Questione di massima – determinazione del dies a quo per la prescrizione – azione del P.M. con funzione risarcitoria di un danno economicamente valutabile – pagamento di somme di denaro in materia di inquadramenti illegittimi - perfezionamento del danno nel momento dell’effettivo depauperamento dell’ente – decorrenza della prescrizione dal tempo del pagamento.

L’azione del P.R. non ha una funzione direttamente sanzionatoria di una condotta contra legem (che potrebbe anche non aver prodotto un danno patrimoniale) ma risarcitoria di un danno economicamente valutabile il quale abbia inciso sull’Ente riducendo il patrimonio dello stesso.

In caso di danno per erogazione di una somma di denaro la prescrizione inizia a decorrere dal pagamento e che, pertanto, nell’ipotesi di inquadramenti illegittimi del personale il danno si realizza con i singoli esborsi dei non dovuti aumenti stipendiali, soggetto ciascuno a un proprio termine prescrizionale.

SENTENZA

sulla questione di massima n. 110/SR/QM deferita dal Presidente della Sezione II Giurisdizionale Centrale di Appello con ordinanza n. 0132/99/A in data 7 dicembre 1999 emessa nel giudizio di appello n. 010083 proposto dal procuratore Regionale per la Campania nei confronti di omissis.

FATTO

(Omissis)

DIRITTO

9) La questione è ammissibile. Invero, come anche rilevato dal P.G. nelle proprie conclusioni scritte, sul punto vi sono contrasti giurisprudenziali ed esso è rilevante ai fini del decidere.

10) Per quanto riguarda l’orientamento giurisprudenziale che, pur con variabilità di posizioni, si rifà alla teoria della conoscenza come uno dei punti di partenza della prescrizione, va osservato che la giurisprudenza civile nell’interpretare l’ari. 2935 c.c. secondo il quale la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere, ha costantemente ritenuto che tale disposizione abbia riguardo solo alla possibilità legale dell’esercizio del diritto e che non abbia rilevanza l’impossibilità di fatto in cui si trovi il titolare tra cui l’ignoranza del medesimo circa l’esistenza del diritto, salva l’ipotesi di doloso occultamento del debito (art. 2941, comma 8 c.c.)

Da ultimo, peraltro si sta affermando in modo sempre più marcato il principio della conoscibilità (cfr. Corte Cost. n. 134/1985) con l’ordinaria diligenza dell’effettività della situazione per giungersi a privilegiare quello della vera e propria conoscenza affermandosi (Corte Cost. n. 170/1999) che è "irrimediabilmente leso il diritto di azione (art. 24 Cost.) quando si consente che il termine per il suo esercizio possa decorrere indipendentemente dalla conoscenza dei presupposti e degli elementi costitutivi da cui sorge il diritto stesso".

Pertanto, poiché tale teoria ha riguardo unicamente alla posizione di una delle parti, mentre sia pure eccezionalmente possono entrambe trovarsi nella stessa posizione di "ignoranza" ed incide sulla stessa funzione della prescrizione di dare stabilità e certezza ai rapporti giuridici nonché su istituti quali l’usucapione, ritengono queste SS.RR. che di essa vada fatto prudente uso in un equo bilanciamento dei contrapposti interessi.

Comunque, al limitato fine del caso che ne occupa nel quale non viene in evidenza la non conoscenza dei fatti da parte dell’Amministrazione (cfr. SS.RR. 29.1.1992 n. 743) soccorre l’art. 1 della legge n. 20/1994 il quale dispone che "qualora la prescrizione del diritto al risarcimento sia maturata a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto ……. rispondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la denuncia".

Ai sensi ditale disposizione l’azione del P.R. nei confronti dei responsabili del danno si prescrive anche nel caso di non conoscenza dei fatti da parte del medesimo e ciò sia per effetto della mancata denuncia che della mancata conoscenza che avrebbe potuto provenirgli aliunde, come dimostra la precisazione che se tale situazione si è verificata per omessa denuncia la responsabilità si sposta su altri soggetti.

Tale interpretazione oltre ad essere aderente al dato testuale ed alla logica intrinseca della norma è conforme ad un ragionevole contemperamento degli interessi in gioco.

Pertanto, si concorda con le conclusioni cui è pervenuta l’ordinanza di rimessione di ritenere che, nella specie, la prescrizione decorre "dall’accadimento".

11) Passando ad esaminare gli altri aspetti della problematica di cui al presente giudizio va considerato che è pacifico, e lo afferma testualmente l’art. 1 sopra ricordato, che l’azione di responsabilità del Procuratore Regionale della Corte dei conti è condizionata nella sua esperibilità, tra l’altro, da una domanda diretta ad ottenere il risarcimento di un danno patrimoniale ossia il ristoro di una diminuzione del patrimonio dell’Ente.

Ciò, che è di tutta evidenza, è stato ribadito anche di recente dalla SS.UU. della Cassazione (n. 3970 del 2.4.1 993 e n. 5668 del 25.6.1997) allorquando hanno riconosciuto la giurisdizione di questa Corte in tema di danno all’immagine ma l’hanno ancorata alla "spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso" in quanto solo essa, in questa ipotesi, costituisce un danno risarcibile avanti a questa Corte avendo inciso sul bilancio dell’Ente depauperandolo.

Ciò conferma l’esattezza di quella affermazione giurisprudenziale per la quale l’azione del P.R. non ha una funzione direttamente sanzionatoria di una condotta contra legem (che potrebbe anche non aver prodotto un danno patrimoniale) ma risarcitoria di un danno economicamente valutabile il quale, come detto, abbia inciso sull’Ente riducendo il patrimonio dello stesso (distruzione, sottrazione, perdita di un bene, indebita erogazione di una somma di denaro, ecc.) comunque depauperandolo.

D’altro canto è pacifico che le sentenze in materia commisurano la condanna al danno economico effettivo nella quantificazione del quale si deve tener conto di altri fattori quali i vantaggi conseguiti.

Da ciò discende che la condotta posta in essere dall’agente non si identifica con il danno azionabile ma si pone come fatto generatore dell’evento lesivo del patrimonio e che è anche possibile, allorquando essa non è connotata da dolo o colpa grave, che pur esistendo in concreto una lesione, questa non sia risarcibile. Il che conferma la non coincidenza dei due fattori.

Il suddetto corollario, va rilevato, si inquadra nella tesi secondo la quale gli artt. 1 della citata legge n. 20/94 e successive modificazioni (prescrizione in cinque anni dal verificarsi del fatto dannoso) e art. 58 della legge n. 142/90 (prescrizione in cinque anni dal fatto) vanno intesi entrambi nel senso che il "fatto" che consente l’esercizio dell’azione di responsabilità è costituito dal binomio condotta-evento e che la fattispecie dannosa si perfeziona con il verificarsi di quest’ultimo.

D’altronde va notato che ove alle due norme ora riportate non si desse il significato unico ora detto e si interpretasse il termine fatto nel senso di "condotta" ne conseguirebbe che situazioni analoghe verrebbero sottoposte ad un inammissibile trattamento differenziato e che inoltre la prima, contrariamente a fondamentali principi giuridici (ari. 24 Cost.) priverebbe l’Ente danneggiato del diritto al risarcimento in tutte le ipotesi di depauperamento verificatasi a distanza nel tempo (oltre cinque anni) ciò in quanto prima che esso si sia verificato il P.R. non ha fondamento per agire.

In materia, invero, la Cassazione (n. 875/90) ha affermato che "la prescrizione del diritto al risarcimento del danno comincia a decorrere dal momento in cui il danno stesso si è verificato e non da quello eventualmente diverso in cui è stato posto in essere l’atto illecito".

Pertanto, resta confermato che nella materia che ne occupa, a differenza del diritto penale che conosce anche la categoria dei reati pura condotta, l’azione di responsabilità quale azione risarcitoria, presuppone ontologicamente la sussistenza di un evento di danno che ha negativamente inciso sul patrimonio dell’Ente depauperandolo, tant’è vero che se tale evento-danno non c’è la domanda va respinta.

12) A questo punto la giurisprudenza, anche quella richiamata dalla ordinanza di rimessione, ha adottato ai fini dell’individuazione del contenuto, ossia della sostanza, del danno per spesa indebita due soluzioni divergenti.

Di queste una ritiene che il danno si realizzi con il sorgere del debito con conseguente dies a quo della prescrizione dal titolo del medesimo (delibera, sentenza di condanna, transazione, ecc.) ed altra, invece, ha riguardo all’effettivo pagamento in quanto considera che solo in questo momento si rende concreta ed irreversibile la diminuzione del patrimonio dell’Ente e cioè il depauperamento che costituisce il danno.

Il primo orientamento che ritiene di trovare una sottesa ragion d’essere nell’apprezzabile motivo di non esporre per tempo indeterminato l’amministratore alle eventuali conseguenze dannose della propria condotta, asserisce, in sostanza, che nei casi come quelli di specie, il danno sorge con la delibera - e finisce per identificarsi con essa - per effetto della nascita immediata del rapporto di debito-credito e del correlativo obbligo di pagamento dei nuovi stipendi con corrispondente vincolo a tal fine di somme che, pertanto, vengono sottratte ad altre finalità.

Al riguardo, pur non ignorandosi i fermenti dottrinari e giurisprudenziali che, anche a seguito della introduzione del parametro della colpa grave, vogliono vedere nell’azione di responsabilità una diretta componente afflittiva, va ribadito che l’art. 1 della già citata legge n. 20/94 afferma che l’azione di responsabilità ha per oggetto "il diritto al risarcimento del danno".

Ciò posto, ed in disparte la considerazione che la tesi che ne occupa non risulta essersi adeguatamente soffermata a considerare l’incidenza che la procedura di controllo e pubblicazione può avere nella fattispecie in esame nella quale il calcolo anche di un solo giorno può essere determinante, ritenere l’azione risarcitoria - il cui petitum resta alquanto nebuloso così come anche l’individuazione dell’interesse ad agire (ed il problema, mutatis mutandis, si pone anche per il contenuto dell’invito a dedurre) - esperibile fin dal momento della delibera di inquadramento ossia dall’asserito obbligo di pagare ma prima del pagamento vuol dire ammettere concettualmente la possibilità o di una condanna a reintegrare una "deminutio" mai in realtà verificatasi, ovvero una azione a priori in sé inutile e contraria al principio dell’economia processuale. A meno di non limitare il danno azionabile alle spese inerenti alla adozione della delibera illegittima. Ma trattasi di altro petitum.

Va soggiunto che nei casi di specie un’azione esercitata prima quanto meno di un principio di pagamento,oltre a decampare dai limiti della sua naturale funzione risarcitoria di una spesa, come sottolineato dalle citate sentenze delle SS.UU della Cassazione in tema di danno all’immagine, può assumere i connotati di un preventivo controllo sull’attività amministrativa svolta in sede giudiziaria con conseguente eccesso di potere giurisdizionale ed invasione dello stesso nella sfera della P.A..

Di contro, è affermazione pacifica che la giurisdizione di questa Corte in tema di responsabilità non è sugli atti ma attiene al danno economicamente valutabile ed ai comportamenti.

Alla osservazione della iniquità di una condanna - che per avventura seguisse alla prospettata azione preventiva - per reintegrare un esborso mai verificatosi, è stato obiettato che in sede di esecuzione viene poi accertata la quantità di danno effettivo evitandosi in tal modo l’indebito arricchimento dell’Ente.

La tesi a dir poco macchinosa non richiede lunghe considerazioni.

Basterà osservare che essa pur traendo, come cennato, la sua base "metagiuridica" dal commendevole scopo di evitare - ritenendo questo il solo modo possibile - l’esposizione dell’Amministratore per un tempo indeterminato, finisce poi per ammettere che il convenuto possa subire un giudizio ed una condanna comunque ingiusti, con il correlativo travaglio morale ed indebite spese, nonché per ritenere che possa essere "de plano" accolta una opposizione all’esecuzione che contesti il danno quantificato in sentenza e ciò non solo per vicende successive alla stessa.

Il nodo inestricabile nel quale tale tesi si muove è dovuto, in sintesi, proprio alla circostanza che ne costituisce il fondamento e cioè nell’individuare il danno come già perfezionato in tutti i suoi elementi fin dal momento del sorgere del debito e del presuntivo obbligo di pagamento anziché in quello della sua effettiva attualizzazione che avviene solo, come sopra detto, con il pagamento il quale consolida gli effetti patrimoniali negativi sul bilancio dell’Ente.

Invero, inoltre, e posto che non vi è obbligo giuridico degli amministratori di consentire che venga portata ad ulteriori conseguenze la situazione giuridica illegittima posta in essere, ma che vi è anzi un dovere opposto, è di tutta evidenza che finché un esborso di denaro, qualunque ne sia il titolo che lo sostiene, non viene effettuato il bilancio dell’Ente non viene depauperato nella sostanza perché le somme impegnate per farvi fronte vanno nel conto dei residui passivi con loro successiva cancellazione ove non materialmente erogate.

Pertanto, poiché il danno da risarcire deriva dall’effettivo depauperamento e si identifica con esso ed inoltre nei casi di debenza di una somma di denaro esso si verifica con l’esborso della somma non dovuta, è solo da questo momento che all’(asserito) obbligo (illegittimo) di pagare consegue il danno azionabile con il correlativo sorgere dell’interesse ad agire,

Prima del pagamento vi è solo una situazione di danno potenziale che, proprio perché tale, può anche non attualizzarsi per vicende successive quale la revoca della illegittima delibera in sede di autotutela.

13) Quanto sopra non esaurisce la problematica dei casi di specie in quanto va poi in concreto e caso per caso accertato il rapporto di causalità, anche alla luce del concorso di cause ivi comprese quelle sopravvenute, tra originaria delibera e pagamento con correlativo accertamento della imputazione della responsabilità per vari pagamenti non dovuti.

Occorrerà, quindi, distinguere tra oggettivo dies a quo della prescrizione, che è quello del pagamento ovvero dei singoli pagamenti, ed imputabilità dei danno ad un soggetto; il che è cosa ben diversa.

Invero, le difficoltà sorgono quando si ritiene che la responsabilità per i pagamenti sia sempre ed indefinitivamente a carico dei votanti la originaria delibera o dei funzionari che vi hanno dato il proprio parere favorevole per quanto di competenza, mentre essa nel tempo può diminuire per il concorso di cause successive o cessare del tutto per il sopravvenire di cause che sono state dal sole sufficienti a determinare l’evento" (art. 41 c.p.).

Al riguardo, come evidenziato anche dal P.G., sia nelle conclusioni scritte sia nella odierna udienza, occorre distinguere tra illecito permanente ed illecito istantaneo e quest’ultimo nelle due ipotesi di produzione di effetti istantanei ovvero permanenti.

Queste SS.RR. ben conoscono il travaglio giurisprudenziale anche della Corte Suprema nella qualificazione delle singole fattispecie e della conseguente individuazione del dies a quo della prescrizione. Ritengono, peraltro, di aderire a quell’orientamento che riconosce permanente la fattispecie illecita che, pur potendo produrre immediatamente un danno, si protrae nel tempo e si completa allorquando termina la condotta che perdurando nel tempo lede con continuità il bene affetto. Essa è caratterizzata dal fatto che l’agente può interrompere la condotta e con ciò stesso far cessare la produzione del danno. L’illecito istantaneo si perfezione con il compimento della condotta violativa e si qualifica ad effetti permanenti quando la situazione antigiuridica di danno perdura di per sé nel tempo senza possibilità per l’agente di farla cessare modificando la propria condotta per l’ovvio motivo che essa ha già avuto termine.

Ciò posto, nell’ipotesi di inquadramenti illegittimi si ha una situazione antigiuridica che è modificabile ma che può protrarsi nel tempo per il persistere della volizione nella medesima ovvero per l’omessa assunzione delle doverose iniziative occorrenti a porvi fine.

Con il primo pagamento comincia a realizzarsi il danno e con esso il decorso della prescrizione. Ma poiché la situazione antigiuridica viene fatta perdurare nel tempo essa è continuativamente produttiva di altro e autonomo danno per cui (cfr. Cass. SS.UU. 29.04.1964, n. 1039; n. 100/79 e Cass. n. 252/1983 - contra Cass. SS.UU. 17.05.1963, n. 1721) in relazione alla scansione temporale del sorgere del medesimo ed in base all’ari. 2935 c.c., il dies a quo decorre da ciascun giorno rispetto al danno verificatosi. Con la conseguenza che l’azione risarcitoria può avere per oggetto solo quei danni avvenuti entro i cinque anni precedenti la data della sua proposizione (per Cass. SS.UU. 1721/63 potrebbe azionarsi tutto il danno già verificatosi con la proposizione della domanda entro i cinque anni dalla cessazione della situazione di permanenza). L’autonomia di ciascun accadimento di danno è confermata dalla circostanza che esso, pur rimanendo della stessa natura (alius et idem), può, peraltro, per quanto appresso, essere imputato nel tempo a soggetti diversi da quelli originari.

14) Quanto ora esposto non completa, come già detto, i punti di indagine e le prospettazioni che il Giudice di merito deve affrontare ma che non formano oggetto specifico della Questione di Massima. Invero, la questione del dies a quo, specie nell’ambito della soluzione cui queste SS.RR. sono pervenute, si intreccia con la problematica, di non minor rilevanza, inerente alla individuazione del nesso di causalità e del concorso di cause ed anche di quelle sopravvenute ai fini della individuazione della riferibilità del danno (artt. 40 e 41 c.p.).

Ma, proprio sulla base di una corretta applicazione dei principi inerenti a tale elemento costitutivo della responsabilità unitamente a quello della colpa grave, si giunge a ricondurre entro limiti di adeguatezza temporale ben circoscritti la responsabilità degli amministratori evitando quegli "effetti aberranti" paventati dalla difesa di taluni dei convenuti.

Non v’è luogo a pronuncia sulle spese.

p.q.m.

La Corte dei conti a Sezioni Riunite, sulle questioni di massima di cui alla ordinanza in epigrafe, riuniti i due quesiti, afferma che nel caso di danno per erogazione di una somma di denaro la prescrizione comincia a decorrere dal pagamento e che, pertanto, nell’ipotesi di inquadramenti illegittimi del personale il danno si realizza con i singoli pagamenti delle non dovute maggiorazioni stipendiali, soggetto ciascuno ad un proprio termine prescrizionale.

Nulla per le spese.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 22 marzo 2000.

Depositata in Segreteria il 24 MAGGIO 2000

Il Dirigente della Segreteria omissis