fatto con una precisa analisi.

Nell’ambito della analisi, ci si è trovati costretti, per giungere al risultato già informalmente pattuito, a valutare in L. 100 mc/km gli oneri di manutenzione strade e viabilità pubblica. Ottenuto il risultato sperato, si è completata l’opera dando a tale risultato la indimostrata patente di "adeguatamente inferiore".

Il Tribunale stesso non può fare a meno di ravvisare un "cono d’ombra" nel momento del passaggio da una fornitura di 80.000 mc ad una fornitura di 800.000 mc, momento che determinava in via definitiva lo sconvolgimento totale e assoluto della logica contrattuale.

E la responsabilità relativa andrebbe riferita non solo i funzionari pubblici (M., B., G.), che hanno materialmente concorso alla formazione del prezzo e alla sua giustificazione, ma, visto che gli organi "tecnici" di Schema 23 non si muovevano senza aver preventivamente ricevuto l’assenso di quelli amministrativo-politici anche gli altri funzionari pubblici coinvolti nella vicenda.

Le censure più puntuali e stringenti sono state formulate dai consulenti tecnici: dal Prof. C.A. Garzonio (consulente del P.M.) al Prof. Avv. G. Stancanelli (relatore del Comitato di consulenza tecnico-giuridica del Consiglio Regionale); dalla Commissione Regionale d’inchiesta agli Ing. Barranca, Galvano ed al geologo Zanella (tutti consulenti tecnici d’ufficio); dal Ministero dei LL.PP. al Collegio degli Ispettori della Prefettura di Firenze; dal Cons. De Francisciis (Cons. della Corte dei conti delegato al controllo del dicastero appellante e consulente tecnico) all’Ing. Sansone (anch’egli consulente tecnico).

I comportamenti causativi del danno erariale si ricollegano, in definitiva, alla inescusabile inosservanza di quei minimi doveri di diligenza e perizia professionale che debbono collegarsi alla posizione di dipendenti pubblici.

Tutti i convenuti, costituitisi in giudizio a mezzo di patrocinio legale, hanno eccepito - con dovizia di argomentazioni - la inammissibilità dell’azione contabile, osservando che la sentenza assolutoria emessa dal Tribunale di Firenze con la formula "perché il fatto non sussiste" (confermata con motivazione più favorevole agli imputati dalla Corte di Appello) fa stato nel giudizio di responsabilità amministrativa, ai sensi dell'art. 652 c.p.p., quanto alla inesistenza di un ingiusto vantaggio del Consorzio di imprese Bilancino e, quindi, alla inesistenza di un danno per le Amministrazioni pubbliche interessate alla vicenda.

Inoltre il convenuto M., rappresentato dall’Avv. P. Matteo Lucibello, ha chiesto (per scrupolo difensivo) che venga ordinata la chiamata in giudizio di tutte le persone - che indica - le quali adottarono a suo tempo gli atti dai quali è dipesa, secondo l’accusa erariale, la verificazione del danno.

T., rappresentato dagli Avv.ti Renato Salimbeni e Giancarlo Lo Manto, ha altresì eccepito, in subordine, la prescrizione del diritto al risarcimento del danno, osservando che - ove si dovesse ritenere irrilevante l’effetto preclusivo che discende dalla sentenza di assoluzione, considerando l’azione contabile diversa da quella risarcitoria svolta in sede penale - allora resterebbe escluso anche l’effetto interruttivo della prescrizione connesso alla costituzione di parte civile nel processo penale. Ha, quindi, eccepito il difetto di giurisdizione di questa Corte, osservando che nella specie si tratterebbe di danno provocato ad ente diverso da quello di appartenenza; e ciò nella considerazione che egli era Presidente del C.R.I., mentre il presunto danno è stato prodotto agli enti erogatori dei finanziamenti (Stato, Regioni, enti locali). Nel merito richiama, in sintesi, le argomentazioni svolte dai giudici penali per escludere la fondatezza delle accuse. Rileva, quindi, l’infondatezza di una chiamata in giudizio a titolo di responsabilità solidale.

B. e M., rappresentati dall’Avv. Paolo Golini, hanno anch’essi eccepito (oltre all’effetto preclusivo del giudicato penale) il difetto di giurisdizione di questa Corte e la prescrizione del diritto al risarcimento del danno. Nel merito hanno ribadito le argomentazioni utilizzate dai giudici penali nelle sentenze assolutorie (in particolare, l’indisponibilità delle cave indicate in progetto per ragioni sopravvenute alla consegna dei lavori e la correttezza del sovrapprezzo stabilito in lire 420 mc/km). In particolare, circa il danno e posta la sua insussistenza, ne hanno contestato la misura, osservando che nella citazione non si spiega come si perviene agli importi di trenta e dodici miliardi (il Ministero dei Lavori Pubblici nel ricorso in appello aveva quantificato il danno complessivo in lire 20.866.824.282). Rilevano, inoltre, che dei circa 807.000 mc. di materiale lapideo utilizzato fino al 27 luglio 1992 circa 300.000 mc. sono stati posti in opera successivamente al nuovo contratto di appalto stipulato il 19 febbraio 1992. Inoltre, l’ordine di incremento della densità di diga e di maggior compattamento dell’8% stabilito dalla D.L. avrebbe comportato una riduzione del prezzo a lire 386 mc/Km. Infine, non si sarebbe tenuto conto che, comunque, il prezzo del trasporto doveva essere pagato anche se il materiale fosse stato reperito in luoghi più vicini.

G., rappresentato dall’Avv. Mario P. Chiti, premessa una dettagliata ricostruzione della struttura organizzativa dell’amministrazione regionale all’epoca dei fatti, osserva che nell’ambito della Commissione Regionale Tecnico Amministrativa egli ha svolto a volte il ruolo di relatore (unitamente ad altro collega) senza che, comunque, la sua partecipazione si caratterizzasse rispetto a quella degli altri componenti. Rileva, comunque, che il sovrapprezzo è stato correttamente individuato mediante "ragguaglio" con i prezzi di capitolato. Sarebbe, inoltre, del tutto inconsistente l’addebito a titolo di dolo eventuale.

All’udienza dibattimentale il Pubblico Ministero ha osservato che: 1) l’eccezione di prescrizione è infondata in quanto la sentenza penale è recente; 2) parimenti infondata è l’eccezione di giudicato extrapenale; e sul punto ha citato, depositando alcune massime, la giurisprudenza di questa Corte; 3) sarebbe da respingere anche l’eccezione di difetto giurisdizione, in quanto il Consorzio Risorse Idriche è una diretta ed operativa espressione della Regione Toscana e, quindi, ente a finanza derivata; anche sul punto ha depositato alcune massime giurisprudenziali, rilevando che - diversamente opinando - si paleserebbero vizi di incostituzionalità della norma recata dalla legge n. 20/1994 con riferimento agli artt. 3, 25, 97 e 103 Cost. Nel merito ha ampiamente ribadito le considerazioni svolte nell’atto di citazione, evidenziando in particolare che: 1) gli esperti consultati in sede penale hanno evidenziato come non sia stata verificata la disponibilità amministrativa delle cave; il che ha condotto ad una enorme lievitazione dei costi; 2) circa il sovrapprezzo per il trasporto, questo doveva essere individuato non mediante ragguaglio con il prezzo previsto in contratto, ma applicando la lett. b) dell'art. 21 del R.D. n. 350/1895. Ha, in definitiva, confermato le conclusioni esposte in citazione.

L’Avv. Lucibello ha illustrato, ripercorrendo le argomentazioni esposte in memoria, l’eccezione di giudicato extrapenale. In particolare, ha osservato che: la giurisprudenza è ormai concorde nel ritenere applicabile anche nei giudizi di responsabilità amministrativa l’art. 652 c.p.p. (diversamente, essendo applicabile l’art. 651, si dovrebbe sollevare eccezione di incostituzionalità); posto che si deve accertare quale sia il fatto che dal giudice penale è stato ritenuto non sussistente, osserva che, nella specie, il fatto contestato in questa sede è identico a quello negato in sede penale, avendo sia il Tribunale che la Corte d’Appello escluso l’esistenza di un grave danno patrimoniale ritenendo "giusto" il nuovo prezzo. Rilevato, inoltre, che non si comprenderebbero gli importi contestati di trenta e dodici miliardi, ha ribadito che il ricorso alle cave lucchesi fu dovuto ad uno stato di necessità, essendo l’alternativa quella di lasciare l’opera incompiuta. Non vi sarebbe stata la violazione di legge o di regolamento che, a seguito della modifica dell’art. 323 c.p., è divenuto elemento costitutivo del reato d’abuso d’ufficio; mancherebbe, quindi, la natura contra legem del maggior esborso. Circa la posizione del proprio assistito, ha osservato che l’assessore M. si trovò ad operare quando l’esecuzione dell’opera era già iniziata e si adoperò in tutti i modi perché fossero risolti i problemi di approvvigionamento, presentando anche una proposta di legge; non sarebbe, quindi, ipotizzabile un comportamento negligente neppure per quanto concerne la questione del nuovo prezzo, per la quale - trattandosi di competenza tecnica - sarebbe applicabile l’esimente dell’approvazione in buona fede. Ha eccepito, in subordine, la prescrizione, osservando che cessò dalle funzioni nel 1990 e che si tratta di pagamenti effettuati nel 1991.

L’Avv. Chiti, difensore di G., ha richiamato le argomentazioni esposte in memoria, insistendo soprattutto sul fatto che non fu l’unico relatore nell’approvazione delle perizie recanti il nuovo prezzo. Ha anch’egli eccepito la prescrizione.

L’Avv. Golini, difensore di B. e M., ha osservato che, pur ammettendo il carattere dannoso del nuovo prezzo, dovrebbero considerarsi solo i metri cubi di materiale acquisiti con il primo contratto e della riduzione dei costi derivanti dall’ordine impartito dal direttore dei lavori sulla maggiore compattazione. Ha ribadito, per il resto, le argomentazioni esposte nelle memorie.

L’Avv. Salimbeni, difensore di T., ha rilevato innanzitutto che le sentenze penali di assoluzione avrebbero negato anche la sussistenza dell’an debeatur. E richiamate ampiamente le deduzioni e le conclusioni dell’atto scritto, ha contestato, in particolare, la chiamata a titolo solidale, osservando che la regola della parziarietà viene aggirata con la teoria del cosiddetto dolo eventuale.

1. Trattandosi di questione che sarebbe rilevabile anche d’ufficio, occorre dare priorità all’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dai convenuti T., B. e M. nell’assunto che - per quanto concerne la loro specifica posizione - l’azione risarcitoria concreterebbe un’azione per danno ad ente diverso da quello di appartenenza con riferimento a fatti commessi anteriormente all’entrata in vigore della legge n. 20 del 1994; il che condurrebbe ad escludere, in virtù della norma interpretativa dell'art. 1, comma 4, della stessa legge n. 20/1994, recata dall’art. 3 del d.l. n. 543/1996 convertito in legge n. 639/1996, che nei loro confronti sussista la giurisdizione del giudice contabile.

L’eccezione non è fondata. Ed, invero, posto che i fatti risalgono effettivamente a data antecedente l’emanazione della legge n. 20 del 1994, deve escludersi - diversamente da quanto dedotto dalla difesa - che si versi in ipotesi di danno cagionato ad ente diverso da quello di appartenenza.

Si osserva, al riguardo, che la realizzazione del progetto denominato "Serbatoio di Bilancino sul fiume Sieve" - da cui si assume che sia derivato il danno contestato in questa sede - è stata affidata dalla Regione Toscana al Consorzio per l’organizzazione delle Risorse Idriche (c.d. "Schema 23"), costituito tra taluni Comuni e Comunità Montane della stessa Regione, con il sistema della concessione di opere pubbliche previsto dalla legge 24 giugno 1929, n. 1137. Ciò emerge, chiaramente, dalla convenzione stipulata il 27 aprile 1984 tra la Regione ed il Consorzio, che, oltre a richiamare espressamente la legge n. 1137/1929, disciplina nel dettaglio i rapporti tra i due enti pubblici con riguardo alla realizzazione dell’opera affidata in concessione. Dal complesso di tale disciplina si evince che la Regione Toscana - ente finanziatore dell’opera, in quanto destinatario a sua volta del finanziamento concesso dal C.I.P.E. ex art. 21, 1° comma, della legge n. 130 del 1983 ed autorizzato ad accedere al credito della Banca europea per gli investimenti (BEI) ex comma 5 dello stesso art. 21 - non ha affidato al Consorzio tutte le funzioni che la normativa sui lavori pubblici riserva alla stazione appaltante, ma ha conservato talune delle attribuzioni che più tipicamente caratterizzano e qualificano in senso pubblicistico l’ingerenza dell’amministrazione nella esecuzione dell’opera.

Innanzitutto, non è inutile puntualizzare che il progetto, commissionato dal Consorzio Risorse Idriche con delibera del 14.7.1978 ad un gruppo di liberi professionisti (tra cui l’ing. B., chiamato in giudizio come direttore dei lavori), è stato fatto proprio dalla Regione Toscana con deliberazione di Giunta n. 2302 del 5.3.1984; tale è, invero, l’effetto dell’approvazione posta in essere con quella delibera, come si evince, del resto, dal successivo affidamento dell’esecuzione dell’opera in concessione dalla Regione al Consorzio. La titolarità dell’opera è, quindi, della Regione Toscana, alla quale la convenzione riserva, quale concedente, il collaudo dei lavori con l’approvazione dei relativi risultati (art. 8), la vigilanza sull’esecuzione che si aggiunge a quella attuata dal concessionario attraverso il direttore dei lavori e l’ingegnere capo (art. 9) e, per quanto qui maggiormente interessa, l’approvazione preventiva delle varianti sostanziali alle opere nonchè dei nuovi prezzi "nel caso in cui la loro applicazione determini una maggiore spesa rispetto allo stanziamento della concessione" (art. 11).

In sostanza, il rapporto intercorrente tra la Regione ed il Consorzio per le Risorse Idriche è configurato dalla convenzione in termini ben diversi da un rapporto di mera vigilanza; e ciò si evince con ogni evidenza proprio da quanto previsto in materia di determinazione dei nuovi prezzi, tenuto conto che la richiesta approvazione regionale è definita come "preventiva" e, quindi, si pone come momento necessario e conclusivo del procedimento disciplinato dagli artt. 21 e 22 del R.D. n. 350 del 1895, in assenza del quale - secondo il disposto del 1° comma dell'art. 22 - i nuovi prezzi non sono ammessi nella contabilità dei lavori.

Non può, quindi, dubitarsi che, pur trattandosi di un ente pubblico fornito di personalità giuridica autonoma, il Consorzio, quale concessionario dell’esecuzione dell’invaso del Bilancino e limitatamente alle procedure tecnico-amministrative necessarie per portare a compimento tale opera, deve considerarsi in rapporto di servizio con la Regione; rapporto che determina un collegamento funzionale tra gli organi del Consorzio e la stessa Regione per tutto quanto concerne l’esecuzione dei lavori affidati in concessione (sul punto sovviene, in particolare, Cass., SS.UU., 17 ottobre 1991 n. 10965 e, argomentando a contrariis, 14 maggio 1998 n. 4874).

In definitiva, i convenuti T., B. e M. debbono considerarsi legati da rapporto di servizio con la Regione Toscana e, cioè, all’ente sul quale si è direttamente riverberato l’eventuale danno di cui è causa.

2. Ancora in via pregiudiziale deve accertarsi se - come dedotto da tutti i convenuti - abbia efficacia di giudicato in questo giudizio la pronuncia di assoluzione dai reati di abuso d’ufficio, falso ideologico e truffa emessa il 14 ottobre 1996 dal Tribunale di Firenze con la formula "perché i fatti non sussistono"; sentenza che è stata confermata dalla Corte d’Appello con decisione del 29 gennaio 1999. Sostengono, al riguardo, i convenuti che dovrebbe, nella specie, trovare applicazione l’art. 652 c.p.p., secondo cui "la sentenza penale irrevocabile di assoluzione pronunciata a seguito di dibattimento ha efficacia di giudicato, quanto all’accertamento che il fatto non sussiste..."; e ciò in quanto in questo giudizio vengono contestati fatti identici a quelli già esaminati nel processo penale e in quel processo ritenuti, appunto, "non sussistenti".

In proposito osserva, innanzitutto, il Collegio che non esiste un orientamento giurisprudenziale consolidato in merito alla applicabilità dell'art. 652 c.p.p. ai giudizi di responsabilità di cui conosce questa Corte, essendo stato osservato in alcune pronunce che la disposizione subordina l’effetto di giudicato alla circostanza che il danneggiato "si sia costituito o sia stato posto in condizione di costituirsi parte civile nel processo penale"; con la conseguenza che detto effetto dovrebbe escludersi nelle ipotesi di specie, poiché il Pubblico Ministero contabile - cui è affidata dall’ordinamento la titolarità dell’azione di responsabilità amministrativa - non può esercitare l’azione civile nel processo penale, essendo l’azione stessa rimessa alle esclusive valutazioni dell’Amministrazione danneggiata (così, SS.RR. 5.2.1990 n. 648 e 12.6.1992 n. 786). E’ stato, peraltro, rilevato che - tenuto conto della unitarietà delle attribuzioni del Pubblico Ministero, rappresentato presso la Corte dei conti dai magistrati addetti agli uffici della Procura erariale - la Procura stessa è, comunque, presente nel processo penale attraverso il P.M. penale; e che, comunque, il riferimento posto dal codice di procedura alla costituzione o alla possibilità di costituzione di parte civile va verificato unicamente nei riguardi dell’Amministrazione, essendo identico il bene tutelato con l’azione incardinata nel processo penale o con l’azione di responsabilità amministrativa (vedi, tra l’altro, Sez. 1^, 14.1.1994 n. 9).

Ma, in disparte le argomentazioni di cui sopra è cenno, non si vede come possa negarsi in via generale l’applicabilità dell'art. 652 c.p.p., ove si consideri che la norma - nella rubrica e nel testo - indica espressamente, quale destinatario dell’efficacia extrapenale della sentenza assolutoria, non solo il giudizio civile, ma anche il giudizio amministrativo di danno. E poiché tale giudizio non può essere altro che quello di responsabilità amministrativa celebrato dinanzi alla Corte dei conti, l’orientamento che esclude in radice l’effetto di giudicato appare in contrasto con l’ampia dizione voluta dal legislatore che, certamente, non ignorava le peculiarità sostanziali e processuali del giudizio di responsabilità amministrativa.

Tanto chiarito, rileva, peraltro, il Collegio che la norma di cui si discute non autorizza alcun automatismo tra formula assolutoria adottata dal giudice penale ed efficacia di giudicato extrapenale, la cui valutazione (come già osservato da questa Sezione in precedenti pronunce) va condotta caso per caso tenendo conto dell’effettivo accertamento contenuto nella sentenza di assoluzione.

Ciò emerge chiaramente dal disposto dell’art. 652 c.p.p. che, nel prevedere l’effetto di giudicato extrapenale, lo fa discendere dall’"accertamento che il fatto non sussiste". In sostanza, la disposizione impone al giudice di verificare quale sia l’accertamento contenuto nella sentenza penale; e la verifica non può che essere condotta - non diversamente che per qualunque altra pronuncia giudiziale - integrando il dispositivo con la motivazione della sentenza. Solo questa operazione può riempire di contenuto sostanziale la formula assolutoria e, quindi, fornire elementi che chiariscano quale sia il fatto la cui sussistenza sia stata negata. E ciò è tanto più necessario ove si consideri che non esiste - né in dottrina né in giurisprudenza - una definitiva elaborazione sull’utilizzo nella sentenza di assoluzione delle formule "il fatto non sussiste" e "il fatto non costituisce reato".

E’ indubbio che quest’ultima formula debba essere adottata quando, pur essendo stati accertati condotta, evento e rapporto di causalità, appaia difettare l’elemento soggettivo ovvero ricorra una causa di non punibilità o di non imputabilità; è altrettanto certo che l’assoluzione perché "il fatto non sussiste" debba essere pronunciata quando si accerti la non sussistenza, o manchi la prova della sussistenza, di uno o di tutti gli elementi essenziali richiesti dalla norma incriminatrice con riguardo all’oggettiva materialità del fatto illecito contestato. Forti perplessità sorgono, peraltro, quando - pur essendo incontroversa l’esistenza del fatto in senso fenomenico - si accerti che nella fattispecie concreta manchi un qualche altro elemento che la fattispecie astratta configuri come essenziale perché possa affermarsi la sussistenza del fatto-reato. Possono darsi, cioè, molte ipotesi in cui il fatto materiale esiste (o non si discute neppure che esista), ma non esiste il fatto-reato; ed è relativamente a tali ipotesi che si incentrano i più seri dubbi sulla scelta tra l’una o l’altra formula assolutoria, dovendo l’interprete verificare se il "fatto" di cui si afferma la non sussistenza debba intendersi in senso fenomenico o nel senso giuridico di "fatto-reato".

Le considerazioni che precedono conducono, in definitiva, ad affermare che la formula assolutoria "perché il fatto non sussiste" - posto che venga utilizzata propriamente - può non essere indicativa dell’effettivo accertamento della insussistenza del fatto materiale, potendo, anche, implicare che - pur essendo incontestato il fatto fenomenico - manchi taluno degli elementi di cui giuridicamente si compone il fatto-reato.

Questo è quanto è avvenuto nel caso di specie. Risulta, invero, chiaramente dalle sentenze di primo e secondo grado che i fatti posti a fondamento della domanda risarcitoria non sono stati neppure messi in discussione, trattandosi di fatti incontrovertibilmente veri. E’ certo, infatti, che: 1) prima dell’approvazione del progetto per la realizzazione della diga di Bilancino non è stata acquisita la disponibilità tecnico-amministrativa delle cave indicate nel progetto stesso; 2) in corso d’opera i materiali sono stati per la gran parte reperiti nei giacimenti ubicati a distanza di oltre 90 chilometri dall’invaso; 3) da ciò è conseguita la necessità di formare un nuovo prezzo per il trasporto dei materiali da distanze fino a 90 km. L’accertamento contenuto nel giudicato penale non investe, quindi, la materialità dei fatti contestati in questa sede, essendo stato soltanto escluso che quei fatti certi potessero integrare il fatto-reato come previsto dalle norme che incriminano l’abuso d’ufficio, il falso ideologico e la truffa.

Così individuato e circoscritto l’accertamento contenuto nella sentenza assolutoria, è evidente che trattasi di accertamento che, di per sé, non è tale da escludere l’esistenza di un illecito amministrativo, per la cui realizzazione - nell’assenza di una tipizzazione normativa - è sufficiente che il danno sia stato cagionato dall’agente in conseguenza di condotte contrastanti con i doveri del proprio ufficio ed imputabili a dolo o colpa grave. Va, anzi, osservato che il giudice penale (soprattutto in primo grado) ha in molti passaggi accennato alla esistenza di superficialità ed inerzie amministrative "censurabili sotto il profilo di eventuali responsabilità extrapenali (politica, amministrativa e/o contabile)" che, "ciò non di meno non possono minimamente interferire in una sede diversa, e quindi impropria, quale quella penale"; così anche la Corte d’appello, in particolare laddove ha osservato che gli imputati (i titolari della ditta appaltatrice) hanno "perseguito un profitto giusto obiettivamente e giuridicamente, quand’anche risultasse, in sede propria, economicamente sperequato il sovrapprezzo".

3. Prima di entrare nel merito della causa, occorre peraltro esaminare l’eccezione di prescrizione dedotta, nella memoria di costituzione in giudizio, dai convenuti T., B. e M. e, nella difesa orale, da M. e G..

L’eccezione è palesemente infondata, per l’assorbente considerazione che tutti i convenuti sono stati coinvolti nel processo penale - ove l’amministrazione si è costituita parte civile - che si è concluso soltanto con la recentissima sentenza del 29 gennaio 1999; quindi, nei confronti di tutti i convenuti vale l’effetto interruttivo della prescrizione che, secondo l’orientamento giurisprudenziale consolidato non solo del giudice contabile, discende, appunto, dalla costituzione di parte civile nel processo penale, trattandosi, come prevede l’art. 2943, 2° comma, cod. civ., di "domanda proposta nel corso di un giudizio". Parimenti pacifico è che detto effetto interruttivo ha carattere permanente, prevedendo l’art. 2945, 2° comma, cod. civ. che, quando l’interruzione è avvenuta mediante domanda giudiziale, "la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio".

Con riferimento alle contestazioni mosse al riguardo dalla difesa T., giova semplicemente osservare che la pronuncia penale assolutoria (qualunque sia la formula di proscioglimento) preclude al giudice penale di entrare nel merito della domanda di risarcimento del danno proposta con la costituzione di parte civile; il che esclude che abbia fondamento l’affermazione secondo cui, nella specie, in sede penale sarebbe stata esclusa la sussistenza dell’an debeatur. E’ ovvio, in sostanza, che le considerazioni svolte in quella sede circa l’esistenza (o meno) di un illecito profitto per l’impresa appaltatrice sono dirette soltanto a valutare la fondatezza della imputazione di abuso d’ufficio, mentre - come si è sopra precisato - non hanno alcun riflesso nel giudizio amministrativo di danno.

4. Procedendo all’esame del merito, osserva il Collegio che a tutti i convenuti si imputa di aver cagionato un danno erariale di circa trenta miliardi, pari alle maggiori somme liquidate dal Consorzio Risorse Idriche (e, quindi, dalla Regione Toscana) all’appaltatore, per i lavori contabilizzati fino al mese di ottobre 1992, in conseguenza della "opzione" di reperire il materiale lapideo necessario per la costruzione della diga di Bilancino (ubicata nel Comune di Barberino di Mugello) ad oltre novanta chilometri di distanza dall’area dell’invaso. Agli stessi convenuti si addebita, in subordine, un danno quantificato in dodici miliardi che deriverebbe dal metodo seguito per la determinazione del nuovo prezzo di trasporto (NP135 e NP145). Poiché dei due eventi lesivi il primo assorbe ed esaurisce in sè l’altro, occorre, innanzitutto, valutare l’addebito di responsabilità che attiene alla mancata utilizzazione delle cave del Mugello e, quindi, alla scelta dell’approvvigionamento dei materiali - rockfill e scogliera - nelle più lontane cave delle province di Lucca e Pistoia. E per una migliore comprensione del problema non può prescindersi da una ricostruzione delle vicende che hanno condotto all’evento di cui si discute.

Il progetto, commissionato nel 1978 dal Consorzio Risorse Idriche ed approvato dalla Regione Toscana il 5 marzo 1984 previo esame del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici esitato nel "voto" n. 432 del 20 ottobre 1983, prevedeva la costruzione di una diga, cosiddetta di terra, caratterizzata (come è detto nel parere) da un "nucleo centrale di tenuta in argilla, rinfiancato a monte e a valle da due zone di transizione in materiali alluvionali e da due robusti spalloni in rockfill". La scelta del tipo di diga (sempre a detta del Consiglio Superiore LL.PP.) era stata "condizionata dalla natura e dalle caratteristiche dei terreni di fondazione ... e dalla disponibilità dei materiali da costruzione, accertata da numerose campagne di indagine svolte nell’intento di individuare, a distanze di interesse economico, potenziali cave per materiali di caratteristiche meccaniche adeguate".

Ed, in effetti, per quanto qui interessa, gli elaborati progettuali indicavano il reperimento del rockfill (che, come spiegano i consulenti tecnici del giudice penale, consiste in "un materiale lapideo sciolto, derivante dall’abbattimento di una massa rocciosa, normalmente costituito da litotipi calcarei ... che una volta posto in opera, rullato ed addensato, assume la denominazione di Rockfill") in località Croci di Calenzano, a circa 15 Km dalla diga, per il rinfianco di monte e l’avandiga (pari ad un totale di 555.000 mc di materiale) ed in località Tagliaferro e Rio Carlone, a distanza di circa 7 Km, per il rinfianco di valle (per un quantitativo di 357.000 mc). Per la scogliera (termine che indica, come chiariscono ancora i consulenti, "un materiale lapideo selezionato in quanto si tratta di pietre naturali di grossa volumetria ... di forma il più possibile vicina ad un parallelepipedo") il progetto indica le cave di Covigliaio distanti circa 20 Km, dalle quali estrarre 47.000 mc di materiale.

Tenuto conto delle caratteristiche costruttive dell’opera, che (è bene ripeterlo) venne progettata come "diga di terra" proprio per la grande disponibilità di materiali esistenti nella zona immediatamente circostante l’area dell’invaso, il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, nell’esprimere parere favorevole all’approvazione del progetto, indicava tutta una serie di prescrizioni di ordine tecnico da attuare "prima dell’inizio dei lavori relativi", alcune delle quali concernenti proprio la questione del reperimento dei materiali. Nel "considerato" che precede la determinazione di voto favorevole raccomanda, innanzitutto, di estendere le ulteriori indagini, già previste dai progettisti per acquisire altri dati sulla permeabilità e stabilità dei pendii, "all’accertamento della possibilità di sfruttamento di fonti di approvvigionamento dei calcari ubicate a distanze economicamente più convenienti rispetto a quelle individuate in progetto e con uguali specifiche"; e prescrive che "dovrà essere acquisita la disponibilità tecnico-amministrativa delle cave di prestito dei materiali da costruzione".

In sede penale si è lungamente dibattuto su quale fosse il destinatario di tali prescrizioni - escludendo, conclusivamente, che si trattasse dei soggetti ora convenuti dinanzi a questo giudice - e su quali fossero i tempi dell’adempimento - escludendo, in definitiva, che con l’espressione "prima dell’inizio dei lavori relativi" il Consiglio Superiore avesse inteso riferirsi, anche per la questione delle cave, alla fase antecedente l’inizio dell’opera contrassegnato dalla "consegna dei lavori" all’impresa appaltatrice -.

Da una disamina complessiva delle numerose prescrizioni cui è ancorato il conclusivo parere favorevole emerge, in realtà, che a quella espressione non può darsi un significato univoco. Innanzitutto, molte osservazioni sono volte a raccomandare una più approfondita valutazione delle condizioni geotecniche (di permeabilità e stabilità) dei terreni interessati dall’impatto con la diga; valutazione da effettuarsi sia mediante più approfondite indagini in loco sia mediante prove su modelli e da sviluppare, come è espressamente detto nel parere, "in parte nel quadro delle indagini" già indicate dai progettisti, che il Consiglio Superiore suggerisce di estendere, ed "in parte durante il corso dei lavori". Si tratta, quindi, di prescrizioni il cui momento attuativo, in considerazione della stessa complessità dell’opera, va individuato con riferimento allo scopo che ciascuna di esse sottende, essendo peraltro non dubitabile che l’esigenza prioritaria perseguita dall’organo di consulenza fosse, comunque, quella di garantire le migliori condizioni di sicurezza e convenienza dell’opera, da verificare, per quanto possibile, prima dell’inizio dei lavori.

Nella molteplicità e complessità degli adempimenti tecnici descritti nel parere trova giustificazione l’aver indicato il Servizio Dighe, non quale destinatario delle prescrizioni, bensì quale organo cui è affidato - come è espressamente detto nel "voto" - "l’accertamento dell’avvenuto adempimento alle prescrizioni e osservazioni di cui ai considerato che precedono eseguendone l’approvazione prima dell’inizio dei lavori relativi". Circostanza che emerge ancora più chiaramente nell’espressione conclusiva del parere, laddove è affermato che "sia da demandarsi al Servizio Dighe l’esame ed approvazione, prima dell’inizio dei relativi lavori, delle integrazioni e varianti progettuali connesse con le suddette prescrizioni ed osservazioni". In definitiva, mentre le prescrizioni sono rivolte - come è ovvio - ai soggetti (non espressamente indicati) che hanno competenza nella materia di volta in volta interessata, al Servizio Dighe è demandato il controllo dell’adempimento, da attuarsi mediante esame ed approvazione degli atti in cui l’adempimento stesso si formalizza.

Tanto premesso in linea generale, va detto - con specifico riguardo alla questione delle cave - che le relative prescrizioni non possono non collocarsi in un momento antecedente la consegna dei lavori. Ciò si desume, innanzitutto, dal tenore del "voto" consiliare che, per quanto concerne la ricerca di fonti di approvvigionamento "ubicate a distanze economicamente più convenienti", rivolge tale raccomandazione agli stessi soggetti, e cioè ai progettisti, che hanno programmato il piano di indagini volto ad acquisire ulteriori dati sui terreni di fondazione e sulla permeabilità e stabilità dei pendii; e, quindi, è indirizzata a soggetti la cui competenza cessa nel momento in cui il progetto viene approvato dal committente.

E tanto più si evince con riferimento alla prescrizione sulla disponibilità tecnico-amministrativa delle cave. E’ evidente, infatti, che quella prescrizione assume una valenza significativa solo se riferita al periodo antecedente la consegna dei lavori - anzi, prima ancora, al momento antecedente l’approvazione del progetto e, quindi, anteriore all’avvio delle procedure d’appalto -. Diversamente, sarebbe del tutto superflua, essendo noto (e, quindi, meramente pleonastico farne oggetto di prescrizione) che la coltivazione delle cave, per di più nella ingente misura prevista per la costruzione della diga (oltre due milioni di mc, di cui più di 900.000 per il rockfill), fosse subordinata al rilascio di autorizzazioni amministrative. In sostanza, il fatto stesso di aver posto quella prescrizione colloca il relativo adempimento quale antecedente necessario nell’iter di approvazione del progetto. Palese è, del resto, la preoccupazione (rivelatasi sinistramente premonitoria) che ispirava la prescrizione, volta a far sì che venisse accertato - prima dell’avvio delle procedure d’appalto - che alla teorica abbondanza di materiali lapidei idonei ad essere compattati in diga corrispondesse una concreta disponibilità "amministrativa" allo sfruttamento dei siti di coltivazione indicati in progetto.

Ciò chiarito, non può dubitarsi che la prescrizione di cui si discute fosse, innanzitutto, destinata al soggetto che - previa valutazione tecnica ed economica della soluzione progettuale - avrebbe fatto proprio il progetto mediante l’atto formale di "approvazione" previsto dalla normativa in materia di opere pubbliche. E’, peraltro, pacifico che la questione, da cui dipendeva la stessa fattibilità e convenienza dell’opera (concepita come diga in terra per la "teorica" disponibilità di giacimenti prossimi all’invaso), è stata del tutto obliterata sia dai progettisti che non ricercarono siti di coltivazione a distanze economicamente più convenienti di quelli già indicati in progetto nè accertarono che alla disponibilità tecnica dei materiali corrispondesse anche una disponibilità amministrativa; sia dalla Regione Toscana che approvò il progetto senza accertare che fossero stati individuati altri siti più prossimi all’invaso e, soprattutto, senza previamente acquisire "la disponibilità tecnico-amministrativa delle cave di prestito dei materiali da costruzione", come prescritto dal Consiglio Superiore. Nella vicenda traspare anche il disinteresse del Servizio Dighe che, nonostante fosse stato indicato quale organo di controllo dei molteplici adempimenti previsti nel parere, non adottò alcuna iniziativa (almeno sulla questione delle cave) volta ad accertare l’attuazione, in concreto, di quelle prescrizioni ed osservazioni.

Posto che la disponibilità "tecnico-amministrativa" delle cave andava doverosamente acquisita anteriormente all’approvazione del progetto, essendo l’esecuzione dell’opera condizionata - anche (e soprattutto) nei suoi termini finanziari - proprio dalla concreta possibilità di reperimento dei materiali, non può, peraltro, sottacersi che l’inadempienza viene poi a gravare anche sul Consorzio Risorse Idriche che, quale concessionario dell’esecuzione dei lavori, avrebbe dovuto accertare detta disponibilità, quanto meno, prima di dare avvio alla gara pubblica per l’aggiudicazione dell’appalto. Non è inutile rilevare, al riguardo, che la convenzione stipulata il 27.4.1984 tra la Regione ed il Consorzio faceva espresso richiamo alle leggi ed ai regolamenti vigenti per l’esecuzione di opere pubbliche ed, in particolare, al regolamento sulla direzione, contabilità e collaudazione dei lavori, approvato con R.D. n. 350 del 1895, che prescrive regole fondamentali da valere anche nella fase antecedente l’esperimento di gara e, quindi, prima della consegna dei lavori alla ditta aggiudicataria.

I periti del Pubblico Ministero penale hanno giustamente sottolineato l’importanza delle operazioni previste dall’art. 5 del R.D. n. 350/1895, essendo dirette ad accertare (come si esprime la stessa norma) che all’atto della consegna dei lavori non si riscontrino "variazioni nelle condizioni di fatto sulle quali il progetto è basato o, riscontrandosene alcuna, si abbia tempo a prevenire l’apertura delle aste pubbliche o delle licitazioni". E l’intento è chiaro, essendo espressamente previsto dalla norma che "in nessun caso si procede all’incanto o alla licitazione" finchè l’ingegnere capo, in seguito a relazione scritta del direttore dei lavori, non abbia riferito sul risultato delle verificazioni e proposto, ove ne sia il caso, i provvedimenti necessari.

In sostanza, essendo vincolato al rispetto delle procedure previste dal regolamento, il Consorzio avrebbe dovuto provvedere, tramite il direttore dei lavori e su disposizione dell’ingegnere capo, alla "verificazione del progetto in relazione al terreno, al tracciamento, al sottosuolo, alle cave ... e a quant’altro occorre per l’esecuzione dell’opera". E che (diversamente da quanto ritenuto dal giudice penale) tale verificazione sia volta ad accertare la disponibilità effettiva - e, quindi, tecnico-amministrativa (come prescritto dal Cons. Sup. LL.PP.) - dei siti indicati in progetto emerge, innanzitutto, dallo scopo della norma che è, chiaramente, volta a prevenire che l’esecuzione dei lavori venga ostacolata, o diventi più onerosa, per sopravvenienze che potevano essere valutate prima di avviare le procedure di gara; e trova, altresì, conferma nell’art. 10 dello stesso R.D., secondo cui quando si tratti di "importanti lavori di scogliera od altri analoghi, si devono unire al processo verbale di consegna i profili delle cave in numero sufficiente per potere in ogni tempo calcolare approssimativamente il volume totale delle materie estratte". Le cave, quindi, debbono essere concretamente individuate prima della consegna dei lavori. Senza contare che lo stesso termine "cave" utilizzato nel regolamento sta ad indicare, nel suo senso proprio, siti in cui è in atto o è stata svolta un’attività estrattiva; ciò vale a confermare che la verificazione del progetto, nel riferirsi alle "condizioni di fatto" sulle quali il progetto stesso è basato, comprende necessariamente l’accertamento della effettiva coltivabilità dei siti previsti in progetto.

Ebbene, se è certo che la verificazione richiesta dalle norme non è stata effettuata, va però - ancora una volta - sottolineato che la concreta disponibilità delle cave andava per prima cosa accertata in sede progettuale; diversamente, il progetto di una "diga in terra" non avrebbe neppure avuto le connotazioni di esecutività richieste dalla legge per essere cantierabile. E ciò in quanto sarebbe stato fondato (come avvenuto in concreto) su mere ipotesi di fattibilità che, se sono sufficienti in sede di elaborazione del progetto di massima, evidenziano - nella specie - le carenze di una progettazione che, al contrario, per essere "esecutiva" avrebbe dovuto farsi carico di risolvere tutte le problematiche che, sulla base di attendibili previsioni, si sarebbero presentate in fase di esecuzione. Tali considerazioni valgono - ancor più - ad evidenziare in senso negativo l’operato della Regione Toscana che approvò il progetto senza valutarne l’eseguibilità e, quindi, diversamente da come prescritto dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, senza acquisire alcuna certezza sulla possibilità di sfruttamento delle "potenziali cave" indicate in progetto. E la questione ha una valenza del tutto peculiare ove si consideri che dovevano essere reperiti circa due milioni di metri cubi di materiale, di cui circa la metà era costituita dal rockfill e dalla scogliera che saranno poi acquisiti - per l’accertata indisponibilità dei siti indicati in progetto - nelle cave di Lucca e Pistoia distanti oltre novanta chilometri dall’invaso.

Le inadempienze di cui trattasi - definite in sede penale come "superficialità operative ed inerzie amministrative" - non possono trovare giustificazione nè nella circostanza che il capitolato speciale d’appalto affidava all’appaltatore l’onere di ottenere le autorizzazioni per la coltivazione delle cave, né - tanto meno - nel fatto che, per non perdere il finanziamento concesso dal C.I.P.E., occorreva avviare la gara d’appalto e provvedere alla consegna dei lavori entro i termini stabiliti nella delibera del 22.12.1983; obblighi cui il Consorzio Risorse Idriche era astretto in virtù della disposizione recata dall’art. 6 della convenzione stipulata con la Regione Toscana nell’aprile del 1984. Circa la prima questione, va detto che la clausola del capitolato appare in contrasto con le norme recate dal R.D. n. 350 del 1895, oltre che con la prescrizione del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici che di quelle norme costituisce una esplicita enunciazione; ma, in disparte la rilevata connotazione di illegittimità, quella clausola appare essa stessa la prova di come sia stato del tutto sottovalutato il problema cave che, invece, in considerazione delle caratteristiche dell’opera - opportunamente sottolineate dall’organo di consulenza - doveva essere oggetto di ben altra considerazione, ricercando soluzioni idonee prima ancora di approvare il progetto. Ciò vale anche a segnalare l’irrilevanza, nel caso di specie, dei termini posti dal C.I.P.E., tenuto conto che solo le inadempienze poste in essere, prima, in sede progettuale e, poi, nel procedimento amministrativo di approvazione del progetto (commissionato fin dal 1978) hanno reso quei termini di per sè non sufficienti a dare soluzione al problema nel periodo intercorrente tra la stipula della convenzione e l’avvio della licitazione privata; comunque, come si è detto, il problema fu del tutto ignorato dal Consorzio Risorse Idriche.

Ciò chiarito, non c’è dubbio che il reperimento dei materiali in località così distanti dall’invaso e così anomale per l’esecuzione di una "diga in terra" trae origine dalle inadempienze dei soggetti che, ciascuno secondo le proprie competenze, ebbero parte nella vicenda. Ritiene, peraltro, il Collegio che il maggior costo, che costituisce oggetto della domanda principale, non possa essere addebitato a titolo di responsabilità amministrativa agli odierni convenuti.

Innanzitutto, per quanto concerne la fase antecedente l’inizio dell’opera, va escluso che del danno - quantificato in circa trenta miliardi - possano rispondere i soggetti che non hanno svolto funzioni aventi una qualche connessione con l’iter approvativo del progetto o con le procedure propedeutiche alla consegna dei lavori avvenuta il 16 luglio 1984. Ciò vale, in primo luogo, per M. M. che - secondo quanto emerge dagli atti - si occupò della diga dopo aver assunto, nel 1985, le funzioni di assessore regionale all’ambiente; e per P. L. T. che divenne Presidente del Consorzio Risorse Idriche in epoca successiva all’inizio della esecuzione dell’opera, se è vero che ancora nel marzo del 1986 la carica era ricoperta da Alberto Turchi (non chiamato in giudizio) firmatario, nella qualità di Presidente del Consorzio "Schema 23", dell’atto aggiuntivo alla convenzione con la Regione Toscana stipulato, appunto, il 14.3.1986. Altrettanto è a dirsi per A. M., al quale vennero affidate le funzioni di ingegnere capo con deliberazione n. 1537 del 19.12.1984 successiva alla consegna dei lavori, alle cui operazioni parteciparono per la parte pubblica soltanto il direttore dei lavori, ing. B., ed il Presidente del Consorzio Risorse Idriche, sig. Turchi.

In ogni caso, relativamente ai convenuti che all’epoca già svolgevano funzioni attinenti con le procedure finalizzate alla realizzazione dell’opera, non appare fondata una imputazione di responsabilità amministrativa - relativamente alla domanda principale - mancando l’elemento soggettivo richiesto dall’art. 1, comma 1, della legge n. 20 del 1994, come modificata dalla legge n. 639/1996.

Innanzitutto, non appare in alcun modo configurabile una imputazione per dolo, neppure sotto il profilo - prospettato dal P.M. - del dolo cosiddetto "eventuale" che, secondo la dottrina penalista, si ha quando l’evento lesivo non costituiva lo scopo dell’attività del soggetto, ma sia stato preventivamente accettato il rischio che si avverasse. E’ evidente, infatti, che, perché possa prospettarsi la sussistenza di tale forma più attenuata di dolo, è comunque necessario che la condotta, oltre a palesarsi consapevolmente antigiuridica, manifesti una intenzionalità lesiva quanto meno sotto la specie della accettazione del rischio che l’evento previsto si verifichi; diversamente, verrebbe meno qualunque differenziazione con la colpa che - anche nella accezione più grave della colpa cosiddetta "cosciente" - si distingue dal dolo proprio per la mancanza di quella intenzionalità, nel senso che il soggetto, pur avendo previsto l’evento, ha, comunque, agito nella convinzione che non si sarebbe verificato. In sostanza, nella specie, in tanto potrebbe parlarsi di dolo (anche eventuale), in quanto emerga che i convenuti avessero acquisito la consapevolezza che le amministrazioni locali si sarebbero, tutte, espresse nel senso di negare l’autorizzazione alla coltivazione delle cave indicate in progetto o delle altre che l’appaltatore avrebbe potuto ricercare in località diverse ma prossime all’area dell’invaso; e che, pur avendo tale consapevolezza, abbiano accettato il rischio del maggior costo che sarebbe derivato dal reperimento dei materiali a distanze abnormi.

Ma, dovendo uscire dall’ambito delle mere affermazioni, deve dirsi che tale prospettazione non appare supportata da alcun riscontro probatorio. Muovendo da dati obiettivi, si rileva che ai soggetti pubblici interessati era noto - anche perché evidenziato in progetto e sottolineato dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici - che l’area del Mugello si caratterizzava per la grande ricchezza in giacimenti potenzialmente utilizzabili per la costruzione della diga; è, quindi, ben difficile ipotizzare che potessero avere la consapevolezza che a quella potenziale disponibilità - di gran lunga superiore alle necessità, pur rilevanti, della diga - non avrebbe fatto seguito una disponibilità effettiva. Deve dirsi, piuttosto, che l’evento lesivo, non solo non è stato previsto - e, di conseguenza, non è dato ipotizzare una accettazione dolosa del "rischio" del suo verificarsi -, ma non era neppure prevedibile, ove si consideri che - come emerge dalle risultanze del processo penale - il diniego delle amministrazioni locali ha rasentato forme di vero e proprio ostruzionismo. Tali considerazioni conducono ad escludere anche la fondatezza di una imputazione per colpa grave; dal che consegue altresì la non necessità di disporre la integrazione del contraddittorio con la chiamata in causa di soggetti pretermessi, quali i componenti della Giunta Regionale che approvò il progetto ed il Presidente pro-tempore del Consorzio Risorse Idriche.

Le osservazioni fin qui svolte sull’assenza dell’elemento soggettivo nella forma dolosa o gravemente colposa tanto più valgono - sempre in merito alla domanda principale - con riferimento alla fase in cui, dopo la consegna dei lavori, emerge quella che viene definita come "l’opzione" di reperire i materiali lapidei nelle più lontane cave delle province di Lucca e Pistoia (ed, in particolare, in località Tana a Termini nel sito gestito dalla società "Cave Tana").

Posto che tale "opzione" si è prospettata come possibile perchè - diversamente da quanto prescritto dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e, comunque, in contrasto con quanto sarebbe stato esigibile in termini di valutazione ex ante dei problemi che potevano insorgere in corso d’opera - non venne acquisita "la disponibilità tecnico-amministrativa delle cave di prestito dei materiali da costruzione" prima dell’inizio dei lavori (o, meglio ancora, prima dell’approvazione del progetto), si osserva che l’evento dannoso di cui trattasi, in tanto potrebbe essere imputato ai convenuti, in quanto risulti che gli stessi abbiano omesso, in sede di esecuzione dell’opera, le iniziative atte a risolvere il problema del reperimento dei materiali nei tempi contrattualmente previsti per la fine dei lavori, così determinando le condizioni per il ricorso ai siti più distanti dall’invaso.

Sul punto ritiene il Collegio di dover, innanzitutto, escludere che quella opzione valutata in sé e per sé - e, cioè, a prescindere dal costituire l’esito delle inadempienze sopra evidenziate - possa essere considerata come irragionevole. Non può, in sostanza, condividersi l’assunto accusatorio, secondo cui una accorta valutazione degli interessi erariali implicati nella vicenda avrebbe dovuto condurre allo scioglimento del contratto d’appalto per "impossibilità di esecuzione dell’opera" ai sensi dell'art. 1672 cod. civ. o, quanto meno, a disporre la sospensione dei lavori fintanto che non fosse stato risolto il problema dei materiali in termini più aderenti alle originarie previsioni contrattuali. Certo, non può dubitarsi che le previsioni contrattuali siano state stravolte; e ciò per il fatto stesso che una "diga in terra" non sarebbe stata neppure progettata ed appaltata, ove non si fosse presupposto (ma non accertato) che alla potenziale disponibilità di materiali "a distanze di interesse economico" corrispondesse una effettiva disponibilità anche in termini amministrativi. Va, però, considerato che l’applicazione dell'art. 1672 c.c. - per cui il committente, in caso di scioglimento del contratto, "deve pagare la parte dell’opera già compiuta, nei limiti in cui è per lui utile, in proporzione del prezzo pattuito per l’opera intera" - è ammissibile sempre che (come prevede lo stesso art. 1672) l’esecuzione dell’opera sia divenuta "impossibile in conseguenza di una causa non imputabile ad alcuna delle parti". Nella specie, sarebbe stato ben arduo sostenere che l’indisponibilità dei materiali alle distanze previste in contratto non fosse imputabile anche al committente (Regione Toscana - Consorzio Risorse Idriche) per aver omesso di accertare l’effettiva coltivabilità delle cave indicate in progetto; ma, soprattutto, faceva difetto il presupposto della impossibilità dell’esecuzione, considerato che i materiali erano, comunque, reperibili altrove sia pur a costi che le maggiori distanze avrebbero reso più onerosi. In definitiva, la risoluzione del contratto - che avrebbe richiesto tempi non brevi - avrebbe attendibilmente esposto l’amministrazione alle pretese di risarcimento del danno da parte dell’appaltatore. Quanto alla sospensione dei lavori, è evidente che i costi sarebbero lievitati per effetto della revisione prezzi che, per di più, sarebbe gravata su tutte le opere non ancora realizzate e non soltanto su quelle che necessitavano dei materiali in discorso. Né, tanto meno, poteva essere ritenuto più conveniente, in termini di oculata spendita di denaro pubblico, rinunciare a proseguire nella costruzione della diga, considerando a fondo perduto le somme, cospicue, già liquidate.

In definitiva, tenuto conto di tutti gli elementi sopra evidenziati e soprattutto dell’importanza dell’opera, per la cui realizzazione complessiva era stata prevista una spesa di oltre 213 miliardi sulla quale i maggiori costi del trasporto venivano ad incidere per circa il 10% (e la percentuale scende di molto se si tiene conto della lievitazione della spesa nel corso dei lavori e delle considerazioni sul nuovo sovrapprezzo di trasporto che saranno di seguito svolte), non appare censurabile la scelta di proseguire nell’esecuzione dei lavori nonostante che il reperimento dei materiali fosse divenuto più oneroso. In ogni caso, proprio per la complessità degli elementi da soppesare in un raffronto ponderato costi-benefici, quella scelta - ammesso che non fosse corretta - mai potrebbe essere addebitata a titolo di responsabilità amministrativa.

Ciò chiarito, emerge dagli atti di causa - ed in particolare dalla ricostruzione della vicenda offerta dai consulenti tecnici del giudice penale (pagg. 18-37 della relazione), che trova conferma, tra l’altro, nella Tav. I annessa alla relazione redatta per la Giunta Regionale del 15 giugno 1992 - che l’associazione temporanea di imprese aggiudicataria dell’appalto (denominata "Consorzio Bilancino"), cui gravava l’onere di individuare i siti di coltivazione, iniziò le relative ricerche immediatamente dopo l’inizio dei lavori, verificando innanzitutto l’utilizzabilità delle cave indicate in progetto. In questo periodo (anni 1984-1985), previe verifiche della idoneità tecnica dei materiali estraibili, vennero inoltrate le domande di autorizzazione alla coltivazione per i siti di progetto, mentre venivano indagati siti alternativi - quali Cavrenno, Bruscoli, Monte Calvi, Baccheraia, Poggio di Cigoli, Palereto - che, però, vennero scartati per inidoneità tecnica, tranne Cavrenno per il quale venne inoltrata richiesta di autorizzazione. Risulta, inoltre, che i pareri negativi sulla utilizzabilità dei siti vennero valutati e confermati dal direttore dei lavori. Nel 1986, a seguito delle prime risposte negative delle amministrazioni comunali interessate, venne ampliata la zona d’indagine (il giudice penale parla, in proposito, di indagine "a cerchi concentrici"), privilegiando cave già esistenti; nel complesso, restando ancora nell’ambito della provincia di Firenze, vennero indagate otto cave attive, sei cave inattive e due siti nuovi. Alla fine del 1986, perdurando le difficoltà incontrate con le amministrazioni locali, la ricerca venne estesa a siti extraprovinciali su distanze dell’ordine di 90-100 km dall’invaso.

Complessivamente (secondo quanto emerge dalla relazione peritale), vennero indagati, con diverso livello di approfondimento, 55 siti. In particolare, vennero effettuate: per 19 siti "indagini approfondite e complete", che portarono alla elaborazione di 4 progetti di coltivazione; per 13 siti, poi abbandonati per motivi geologici o ambientali, "indagini geologiche di dettaglio"; per 6 siti "indagini geologiche preliminari" e per 14 siti "valutazioni di massima". Vennero avviate sette formali procedure per il rilascio dell’autorizzazione amministrativa che interessarono, nella prima fase di ricerca, i siti di Ponte Nuovo (Calenzano), Case Acquirico e Poggio Rasoio (Vaglia), Covigliaio (Firenzuola) e, nella seconda fase, Paterno (Vaglia), Cavrenno e Sasso di Castro (Firenzuola). Tutte le risposte furono negative, tranne per Paterno. La vicenda di Sasso di Castro fu, invece, più complessa in quanto la cava venne utilizzata dal Consorzio Bilancino, che inizialmente acquistò 165.000 mc di materiale; successivamente, nel 1989, l’autorizzazione all’ampliamento della cava venne sospesa per non disponibilità dei terreni da parte dell’appaltatore.

In definitiva, i consulenti del giudice penale sono giunti ad affermare che "non esistevano cave idonee all’approvvigionamento del materiale calcareo utile ai lavori di Bilancino e più vicine di Cave Tana che non siano state prese in considerazione". E l’assunto è confermato dal fatto che il Piano Regionale delle Attività Estrattive (PRAE DUEMILA), adottato con deliberazione del Consiglio regionale n. 200 del 7 marzo 1995, indica per i materiali ad uso industriale, nell’area di cui trattasi, gli stessi siti indagati dall’appaltatore; l’unica cava nuova, rispetto al quadro esistente all’epoca dei fatti, risulta essere quella in località Bruscoli che, peraltro, era stata scartata come sito tecnicamente non idoneo "per la prevalente ed eccessiva natura marnosa degli strati" (caratteristica che, come si è visto, era stata valutata e confermata dal direttore dei lavori). La circostanza vale anche a rendere irrilevante, ai fini che qui interessano, una eventuale istruttoria sulle questioni prospettate dal P.M. in merito al reperimento di materiali inerti per i cantieri dell’Alta Velocità.

Posto che - come si è ripetutamente sottolineato - la questione della disponibilità tecnico-amministrativa delle cave andava doverosamente risolta prima di avviare le procedure d’appalto, la ricostruzione della vicenda successiva alla consegna dei lavori vale, peraltro, ad affermare che, da parte dell’appaltatore, vennero fatti tutti i ragionevoli tentativi per reperire materiali idonei nei siti indicati in progetto o in altri ubicati a distanze prossime all’invaso. Ciò conduce, innanzitutto, ad escludere che possa essere imputato ai convenuti un difetto di vigilanza sull’operato del Consorzio Bilancino e, tanto più, una intenzionalità lesiva quale si richiede per la contestazione del dolo (anche eventuale). Va, anzi, rilevato che, soprattutto da parte dell’Assessore regionale M., venne posta in essere una intensa attività ricognitiva e di presa di contatto con le amministrazioni locali nel tentativo - rivelatosi, peraltro, inutile - di risolvere la questione.

Emerge, in effetti, dalla sentenza penale di primo grado (letta nella sua interezza e non estrapolando soltanto i passi convenienti per la tesi accusatoria, secondo una tecnica davvero singolare utilizzata dal P.M. per "costruire" l’atto di citazione) che la piena consapevolezza della indisponibilità delle cave del Mugello - per le più disparate ragioni (tecniche, ambientali, idrogeologiche, giuridiche, amministrative) - si acquisì soltanto tra la fine del 1988 ed il 1989, quando, dopo la prima fornitura "tampone" di circa 80.000 mc di materiale a Cave Tana, sfumarono anche le aspettative sulla utilizzabilità delle cave di Covigliaio e Sasso di Castro. Su quest’ultima questione, oltre che sulle vicende che interessarono le cave di Montebeni e Paterno, il Tribunale ha offerto una ampia ricostruzione dei fatti, dalla quale è emerso che nel corso del 1988, su iniziativa dell’Assessore M., venne incaricato un "esame speditivo" (affidato ad un tecnico minerario e ad un architetto) volto ad accertare le potenzialità delle cave del Mugello, sulle quali non era ancora intervenuta una decisione definitiva dei Comuni di appartenenza. Tale esame esitò in un parere sostanzialmente negativo per Montebeni e Paterno, positivo per Covigliaio e Sasso di Castro. In particolare, Montebeni venne scartata, oltre che per la non piena rispondenza dei materiali, soprattutto perchè la cava si presentava come "inaffidabile e fortemente pericolante", essendo stata soggetta a numerose frane, l’ultima delle quali aveva indotto il Sindaco di Firenzuola ad emettere un provvedimento di sospensione dell’attività estrattiva. Per quanto concerne Paterno, nonostante il sito fosse stato già utilizzato dall’impresa, era emerso che il materiale estraibile (un misto di calcare e marne, di seconda scelta) non era totalmente idoneo per Bilancino. Venne, comunque, richiesta l’autorizzazione per una fornitura maggiore (richiesta caldeggiata dall’ass. M. con una lettera in cui evidenziava, in caso di diniego, il rischio di una ulteriore lievitazione dei costi del manufatto); l’esito fu, peraltro, negativo ed, in ogni caso, intervenne - anche per Paterno - una oggettiva impossibilità di utilizzazione in conseguenza di una frana, a seguito della quale il Sindaco di Vaglia ordinava l’immediata sospensione dell’attività estrattiva.

Più intricate le vicende di Covigliaio e Sasso di Castro, la cui utilizzabilità apparve altamente probabile fino a tutto il 1989. Anche qui l’ampio excursus ricognitivo del giudice penale vale ad elidere ogni dubbio sulla correttezza della condotta osservata dai convenuti ed, in particolare, dall’Assessore M. che, per Covigliaio, si adoperò personalmente - partecipando anche alla riunione allargata del Consiglio comunale di Firenzuola del 14.11.1989 - affinché fosse superata la forte opposizione popolare all’apertura di cave nella zona; opposizione che era stata espressa anche attraverso la costituzione di un "Comitato per la Protezione dell’Ambiente di Covigliaio". Ogni sforzo fu, però, vano, in quanto il Consiglio comunale - nonostante l’iniziale interesse manifestato dalla maggioranza per lo sfruttamento economico della cava - deliberò all’unanimità di respingere la richiesta di riapertura. Per Sasso di Castro, infine, sulla questione della idoneità dei materiali - lungamente valutata dal Servizio Dighe prima che venisse data la necessaria approvazione tecnica - si innestarono complesse vicende giuridiche sulla disponibilità dei suoli estrattivi, in conseguenza del fallimento del proprietario (tale V. P. M.) intervenuto dopo che il Consorzio Bilancino aveva con questi stipulato un contratto per lo sfruttamento della cava; vicende ancor più complicate da difficili rapporti con la curatela e, per finire, dal parere negativo espresso dal Corpo Forestale dello Stato e da problematiche connesse al vincolo idrogeologico.

In definitiva, se è certo che la questione del reperimento dei materiali ha scontato pesantemente la sottovalutazione del problema in sede progettuale e nella fase di approvazione del progetto, appare davvero arduo affermare la sussistenza di una colpevolezza - per di più grave - nel momento in cui si è tentato di far fronte alla emergenza derivante, da un lato, da una imprevista generalizzata opposizione frapposta dalle amministrazioni locali e, dall’altro, dall’incalzare dei termini contrattuali che, oltre a comportare l’incremento dei costi per effetto della revisione prezzi, facevano paventare richieste di risarcimento dei danni da parte dell’impresa. In questa prospettiva, va anche dato il suo giusto valore alla proposta di legge regionale che venne presentata dall’Assessore M. quale estremo tentativo di risolvere un problema la cui soluzione sfumava ogni volta che sembravano aprirsi nuove possibilità; la proposta significativamente prevedeva, anche per le opere pubbliche in corso di realizzazione (leggi: "diga di Bilancino"), la possibilità che il Presidente della Giunta regionale si sostituisse al Sindaco, in caso di inerzia protratta per trenta giorni, nel rilascio dei provvedimenti autorizzativi alla coltivazione delle cave; lo scioglimento del Consiglio per le elezioni regionali e, poi, una rielaborazione del testo condussero, peraltro, alla approvazione tardiva di quella proposta che verrà trasfusa nella legge reg. 17 dicembre 1992, n. 55.

Tanto chiarito, c’è solo da soggiungere che nessun indizio di colpevolezza può essere desunto dalla questione se - anteriormente alla emanazione della legge sopra menzionata - la Regione avesse comunque il potere di sostituirsi agli enti locali e se potesse adottare - per l’approvvigionamento dei materiali - provvedimenti espropriativi o di occupazione d’urgenza. Si tratta - come è evidente e come dimostra, tra l’altro, anche il parere legale reso al Consorzio Risorse Idriche ed ampiamente riprodotto nella pronuncia penale - di una problematica di per sé molto complessa, i cui contorni sono resi obiettivamente incerti anche dal difficile coordinamento di normative di diverso livello. Il che conduce ad escludere che il mancato ricorso a tali poteri - anche ove se ne possa ipotizzare l’effettiva sussistenza - sia imputabile a titolo di colpa grave.

L’assenza dell’elemento soggettivo - quanto meno nella forma della grave colpevolezza - esime il Collegio dall’esaminare le argomentazioni difensive dedotte da ciascun convenuto anche in merito alla esatta quantificazione del danno di cui alla domanda proposta in via principale.

5. Esclusa la fondatezza della domanda principale, deve ora procedersi ad esaminare l’ipotesi di responsabilità riguardante il nuovo prezzo di trasporto determinato in conseguenza della necessità, insorta in corso d’opera, di reperire i materiali lapidei in luoghi diversi - e più lontani - da quelli previsti in contratto.

Per una migliore comprensione della problematica occorre, innanzitutto, rammentare che, secondo le previsioni contrattuali, i vari materiali da costruzione venivano compensati con un prezzo base (variabile a seconda del materiale) e con un sovrapprezzo che copriva i maggiori oneri quando la distanza di trasporto fosse stata superiore ai 3 km. In sostanza, come osservato dai consulenti del giudice penale, poiché i prezzi compensavano il materiale posato in opera, il prezzo stesso (9.000 lire/mc per il rockfill di valle, 11.500 lire/mc per il rockfill di monte, 15.400 lire/mc per la scogliera) comprendeva, oltre alla fornitura in cava, il caricamento su autocarro, il trasporto fino a 3 km, la stesura e la compattazione in diga. Per il trasporto oltre i 3 km, essendo la migliore offerta complessiva risultata quella del Consorzio Bilancino, il contratto prevedeva un sovrapprezzo invariato di lire 360 a km per le distanze da 3 a 10 e da 3 a 20 km, nonché di lire 450 per distanze da 3 a 30 km. Va anche considerato che, mentre le offerte presentate in gara distinguevano il sovrapprezzo di trasporto rapportandolo non solo alle diverse distanze ma anche ai diversi materiali trasportati (rockfill o scogliera), nel capitolato speciale d’appalto sembra perdersi il riferimento ai materiali restando quale parametro esplicito soltanto quello della distanza.

Il giudice penale, in merito a quest’ultima circostanza, ha rilevato che, non contenendo l’elenco prezzi il riferimento al tipo di materiale, ne sarebbe derivato l’effetto che l’opera doveva essere compensata con il sovrapprezzo corrispondente alla distanza (fino a 20 o fino a 30 km) qualunque fosse il materiale compattato in diga (rockfill o scogliera). L’argomentazione è stata poi utilizzata anche per giungere ad una valutazione di sostanziale congruità del nuovo sovrapprezzo di 420 lire/km previsto dalla 5^ e 6^ perizia di variata distribuzione della spesa, approvate dal Consorzio Risorse Idriche con deliberazioni del 7 giugno 1988 e del 2 maggio 1990 e dalla Regione Toscana con l’unica delibera n. 4949 del 4 giugno 1990.

Premesso che, come già rilevato esaminando l’eccezione di giudicato, non fanno stato in questo giudizio le valutazioni cui è pervenuto il giudice penale - essendo il vincolo extrapenale limitato, secondo la corretta interpretazione dell'art. 652 c.p.p., all’accertamento dei fatti materiali - appare, però, necessario esaminare l’assunto contenuto nelle pronunce di cui trattasi, essendo stato variamente utilizzato, in questa sede, quale argomentazione difensiva.

Al riguardo non può che muoversi dal dato incontroverso secondo cui anche per i negozi in cui è parte la pubblica amministrazione valgono i canoni di interpretazione del contratto dettati dall’art. 1362 e segg. del codice civile e, quindi, in via principale, il criterio secondo il quale, nell’interpretare il contratto, si deve indagare quale sia stata la comune intenzione delle parti non limitandosi al senso letterale delle parole (art. 1362), interpretando le clausole le une per mezzo delle altre (art. 1363), nonchè facendo ricorso alla buona fede (art. 1365), che condurrà ad adeguare l’interpretazione al significato sul quale le parti - in relazione alle concrete circostanze in cui il contratto si è formato - potevano fare affidamento, escludendo, per converso, significati contrastanti con detto ragionevole affidamento.

Ciò posto, va rilevato che in sede di progetto si era previsto di reperire entro la distanza "limite" di 30 km solamente un quantitativo modesto di scogliera; e, come si è più volte accennato, la scogliera già di per sè rappresentava un quantitativo limitato - pari a circa 47.000 mc - rispetto al rockfill che raggiungeva oltre 900.000 mc. Si trattava, inoltre, di un materiale diverso dal rockfill anche per le dimensioni delle singole pezzature, tanto che alcune delle ditte partecipanti alla gara - evidentemente basandosi su probabili maggiori costi della fornitura - avevano offerto per il trasporto della scogliera prezzi maggiori rispetto al rockfill anche nell’ambito della medesima distanza di 3-20 km (così, le imprese Girola e Torno con un’offerta rispettiva di 370-480 lire e 560-580 lire). I consulenti tecnici hanno osservato che, in effetti, il trasporto di questo materiale poteva essere più oneroso sia perché necessitava di autocarri più robusti e di costo superiore, sia per il quantitativo minore trasportabile in ogni viaggio "in quanto tra masso e masso rimangono grossi spazi vuoti"; circostanza che poteva in definitiva riflettersi in termini di maggior costo del metro cubo di materiale compattato in diga.

Ma, in disparte tali considerazioni che sono state oggetto di critica severa in sede penale, è certo che la formazione delle offerte e, quindi, la formazione della volontà contrattuale si è mossa nell’ambito di ipotesi progettuali che consideravano come altamente improbabile una percorrenza di 30 km e, comunque, limitata a quantitativi pressoché ininfluenti - in termini di costi relativi - sulla economia globale dell’opera. Ed, in effetti, come si è visto, gli elaborati progettuali indicavano per ciascun materiale la corrispondente cava di prestito, tanto che, quando si presentarono le prime serie difficoltà di approvvigionamento, fu posta la questione se sussistesse un obbligo dell’appaltatore di ricercare i materiali in siti diversi da quelli previsti in progetto. Muovendo da tali termini certi della contrattazione, è attendibile affermare che, anche in assenza di un esplicito riferimento alla scogliera (riferimento, peraltro, contenuto nella "lista delle categorie di lavoro e forniture", anche se non riprodotto nell’elenco prezzi), quel sovrapprezzo di 450 lire/km per distanze da 3 a 30 km non poteva che valere - nella comune intenzione delle parti e secondo buona fede - soltanto per la scogliera e non anche per il rockfill. Certo, può affermarsi che, ove fossero insorte contestazioni sul punto, l’assenza di chiarezza non avrebbe giovato ad evitare un possibile contenzioso che si sarebbe palesato di non facile soluzione. In ogni caso, una eventuale contabilizzazione delle opere che fosse stata effettuata, per le distanze fino a 30 km, mediante applicazione di detto sovrapprezzo anche al rockfill non potrebbe essere imputata a grave negligenza, proprio in considerazione dei dubbi derivanti oggettivamente dall’omesso esplicito riferimento al solo materiale "scogliera".

Tutto ciò vale, peraltro, finché si resta nell’ambito fisiologico delle originarie previsioni contrattuali che - è bene ripeterlo - muovono dal presupposto che i materiali sarebbero stati reperiti, per la gran parte, nel raggio massimo di 20 chilometri dall’invaso; i sovrapprezzi sono stati, quindi, elaborati ed offerti in misura unitaria, tenendo conto dei costi che sarebbero stati sostenuti per trasportare "quel materiale" da "quelle distanze". In tale ambito appare anche in qualche modo giustificabile il divario che emerge dalle diverse offerte (si va dalle 150 alle 580 lire/km), considerato che, comunque, trattandosi di distanze modeste, il costo del trasporto non influiva in proporzioni rilevanti sul costo complessivo del materiale compattato in diga.

La questione si prospetta in termini ben diversi quando la indisponibilità delle cave di progetto - e delle altre ubicate a distanze che avevano fatto ritenere "economicamente interessante" la costruzione di una "diga in terra" - impone di ricorrere a siti di coltivazione la cui utilizzabilità non era stata in alcun modo presa in considerazione in sede di formazione del contratto; e ciò proprio perché è plausibile ritenere che, se solo si fosse ipotizzato di dover reperire materiali poveri a distanze che ne avrebbero pressoché quintuplicato il prezzo, quel tipo di "diga in terra" non sarebbe stata neppure progettata ed appaltata. In sostanza la fornitura a 90 chilometri dall’invaso ha comportato un tale stravolgimento delle previsioni contrattuali, da rendere obiettivamente arduo sostenere che la determinazione del nuovo prezzo di trasporto dovesse essere effettuata mediante ragguaglio con il prezzo previsto per la distanza - già di per sè eccezionale - di 30 km. In realtà, c’è da dire che la scorrettezza di una tale operazione fu ben chiara ai soggetti che si trovarono ad intervenire nel procedimento di determinazione del nuovo prezzo ed, in primo luogo, al direttore dei lavori che, come emerge degli atti di causa, procedette ad individuare il nuovo prezzo mediante una nuova analisi.

Va, al riguardo, rammentato che l’art. 21 del R.D. n. 350/1895 prevede due modalità di determinazione dei nuovi prezzi, che debbono essere valutati: "a) ragguagliandoli, se si può, a quelli di lavoro consimili compresi nel contratto; b) ovvero, quando sia impossibile in tutto o in parte l’assimilazione, ricavandoli totalmente o parzialmente da nuove regolari analisi". La norma - per la stessa scansione nelle lettere a) e b) e per il ripetuto riferimento alla possibilità ("se si può")-impossibilità ("quando sia impossibile") - suggerisce, innanzitutto, che il metodo da privilegiare sia, in effetti, quello del ragguaglio; e ciò all’evidente scopo di ancorare il nuovo prezzo alle previsioni contrattuali che (si presume) siano state già adeguatamente valutate prima di avviare l’opera pubblica ad esecuzione. In ogni caso, sia che si proceda mediante ragguaglio ai prezzi di lavoro "consimili" sia che il nuovo prezzo si individui mediante una nuova analisi, è ovvio che deve trattarsi di un prezzo che corrisponda ai valori correnti di mercato per quella data categoria di lavoro; diversamente, il nuovo prezzo non potrebbe che avere una connotazione dannosa, non trovando riscontro in una corrispondente utilità per il soggetto erogatore della spesa.

Ovviamente, al fine di valutare se sussista una responsabilità amministrativa non ha alcun rilievo la circostanza che i soggetti aventi specifica competenza in materia abbiano fatto ricorso all’uno o all’altro dei metodi indicati dall’art. 21 (la scelta del metodo potrebbe anche essere, in relazione alle singole categorie di lavoro, oggettivamente difficile); ma vale soltanto accertare se, comunque, l’individuazione del nuovo prezzo, per fatti imputabili a dolo o colpa grave, si sia riverberata in un danno per la stazione appaltante. Sul punto va ancora rilevato che la formazione del prezzo è di per sè suscettibile di valutazioni differenziate; e, quindi, nell’accertamento della sussistenza o meno del danno e della sua concreta quantificazione, deve necessariamente tenersi conto dei valori espressi dal mercato. Mentre, per la valutazione della eventuale colpevolezza e del grado di essa, ha peculiare rilievo il fatto che il prezzo viene determinato da soggetti che hanno specifiche competenze in materia e, quindi, uno scostamento notevole dai valori espressi dal mercato non può che costituire indizio di una scarsa attenzione posta alla corretta spendita del danaro pubblico.

Ancora in merito al danno, va anche sottolineato che un certo margine di scostamento dal "giusto prezzo" di mercato può anche derivare dall’esito delle trattative condotte con l’appaltatore la cui ammissibilità - è bene precisarlo - non è affatto esclusa dal R.D. n. 350/1895; l’art. 22 prevede, infatti, che, prima di essere approvati nei modi di legge su parere dell’ingegnere capo, i nuovi prezzi "saranno discussi tra l’ingegnere direttore e l’appaltatore". Ed è evidente che la "discussione" è volta a raggiungere un accordo sul nuovo prezzo (di regola consacrato nel verbale di "concordamento nuovi prezzi"), onde evitare il ricorso all’ingiunzione coattiva prevista dal 3° comma dello stesso art. 22, che esporrebbe la stazione appaltante ad un eventuale contenzioso. E’ inutile dire che nell’ambito di queste, pur ammissibili, trattative sarà, comunque, onere del direttore dei lavori (e, poi, dei soggetti che intervengono nel procedimento di approvazione) valutare le richieste dell’appaltatore comparandole con i prezzi dei lavori "consimili" o con i prezzi di mercato individuati in base a "nuove regolari analisi".

Tornando al caso di specie, si è detto che, quando si prospettò l’esigenza di determinare un nuovo prezzo per il trasporto del materiale proveniente da distanze non previste in contratto (ed esattamente da "Cave Tana" in provincia di Pistoia ad oltre 90 km dall’invaso, per la fornitura "tampone" di circa 80.000 mc di rockfill), il direttore dei lavori, ing. B., effettuò una nuova analisi del prezzo di trasporto, ritenendo evidentemente non corretto il ragguaglio con i prezzi contrattuali che erano stati elaborati per distanze molto inferiori.

L’analisi del NP135, che è integralmente riportata nella relazione redatta dai consulenti del giudice penale, è stata dagli stessi consulenti sottoposta ad un esame dettagliato al fine di dare risposta allo specifico quesito posto dal Tribunale che, esattamente, chiedeva di conoscere: "se il prezzo dei materiali lapidei utilizzati per la costruzione della diga di Bilancino, provenienti da fuori provincia dei quali dovrà essere calcolata la quantità complessiva, e del relativo trasporto, risulti congruo rispetto alla normativa generale in materia ed al contenuto degli accordi contrattuali e loro allegati, anche in relazione alla differenziata utilizzazione degli stessi, sia dal punto di vista qualitativo, che da quello quantitativo; precisino i periti, eventualmente, nell’ipotesi di accertata non congruità, quale sia stata l’incidenza finanziaria della medesima, anche agli effetti della revisione prezzi".

Ebbene, i consulenti, mentre hanno ritenuto pressoché congrua la componente del prezzo elaborata tenendo conto del tipo e della portata del mezzo di trasporto e della velocità media di percorrenza, pervenendo a quantificare il costo per chilometro in 230 lire (a fronte di un importo indicato dal direttore dei lavori in lire 241), hanno, invece, manifestato forti perplessità per quanto concerne la componente, indicata come "oneri strada e pedaggio autostrada", quantificata nell’analisi del NP135 in lire 100. Sul punto, tenendo conto anche delle considerazioni svolte dai periti di parte, hanno evidenziato che: 1) la circolazione su strada di veicoli del peso fino a 330 q.li - analoghi a quelli che qui interessano - è soggetta alla autorizzazione prevista dal D.M. 23 gennaio 1984 subordinata al pagamento di un indennizzo annuo per la maggiore usura delle strade che, per il 1988, era di lire 1.400.000 (cifra comprensiva delle spese di agenzia); il che comporta una incidenza per ogni viaggio (calcolandone due al giorno per 200 giorni lavorativi) di lire 3.265; 2) il costo del pedaggio autostradale, nel 1988, per il percorso da Pistoia a Barberino e viceversa era di lire 7.800; 3) il costo dell’autorizzazione per carichi eccezionali, relativa alla percorrenza in autostrada, rapportata a ciascun viaggio poteva essere quantificata, sempre nel 1988, in lire 6.160. In definitiva, gli oneri stradali ed autostradali valevano nel 1988 lire 17.225 a viaggio e nel 1984, depurando l’importo della percentuale per revisione prezzi, lire 13.416; così che l’incidenza di tale costo per ogni chilometro e per ogni metro cubo di materiale era di lire 12,41 arrotondate a 12 lire/km. Aggiungendo ai costi di 230 e di 12 lire la percentuale del 24,3% per spese generali ed utili d’impresa, i consulenti giungono a determinare il nuovo prezzo di trasporto in lire 300 a km.

Al riguardo, va innanzitutto osservato che i periti di parte non hanno contestato nè la procedura di calcolo utilizzata dai consulenti d’ufficio né il risultato che ne è derivato, rilevando, invece, che nell’analisi del NP135 le 100 lire indicate per "oneri strada e pedaggio autostrada" coprivano, in realtà, anche altri costi, quali quelli afferenti ad oneri per ricarico materiale e trasporto in cantiere, per penalizzazione alla produzione, per la mancata coltivazione in proprio delle cave, nonché oneri conseguenti a nuove prescrizioni tecniche di capitolato, per controllo e pesatura o per maggior peso specifico realizzato.

Tutte le questioni sono state valutate dai consulenti che hanno prospettato (sia pur con riserve) l’ammissibilità dei dedotti oneri di ricaricamento, dovuti alla necessità di accumulo provvisorio del materiale, la cui valutazione condurrebbe ad aggiungere, quale ulteriore componente del prezzo, 19 lire/km. In merito alle altre deduzioni si può convenire con i consulenti del giudice penale, nel senso che nel prezzo del trasporto non poteva tenersi conto di costi che potrebbero, al limite, riguardare il costo del materiale per il quale, come sappiamo, il contratto prevedeva un prezzo cui veniva ad aggiungersi il trasporto a titolo di "sovrapprezzo". Ciò vale, ad esempio, per gli oneri che conseguirebbero a nuove specifiche tecniche prescritte in corso d’opera o al maggior peso specifico realizzato. In effetti, trattandosi della determinazione di un sovrapprezzo, l’analisi non poteva che prendere in considerazione componenti di costo strettamente connesse al servizio che si andava a compensare; e così è stato inteso dallo stesso direttore dei lavori che, nell’analisi, ha indicato soltanto "oneri strada e pedaggio autostrada", precisando nella relazione illustrativa che per il NP135 si era tenuto conto "degli oneri dovuti alla eventuale manutenzione straordinaria della viabilità pubblica ed ai pedaggi autostradali". Le considerazioni svolte dai periti di parte appaiono, in sostanza, come il tentativo di trovare a posteriori una qualche giustificazione a quelle 100 lire così macroscopicamente lontane dalle 12 lire che - è bene sottolinearlo - sono state individuate dai consulenti d’ufficio in base alla rilevazione di dati oggettivi agevolmente accessibili a chiunque ed in base a calcoli, atti a rapportare i costi globali alla misura unitaria per chilometro, che per un operatore del settore costituiscono strumenti ordinari di determinazione dei prezzi.

Del resto, che l’importo individuato dai consulenti del giudice penale corrisponda ai valori espressi dal mercato per trasporti del genere all’esame è confermato dal raffronto, operato dagli stessi consulenti, con i prezzi stabiliti nel contratto stipulato tra il Consorzio Bilancino e Cave Tana che, rapportato al metro cubo per chilometro ed incrementato delle spese generali e degli utili d’impresa, dà 237 lire/km; nonché dal raffronto con le tariffe in vigore nel 1984, per il trasporto per conto terzi, secondo il D.M. 18.11.1982. In effetti, come rilevano i consulenti, utilizzando la tabella relativa alla terza categoria merceologica, nella quale rientrano gli inerti, e trascurando le eventuali riduzioni tariffarie applicabili, si giunge ad un prezzo minimo di 224 lire/km e massimo di 290 lire/km, sempre rapportato a metro cubo di materiale.

In definitiva, l’esame delle componenti del NP135 ha consentito di dimostrare che tale sovrapprezzo - confermato nella stessa misura di 420 lire/km nel NP145 oggetto della 6^ perizia - si discosta in misura considerevole dai prezzi espressi dal mercato per categorie di lavoro dello stesso genere. Ed alle osservazioni svolte sul punto dai consulenti - che appaiono al Collegio pienamente condivisibili - si può solo aggiungere che a non diverso risultato si sarebbe pervenuti ove, anziché al più corretto metodo della "nuova regolare analisi", si fosse fatto ricorso al metodo del ragguaglio su cui tanto hanno insistito i giudici penali di primo e secondo grado. Le considerazioni sopra esposte in merito alla eccezionalità della distanza di 30 km - che (si ripete) era stata indicata solo per il reperimento di un modesto quantitativo di scogliera - conducono, in effetti, ad affermare che il prezzo "consimile", cui ragguagliare il nuovo prezzo per il trasporto da oltre novanta chilometri di grandi quantitativi di rockfill, fosse quello di 360 lire/km previsto per il trasporto fino a 20 km sia del rockfill che della scogliera. Essendo questo il corretto parametro di raffronto - e non le 450 lire/km indicate per una prestazione che, secondo l’originaria previsione contrattuale, le parti consideravano del tutto eccezionale - è evidente che il nuovo prezzo (anche con il ragguaglio) doveva essere inferiore alle 360 lire; e ciò, tenuto conto che - come esattamente affermato dai consulenti richiamando, peraltro, un dato di comune esperienza - "normalmente i prezzi chilometrici per i trasporti diminuiscono con l’aumentare della distanza, per l’ovvia ragione che i costi fissi vengono ripartiti su di un maggior numero di chilometri".

Il rilevante scostamento dai prezzi di mercato, se vale a connotare come dannosa la spesa sostenuta in eccedenza per non essere supportata da una corrispondente utilità, vale anche a denotare come illecita - sia pur con le distinzioni che di seguito si faranno - la condotta dei soggetti che sono variamente intervenuti nel procedimento di formazione del nuovo prezzo. Escluso, anche per la contestazione di responsabilità all’esame, che siano configurabili condotte dolose - non sussistendo in atti alcuna prova concreta che induca ad intravedere una intenzionalità lesiva - va detto, circa la colpa, che la determinazione dei nuovi prezzi è affidata a soggetti forniti di professionalità e specializzazione, dai quali, pertanto, si esige - proprio in considerazione della peculiare preparazione professionale - un particolare grado di diligenza e perizia nella trattazione degli affari sottoposti alla loro valutazione.

Ciò posto, non appare in alcun modo giustificabile la condotta dei funzionari tecnici che hanno elaborato ed approvato un prezzo così distante dai valori di mercato. Giova ribadire, in proposito, che la determinazione del "giusto prezzo" non ha richiesto, da parte dei consulenti, il ricorso a procedure di particolare complessità (che, pure, sarebbero state esigibili ai convenuti in considerazione della specifica competenza in materia), essendo stata, bensì, sufficiente la rilevazione di dati disponibili a chiunque, elaborati mediante calcoli che, come si è detto, costituiscono per un tecnico strumenti di uso ordinario nella determinazione dei prezzi. Già tale circostanza conduce a connotare come gravemente colposa la condotta tenuta dal direttore dei lavori e dall’ingegnere capo; soggetti ai quali il R.D. n. 350/1895 affida, al primo, il compito attivo di determinare i nuovi prezzi "discutendoli" con l’appaltatore ed, al secondo, la funzione di dare parere sul nuovo prezzo al fine di fornire idonei elementi di valutazione all’organo chiamato ad approvare il nuovo prezzo che, diversamente, non è ammesso nella contabilità dei lavori. La responsabilità per il danno di cui è causa va, quindi, innanzitutto, ascritta all’ing. B. (direttore dei lavori) e all’ing. M. (ingegnere capo), anche se le diverse attribuzioni in materia inducono a riconoscere, come di seguito si dirà, una diversificata incidenza causale sull’evento dannoso.

Sempre sull’elemento soggettivo, va detto che la grave colpevolezza - nella specie della imperizia professionale - emerge anche dalla circostanza che i quantitativi considerevoli di materiale e la distanza in chilometri del tutto eccezionale per un materiale di per sé "povero" - parametri sui quali doveva essere applicato il nuovo prezzo unitario del trasporto per remunerare le singole lavorazioni - avrebbe dovuto suggerire una speciale scrupolosità nella stima delle diversi componenti del prezzo; sennonché è mancata ogni attendibile diligenza proprio nella indicazione di una componente di agevole valutazione (quale quella relativa agli "oneri strada e pedaggio autostrada"), venendo così ad essere indicato un costo macroscopicamente superiore a quello effettivo.

Le considerazioni che precedono inducono ad affermare la sussistenza della colpa grave anche nei confronti dell’ing. G. che - come emerge dagli atti - ebbe funzioni di relatore presso la Commissione Regionale Tecnico-Amministrativa della Regione Toscana (Sezione Lavori Pubblici) per quanto concerne la 5^ e 6^ perizia di variata distribuzione della spesa, ove erano esposti, rispettivamente, i nuovi prezzi 135 e 145 nella identica misura di 420 lire/km. E’ vero che, come rileva il convenuto, la questione venne da lui trattata congiuntamente ad altri soggetti non chiamati in giudizio (l’ing. B. per la 5^ perizia e l’ing. Majoli per la 6^); tale circostanza - se deve avere giusto rilievo nella valutazione della misura dell’addebito - non elide, però, il fatto che il convenuto, nelle delicate funzioni di rappresentazione all’organo chiamato a pronunciarsi sulle perizie e nonostante la sua specifica competenza in materia, abbia omesso qualunque seria verifica sulla effettiva congruità dei nuovi prezzi, quando la notevole incidenza sul costo finale dell’opera avrebbe dovuto, invece, suggerire una ben più adeguata valutazione. Va anche detto che l’ing. G. svolse le funzioni di relatore in entrambe le riunioni del 9.6.1988 (voto n. 2311 sulla 5^ perizia) e del 26.4.1990 (voto n. 2598 sulla 6^ perizia) e, quindi, ha manifestato, anche per questo, una particolare negligenza influendo, più degli altri relatori, sulla mancata ponderazione della problematica da parte della C.R.T.A.

Certo, un più adeguato approfondimento sulla congruità del nuovo prezzo poteva e doveva essere effettuato da tutti i componenti della Commissione; ma, pur non potendosi negare una scarsa diligenza, ritiene questo giudice che nella valutazione della colpa grave non possano sottovalutarsi le modalità di trattazione dei singoli affari soprattutto quando la competenza appartenga ad organi collegiali, essendo evidente che il convincimento del collegio si forma essenzialmente sulla base delle osservazioni esposte dal relatore da cui ci si attende, proprio per la sua funzione che impone un adeguato esame delle questioni affidate, un rilievo critico delle problematiche che possano da queste emergere. Nella specie, i relatori e, quindi, in entrambe le occasioni l’ing. G., non hanno evidenziato alcunché che facesse dubitare della congruità del nuovo prezzo, il quale, del resto, essendo inferiore a quello di 450 lire/km previsto in contratto per le percorrenze fino a 30 km, non poteva di per sè far sospettare un esorbitante scostamento dai valori di mercato.

Quanto fin qui rappresentato vale anche ad escludere la sussistenza della colpa grave nei confronti dell’Assessore regionale M. e del Presidente del Consorzio Risorse Idriche T. (convenuti in giudizio), i quali - non diversamente dai componenti della Giunta regionale che, in data 4 giugno 1990, approvarono entrambe le perizie (non convenuti in giudizio) - possono essere stati indotti in errore dalla apparenza di congruità di un prezzo comunque inferiore a quello massimo previsto in contratto, oltre che, ovviamente, dall’essere stato determinato ed avallato (oltre che dalla C.R.T.A.) dal direttore dei lavori e dall’ingegnere capo e, quindi, da soggetti specificamente competenti in materia.

In definitiva, del danno, che si andrà di seguito a determinare, debbono rispondere i tecnici B., M. e G., sia pur nelle diverse misure che tengano conto sia della più grave imperizia dimostrata dal direttore dei lavori nella determinazione del nuovo prezzo, sia della diversificata incidenza causale derivante dalle differenziate attribuzioni che ciascuno di essi ha avuto nel procedimento di definitiva formazione del nuovo prezzo.

6. Venendo alla quantificazione del danno, sovvengono, innanzitutto, i calcoli effettuati dai consulenti del giudice penale che - muovendo dal prezzo di 300 lire/km, valutando gli importi derivanti dalla percentuale di revisione prezzi applicabile per i materiali trasportati in ciascun anno e tenendo conto dell’intero materiale trasportato da fuori provincia nel periodo in contestazione, pari a 804.934 mc - sono giunti a determinare (previo arrotondamento) in lire 13.790.000.000 l’incidenza finanziaria complessiva dovuta alla differenza, di 120 lire, tra il nuovo prezzo di 420 lire/km e quello da essi stessi valutato come congruo. In particolare, considerando che le quantità contabilizzate con il nuovo prezzo si riferiscono anche al secondo contratto stipulato a trattativa privata con il Consorzio Bilancino nel febbraio 1992, i consulenti hanno evidenziato la somma relativa a tali quantità (pari a 242.690 mc), determinandola in lire 4.657.420.253 (che possono essere parimenti arrotondate a 4.657.000.000). Va, ancora, sottolineato che, nell’ambito del primo contratto (il cui ultimo stato di avanzamento lavori è del 18.2.1992), gli importi dovuti alla revisione prezzi ammontano (previo arrotondamento) a lire 1.496.000.000.

Tanto doverosamente chiarito anche perché nell’atto di citazione il danno è stato approssimativamente quantificato in "circa" dodici miliardi, ritiene, innanzitutto, il Collegio che non possa essere imputata ai convenuti la somma di lire 4.657.000.000, che corrisponde ai lavori effettuati successivamente alla stipula del secondo contratto e contabilizzati nello stato di avanzamento del 30 ottobre 1992. In effetti, l’affidamento in appalto del secondo lotto di lavori con uno nuovo contratto presuppone che, da parte della stazione appaltante, sia stata effettuata una nuova valutazione dei prezzi contrattuali (ivi compreso il sovrapprezzo per il trasporto fino a 90 km). La stipula dell’accordo integra, pertanto, una causa sopravvenuta che interrompe il collegamento tra l’ipotizzato danno e la condotta contestata ai convenuti in questa sede, che, semmai, potrebbero essere chiamati a rispondere a diverso titolo ove si dovesse accertare che abbiano, comunque, influito nel nuovo procedimento di formazione della volontà contrattuale.

Resta, pertanto, da discutere se la residua somma di lire 9.133.000.000 abbia integralmente una connotazione dannosa e, quindi, quanta parte del danno effettivo possa essere imputata ai soggetti di cui si è affermata la responsabilità per colpa grave.

Circa la prima questione e premesso che esattamente i consulenti del giudice penale hanno parlato di "incidenza finanziaria" del nuovo prezzo e non di "danno", non può non convenirsi su quanto dedotto dalle difese nel senso che, ove fossero state disponibili le cave ubicate alle distanze previste in progetto, il materiale sarebbe stato, comunque, remunerato (per quanto riguarda il trasporto) con i sovrapprezzi di 360 e 450 lire/km indicati in contratto. Non è, quindi, corretto considerare come danno l’intero importo conteggiato dai consulenti; e ciò nella considerazione che la somma complessiva è stata ricavata moltiplicando il prezzo unitario con i chilometri di percorrenza (consensualmente fissati in 90,05) e, quindi, viene necessariamente a comprendere anche il quantum che sarebbe stato corrisposto per le distanze di contratto. In sostanza, poiché tali distanze erano sull’ordine dei 20 km (con punte eccezionali di 30) e poiché per queste percorrenze sarebbe stato pagato un prezzo di 360 lire/km (con punte eccezionali di 450 lire/km), può ritenersi disutile soltanto l’importo che costituisca un esubero rispetto alla spesa che sarebbe stata comunque effettuata; spesa che - facendo indispensabile ricorso alla valutazione equitativa - può essere quantificata in un quinto dell’importo di lire 9.133.000.000. Pertanto, scorporando tale "utilità", si perviene a lire 7.306.400.000.

Nella determinazione del danno risarcibile occorre, inoltre, dare adeguato rilievo al fatto che la formazione del prezzo - sia pur entro margini accettabili di scostamento dai valori di mercato - è di per sè suscettibile di valutazioni differenziate, trattandosi, di regola, di stime che implicano un apprezzamento delle diverse variabili di costo. E’ significativo, al riguardo, che la normativa in materia consenta che i nuovi prezzi siano "discussi" tra il direttore dei lavori e l’appaltatore; con ciò significando che si tratta, pur sempre, di elementi passibili di un qualche margine di apprezzamento soggettivo. Tale circostanza trova conferma nella stessa relazione dei consulenti tecnici che, ad esempio, sono pervenuti a ritenere ammissibile la computabilità dei cosiddetti "oneri di ricaricamento", la cui valutazione condurrebbe ad aggiungere, quale ulteriore componente del nuovo prezzo, 19 lire/km; senza considerare che il costo elaborato tenendo conto del tipo e della portata del mezzo di trasporto e della velocità media di percorrenza è risultato - come si è visto - pressoché coincidente con quello indicato dal direttore dei lavori, denotando uno scarto di sole 11 lire/km. Non può, invece, ritenersi ammissibile una riduzione che tenga conto del maggiore compattamento del materiale ordinato dal direttore dei lavori in corso d’opera, essendo evidente che l’effetto riduttivo del costo delle lavorazioni si sarebbe comunque avuto anche nella ipotesi in cui il nuovo prezzo del trasporto fosse stato correttamente determinato.

In sostanza, non può considerarsi danno e, comunque, anche ammessa la sussistenza di una effettiva disutilità, non sarebbe imputabile a titolo di colpa grave, un quantum che in una fisiologica procedura della formazione del prezzo sarebbe stato ritenuto pressoché conforme ai valori espressi dal mercato. Ritiene, quindi, il Collegio che, nei casi quale quello di specie, sia doveroso far ricorso alla valutazione equitativa di cui all’art. 1226 cod. civ. A tal fine, seguendo l’utile indicazione fornita dagli stessi consulenti secondo cui "ogni lira di variazione del prezzo base incide (ovviamente a detrazione della "incidenza finanziaria") per la somma arrotondata di £ 115.000.000", reputa il Collegio che sia equo quantificare il danno in 3.500.000.000.

Ritiene, quindi, questo giudice che, come reiteratamente sostenuto in precedenti pronunce, quando - come nel caso di specie - l’evento dannoso sia imputabile ad una molteplicità di condotte antidoverose alcune delle quali soltanto manifestino una grave colposità, il danno debba essere adeguatamente ridotto, così che nella determinazione dell’addebito da porre a carico dei responsabili per colpa grave venga ad escludersi, in base alla valutazione della rispettiva incidenza causale, la quota di danno afferente alle altre condotte illecite. Tali considerazioni, tenuto conto che all’evento lesivo hanno concorso, quanto meno, tutti i componenti della Commissione Regionale Tecnico-Amministrativa ed, in special modo, i soggetti che, insieme all’ing. G., hanno svolto le funzioni di "relatore" in merito alla 5^ e 6^ perizia, inducono il Collegio a ridurre l’addebito in lire 1.800.000.000, comprensivi di rivalutazione monetaria ed interessi fin qui maturati.

Esclusa la condanna in solido per l’accertata insussistenza di illeciti dolosi e dovendosi, quindi, ripartire l’addebito in relazione alla parte che ciascuno ha preso nella produzione del danno, si osserva che una minore incidenza lesiva va certamente riconosciuta all’ing. G., il quale è intervenuto nel procedimento quando il nuovo prezzo era stato già determinato dal direttore dei lavori e quando, su tale prezzo, aveva già dato il suo assenso l’ingegnere capo. Va, viceversa, riconosciuta una prevalente incidenza causale alla condotta del direttore dei lavori, ing. B., che - in ragione delle sue funzioni - ha personalmente elaborato il nuovo prezzo in valori largamente divergenti da quelli espressi dal mercato. Circa l’ingegnere capo, ing. M., si rileva che, fornendo il proprio assenso, ha evidentemente omesso qualunque verifica sulla congruità del nuovo prezzo, così vanificando la funzione affidatagli che consiste, appunto, nel vigilare sull’operato del direttore dei lavori. Tenuti in giusta considerazione tutti questi elementi, ritiene il Collegio di dover addebitare all’ing. G. B. la somma di lire 1.000.000.000, all’ing. A. M. la somma di lire 600.000.000 e all’ing. P. L. G. la somma di lire 200.000.000.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vanno imputate per il 60% a B., per il 35% a M. e per il restante 5% a G..

P.Q.M.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Toscana

1) assolve i sigg. M. M. e P. L. T. dalle imputazioni di responsabilità di cui è causa;

2) condanna l’ing. G. B. al pagamento, in favore della Regione Toscana, della somma di lire 1.000.000.000 (un miliardo), oltre gli interessi nella misura di legge dalla data di deposito della presente decisione al soddisfo;

3) condanna l’ing. A. M. al pagamento, in favore della Regione Toscana, della somma di lire 600.000.000 (seicento milioni), oltre gli interessi nella misura di legge dalla data di deposito della presente decisione al soddisfo;

4) condanna l’ing. P. L. G. al pagamento, in favore della Regione Toscana, della somma di lire 200.000.000 (duecento milioni), oltre gli interessi nella misura di legge dalla data di deposito della presente decisione al soddisfo;

5) condanna i predetti B., M. e G. al pagamento delle spese processuali che si liquidano in lire

Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 15 luglio 1999.

Depositata in Segreteria il 28 dicembre 1999