Sezioni Riunite

N. 4/QM - 19 gennaio 1999 – Pres. De Mita– Est. Sanzi – P.M. Federici

GIUDIZIO DI RESPONSABILITÀ – RESPONSABILITÀ – ELEMENTO PSICOLOGICO - CONCORSO DI COMPORTAMENTO COLPOSO CON ATTI DI NATURA DOLOSA – RIPARTIZIONE DELL’ADDEBITO - ESCLUSIONE – OBBLIGAZIONE PRINCIPALE E RESTITUTORIA DEL RESPONSABILE A TITOLO DI DOLO – NATURA RISARCITORIA E SUSSIDIARIA DELLA RESPONSABILITÀ DEL CONCORRENTE A TITOLO DI COLPA – PREVENTIVA ESCUSSIONE DEL DEBITORE PRINCIPALE - OBBLIGO DI ESCUSSIONE DEL DEBITORE SUSSIDIARIO NEI LIMITI DELLA CONDANNA

DIRITTO: 1. Il Procuratore generale ha deferito a queste Sezioni riunite la questione della ripartizione dell’addebito nelle ipotesi di concorso di comportamento colposo con atti di dolosa appropriazione.

Preliminarmente, il collegio, a verifica dell’ammissibilità di tale questione ritiene che nella stessa siano ravvisabili ambedue i caratteri individuati dalla giurisprudenza perché una questione possa essere considerata di "massima": esiste, infatti, sia il contrasto giurisprudenziale sia la rilevanza ex se della questione, che queste Sezioni riunite ritengono rivestire una posizione centrale nell’ambito del sistema dei contenuti sostanziali della responsabilità amministrativo-contabile e dei conseguenti profili di addebito processuale.

2. Si presentano, invero, ben necessarie alcune considerazioni di ordine sistematico nell’attuale momento, che è stato ed è di trasformazione dell’ordinamento particolare della Corte dei Conti, con interventi del legislatore che hanno apportato profonde modifiche volte sia a rinnovarne la disciplina base, risalente nella sua struttura, agli anni 1933 e 1934, sia ad adeguarla alla mutata realtà sociale, ed economica, politica e giuridica, caratterizzata da una progressiva riduzione del patrimonio statale e pubblico in generale e dall’attenzione a garantire e privilegiare momenti dell’attività amministrativa, cui sembra vogliano affidarsi compiti di più incisiva competitività rispetto a un mondo, quello dell’economia privata, improntato a criteri di spiccata managerialità.

In questo processo di trasformazione, nello svolgimento dell’attivita della pubblica amministrazione, per salvaguardare le suddette esigenze, si sta assistendo alla crescita dell’area dei rischi connessi con tale attività, nel senso che il legislatore, per un verso, ha introdotto e individuato le aree personali di competenza e corrispondente responsabilità principalmente quando l’attività viene in rilievo nei suoi riflessi esterni, e cioè nei confronti dei cittadini, come disposto dalla disciplina della procedimentalizzazione amministrativa (legge 7 agosto1990, n. 241), e, per altro verso, ha circoscritto l’ambito d’insorgenza e di applicazione del regime sanzionatorio avendo ricondotto (e limitato) in tutto il settore del pubblico impiego, il limite "operativo" della responsabilità amministrativa all’esistenza non più della colpa in genere, bensì della colpa grave come requisito soggettivo minimo.

Rispetto a questi che sono aspetti e motivi determinativi delle più recenti scelte legislative, in relazione anche al lungo iter evolutivo della giurisprudenza contabile improntata a un impianto normativo sovente non più in linea con le esigenze volta per volta attuali della società in un dato momento storico, vanno richiamati i profili e le tappe di tale evoluzione che danno ragione del travaglio giurisprudenziale e consentono di avviare a soluzione la questione deferita a queste Sezioni riunite.

La responsabilità rappresenta la soggezione conseguente alla sanzione di una norma violata: limitando il discorso alla responsabilità patrimoniale, in cui vanno fatte rientrare le responsabilità amministrativa e contabile, assegnate in linea di massima alla cognizione giudiziale della Corte dei Conti, la responsabilità è quella situazione soggettiva corrispondente all’assoggettamento dei beni del debitore al soddisfacimento del diritto del creditore.

Pertanto, la responsabilità non è un elemento costitutivo della struttura del rapporto obbligatorio, ma, in quanto situazione soggettiva attraversa un momento di esistenza potenziale fino al momento della violazione della norma e della corrispondente lesione dell’interesse del creditore, per divenire effettiva allorquando si verifica l’evento lesivo, il quale provoca l’insorgenza di una nuova obbligazione e l’iniziativa satisfattoria del creditore, che da tale violazione abbia ricevuto pregiudizio.

Nella struttura dinamica della materializzazione delle fattispecie, rispetto ai diversi rapporti obbligatori che si rinvengono, quello principale, per certi versi originario, da cui prende corpo ed esistenza la responsabilità nel suo aspetto potenziale, e quello derivato, secondario, produttivo del risarcimento del danno subito dal creditore, il collegamento si rinviene nell’inadempimento del debitore, che in tal modo provoca l’assoggettamento non più virtuale, ma concreto del proprio patrimonio alle iniziative satisfattorie del creditore.

Capisaldi della delineata sistematica normativa si rinvengono negli artt. 1218 e 2740 cod. civ. cui ben può attribuirsi valore generale in questa materia: non solo, ma in un disegno in cui, a completamento della garanzia della realizzazione delle ragioni creditorie, accanto all’assoggettamento del patrimonio del debitore è stato previsto l’assoggettamento dei beni di altri, come avviene nel caso della fideiussione, va vista una precisa scelta di campo del legislatore del 1942 il quale ha introdotto un chiaro principio di favor creditoris sia prevedendo il criterio satisfattivo della solidarietà passiva come presunzione assoluta nel caso di concorso nel (lato passivo del) rapporto obbligatorio (art. 1294 cod. civ.), sia escludendo la possibilità di limitazioni della responsabilità al di fuori di espresse previsioni legislative (art. 2740, comma secondo, cod. civ.).

In particolare, con riguardo all’obbligazione derivata di risarcimento del danno, la giurisprudenza e la dottrina civilistiche hanno invero posto in evidenza alcuni caratteri che formano la peculiarità:

La liquidazione del danno, seppure può essere convenzionale, legale e giudiziale, trova praticamente soluzione, come regola se non esclusiva però ricorrente, in sede giudiziale;

L’entità del danno risarcibile è risolta in base al rapporto di causalità il quale è diverso dallo stato soggettivo, ma determina sia il danno riferibile al soggetto, sia la misura di quello risarcibile;

L’entità del danno imputabile, rectius addebitabile, al debitore è legata all’entità dell’elemento soggettivo, nella forma minima della colpa, con la conseguenza che non è detto che tutto il danno derivante dalla violazione della norma e dal conseguente comportamento (antigiuridico) del debitore debba essere integralmente da lui risarcito;

Ne discende che il danno in sé, nella sua realtà obiettiva, ha una dimensione, una grandezza, insensibile all’influenza dei dinamismi del rapporto di causalità e di quelli della colpa e del dolo, dinamismi i quali invece esplicano i loro effetti sull’entità del risarcimento da determinare a favore del creditore titolare dell’interesse leso e corrispondentemente da porre a carico del o dei debitori;

Sotto il profilo della riferibilità soggettiva del risarcimento, indipendentemente dalla misura di questo, l’ordinamento neppure istituisce una relazione esclusiva tra il ristoro del creditore, che abbia subito il danno, e il debitore, nel senso che è ammesso e previsto che in alcune ipotesi un (altro) soggetto possa rispondere per debito altrui in caso di mancato adempimento da parte del debitore "principale" soggetto che così subentrando assume posizione sussidiaria e sussidiariamente risponde del danno arrecato al creditore.

3. Tanto precisato in linea generale, rispetto a questo che è il modello normativo soprattutto civilistico, il quale può, ma soprattutto poteva antea 1996, assumere funzione complementare, nei limiti della compatibilità, con la disciplina speciale di settore, la responsabilità amministrativo-contabile presenta tratti peculiari originari in ragione del carattere pubblicistico che ha sempre accompagnato il ripristino del pregiudizio erariale arrecato da un pubblico dipendente o da chi è legato alla p.a. da rapporto di servizio, ripristino cui, come sottolineato dalla giurisprudenza contabile, è anche legata la finalità di promuovere - attraverso il perseguimento della responsabilità - la correttezza, il buon andamento e l’imparzialità dell’azione amministrativa, sanciti dall’art. 97 Cost.

Innanzi tutto, quello della responsabilità amministrativa e dell’obbligazione risarcitoria è fattispecie in cui è più marcato l’aspetto della definizione giudiziale del relativo rapporto e delle rispettive posizioni di debito e di credito (SS.RR 11 maggio 1990, n. 665): in proposito, occorre considerare che la giurisdizione della Corte dei conti, la quale deriva da quella della Camera dei conti sabauda, è nata come giurisdizione anche penale sui conti e sui contabili, e, cioè su coloro che avevano maneggio e gestione di pubblico denaro, tant’è che, dopo l’unificazione d’Italia, nella legge 14 agosto 1862, n. 800 le relative attribuzioni giurisdizionali erano limiate al giudizio di conto (art. 10, ult. per.) iniziato per impulso ex officio del pubblico ministero.

La giurisdizione di responsabilità amministrativa è nata successivamente (legge 22 aprile 1869, n. 5026) e si è innestata direttamente su quella esistente (di conto) di cui ha assunto lo schema processuale e le caratteristiche (titolarità dell’azione, officiosità etc…), via via confermate e precisate dalle varie leggi di contabilità generale dello Stato e dalle leggi di settore, fino alla riforma riassuntiva del 1933 e 1934 dell’ordinamento speciale della Corte dei conti, che costituisce ed è rimasto l’impianto normativo fondamentale fino ai giorni nostri.

Impianto che, basato sui ricordati caratteri, poggiava su concezioni del rapporto sostanziale risarcitorio (nei suoi vari profili) e delle dinamiche processuali corrispondenti alla scelte legislative di quel momento storico, con la soluzione complementare, per le norme di rito, del rinvio alla procedura civile previsto dall’art. 26 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, vera norma di cerniera tra i due comparti processuali.

Non soltanto, ma la giurisprudenza aveva ritenuto e costruito la responsabilità amministrativa come una responsabilità appartenente all’area della responsabilità da fatto illecito, contraddistinta dalla violazione del principio del neminem laedere: diversamente, dopo l’entrata in vigore della Carta costituzionale anche per effetto del precetto dell’art. 28 Cost., si è avuto un mutamento radicale degli orientamenti giurisprudenziali che, della complessiva vicenda del pregiudizio erariale, del suo ripristino e delle correlative responsabilità, hanno colto due aspetti, quello dell’esistenza di un rapporto di servizio tra autore del danno ed amministrazione danneggiata e l’altro dell’inosservanza dei doveri di comportamento derivanti proprio dal suddetto rapporto.

Ne è stata affermata la natura contrattuale come responsabilità da inadempimento di un obbligo precostituito, valevole sia nelle ipotesi di danno diretto che quelle di danno indiretto in cui il danno sopportato dall’erario discende dal risarcimento operato a favore del terzo per un fatto di un proprio dipendente e gravato sullo stesso erario in "persona" dell’amministrazione che ne sopporta l’onere (segnatamente, sez. I, 15 dicembre 1949, n. 32, ma anche stessa Sezione, 7 gennaio 1960, nn. 1 e 52; SS.RR, 28 maggio 1956, n. 51 e 11 novembre 1957, n. 54, con cui il medesimo fondamento e la medesima natura sono rinvenuti nella responsabilità contabile, riconducibile, come la responsabilità amministrativa, "al comune genus della responsabilità contrattuale": più di recente, tra le tante, specificamente, SS.RR, 14 aprile 1984, n. 370/A).

Inoltre, dopo l’entrata in vigore del codice civile del 1942, la giurisprudenza della Corte dei conti, anche in relazione al cambiamento di clima giuridico e sociale, che si stava verificando, si è trovata principalmente a misurarsi, seppure con una certa lentezza e dopo un periodo di luna riflessione, con alcune delle soluzioni innovative che, per il vero con carattere di generalità, il legislatore aveva adottato in tema di rapporto obbligatorio, caratterizzato ormai da un principio di favor creditoris nelle obbligazioni plurisoggettive, che rappresenta una precisa scelta legislativa volta a rafforzarne la fase esecutiva a beneficio della parte ritenuta più meritevole di protezione (Relazione al Re, n. 597).

Proprio in applicazione di tale nuovo indirizzo, si è venuto determinando un consistente orientamento giurisprudenziale, assolutamente prevalente, che, coerentemente con l’affermazione della natura contrattuale della responsabilità amministrativa e contabile ha dato applicazione alla norma civilistica dell’art. 1294 cod. civ.: le principali difficoltà incontrate dal suddetto filone interpretativo nascevano proprio dalla dizione dell’art. 82 della legge di contabilità generale dello Stato (r.d. 23 novembre 1923, n. 2440), in base al quale (secondo comma) "quando l’azione od omissione è dovuta al fatto di più impiegati, ciascuno risponde per la parte che vi ha preso".

Tale norma, infatti, è stata interpretata nel senso che la stessa non esclude la solidarietà passiva, ma consente l’individuazione delle singole responsabilità secondo i rispettivi carichi legati al grado e dalle caratteristiche dell’apporto causale soggettivo (dolo o colpa) e ciò ai fini della determinazione dei rispettivi addebiti (SS.RR 25 giugno 1964, n. 33; 24 ottobre 1983, n. 351, 16 novembre 1989, n. 634 e 28 novembre 1989, n. 635; Sez. II 2 dicembre 1964, n. 88 e, sulla conciliabilità del principio della solidarietà con la norma suddetta, Sez. II, 21 dicembre 1977, n. 224; Sez. I 13 luglio 1987, n. 110).

L’analisi e l’ammissione del vincolo di solidarietà passiva nella responsabilità amministrativa era condotta sia alla luce dell’art. 41 del c.p. nello studio delle relazioni delle azioni od omissioni, che compongono il concorso causale e che sono riferibili alla pluralità dei soggetti autori dell’evento dannoso (tra le tante: sez. II 4 maggio 1982, n. 83 e SS.RR 16 novembre 1989, n, 634) sia a partire soprattutto dagli anni ‘80, in relazione ed applicazione del principio generale di solidarietà sancito dagli artt. 1292 e 1294 cod. civ., cui era riconosciuta valenza generale anche nelle obbligazioni nascenti da danno all’erario.

Inoltre , è stato precisato dalla corrente giurisprudenziale "solidaristica" che:

Il vincolo di solidarietà passiva richiede unicità di prestazione e causalità unica dell’obbligazione nei suoi presupposti e nel suo risultato e, quindi, pluralità di soggetti, unicità di prestazione e unitarietà del fatto costitutivo dell’obbligazione risarcitoria ne sono elementi costitutivi (Sez. I, 9 luglio 1974, n. 56; 5 settembre 1974, n. 68; 14 ottobre 1983, n. 133; 28 ottobre 1986, n. 654; 14 settembre 1988, n. 125; Sez. II, 16 febbraio 1968, n. 66; SS.RR 25 maggio 1964, n. 33; 23 febbraio 1990, n. 653; con riferimento a più fatti illeciti, ma vanti varia efficienza causale sullo stesso evento dannoso, Sez. I 11 ottobre 1962, n. 258; 16 febbraio 1987, n. 31; SS.RR 18 agosto 1977, n. 188; quando l’azione di ciascuno dei corresponsabili sia determinante per l’intero danno e non quando influisca solo pro parte, Sez. giur. Reg. sic., 11 dicembre 1954, n. 296);

Della diversa influenza della condotta di ciascuno e, quindi, della relativa influenza causale nella determinazione del danno arrecato all’erario, pur in presenza del vincolo solidale, il giudice tiene conto nello stabilire la misura dell’addebito (Sez. II, 2 dicembre 1964, n. 88; Sez. giur. Reg. Sic., 7 aprile 1977, n. 1149);

La diversità di titolo della responsabilità (amministrativa o contabile) non si pone in contrasto e, quindi, non esclude la solidarietà tra gli autori del danno sempre che sussistano le altre condizioni (Sez. II, 4 gennaio 1967, n. 82; 28 luglio 1987, n. 133; 5 dicembre 1988, n. 268; Sez. I, 10 gennaio 1952, n. 20; 17 aprile 1989, n. 146; Sez. giur. Reg. sic. 26 maggio 1970, n. 899) ed altrettanto è stato affermato nel caso in cui alla produzione del danno abbiano concorso il dipendente, che abbia tenuto una condotta dolosa, e il dipendente, che, invece, nell’omettere o nel non esercitare i propri doveri di controllo e vigilanza, ne abbia consentito o, comunque agevolato la verificazione dell’evento dannoso (Sez. I, 7 febbraio 1984, n. 16; Sez. II 16 febbraio 1988, n. 23; SS.RR 13 giugno 1984, n. 377 e 10 giugno 1986, n. 496, con la quale ultima è stata riconosciuta la solidarietà anche nel caso del concorso alla produzione dell’evento dannoso da parte dei responsabili a diverso titolo ex art. 185 c.p.).

A riprova ed effetto del carattere pubblicistico che permea il perseguimento delle responsabilità amministrativo-contabile dei pubblici dipendenti (e categorie equiparate), meritano di essere sottolineate quelle pronunce che, facendo corretta applicazione del criterio di compatibilità che contraddistingue questo settore normativo, hanno affermato che:

Il Procuratore generale deve esercitare l’azione di responsabilità nei confronti di tutti i dipendenti pubblici corresponsabili e non nei confronti soltanto di alcuni di essi, come può accadere nel campo civilistico (Sez. II 14 dicembre 1987, n. 191; Sez. I 4 luglio 1955, n. 35; 22 aprile 1976, n. 48; in senso contrario, Sez. giur. Reg. Sicilia 7 aprile 1977, n. 1149);

Il giudice contabile non può fermasi a dichiarare l’esistenza di un’obbligazione risarcitoria solidale, ma deve indicare i criteri di divisione dell’addebito nel rapporto interno tra coobbligati, specie ove la valutazione della parte che ciascuno vi ha preso porti a differenziazione della posizione dei vari convenuti, perciò determinando - lo stesso giudice – le aliquote da imputarsi a ogni condebitore (Sez. II, 8 settembre 1979, n. 119; Sez. I, 17 giugno 1982, n. 87; 22 maggio 1984, n. 61; Sez. giur. Reg. Sardegna 21 marzo 1987, n. 206 e 16 maggio 1989, n. 93);

È stata rinvenuta la possibilità di conciliare il vincolo solidale con la necessità di imputare a ciascuno l’addebito corrispondente alla parte che egli abbia avuto nella produzione del danno adottando la formula "fino alla concorrenza di …" idonea ad evitare "l’illogicità di una condanna di più dipendenti riconosciuti responsabili al pagamento di una somma superiore all’ammontare del danno erariale" (SS.RR 10 giugno 1986, n. 496; Sez. I, 9 aprile 1982, n. 40 e 14 giugno 1982, n. 87, che risolveva il problema dell’applicazione del R.D. 5 settembre 1907, n. 776, artt. 11 e 16, con l’affermazione dell’esistenza di una previsione normativa di beneficio di escussione a favore dei responsabili);

Rispetto alla generalizzazione della tesi sostenuta da tale orientamento e al grado di approfondimento raggiunto in sede interpretativa, si è venuta sviluppando, soprattutto intorno a metà degli anni ‘80, una diversa elaborazione giurisprudenziale provocata dall’insufficienza e insoddisfazione legata al riconoscimento incondizionato del carattere solidale dell’obbligazione di risarcimento del danno erariale, con riferimento a fattispecie in cui l’anzidetto orientamento portava a reclamare esigenze di giustizia che apparivano non realizzate.

Del resto, nell’obbligazione risarcitoria e nella sua proiezione potenziale costituita dalla responsabilità, per espressa previsione di ordinamento (artt. 82 della legge di contabilità generale dello Stato e art. 52 del T.U. 12 luglio 1934, n. 1214), l’intensità dell’elemento soggettivo e l’apporto causale di ciascuno dei coobbligati alla produzione dell’evento dannoso rappresentano elementi di determinazione della misura dell’addebito da porre a carico di ciascuno, per cui la giurisprudenza di è preoccupata di evitare generalizzazioni che avrebbero posto sullo stesso piano condotte di ben differente peso, passibili, invece, di corrispondente addebito, come nei casi di attività e condotte dolose affiancate, nel concorso dannoso, a condotte colpose.

Si è cioè affermato che, nel concorso plurisoggettivo alla produzione del danno tra soggetti che hanno agito con dolo e soggetti che avrebbero dovuto svolgere funzioni di controllo, non sia ravvisabile il vincolo di solidarietà, ma un’obbligazione principale e altra o altre obbligazioni sussidiarie e, comunque, la necessità di una distinta ripartizione dell’addebito: tale nuove concezione, che ha avuto le sue prime affermazioni con Sez. I, 12 maggio 1982, n. 62 e Sez. II 31 gennaio 1985, n. 17, partiva dalla considerazione della parziarietà dell’obbligazione risarcitoria erariale discendente dall’art. 82 della legge di contabilità generale dello Stato cui era riconosciuta valenza generale tale da informare di sé l’intera materia.

Carattere che, sottolineava l’anzidetta giurisprudenza, conseguiva alla necessità, imposta al giudice contabile, sia dal richiamato art. 82 che dall’art. 52 del T.U. del 1934, n. 1214, di valutare le singole responsabilità "in rapporto al grado della colpa" e per la parte che ognuno dei coobbligati vi ha preso, in un sistema imperniato anche sull’art. 16 del R.D. 5 settembre 1909, n. 776 (norme per l’esecuzione delle sentenze di condanna pronunciate dalla Corte dei conti nei giudizi di responsabilità), che distingue un debitore principale, figura in cui viene fatto rientrare il peculatore, dagli altri corresponsabili, salva ovviamente, espressa disposizione legislativa che prescrivesse il carattere solidale dell’obbligazione (v. art. 252 del R.D. 3 marzo 1934, n. 383; art. 24 del T.U. 10 gennaio 1957, n. 3; art. 12, ottavo comma, del DPR 30 giugno 1972, n. 748).

Cioè, nell’ambito del concorso causale produttivo dell’evento dannoso, all’indubbia differenza delle posizioni dell’autore del reato causativo del danno erariale e dei soggetti preposti al relativo controllo, è stata data una soluzione imperniata, appunto, sulla relazione delle rispettive obbligazioni, primaria e principale quella imputabile al primo e sussidiaria quella a carico dei secondi, con conseguente determinazione di un graduale ordine di escussione di tutti i coobbligati.

Tale puntualizzazione interpretativa, che trovava consensi nelle sezioni di I grado, riceveva autorevole conferma da parte di queste Sezioni riunite (19 ottobre 1989, n. 630 e 11 maggio 1990, n. 665), che sottolineavano soprattutto il ruolo affidato al giudice in relazione alla differenza strutturale delle due obbligazioni, mantenute su piani diversi e ponevano l’accento sul meccanismo dell’ordine di escussione dei coobbligati, vero e proprio perno della realizzazione dell’obbligazione risarcitoria ricadente su concorrenti soggetti a titolo tanto diverso.

Inoltre era definita come restitutoria l’obbligazione facente carico al "peculatore" e meramente risarcitoria quella, invece, dei corresponsabili colpevoli di omessa attività di controllo, non mancando di evidenziare, tale filone giurisprudenziale, il rafforzamento del vincolo obbligatorio con aggravamento della corrispondente responsabilità a carico dell’obbligato principale e l’affievolimento dell’onere debitorio a carico dell’obbligato sussidiario, quale conseguenza ed effetto della diversa natura dei debiti.

Del resto, anche la Corte Costituzionale, investita della costituzionalità dell’art. 26 del vecchio codice di procedura penale accusato di violare gli artt. 103, secondo comma, 25, primo comma e 3, primo comma della Costituzione, anche in relazione all’art. 489 stesso codice, nel risolvere negativamente la questione proposta (sent. n. 773 del 22 giugno - 7 luglio 1988), rispetto alla tesi della solidarietà tra il funzionario autore del reato (e, perciò condannato) e gli altri soggetti che hanno contribuito a provocare il danno erariale seppure non responsabili penalmente, ha richiamato come più rispondente ad esigenze di giustizia quella giurisprudenza che aveva praticato l’ipotesi della responsabilità ripartita anziché solidale e aveva affermato la necessità di un preciso e progressivo ordine di escussione. E, sotto il profilo della violazione del principio di uguaglianza, per il giudice delle leggi "il consentire che, in mancanza di un preesistente vincolo tra i soggetti, il peso del risarcimento possa essere trasferito dal maggior al minor colpevole rischia di non essere consono proprio con tale principio, nonché con le prescrizioni di cui all’art. 97 Cost.".

Nell’apertura conseguente alla suddetta revisione critica della materia e sotto il pur limitato profilo della corresponsabilità di soggetti autori di condotte di servizio caratterizzate da differenti modalità esecutive e determinazioni volitive, nella giurisprudenza si è sviluppato un dibattito con affermazioni che contengono alcuni contemperamenti rispetto alla tesi prima predominante la quale, comunque, era e rimaneva prevalente (in quegli stessi anni, confermavano il proprio precedente orientamento le Sezioni riunite 10 giugno 1986, n. 16; 25 marzo 1987, n. 535; 16 novembre 1989, n. 634; 28 novembre 1989, n. 635; 23 febbraio 1990, n. 653).

Così veniva affermato che:

La solidarietà del vincolo obbligatorio non preclude né esclude la possibilità di un determinato ordine di escussione, che può essere stabilito dal giudice contabile a differenza che in sede civile, ove il creditore può rivolgersi contro i debitori praticamente ad libitum con il solo limite dell’entità del credito complessivo (Sez. II, 16 febbraio 1988, nn. 23 e 129; più di recente, Sez. giur. Reg. Lombardia 20 febbraio 1995, n. 141; contra, in particolare SS.RR 16 novembre 1989, n. 634);

La solidarietà non è incompatibile con il concetto di obbligazione sussidiaria (Sez. II 18 luglio 1988, n. 172 e 28 luglio 1988, n. 133).

Era più articolatamente esaminato e diversamente risolto il problema della conciliabilità della solidarietà con il principio di ripartibilità e commisurazione dell’addebito (Sez. II 15 luglio 1985, n. 150; Sez. I, 14 settembre 1988, n. 125; SS.RR 19 aprile 1990, n. 662; Sez. II 18 giugno 1990, n. 196 con riferimento all’esercizio del potere riduttivo).

Non soltanto, ma subiva una revisione critica anche la problematica dell’estensione del principio di solidarietà alla relazione obbligatoria che s’instaura nei casi di responsabilità contabile concorrente con la responsabilità amministrativa, come avviene quando alla produzione del danno erariale corrispondente all’ammanco o al deficit di gestione (contabile) abbiano concorso per un verso il contabile che non ha saputo dar ragione del proprio discarico e, per altro verso, i funzionari e dipendenti, preposti al controllo del contabile, i quali non abbiano svolto appieno il proprio ruolo, peccando in omessa o ridotta vigilanza (es. tesoriere comunale e sindaco che non ha compiuto le verifiche periodiche di cassa).

Anche in questi casi, le sezioni contabili, che erano ferme nell’ammettere la solidarietà delle relative obbligazioni risarcitorie (Sez. II 25 maggio 1969, n. 26; Sez. giur. Reg. Sicilia 26 maggio 1970, n. 899, Sez. II 15 febbraio 1980, n. 19; Sezioni riunite 24 ottobre 1983, n. 351; Sez. II 28 marzo 1988, n. 47; 5 dicembre 1988, n. 268; Sezioni riunite 23 febbraio 1990, n. 653; 18 febbraio 1995, n. 11), sono pervenute a conclusioni differenti sotto il profilo del diverso apporto causale, sia riconoscendo la sussistenza, in capo al contabile, di un’obbligazione principale e, sul dipendente passibile di mancata vigilanza, di un’obbligazione sussidiaria (Sez. II 30 maggio 1991, n. 207; 2 novembre 1993, n. 256, ma contra, Sez. giur. Reg. Puglia 12 febbraio 1997, n. 8 e 28 febbraio 1997, n. 11), sia in termini di esame e valutazione separati seppure con esclusione della relazione tra responsabilità principale e sussidiaria (Sez. I 15 marzo 1993, n. 22).

È, comunque, continuato il contrasto giurisprudenziale nelle sue linee generali (per la tesi affermativa della sussistenza esclusiva di un principio di solidarietà dell’obbligazione risarcitoria: Sezioni riunite 23 febbraio 1990, n. 653; 5 aprile 1993, n. 873; Sez. I centrale 12 giugno 1996, n. 41/A; contra, per l’opposta tesi, Sez. II 30 maggio 1991, n. 207; 19 giugno 1992, n. 126; 2 novembre 1993, n. 256; Sez. giur. Reg. Lazio 30 luglio 1996, n. 54; Sez. II centrale 14 gennaio 1997, n. 1; SS.RR 25 febbraio 1997, n. 29; in senso parzialmente diverso, con affermazioni che pur seguendo di fondo la tesi "solidaristica" ne hanno mitigato la rigidità, Sez. I 11 ottobre 1995, n. 99; Sez. giur. Reg. Lombardia 20 febbraio 1995, n. 141; 20 aprile 1995, n. 374).

4. Tale essendo lo stato della giurisprudenza, sono intervenute le disposizioni, indubbiamente riformatrici, delle recenti leggi n. 20 del 1994 e n. 639 del 1996, in base alle quali (art. 1, commi 1quater e 1quinquies aggiunti dall’art. 3 del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla predetta legge, n. 639) "se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei Conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso": in tal caso, "i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo sono solidalmente responsabili".

Tali disposizioni contengono anche una norma di diritto transitorio (la possibilità di revocazione delle sentenze passate in giudicato, che abbiano dato applicazione al D.L. 28 giugno 1995, n. 248, contenente, all’art. 9 l’interdizione al giudice contabile dell’utilizzo del principio di solidarietà passiva), peraltro non rilevante ai fini della risoluzione della presente questione.

Le recenti innovazioni legislative hanno accentuato il carattere speciale della complessiva disciplina della responsabilità amministrativo-contabile attribuita alla cognizione della Corte dei conti, introducendo in thema la regola ormai generale della parziarietà dell’obbligazione nascente da danno erariale e prevedendo soltanto, in via residuale, eccezionale, il carattere solidale di tale obbligazione ogni qualvolta l’autore abbia conseguito, nel produrre danno erariale, un illecito arricchimento ovvero abbia comunque agito con dolo.

In effetti, sotto un profilo esegetico, tali norme hanno configurato due "forme" di responsabilità, tenute espressamente distinte e differenziate, praticamente creando, ai fini che qui interessano, due comparti normativi separati, quali esclusivi, e fondando le rispettive discipline sulla diversità dell’elemento soggettivo, senza possibilità di estensione dell’un regime all’altro, come traspare dalla limitazione letterale della solidarietà ai "soli" concorrenti, che abbiano agito con dolo, e solo ad essi, contenuta nel comma 1quinquies.

A questa prima conclusione, fondata sul mero valore testuale delle norme in questione, si aggiunge la considerazione che il legislatore, attraverso una nuova disciplina dell’elemento soggettivo della fattispecie, che, in linea generale, è ormai confinato alle ipotesi di colpa grave e dolo, ha voluto accentuare la rilevanza dell’apporto causale in funzione proprio della maggiore incidenza dell’elemento soggettivo, mediante la caratterizzazione di un settore, definitivamente distaccato dalla disciplina civilistica in materia di risarcimento del danno e fornito di quei tratti peculiari peraltro individuati da una giurisprudenza tormentata da notevoli oscillazioni.

Si è, cioè, rinvenuta la necessità di un rafforzamento della posizione del creditore - erario e della corrispondente posizione nell’ambito del rapporto obbligatorio derivato dalla produzione del pregiudizio arrecato allo stesso erario soltanto nelle anzidette ipotesi dell’illecito arricchimento e del dolo, in cui massima diviene la riprovazione e massima è l’incidenza dell’illiceità commessa dall’autore del danno, venendo così accentuati i profili ed i fini pubblici connessi con il perseguimento della responsabilità amministrativo-contabile.

Ma, dall’innovazione normativa testé riportata e dal restringimento dell’area di "operatività" del vincolo solidale, discende la diversa rilevanza che le relative fattispecie sono venute ad assumere ai fini della conseguente determinazione del danno da risarcire, nonché della "parte" da porre a carico del dipendente o soggetto che, comunque, ne sia stato autore o coautore.

Non soltanto, ma il legislatore ha indubbiamente accentuato la necessità che siano tenute distinte le posizioni dei singoli soggetti che hanno concorso alla produzione del danno, sia sotto il profilo della realizzazione del credito che attiene più propriamente alla fase esecutiva, essendo evidente che non possono essere messi (e non vengono messi) sullo stesso piano soggetti che siano autori di condotte tanto differentemente valutate e sanzionate.

Condotte, cioè, che hanno indotto il legislatore a mantenere quel rafforzamento del vincolo obbligatorio valevole in linea generale nell’area dell’obbligazione civile (art. 1294 cod. civ.) soltanto nelle ipotesi, tutto sommato quantitativamente minori, dell’agire con dolo o del conseguimento dell’illecito arricchimento: ipotesi che, aggiungono queste Sezioni riunite, implicano una considerazione accentuata in termini di riprovevolezza anche sociale e del comune sentire, e che, ora, hanno ricevuto espresso riconoscimento e previsione normativa, fuoriuscendo dalla dialettica interpretativa del dibattito giurisprudenziale.

Il legislatore, cioè, ha voluto un ordinamento dell’intero settore della responsabilità amministrativo-contabile attuate mediante interventi successivi e non sempre contraddistinti da coerenza di scelte, riordinamento, comunque, orientato a rivedere l’area della perseguibilità della relativa obbligazione e, corrispondentemente, l’ambito della cognizione del giudice contabile, attraverso un processo di razionalizzazione realizzato sia con l’istituzione di sezioni giurisdizionali regionali, sia attribuendo competenze giurisdizionali per materia più ampie.

Il sistema che ne è conseguito ha, pertanto, nettamente differenziato le condotte caratterizzate da colpa grave da quelle che sono connotate dal dolo, sia ex se, sia sotto il profilo dell’illecito arricchimento, prevedendo soltanto per queste ultime la sussistenza del vincolo solidale delle rispettive obbligazioni.

Una prima, immediata conseguenza è che, sul piano esecutivo, non possono essere accomunate le posizioni dei primi soggetti alle posizioni dei secondi, proprio perché è principalmente sul piano esecutivo, in termini di rafforzamento o meno della posizione del creditore, che il legislatore ha differentemente inquadrato la rilevanza di tali posizioni.

La diversa efficienza causale che va riconosciuta alla partecipazione di chi agisce con dolo, comprensivamente inteso, e che è stata specificatamente sanzionata con la norma innanzi richiamata, nonché il differente peso che è stato attribuito all’obbligazione che fa carico all’autore che abbia tenuto un comportamento doloso, inquadrati in una disciplina che collega al risarcimento del pregiudizio erariale fini di carattere pubblicistico, debitamente sottolineati dalla giurisprudenza non soltanto contabile, richiedono anche la differenziazione delle modalità realizzative del ripristino del patrimonio pubblico offeso.

Nell’ipotesi di concorso nella produzione dell’evento dannoso di condotte dolose e condotte colpose, su cui è incentrata la questione di massima deferita, ritengono queste Sezioni riunite che la ratio della disciplina vigente, alla luce delle nuove norme, richieda una graduazione progressiva dell’azione satisfattiva dell’erario anche per meglio raggiungere quelle finalità superiori, connesse con il perseguimento delle responsabilità (art. 97 Cost.): ciò è possibile realizzare al momento dell’esecuzione delle sentenze di condanna attraverso un ben preciso ordine di escussione legato all’efficienza causale delle condotte e all’intensità dell’elemento soggettivo.

Le obiezioni, mosse da parte della giurisprudenza nell’ambito concettuale e giuridico in cui andrebbero relegate figure quali quelle dell’obbligazione principale e sussidiaria ovvero della possibilità o meno di introdurre il vincolo (pronunciato dal giudice) di un determinato ordine di escussione nella responsabilità amministrativo-contabile, risentono dell’origine civilistica della configurazione delle stesse figure, nonché delle limitazioni ordinamentali e codicistiche cui le stesse, in quel "campo" del diritto, sono state relegate soprattutto ad opera del legislatore del 1942.

In un settore diverso, quale è appunto il diritto contabile e la disciplina della responsabilità amministrativo-contabile, caratterizzato da principi di fondo assolutamente differenti e permeato dalla esistenza e dalla necessità che sia comunque (anche mediatamente) conseguito un interesse pubblico, è la strutture dell’obbligazione nella sua proiezione realizzativa a determinare soluzioni non estranee all’ordinamento positivo che, seppure non previste espressamente, costituiscono il mezzo per l’applicazione integrale e corretta delle norme corrispondenti in conformità ed attuazione della ratio legis che ne costituisce il fondamento.

Pertanto, fermo rimanendo il principio che, in caso di concorso nella produzione del danno erariale, ciascuno dei corresponsabili sia condannato"per la parte che vi ha preso", che, come si è visto, rappresenta nel tempo una costante della normativa in materia, proprio la necessità di tenere distinta la responsabilità di chi agisce con dolo o ha conseguito un illecito arricchimento, cui deve essere attribuito un peso e una misura più rilevanti, da quella di chi tiene invece un comportamento caratterizzato da colpa grave comporta la necessita di assegnare al primo soggetto un ruolo e una posizione prioritari nella individuazione delle obbligazioni, da porre a carico di ciascuno, e della loro misura.

Tanto più che, si deve aggiungere, il criterio di ripartizione, riconfermato dalle innovazioni legislative del 1996, si fonda su due parametri, ambedue fissati dall’art. 82 della legge di contabilità generale dello Stato, norma ancora di riferimento nella specie : la "entità" dell’apporto causale (per la parte che vi ha preso) e l’importanza dell’obbligo di servizio violato (tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del suo ufficio), i quali vanno a comporre il nesso causale della corrispondente obbligazione e impongono al giudice contabile di valutare differentemente condotte antigiuridiche tenute in violazione degli obblighi servizio di diversa rilevanza.

In particolare, sulla base degli accennati principi, nell’ipotesi di concorso colposo con atti di dolosa appropriazione, l’applicazione pura di un criterio assoluto di ripartizione deve essere considerata in pratica giuridicamente impossibile in quanto determinerebbe o una stridente violazione di esigenze elementari di giustizia addossando una parte del danno, prodotto da chi si sia appropriato di denaro pubblico, ai corresponsabili a titolo colposo ovvero una locupletazione dell’erario che si troverebbe ad escutere il peculatore o apprensore per l’intero e gli altri corresponsabili per la parte posta a loro carico con un possibile ristoro superiore al danno subito.

Del resto, se è vero che esiste il concorso delle rispettive azioni nella produzione del danno, è altrettanto vero che l’apprensione di denaro o valori dell’erario ha una valenza ben diversa, anche in conseguenza dell’incisiva violazione dell’obbligo di fedeltà cui è tenuto il pubblico dipendente, rispetto all’omissione o all’insufficiente esercizio delle attribuzioni di controllo e vigilanza spettante agli altri corresponsabili.

Bene si attaglia a chiarire tali posizioni e il corrispondente meccanismo satisfattivo, la individuazione, come obbligazione principale, dell’obbligazione del soggetto cui sia imputato di aver agito con dolo e di essersi appropriato di somme di denaro o valori pubblici e la individuazione, come obbligazione sussidiaria, dell’obbligazione facente carico al corresponsabile che abbia agito con colpa grave, nella considerazione che le cautele e le limitazioni con cui il codice civile circonda e prevede la sussistenza di obbligazioni principali e sussidiarie appartengono a logiche di sistema, quello del codice civile, che sono estranee ala responsabilità amministrativo-contabile.

In più, la giurisprudenza della Corte dei conti ha avuto modo di precisare (da ultimo SS.RR 25 febbraio 1997, n. 29), alla obbligazione di chi si sia appropriato di denaro o valori pubblici deve essere attribuito carattere restitutorio che consegue all’indebito trasferimento - attuato mediante condotta dolosa - di somme di denaro pubblico a soggetti non legittimati a percepirle, mentre ha carattere risarcitorio l’obbligazione del corresponsabile "controllore".

Alla relazione, esistente tra obbligazione principale e obbligazione sussidiaria, è strettamente e connaturalmente legato l’obbligo dell’erario creditore di seguire un ordine d’escussione determinato, che costituisce attuazione reciproca e complementare del rafforzamento del vincolo obbligatorio a carico dell’obbligato principale ed attenuazione di quello gravante sul debitore sussidiario.

Pertanto, la sentenza di condanna deve essere eseguita prima nei confronti del debitore principale e, poi, nei confronti del debitore sussidiario nei limiti della somma al cui pagamento quest’ultimo è stato condannato, ma solo subordinatamente al tentativo, non portato a buon esito dall’amministrazione danneggiata, di realizzare il proprio credito.

5. In relazione alla pronuncia di queste Sezioni riunite, gli atti vanno restituiti alla competente sezione giurisdizionale per la pronuncia di merito.