sentenza n. 3/qm/2005 del 3 ottobre 2005: la difformità tra pronunce rileva ai fini dell'ammissibilità della questione di massima solo se di tipo orizzontale e, se tra giudici di primo grado, ove non vi siano pronunce o pronunce uniformi d'appello

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

CORTE DEI CONTI

SEZIONI RIUNITE

in sede giurisdizionale composta dai seguenti magistrati:

dott. Antonino COCO Presidente

dott. Silvio AULISI Consigliere

dott. Nicola MASTROPASQUA Consigliere

dott. Maria Teresa ARGANELLI Consigliere Relatore

dott. Mario PISCHEDDA Consigliere

dott. Carlo GRECO Consigliere

dott. Fulvio Maria LONGAVITA Consigliere

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul giudizio per la questione di massima iscritto al n. 201/SR/QM del registro di Segreteria, promosso dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna in composizione monocratica con ordinanza n. 073/05M del 10 maggio 2005 in sede di giudizio in materia di pensione proposto da GHIDONI Carmen ved. Bovoli con ricorso avverso provvedimento dell'INPDAP sede di Modena;

Visti gli atti di causa;

Uditi nella pubblica udienza del 13 luglio 2005 il relatore Cons. Maria Teresa Arganelli e il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Fiorenzo Santoro;

F A T T O

Con ricorso proposto il 5 luglio 2002 dinanzi alla Sezione giurisdizionale regionale per l'Emilia Romagna, la sig.ra Ghidoni Carmen, ved. Bovoli, chiedeva che fosse riconosciuto il suo diritto alla percezione dell'indennità integrativa speciale in misura intera, invece che al 60%, sulla pensione di reversibilità ad essa spettante dal 28/11/1999, data di decesso del coniuge dante causa, al quale era stata conferita pensione privilegiata ordinaria dal 1/04/1974.

La ricorrente assumeva che nei suoi confronti si sarebbe dovuto applicare l'art. 15, co. 5 della legge 23/12/1994 n. 724, che limita l'applicabilità delle disposizioni relative alla corresponsione della i.i.sp. previste dall'art. 2 della legge 27/05/1959 n. 324 e succ. mod. e int. alle pensioni dirette liquidate fino al 31/12/1994, in quanto il trattamento pensionistico di reversibilità, seppure ad essa spettante da data successiva a quella prima indicata, traeva origine da una pensione diretta liquidata anteriormente alla predetta data.

L'amministrazione evocata in giudizio (INPDAP, sede provinciale di Modena) si costituiva e contestava la pretesa della ricorrente, richiamando l'art. 1, co. 41, della legge 08/08/1995 n. 335, sui limiti di cumulabilità dei trattamenti pensionistici ai superstiti con i loro redditi, e la sentenza 446/02 della Corte costituzionale, che ha dichiarato non fondata, in relazione agli artt. 2, 3, 36 e 38 Cost., nonché manifestamente inammissibile, in relazione al solo art. 3, le questioni di legittimità costituzionale del predetto comma 41, ed eccependo altresì, l'intervenuta prescrizione.

L'adita Sezione giurisdizionale regionale, in composizione monocratica, con l'ordinanza n. 073/05/QM del 06.04/10.05.2005, dopo avere esposto i motivi per i quali il ricorso avrebbe meritato di essere accolto, con declaratoria del diritto della ricorrente alla percezione dell'indennità integrativa speciale in misura intera sulla pensione privilegiata di reversibilità in godimento, in applicazione del citato art. 15, co. 5, della legge 724/94, rilevata la sussistenza di un contrasto giurisprudenziale all'interno della stessa Sezione giurisdizionale regionale per l'Emilia Romagna tra pronunce di diversi giudici unici sul punto in discussione e ritenuto ”che per dirimere lo stesso sia necessario l'odierno deferimento alle Sezioni riunite“, ha sospeso ogni ulteriore pronuncia e ha disposto la trasmissione degli atti alle Sezioni riunite per la risoluzione del contrasto giurisprudenziale.

Il Procuratore Generale nella sua memoria ha formulato richiesta di declaratoria di inammissibilità della dedotta questione; in via subordinata ha chiesto che sia resa pronuncia nel senso che sulla pensione di riversibilità va computata l'indennità integrativa speciale nella misura intera in ipotesi di decesso del titolare della pensione diretta liquidata fin o al 31/12/1994.

Nell'udienza di discussione il Pubblico Ministero ha illustrato l'atto scritto confermando la richiesta ivi formulata.

D I R I T T O

Va preliminarmente accertata l'ammissibilità della questione di massima dedotta ai sensi dell'art. 1, co. 7 della legge 19/94 e concernente la liquidazione del trattamento di reversibilità con il computo dell'indennità integrativa speciale in misura intera, in applicazione della legge 724/94 art. 15, co. 5, oppure al 60% ai sensi della legge 335/95 art. 1, co. 41, in ipotesi di pensione diretta liquidata entro il 31/12/1994.

Correttamente il Procuratore Generale concludente ha evidenziato che va innanzitutto rilevato che la questione all'esame è già stata affrontata e risolta dalle Sezioni riunite con la sentenza 8/2002/QM del 17.4.02, nel senso della legittimità della liquidazione del trattamento di reversibilità secondo le norme di cui al citato art. 15, co. 5 (relative alla corresponsione dell'i.i.sp. nella misura intera, ex art. 2 della legge 27.5.59 n. 324 e succ. mod. e int.), in quanto non abrogato dall'art. 1, co. 41, della legge 335/95.

La citata pronuncia purtuttavia non costituisce di per sé causa di inammissibilità della questione come riproposta, dato che successivamente ad essa è intervenuta la sentenza 446 del 24.10/12.11.02 della Corte costituzionale (già citata in fatto); tale decisione espone infatti significative argomentazioni, puntualmente riprese dall'ordinanza di deferimento, le quali rappresentano quel quid novi (quali elementi non presi in considerazione nella precedente decisione, sopravvenuti mutamenti giurisprudenziali, nuove e diverse motivazioni), che le Sezioni riunite hanno sempre ritenuto necessario per l'ammissibilità del deferimento di questione di massima già decisa (tra le altre, 12/99/QM, 23/99/QM e 6/03/QM).

Va altresì rilevato che sulla questione all'esame, secondo quanto prospetta e ammette lo stesso giudice remittente, un contrasto giurisprudenziale esiste solo tra le Sezioni giurisdizionali regionali, anzi all'interno di una di esse, stante l'uniformità della giurisprudenza della Sezione III centrale, almeno dopo la richiamata sentenza 8/2002/QM; sicché dal giudice remittenteviene chiesta ”una rivisitazione della materia“, onde superare l'attuale orientamento delle Sezioni riunite, affermativo dell'inammissibilità del deferimento per questione di massima quando la difformità di indirizzo sia solo di tipo orizzontale in primo grado ovvero verticale (tra le altre, SS.RR. 22 e 26/98/QM, 17/03/QM, 3 e 6/04/QM).

In relazione a tale prospettazione del giudice remittente appare opportuna una sintetica ricapitolazione, per quanto qui interessa, dell'evoluzione del quadro normativo e della sua applicazione da parte delle stesse Sezioni riunite.

Prima della riforma del 1994, il deferimento alle Sezioni riunite (allora competenti in sede d'appello per i giudizi di responsabilità amministrativa e contabile) era regolato dall'art. 4 della legge 21.3.53 n. 161, che innovava e sostituiva le precedenti disposizioni (articoli 3 r.d.l. 28.6.41 n.856, conv. in l. 1338/41, e 9 d.lgs. 6.5.48 n. 655, i quali prevedevano, per la soluzione delle ipotesi di difformità di decisioni, l'Adunanza plenaria, appositamente istituita) e introduceva, ferma l'ipotesi di deferimento per contrasto giurisprudenziale ad iniziativa di una Sezione (co. 1), anche quella per la risoluzione delle questioni di massima di particolare importanza, di competenza del Presidente della Corte (co. 2).

Con la riforma del 1994, l'art. 1, co. 7, della legge 19 ha disposto che le Sezioni riunite ”decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali, ovvero a richiesta del procuratore generale“, con una formulazione indubbiamente diversa da quella contenuta nella precedente disposizione.

Sin dall'inizio, peraltro, la giurisprudenza delle Sezioni riunite si è orientata a ricomprendere nella locuzione ”questione di massima“, utilizzata dal legislatore del 1994, anche l'ipotesi del contrasto di pronunce in punto di diritto, con la specificazione che in entrambi i casi si tratta di un punto di diritto di controversa o dubbia interpretazione, rispetto al quale sussista un contrasto giurisprudenziale ovvero che presenti difficoltà interpretative di notevole rilevanza (1/QM del 1994, 3/QM e 16/QM del 1995, 24/QM del 1996).

Successivamente si è delineato ed affermato l'orientamento che la difformità tra pronunce rileva ai fini dell'ammissibilità della questione solo se di tipo orizzontale e, se tra giudici di primo grado, ove non vi siano pronunce o pronunce uniformi d'appello (tra le tante, 22/98/QM, 17/03/QM, 3 e 6/04/QM).

Se, infatti, il divario interpretativo tra giudice di primo grado e d'appello viene considerato, in quanto in larga misura fisiologico, non rilevante ai fini dell'individuazione di un contrasto deferibile, dalla stessa giurisprudenza consegue la rilevanza del conflitto tra pronunce di primo grado, ai fini della proponibilità della questione di massima, quando la questione stessa non sia stata esaminata in sede d'appello avendo il nuovo ordinamento della Corte dei conti previsto la legittimazione all'accesso alle Sezioni riunite anche per il giudice di primo grado e per il Procuratore Generale sia per prevenire sia per derimere contrasti giurisprudenziali su questioni di particolare rilevanza. In fattispecie la pacifica giurisprudenza del giudice di appello (che ha dato finora soluzione positiva per la ricorrente) da luogo ad un conflitto “potenziale” di tipo verticale, inammissibile e che si risolve attraverso l'ordinario strumento del giudizio di appello. Pertanto non può affermarsi, come si legge nell'ordinanza di rimessione (p. 18), che l'attuale giurisprudenza delle Sezioni riunite non contempli la facoltà di deferimento per le Sezioni regionali - il che oltretutto sarebbe in contrasto con l'esplicito dettato normativo - in quanto tale facoltà è riconosciuta (ed è stata spesso validamente esercitata) anche se con i limiti prima indicati.

Il giudice remittente afferma, in particolare, che se può essere deferita ”ogni questione interpretativa controversa, che, pur non avendo dato luogo a contrasti giurisprudenziali, sia nondimeno suscettibile di applicazione a fattispecie generalizzate ed esiga, perciò, una soluzione uniforme (cfr. Sezioni Riunite n. 22/QM del 19 luglio 1999)“, si deve egualmente ritenere che contrasti reali su norme applicabili con criteri di generalità ad un comparto assai vasto di soggetti esigano una soluzione uniforme, onde evitare gravi sperequazioni, e quindi il deferimento della questione di massima.

Tale argomento non può essere condiviso nei termini in cui è stato formulato. Si tratta, nell'ipotesi discussa dalla decisione 22/99/QM citata in ordinanza, del requisito della particolare rilevanza della questione, risalente al comma 2 dell'art. 4 della legge 161/53 (almeno parzialmente abrogato: si vedano il decreto presidenziale 30.3.94 su deferimento della questione di massima 4/SR/QM, nonché SS.RR. 24/QM del 1996 e 11/02/QM): la soluzione di una questione di siffatta natura (particolare rilevanza) può essere deferita alle Sezioni riunite solo prima e non dopo che la stessa sia stata esaminata e decisa in modo univoco in più sentenze (nella fattispecie all'esame; sentenze d'appello), altrimenti la funzione delle Sezioni riunite, che risponde in tale sede essenzialmente all'esigenza di assicurare l'uniformità della giurisprudenza delle Sezioni giurisdizionali e, quindi, la certezza del diritto, verrebbe forzata nella direzione, impropria, di un eventuale e non consentito - perlomeno non con tale strumento - revirement giurisprudenziale, ovvero (SS.RR. 11/02/QM) di un ruolo di giudice di terzo grado, cui le parti possano rivolgersi come estremo rimedio.

Va a questo punto precisato ancora, per connessione e completezza, che la sussistenza di un punto di diritto di difficile soluzione, legittimante il deferimento della questione di massima, rappresenta un requisito alternativo a quello del contrasto giurisprudenziale e non può, perciò, costituire motivo di deferimento quando la questione, pur se inizialmente controversa, sia stata risolta e decisa anche o comunque dal giudice d'appello in modo univoco (SS.RR. 32/QM del 1996, 17/98/QM, 22/98/QM, 17/03/QM, 5/04/QM). Invero, perché il deferimento possa essere considerato ammissibile, occorre che la questione abbia dato luogo o possa dar luogo ad incertezze interpretative eccedenti le normali difficoltà che si riscontrano nel potere-dovere di decisione (SS.RR. 13/98/QM), ma ciò va evidentemente escluso ogni qual volta non si riscontrino difformità ermeneutiche tra le decisioni.

Diversamente opinando con il deferimento si finirebbe per scavalcare l'orientamento univocamente adottato dai giudici, consentendo al giudice remittente di aggirare tale orientamento, senza affrontare ex professo e decidere il punto di diritto, sulla base di un conflitto solo potenziale, che, come tale, non può giustificare la proposizione di una questione di massima, anche per il rispetto del principio del giudice naturale (SS.RR. 17/98/QM). Solo, invece, una volta verificatosi il conflitto (perciò, attuale) di giurisprudenza, nei termini e nei limiti sopra ricordati, il deferimento risulta ammissibile al fine della soluzione del punto di diritto controverso.

Neppure possono condividersi gli altri argomenti prospettati nell'ordinanza di rimessione, alcuni dei quali, seppur non privi di ragionevolezza, di carattere sociologico o, comunque, metagiuridico.

In primo luogo l'avere le Sezioni riunite affermato (6/04/QM) che la difformità di indirizzo tra giudici di primo grado trova la sua soluzione funzionale nella possibilità assicurata alla parte soccombente di adire il giudice d'appello non introduce nell'ordinamento, né presuppone, un inesistente principio del doppio grado di giudizio, bensì è semplicemente coerente con la previsione normativa dell'appello e nulla rileva che non esiste un principio costituzionale del doppio grado; infatti, quando non era previsto l'appello nel giudizio pensionistico (prima della novella del 1996), erano i contrasti giurisprudenziali orizzontali nell'unico grado ad essere deferiti alle Sezioni riunite.

Né appare convincente l'argomento basato sull'affermazione che il fine di ogni contenzioso risiede nella emanazione di una decisione convincente per il soccombente. A parte la sua opinabilità (la giurisdizione pensionistica più propriamente ha la funzione di dirimere le controversie insorte in materia con autorità di giudicato) se si ritiene che la reiterazione dei gradi di giudizio non porta necessariamente ad una decisione convincente, non si vede perché questo debba invece verificarsi per le decisioni sulle questioni di massima. Al contrario appare evidente che l'appello al giudice collegiale riconduce per lo più ad unità di indirizzi l'inevitabile e fisiologica pluralità di orientamenti dovuta alla maggiore diffusione della funzione giudicante dopo la riforma del giudice unico.

E i contrasti giurisprudenziali nel primo grado, come già sopra precisato, legittimano il deferimento da parte della Sezione regionale, ma se tali contrasti hanno già trovato soluzione in decisioni univoche del grado d'appello, il deferimento, ove venisse ammesso, costituirebbe un inutile appesantimento e, soprattutto, contrasterebbe con la stessa funzione di orientamento della giurisprudenza assolta dalle Sezioni riunite in sede di questione di massima.

Quanto, poi, all'ulteriore osservazione relativa alla possibilità da parte del Presidente della Sezione di influenzare in qualche modo la decisione finale con la scelta mirata del relatore e, dopo la riforma del 2000, con la designazione del giudice unico, si tratta, con evidenza, di un argomento che si appunta su una supposta eventuale applicazione patologica delle norme e che, perciò, non può essere preso in esame in questa sede e trova altrove i suoi rimedi ove sussistente.

La questione di massima va pertanto dichiarata inammissibile.

Ma v'è di più; il giudice remittente ha in effetti reso pronuncia decisoria là dove afferma che la questione “deve ritenersi risolta” dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 446/2002, cosicché “nel caso di specie, poiché al dante causa della ricorrente è stata liquidata la pensione diretta a far data dal 1° aprile 1974 …. detto emolumento (indennità integrativa speciale in misura intera ) in pari entità deve dunque associarsi al derivato trattamento di reversibilità …. per i motivi esposti il ricorso meriterebbe accoglimento ….” (cfr. pagg. 8, 9 e 10 ordinanza di remissione n. 073/05/M).

Cosicché anche sotto detto profilo la dedotta questione di massima va dichiarata inammissibile.

La natura del giudizio non consente pronuncia per le spese.

P. Q. M.

La Corte dei conti a Sezioni riunite in sede giurisdizionale dichiara inammissibile la questione di massima di cui in parte motiva deferita dalla Sezione Giurisdizionale Regione Emilia Romagna con ordinanza n. 073/05/M.

Dispone la restituzione degli atti alla Sezione remittente per la prosecuzione del giudizio.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 13 luglio 2005.

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Maria Teresa ARGANELLI Antonino COCO

Depositata in Segreteria il 3 Ottobre 2005

Il Dirigente

Pietro Montibello