REPUBBLICA ITALIANA                         n. 1/2005/QM

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA

CORTE DEI CONTI

A

SEZIONI RIUNITE

in sede giurisdizionale composta dai seguenti magistrati:

dott. Antonino            COCO                            Presidente

dott. Nicola                MASTROPASQUA           Consigliere Relatore

dott. Camillo              LONGONI                       Consigliere

dott. Davide               MORGANTE                    Consigliere

dott. Bruno                DI FORTUNATO              Consigliere

dott. Tommaso           MIELE                            Consigliere

dott. Angela               SILVERI                         Consigliere

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

nel giudizio su questione di massima proposta dal Procuratore Generale con atto in data 31 luglio 2003 ed iscritto al n. 173/SR/QM del registro di Segreteria;

        Visti gli atti di causa;

        Uditi nell’udienza pubblica del 9 marzo 2005, con l’assistenza del segretario Sig. Pietro Montibello, il relatore Cons. Nicola Mastropasqua ed il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Giovanni Saviano.

Ritenuto in

F A T T O

      Con atto depositato nella Segreteria delle Sezioni riunite il 31 luglio 2003 ed iscritto al n 173/SR/QM del registro di Segreteria il Procuratore Generale ha chiesto la soluzione della seguente questione di massima: “se il termine di 120 giorni per emettere l’atto di citazione previsto dall’art. 5 della L. 14 gennaio 1994, n. 19 (novellato dalla legge n. 639/96) in generale e, soprattutto, in ipotesi di responsabilità solidale di componenti di un organo collegiale, debba ritenersi disposto, o meno, quale procedimento unitario che imponga quale dato di decorrenza l’ultima delle modificazioni dell’invito a dedurre ai presunti responsabili del danno erariale”.

La questione è stata proposta nella pendenza del giudizio d’appello instaurato dal medesimo Procuratore Generale avverso la sentenza della Sezione giurisdizionale Regione Lombardia n. 1971/01/R del 21 dicembre 2001 e nei confronti di Giuseppe Di Maria, rappresentato e difeso dagli avv.ti Federico Cipolla e Guido Romanelli, di Filippo Tandoi, anch’egli rappresentato e difeso dagli avv.ti Federico Cipolla e Guido Romanelli, e di Francesco Simone, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Paccione.

Il giudizio così introdotto è stato già discusso in due udienze, concluse con ordinanze.

Con la prima (n. 1/03/Ord. del 17/12/2003) è stata disposta la rinnovazione della notifica dell’atto introduttivo della questione di massima nei confronti di Filippo Tandoi e Francesco Simone, adempimento effettuato dal Procuratore Generale.

Con la seconda (1/04/Ord. del 12 luglio 2004) è stato sospeso il giudizio e sono stati rimessi gli atti  alla Prima Sezione centrale d’appello presso la quale pendeva il gravame proposto dal Procuratore Generale, perché si pronunciasse in ordine alla eccezione di inammissibilità dell’appello principale per intempestività del gravame, pronuncia ritenuta pregiudiziale in termini di rilevanza in questa sede.

La Prima Sezione giurisdizionale centrale d’appello, con sentenza n. 412/2004/A del 31/12/2004, ha dichiarato ammissibile l’appello principale proposto dal Procuratore Generale nei confronti di tutti gli appellati.

Con atto depositato in data 12 gennaio 2005 il Procuratore Generale ha riassunto il giudizio.

Nell’originario ricorso la parte pubblica ricorda che il giudice di primo grado ha dichiarato improcedibile la domanda nei confronti dei soggetti appellati per inosservanza del termine di 120 giorni previsto dall’art. 5, co. 1 della L. n. 19/94.

La pronuncia è conforme alla sentenza delle SS.RR. n. 13/2003/QM del 18/06/2003, secondo la quale “ nel caso di pluralità di inviti a dedurre, il termine, di cui all’art. 5, co. 1 del L. 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, e successive modificazioni, di 120 giorni per l’emissione dell’atto di citazione decorre autonomamente per ciascun indagato dalla data in cui l’invito è stato notificato allo stesso, senza alcun collegamento temporale con la notifica di analogo atto ad altri soggetti presuntivamente coinvolti nella stessa vicenda dannosa”:

La sentenza afferma che l’art. 5 cit., concernente il termine di 120 giorni per emettere l’atto di citazione, non distingue tra le ipotesi di un solo invitato ovvero di più invitati (presunti responsabili) per una medesima vicenda dannosa.

Secondo la parte pubblica, la pronuncia delle Sezioni riunite non appare del tutto esaustiva perché non ha considerato le esigenze processuali, sia dei presunti responsabili che dell’attore, nel rilievo che appaiono risolti solo mediante generici obiter dicta i problemi connessi con le obbligazioni soggettivamente complesse derivanti da responsabilità collegiali e in solido (come nella controversia a quo).

Detta considerazione ha indotto il Procuratore Generale a sottoporre la questione alle Sezioni riunite per una rimeditazione in materia, considerando soprattutto la peculiarità della fattispecie in cui si sia prospettato, secondo elementi obiettivi, il dolo dei componenti di un’organo collegiale.

In particolare sostiene che non è condivisibile la soluzione data in generale al problema dalle SS.RR., allorquando, ad es., tutti gli invitati chiedono, proprio nell’ultimo giorno utile loro assegnato per fornire deduzioni e documenti, l’audizione, che può essere eseguita soltanto previa convocazione con congruo preavviso.

In questo caso, come in altri analoghi che si presentano nella realtà fattuale, il procedimento non può considerarsi esaurito con la scadenza del termine assegnato per il deposito delle deduzioni, come potrebbe sembrare ad una disattenta lettura della norma, perché sovente è destinato a proseguire ben oltre di esso, non per scelta funzionale all’attività del Procuratore reg.le, ma per soddisfare necessità ed esigenze oggettive del convenibile, che non possono essere eluse (ad es., suo stato di malattia), per adempiere all’obbligo delle richieste di audizione. Queste, infatti, potrebbero essere numerose ad essere prodotte per la gran parte nell’ultimo giorno assegnato per il deposito delle deduzioni e le stesse audizioni potrebbero occupare molto o tutto il periodo dei 120 giorni  riservato per la stesura e l’emissione della citazione. Sarebbe così sottratto all’Ufficio del P.M., interamente o parzialmente, il tempo indispensabile  per ponderare le determinazioni  da assumere e per la redazione della citazione.

Il rimedio della proroga del termine è ammissibile, poi, se il ritardo sia da riferire ad una scelta operativa del P.M. contabile, quale l’esecuzione di ulteriori indagini, ma non quando egli sia obbligato da legittime circostanze a concedere dilazioni al deposito di documenti o all’audizione, o infine, ad eseguire le audizioni chieste in limine, tutte necessarie per la conclusione del procedimento istruttorio di natura unitario.

Pertanto è da ritenere che la ratio della citata norma è nel senso che l’emissione della citazione non venga ritardata oltre i 120 giorni successivi all’intero procedimento, ai fini della determinazione del dies a quo del decorso del termine.

Peraltro, nella soluzione della questione va considerato che, vige per il procedimento giuscontabile, il principio generale desumibile dall’art, 7 del R.D. 13.8.1933, n. 1038, che al 3 comma dispone: “quando nello stesso procedimento siano più i convenuti, vale per tutti il termine maggiore”.

Di certo, non può negarsi che in ipotesi di due o più soggetti invitati presunti responsabili in relazione ad un medesimo fatto ossia ad una stessa vicenda causativa di danno erariale si sia in presenza di uno stesso procedimento giuscontabile e che debba valere il riferito principio di cui all’art. 7 del R.D. 1038/1933, dettato dalla logica processuale sia del principio del simultaneus processus che dell’opportunità.

Allorquando venga dedotta nella formulazione dell’invito una pluralità di obbligazioni soggettivamente complesse, o connesse per la loro struttura solidale, occorre che anche nella fase pre-citazione possano essere considerate unitariamente le posizioni giuridiche che riguardano i singoli invitati al fine di una visione unica e completa della causa illecita e dell’evento dannoso: ciò dovrebbe indurre a seguire un procedimento istruttorio unitario per la formulazione dell’invito nei confronti dei presunti corresponsabili (eadem causa obbligandi) e compartecipi nell’evento-danno e, quindi, obbligati per la medesima prestazione (eadem res debita).

Esprime, pertanto, l’avviso che quando il preteso danno erariale discende dall’adozione di provvedimenti da parte di un’organo collegiale, emerge un’esigenza processuale che impone unitario ed unico atto introduttivo del giudizio.

Il ricorrente sottolinea, poi, tutti gli elementi che depongono per la necessità di un simultaneus processus a garanzia dell’interesse degli stessi convenibili, che hanno il diritto a vedersi contestare esclusivamente il proprio apporto nella produzione nel danno in parola.

D’altro canto il ricorrente, all’addotta aleatorietà del termine potenzialmente insita nel procedimento c.d. unitario, oppone che far coincidere la data di decorrenza del termine dei 120 gg. per convenire in giudizio i presunti responsabili con la scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni da parte dell’ultimo soggetto cui è stato notificato l’invito significa riferirsi ad una circostanza oggettiva, constatabile da parte di tutti i presunti responsabili, nonché dal collegio giudicante, essendo certo il suo avverarsi.

Del resto, l’aspettativa del convenibile tutelata dalla norma in esame non è quella di essere convenuto in giudizio in un termine inderogabilmente prefissato, ma piuttosto, in ipotesi di pluralità di presunti corresponsabili solidali, in un termine che sia obiettivamente ragionevole e verificabile, non soggetto ad arbitrii del P.M., bensì subordinato ad oggettive esigenze istruttorie e di garanzia, per tutte le parti in giudizio ai sensi degli artt. 24 e 111 Costituzione.

Di conseguenza ad avviso del ricorrente, è indispensabile ritenere rilevante, ai fini della soluzione della questione in esame nella ipotesi di responsabilità plurisoggettiva, l’ultima notifica dell’invito, esito di un procedimento unitario.

Il Procuratore Generale ha depositato ulteriori memorie ,da ultimo in data 3 marzo 2005, nelle quali ha illustrato le proprie tesi ed in particolare ha sottolineato la permanenza di contrasti  giurisprudenziali sulla questione pur dopo la sentenza di queste Sezioni riunite n. 13/2003/QM, depositando anche decisioni conformi alla propria tesi.

Gli avv. Guido Romanelli e Federico Cipolla hanno presentato varie memorie, e da ultimo in data 25 febbraio 2005, nelle quali contestano le tesi della parte pubblica, in particolare in ordine alla esistenza di contrasto giurisprudenziale, e chiedono la conferma della tesi sostenuta nella sentenza n. 13/2003/QM pienamente condivisibile.

Nell’odierna udienza di discussione il Pubblico Ministero ha illustrato l’atto scritto.

Considerato in

D I R I T T O

L’ammissibilità della questione di massima proposta dal Procuratore Generale è attestata dalla permanenza di contrasti giurisprudenziali sul punto pur dopo la sentenza di queste Sezioni Riunite n. 13/2003/QM del 18 giugno 2003, come è dimostrato dalla recentissima sentenza della II Sezione Giurisdizionale Centrale d’appello depositata dal ricorrente (cfr. Sez.II n. 287/2004/R del 2 settembre 2004).

L’esame del quesito proposto richiede, proprio a ragione del permanere dei contrasti giurisprudenziali, un approfondimento sistematico dell’istituto dell’invito a dedurre.

2. Il Procuratore regionale deve invitare, ai sensi dell’art. 5 1° comma della L. n. 19/1994 e successive modificazioni, il presunto responsabile del danno a depositare, entro un termine prefissato, le proprie deduzioni ed eventuali documenti nonché a chiedere, ove lo ritenga, di essere sentito personalmente.

Questa fase procedimentale preprocessuale si inserisce in un momento ben preciso. Secondo il testo normativo l’invito deve essere formulato dal Procuratore regionale prima di emettere l’atto di citazione in giudizio, e cioè ad istruttoria conclusa quanto la parte pubblica abbia maturato l’opinione che il soggetto invitato sia responsabile del danno.

In fase istruttoria, infatti, il Procuratore regionale dispone di ampi poteri quali enunciati dal comma quarto dell’art. 2 e dal comma sesto dell’art. 5 della legge n. 19/1994, esercitati senza la presenza degli indagati.

Dalle norme citate si deduce ( e la giurisprudenza è pacifica sul punto ) che l’invito a dedurre è un istituto a garanzia del presunto responsabile, il quale può introdurre anteriormente all’inizio del giudizio elementi, fatti e documenti idonei ad indurre il Procuratore regionale a non emettere l’atto di citazione, a dimensionare diversamente la responsabilità, a chiamare in giudizio altri corresponsabili.

L’invito a dedurre, in quanto obbliga il soggetto titolare dell’azione risarcitoria a svolgere attività a favore del supposto debitore anteriormente all’inizio del giudizio ed incidente sull’esercizio dell’azione, è istituto del tutto singolare.

Invero, anche a voler instaurare un parallelismo con il processo penale, la presenza in questo dell’indagato in fase istruttoria è finalizzata alla formazione della prova in contraddittorio mentre i termini di durata delle indagini sono intesi a limitare l’attività istruttoria del Pubblico Ministero.

D’altro canto un istituto quale l’invito a dedurre si  appaleserebbe di difficile compatibilità con un ordinario giudizio civile, in quanto limiterebbe il diritto di azione, in contrasto con l’art. 24 Cost.

Altre considerazioni sono invece a farsi per quanto riguarda il giudizio di responsabilità amministrativo contabile.

In questo la natura patrimoniale della responsabilità (da ultimo riconfermata da Corte Cost. n. 354 del 28 ottobre - 15 novembre 2004) assume connotazioni particolari.

Invero, l’azione di responsabilità non è intesa al mero ripristino dell’equilibrio patrimoniale tra il soggetto pubblico leso dal danno e autore dell’illecito che lo ha causato, ma tutela soprattutto l’esigenza che i mezzi finanziari pubblici ed il patrimonio pubblico siano utilizzati per il raggiungimento dei fini pubblici di cui è attributario il soggetto pubblico.

Questo aspetto finalistico si salda con un altro principio costituzionale sotteso all’attività della P.A. e dei soggetti che la fanno agire, e cioè della responsabilità personale dei pubblici amministratori e dipendenti per fatti, atti, attività in contrasto con i fondamentali canoni di legalità, imparzialità, buon andamento dell’azione amministrativa. L’inserimento in Costituzione dell’art 28 ha inteso, attraverso la previsione di una generalizzata responsabilità personale, “sanzionare” i comportamenti personali devianti dai fondamentali principi di azione amministrativa. Le forme della tutela sono differenziate  in  relazione ai diritti ed interessi lesi ed  al  tipo di giudizio nel quale vengono fatti valere, ma resta fermo il principio costituzionale della responsabilità personale con il quale contrasterebbe qualsiasi norma di legge ordinaria intesa ad irrazionalmente limitare la responsabilità.

3. La tutela accordata ai soggetti pubblici per i danni arrecati dai soggetti legati con essi da rapporto di servizio si conforma nei tratti essenziali agli istituti civilistici, ma con significative differenze coerenti ai sottolineati aspetti finalistici.

Fondamentale in questo senso è l’attribuzione in via esclusiva dell’azione di responsabilità al Procuratore Regionale/Generale della Corte dei conti, quale soggetto rappresentativo degli interessi dello stato-comunità, alla soddisfazione dei cui bisogni è destinato il patrimonio pubblico ed è indirizzata l’attività amministrativa, sottraendo così alla valutazione discrezionale degli amministratori degli enti pubblici la tutela dei diritti di cui si tratta.

La funzione istituzionale obbliga il Procuratore Regionale/Generale ad agire secondo principi di imparzialità e di necessaria tutela degli interessi pubblici, espressi dalla obbligatorietà ed irrinunciabilità dell’azione, attraverso la quale trova tutela sia l’interesse pubblico all’utilizzazione finalizzata del patrimonio pubblico sia l’aspetto “sanzionatorio” dei comportamenti illeciti dei pubblici amministratori e dipendenti.

E’ coerente con questa impostazione pubblicistica l’esigenza, che per la parte pubblica diventa dovere di comportamento, di convenire in giudizio tutti i soggetti che hanno arrecato danno all’ente pubblico con dolo o colpo grave sia a fini ripristinatori del patrimonio pubblico sia a fini “sanzionatori” dei comportamenti devianti, rilevando sotto ambedue i profili che nel giudizio stiano tutti i soggetti responsabili e solo essi (o più precisamente quelli che la parte pubblica ritiene responsabili).

In quest’ottica pubblicistica appare di rilievo l’istituto dell’invito a dedurre, inteso come possibilità di difesa del convenibile e come strumento offerto per un più corretto e mirato esercizio dell’azione di responsabilità. Sotto  il profilo funzionale la partecipazione del convenibile alla fase antecedente l’esercizio dell’azione consente a questi una più compiuta difesa in relazione alla natura personale e parziaria dell’azione risarcitoria (art. 1 comma I quater l. 20/1994). E’, invero, interesse del convenibile che nel giudizio vengano valutate tutte le singole responsabilità, e quindi anche quelle non individuate dal Procuratore regionale, per dimensionare la propria eventuale condanna. In via di principio, infatti, l’individuazione nel processo e da parte del giudice della dimensione della responsabilità di ciascun condannato in relazione ad altre accertate responsabilità in un contesto di obbligazione parziaria, implica la necessità che all’unico giudizio partecipino tutti i soggetti ritenuti responsabili.

Gli esposti aspetti funzionali dell’azione di responsabilità sono alla base delle considerazioni del Procuratore generale intese a far prevalere anche in tema di termini per l’esercizio dell’azione a seguito di invito a dedurre le esigenze del “simultaneus processus”.

4. Gli aspetti funzionali non esauriscono però l’ambito e gli effetti dell’invito a dedurre, dovendosi riguardare l’istituto anche sotto il profilo strutturale. Sotto questo aspetto l’invito a dedurre è un atto procedimentale preprocessuale formalizzato e connotato sulle categorie processuali.

Invero ai sensi dell’art. 5, comma primo, della l. 19/94 e successive modificazioni l’invito a dedurre deve essere comunicato all’interessato mediante notifica, deve contenere un termine per il deposito di deduzioni e documenti e per la richiesta di essere sentito personalmente non inferiore a trenta giorni, da detto termine decorre un altro termine (prorogabile mediante procedimento giurisdizionale camerale) per la chiusura delle indagini del Procuratore regionale.

La validità e l’efficacia degli atti processuali debbono essere accertate e valutate per ogni singolo atto, secondo le disposizioni che le regolano.

Pertanto, per ogni singolo invito a dedurre, la sua emissione, la sua notifica, la concessione di un termine dilatorio, l’osservanza dell’obbligo di sentire personalmente l’interessato attestano la piena validità dell’atto, che solo così acquista piena efficacia.

Per altro l’invito a dedurre (ed il rispetto delle regole) è presupposto necessario o condizione per l’esercizio dell’azione di responsabilità con conseguenti pronunce (di inammissibilità o di improcedibilità a seconda delle opzioni prescelte sulle quali non è qui a soffermarsi) del giudice adito ove comunque il giudizio venga introdotto.

Il termine di centoventi giorni previsto dall’art.5, c. 1° della legge 19/94 attiene, pertanto, all’esercizio dell’azione di responsabilità od all’archiviazione degli atti dopo che sia stato emesso un valido invito a dedurre.

In questo contesto si deve allora ritenere che l’’art. 5, comma primo, della L. n. 19/94 abbia inteso stabilire l’obbligo del Procuratore regionale di definire la propria attività istruttoria con un atto formale (sia pure a sola valenza interna per quanto riguarda l’archiviazione) da emettere entro termini prefissati, stante l’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile.

In sostanza il Procuratore regionale ha l’obbligo di concludere le proprie indagini, almeno allo stato degli atti, accertando se esistono o meno i presupposti per l’esercizio (obbligatorio) dell’azione di responsabilità, rendendone ostensive le ragioni in caso negativo sia pure attraverso un atto interno.

Resta a questo punto da stabilire la natura dei termini fissati dalla citata norma.

Va in proposito rilevato che la norma non prevede alcuna decadenza del potere del Procuratore regionale di emettere l’atto di citazione in giudizio per il mancato rispetto del termine. Anzi l’imposizione di un obbligo di alternativamente emettere l’atto di citazione o disporre l’archiviazione ha fatto affermare a consolidata giurisprudenza delle Sezioni di appello che detto potere permane pur dopo la scadenza del termine, non potendosi logicamente e sistematicamente ammettere che l’attività istruttoria del Procuratore regionale non abbia alcun esito né positivo né negativo.

D’altro canto l’archiviazione del Procuratore Generale è, allo stato della legislazione, mero atto interno, non sottoposto a valutazione del giudice e non doverosamente esternabile all’esterno, esprimendo così una mera valutazione di inesistenza allo stato degli atti delle condizioni per l’esercizio dell’azione di responsabilità.

Quanto agli effetti del mancato rispetto del termine, questi secondo le opzioni dottrinali e giurisprudenziali, possono essere esterni all’atto fuori termine oppure investirlo.

Secondo quest’ultima opzione gli effetti della mancata osservanza del termine ordinatorio vanno individuati di volta in volta in relazione alla natura dell’atto rispetto al quale il termine è stabilito ovvero al mancato rispetto del termine fissato dal giudice nel provvedimento di proroga ovvero mediante il collegamento a termini fissati per altri atti connessi (cfr. Cass. N. 3340 del 18 aprile 1997, n. 808 del 29 gennaio 1999).

In questa prospettiva al mancato rispetto dei termini di cui all’art. 5, primo comma, del D.L. n. 453/93 potrebbero in tesi collegarsi due tipi alternativi di conseguenze:

- la inutilizzabilità della fase preprocessuale dell’invito a dedurre con il conseguente obbligo del Procuratore regionale di emettere un nuovo invito a dedurre, con pronuncia di inammissibilità o improcedibilità dell’atto di citazione (sostanziale parificazione all’emissione dell’atto di citazione in mancanza dell’invito a dedurre);

- la nullità dell’atto di citazione, con parificazione al mancato rispetto di altri termini processuali.

In ogni caso la pronuncia del giudice dovrà essere di natura meramente processuale con esclusione di effetti diretti sul diritto sostanziale, e dovrà riguardare ogni singolo invito a dedurre (cfr. sugli effetti del mancato rispetto dei termini nell’invito a dedurre Sez. I n. 181/2002/A del 6 giugno 2002).

6. A questo punto, dopo aver affermato che gli aspetti strutturali e le connesse garanzie individuali prevalgono sugli aspetti funzionali messi in luce dal ricorrente Procuratore Generale, va accertato se nella legislazione positiva si rinvengono disposizioni che, sulla base di determinati presupposti, consentono di coniugare gli aspetti funzionali e gli aspetti strutturali dell’invito a dedurre nei limiti dei principi innanzi indicati.

Il ricorrente Procuratore Generale, al fine di stabilire che il termine di centoventi giorni di cui al primo comma dell’art. 5 della L. n. 19/1994 decorre in ipotesi di pluralità di convenibili dalla data dell’ultima notifica dell’invito a dedurre, ha invocato l’art. 7, terzo comma, del regolamento di procedura n. 1038/1933.

Il cit. art. 7 del R.D. n. 1038/1933, dopo aver fissato al primo comma il termine per comparire nei giudizi innanzi alla Corte dei conti, stabilisce al terzo comma che “quando nello stesso procedimento siano più i convenuti, vale per tutti il termine maggiore”.

La norma è funzionale all’esigenza, presente anche nel previgente ordinamento, del “simultaneus processus” nella ipotesi di più convenuti.

Questa esigenza è ancora più incisiva dopo la riforma del 1994 che, avendo stabilito la parziarietà dell’unitaria obbligazione risarcitoria e rimesso alla valutazione del giudice la individuazione della parte che ciascuno ha preso nella causazione del danno, impone l’esame unitario e comparato nel medesimo procedimento delle posizioni, tra loro strettamente collegate, di tutti i convenuti chiamati a rispondere del medesimo fatto dannoso.

In detto quadro ordinamentale, al fine di stabilire se la disposizione di cui al terzo comma dell’art. 7 del regolamento di procedura n. 1038/1933 sia applicabile anche al recente istituto dell’invito a dedurre, vanno richiamate le considerazioni in ordine alla connotazione procedimentale dell’atto per gran parte sottoposto alle stesse regole del processo.

Va posto in evidenza ancora che la legge di riforma n. 19/94, disciplinando l’attività preprocessuale di indagine del Procuratore regionale, ha inserito nella fase terminale, quando l’organo pubblico ha già individuato uno o più presunti responsabili di un danno pubblico, l’invito a dedurre quale difesa avanzata dalle ragioni del presunto responsabile anche in vista di un più approfondito esercizio dell’azione (cfr. SS.RR. n. 27/99/QM del 27 dicembre 1999).

A ciò consegue che, nella ipotesi nella quale il Procuratore regionale prima di emettere l’invito a dedurre abbia individuato una pluralità di presunti corresponsabili del danno pubblico, l’invito a dedurre debba essere emesso contestualmente nei confronti di tutti i presunti corresponsabili e formulato in modo tale da far emergere le assunte corresponsabilità. Solo in tal modo infatti sarà possibile ai soggetti convenibili esercitare pienamente la loro difesa avanzata. D’altro canto la contestualità dell’invito a dedurre è funzionale anche all’esercizio in un unico processo delle azioni di responsabilità nei confronti di tutti i soggetti ritenuti corresponsabili.

In quest’ambito di contestualità dei più inviti a dedurre, nel quale una pluralità di date di decorrenza del termine dei centoventi giorni è mera conseguenza dell’attività di notifica, può soccorrere la disposizione di cui al terzo comma dell’art. 7 del regolamento di procedura n. 1038/1933. Si tratta invero di una norma processuale pienamente compatibile con la natura dell’invito a dedurre sotto ambedue i profili strutturale e funzionale.

Negli esposti limiti può pertanto affermarsi che il dies a quo del termine di centoventi giorni stabilito dal primo comma dell’art. 5 della legge n. 19/94 decorre dalla data dell’ultima notifica del (contestuale) invito a dedurre.

In tutte le altre ipotesi, e soprattutto quando dall’esercizio delle facoltà concesse ai soggetti invitati nasce l’esigenza di ulteriori indagini soggettive od oggettive da parte del Procuratore regionale, soccorre l’istituto della proroga del termine delle indagini autorizzata dalla competente Sezione giurisdizionale. In tal modo, a garanzia delle esigenze di ragionevole durata dell’istruttoria e di completezza dell’istruttoria stessa, la durata del potere di (ulteriore) indagine del Procuratore regionale è sottoposto alla valutazione del giudice terzo.

D’altro canto, va notato, il termine di centoventi giorni di cui si discute viene ex lege prorogato sulla base di una mera attività del Procuratore regionale.

E’ sufficiente, infatti, che questi chieda, anche per motivi infondati, la proroga del termine per poter disporre comunque di un ulteriore periodo di quarantacinque giorni, decorrenti dal provvedimento negativo del giudice, per emettere l’atto di citazione. Pertanto, anche assumendo il termine di centoventi giorni quale garanzia del convenuto di conoscere in tempi certi se sarà o meno citato in giudizio, in ogni caso egli è assoggettato all’ulteriore termine certo nell’an ma incerto nel quando derivante dalla mera richiesta di proroga da parte del Procuratore regionale. Incentivare non utilmente l’istituto della proroga comporterebbe l’appesantimento ed il prolungamento della necessaria fase procedimentale preprocessuale, con effetti sulla durata complessiva del giudizio contrastanti con i principi dell’art. 111 Cost. novellato.

Le esigenze prospettate dal Procuratore Generale nell’atto introduttivo del presente giudizio trovano comunque tutela nella ricostruzione complessiva dell’invito a dedurre innanzi delineata, senza che questo incida in negativo sulle garanzie di tutela accordata alla parte pubblica, come a qualsiasi soggetto dell’ordinamento, dall’art. 24 Cost.

7. La soluzione del proposto quesito è idonea a corrispondere anche alle esigenze prospettate dal ricorrente Procuratore Generale nella ipotesi di responsabilità dei componenti di un organo collegiale (ipotesi nella quale è più evidente la necessità dell’unicità del processo ma anche della contestualità dell’invito a dedurre).

Per quanto riguarda la ipotesi della responsabilità solidale, va esclusa la possibilità di pronuncia da parte di queste Sezioni riunite nei limiti in cui il quesito proposto attenga alla esistenza o meno di litisconsorzio necessario in detta ipotesi.

Conclusivamente va, pertanto, affermato che il termine di cui all’art. 5, primo comma, della legge n. 19/1994 decorre, nella ipotesi che l’invito a dedurre sia emanato nei confronti di una pluralità di soggetti ritenuti corresponsabili del danno erariale e così individuati nell’atto contestualmente ad essi inviato, dalla data dell’ultima notifica dell’invito a dedurre.

In tutti gli altri casi, e quindi anche nella ipotesi che altri eventuali corresponsabili vengano successivamente individuati, il dies a quo del termine di centoventi giorni di cui all’art. 5, primo comma, L. n. 19/1994 decorre dalla data di notifica di ciascun invito a dedurre, soccorrendo alle ulteriori esigenze istruttorie l’istituto della proroga.

Non è pronuncia per le spese, stante la natura del giudizio.

P. Q. M.

Le Sezioni riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale definitivamente pronunciando sulla questione di massima proposta dal Procuratore Generale con atto depositato in data 31 luglio 2003 affermano che nella ipotesi in cui una pluralità di soggetti siano i presunti responsabili del danno erariale e nei loro confronti venga emesso un contestuale invito a dedurre, il termine di centoventi giorni di cui all’art. 5, primo comma, del D.L. n. 453/1993 convertito nella legge n. 19/1994 e successive modificazioni decorre dalla data dell’ultima notifica dell’invito a dedurre. In tutte le altre ipotesi, detto termine decorre autonomamente per ciascun indagato dalla data di notifica dell’invito nei suoi confronti.

Dispone che la Segreteria provveda alla restituzione degli atti alla Prima Sezione Giurisdizionale centrale di appello presso la quale pendono i giudizi di merito nonché alle notifiche di rito.

Non è luogo a pronuncia per le spese.

      Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 9 marzo 2005.

L’ESTENSORE                                          IL PRESIDENTE

Nicola MASTROPASQUA                           Antonino COCO

 

Depositata in Segreteria il 25 marzo 2005

                                                                   Per Il Dirigente

                                                                (Pietro Montibello)