CORTE DEI CONTI SEZIONI RIUNITE

QUESTIONI DI MASSIMA

Sentenza 16/99/QM del 28 maggio 1999

Presidente CASTIGLIONE MORELLI Estensore SANZI PM BASTA

Nell’ipotesi di danno conseguente alla lesione di un bene immateriale, che per sua natura si colloca al di fuori dell’area della patrimonialità, la dimostrazione dell’esistenza del pregiudizio deve essere fornita dal procuratore regionale, mentre alla sua quantificazione e liquidazione provvederà il giudice, al cui prudente apprezzamento è rimessa la determinazione della misura risarcitoria, ai sensi dell’articolo 1226 cod. civ.

DIRITTO

1. La Sezione remittente ha deferito a queste Sezioni riunite la questione di massima riguardante la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti in materia di danno non patrimoniale nell’ipotesi di difetto di un concomitante danno patrimoniale.

La questione è ammissibile sotto i diversi profili (contrasto giurisprudenziale e rilevanza giuridica oltre che difficoltà interpretative) richiesti perché la stessa possa essere considerata "questione di massima" (SS.RR. 30 settembre 1998 n. 22/98/QM).

La problematica del risarcimento del danno non patrimoniale, che aveva avuto un rilievo particolare nella dottrina anche antecedentemente all’entrata in vigore del codice civile, ha ricevuto una revisione critica ed un respiro diverso da parte della giurisprudenza soprattutto in epoca relativamente recente e, comunque, dopo e per impulso delle norme della Costituzione che hanno dato luogo ad un nuovo assetto dei diritti.

Ai fini dell’impostazione del problema della risarcibilità autonoma del danno morale, occorre considerare che il danno, giuridicamente rilevante, è costituito da un pregiudizio derivante dalla violazione di un interesse giuridicamente protetto: pertanto, accanto all’interesse (giuridicamente protetto), deve esistere un bene tutelato dall’ordinamento e un pregiudizio arrecato da un soggetto terzo ed in tale ambito concettuale va inquadrata la sanzione del risarcimento, che è misura ripristinatoria (per equivalente o in forma specifica) di una situazione soggettiva lesa.

Il sistema della disciplina del risarcimento del danno voluto dal legislatore nel codice civile si basa sull’esistenza di due tipi di danno: quello patrimoniale, previsto dagli articoli 2043 e 1218, e quello non patrimoniale, previsto dall’articolo 2059, da porre, quest’ultimo, in stretta relazione con l’articolo 185 cod. pen. con riguardo al solo danno morale subiettivo, come del resto aveva chiarito la stessa relazione ministeriale (n. 803).

Il legislatore ha recepito l’orientamento se non costante, però del tutto prevalente della giurisprudenza dell’epoca, restia a riconoscere la risarcibilità o la compensabilità di danni morali che si verificassero al di fuori dell’ipotesi reato e, seppure, nell’articolo 2059 la locuzione danno morale, considerata ambigua, è stata, poi, sostituita con quella di danno non patrimoniale, tuttavia la giurisprudenza è rimasta ferma nel ritenere che l’articolo 2059 cod. civ. attenga esclusivamente ai danni morali soggettivi, per l’endiadi costituita dalla relazione tra questa norma, e l’articolo 185 cod. pen., consistendo il danno non patrimoniale nell’ingiusto perturbamento dello stato d’animo del soggetto offeso.

Il dualismo, rigidamente voluto dal legislatore nel 1942, tra le due forme di danno, e la delimitazione altrettanto rigida del concetto di danno non patrimoniale quale ricollegato alla previsione dell’articolo 2059, si è stemperato proprio dopo l’entrata in vigore della Carta costituzionale, che ha riconosciuto una serie di diritti cui ha attribuito tutela giuridica determinando l’esistenza di conseguenti beni che non potevano non ricevere protezione.

In particolare, l’angustia dell’interpretazione, che escludeva forme di danno non patrimoniale oltre quella discendente dalla commissione di un reato, è emersa soprattutto e storicamente con riferimento al diritto alla salute tutelato costituzionalmente come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività (articolo 32), rispetto al quale, nelle sue esplicazioni e derivazioni, si è sviluppata un’intensa e progressiva giurisprudenza costituzionale e di legittimità, che ha portato ad un’estensione dell’ambito di applicazione e di previsione dell’articolo 2043 cod. civ., non più confinato all’area esclusiva del solo danno patrimoniale.

Non soltanto: la nuova visione costituzionale dei diritti e degli interessi e della loro tutela aveva portato il dibattito del mondo giuridico (della dottrina prima, ma poi, in maniera ancor più pregnante, della giurisprudenza) a sviluppare il tema degli interessi diffusi e ad individuarne quei caratteri di obiettiva autonomia che, sulla scorta del riconoscimento legislativo, imponevano la tutela delle posizioni soggettive che vi erano connesse e che la lesione dei primi veniva a pregiudicare.

In particolar modo, entravano in crisi il concetto della patrimonialità del danno, inteso come lesione di un bene o cosa materiale, appartenenti alla realtà fenomenica e forniti di valore economico, e il concetto di una bipartizione concettuale non più rispondente alle nuove esigenze scaturite da una realizzazione profonda del principio di democrazia; si instaurava un diverso assetto delle relazioni umane sviluppatesi in seno alla dicotomia interesse pubblico interesse privato, dove l’interesse pubblico era (ed è) strumento e presupposto dell’interesse privato, con corrispondente conseguenzialità di lesione e tutela.

Perciò, gli sforzi della giurisprudenza si sono indirizzati, coerentemente con la lettera dell’articolo 2043 cod. civ., che non pone distinzioni sulla natura del danno, a dare una lettura diversa e più comprensiva di tale disposizione, piuttosto che ad incidere sull’ambito applicativo dell’articolo 2059 stesso codice, che ha mantenuto il rigido riferimento e collegamento con la commissione del reato e, quindi, una delimitazione concettuale ancorata al danno morale subiettivo.

Così il parametro costituzionale dell’articolo 32 Cost. condusse il giudice delle leggi ad affermare via via che:

- la discrezionalità del legislatore, la quale costituisce limite di cognizione per la stessa Corte costituzionale, deve essere esclusa in presenza di situazioni soggettive costituzionalmente garantite, cui il legislatore è obbligato a dare una tutela piena e una piena tutela risarcitoria (Corte Cost. n. 87 del 1979);

- il bene della salute viene tutelato dalla Costituzione sia come interesse della collettività che, soprattutto, come diritto fondamentale dell’individuo, quindi primario ed assoluto, in quanto tale pienamente operante nei rapporti tra i privati e definibile come posizione soggettiva direttamente protetta dalla Costituzione (Corte Cost. n. 88 del 1979);

- ad approfondimento e revisione di tali conclusioni, nella vicenda della lesione del bene salute va tenuto distinto il danno evento, cui deve essere ricondotto il danno biologico, dal danno conseguenza, comprendente sia il danno morale che quello patrimoniale (Corte Cost. n 184 del 1986). Il danno biologico discende - di qui la sua antigiuridicità - dalla lesione del bene giuridico salute, garantito dall’articolo 32 Cost. ed è suscettibile di valutazione economica, perciò quantificabile monetariamente e rientrante nelle previsioni degli articoli 2043 e 2059 cod. civ., nel senso però della valutabilità delle ulteriori conseguenze scaturite dalla predetta lesione. Piuttosto la Corte costituzionale, nel sottolineare la necessità di una lettura costituzionale dell’articolo 2043 cod. civ, nel senso che l’ordine testuale adottato dal costituente (all’articolo 32 il diritto fondamentale della persona umana alla salute viene fatto precedere all’interesse della collettività) consente di superare il carattere pubblicistico di tale diritto, indica lo stesso articolo 2043 cod. civ. come norma in bianco, in quanto sancisce l’obbligazione risarcitoria, ma non individua i beni giuridici protetti: la richiesta di autonomo risarcimento del danno biologico contiene un implicito, ma ineludibile, invito a dare una particolare attenzione alla norma primaria, la cui violazione fonda il risarcimento ex articolo 2043 cod. civ., al contenuto dell’iniuria. ... ed alla comprensione (non più limitata, quindi, alla garanzia di soli beni patrimoniali) del risarcimento della lesione di beni e valori personali

Dal loro canto, la Corte di cassazione e la Corte dei conti, sin dai primi anni 70, avevano iniziato ad individuare i nuovi beni meritevoli di tutela e, perciò, protetti dalla sanzione del risarcimento (in campo civilistico, segnatamente il danno alla vita di relazione, il danno alla sfera sessuale, il danno estetico): comunque, filoni giurisprudenziali più consistenti sono stati quelli del danno all’ambiente, del danno all’economia, oltre che del danno alla salute, la cui problematica, prima di pervenire avanti alla Corte costituzionale sotto i profili attinenti all’inquadramento nelle previsioni normative degli articoli 2043 e 2049 cod. civ., era emersa con contorni di autonomia in relazione ai danni provocati dalle immissioni ex articolo 844 cod. civ. (Cass. SU 9 aprile 1973 n. 999, 14 dicembre 1968 n. 3971; per i collegamenti con l’ambiente e il diritto individuale all’ambiente Cass. SU 9 marzo 1979 n. 1463).

Ruolo a parte, poi, ha svolto la Corte dei conti per gli altri due filoni: alla Corte, va, infatti, riconosciuto il merito di avere individuato e costruito il danno ambientale e la relativa risarcibilità (Sez. I 15 maggio 1973 n. 39, 20 dicembre 1975 n.108, 8 ottobre 1979 n. 61, 18 settembre 1980 n. 86, e SS.RR. 16 giugno 1984 n, 378/A), che ha provocato l’intervento del legislatore (articolo 18 della legge 10 maggio 1986, n. 349, confermato nella sua valenza costituzionale dal giudice delle leggi con la sentenza n. 641 del 1988, che ha riconosciuto all’ambiente la natura di bene immobile immateriale unitario, protetto come elemento determinativo della qualità della vita e quindi, un bene giuridico in quanto riconosciuto e tutelato da norme, la cui lesione provoca la sanzione risarcitoria ex articolo 2043 cod. civ. e un danno certamente patrimoniale con un valore economico).

Per l’altra figura di danno, e cioè il danno al bene immateriale economia, va considerato che l’interesse tutelato di cui il bene costituisce oggetto, è l’interesse generale del corpo sociale alla salvaguardia, all’incremento e al progresso dell’economia nazionale, cioè l’interesse alla stabilità monetaria, all’equilibrio economico nazionale ed al suo armonico inserimento nel sistema economico mondiale (Cass., SU 4 gennaio 1980 n. 2 e 21 ottobre 1983 n. 6177, ambedue in materia di esportazione illegale di valuta; Corte dei conti, Sez. I 16 dicembre 1980 n. 115, confermata da SS.RR 3 giugno 1987 n. 544, e più di recente, Sez. II 3 gennaio 1990 n. 1, SS.RR. 9 aprile 1990 n. 659/A secondo cui l’economia nazionale è un bene giuridico pubblico, il pregiudizio del quale è economicamente valutabile anche se non direttamente incidente sulla situazione patrimoniale).

Punto fermo ed unanime delle conclusioni giurisprudenziali è stato il superamento delle difficoltà di valutazione e quantificazione del danno e delle sue conseguenze patrimoniali affidate al prudente apprezzamento del giudice, e ciò pur rimanendo intatto l’onere della prova dell’esistenza del danno a carico sul soggetto titolare della pretesa risarcitoria.

Inoltre, - altra affermazione abbastanza recente che è rimasta incontrastata - il danno morale soggettivo e quello non patrimoniale è configurabile anche nei confronti delle persone giuridiche in genere e delle strutture pubbliche in particolare (Cass. Sez. I 10 luglio 1991 n. 7642 e 5 dicembre 1992 n. 12951).

2. La Corte dei conti, la quale si è trovata sempre ad affrontare problemi di giurisdizione in presenza di un dettato costituzionale (art. 103 secondo comma Cost.) che, solo dopo gli ultimi interventi del legislatore ordinario, sembra avviato ad un processo di completa omogeneizzazione ed uniformità, si è dimostrata particolarmente sensibile all’individuazione di interessi generali dell’erario, meritevoli di tutela e suscettibili di pregiudizio economicamente valutabile, perciò determinativi di responsabilità amministrativa: come innanzi evidenziato, così è stato per il danno all’ambiente e per quello all’economia nazionale.

L’affinamento dell’indagine giurisprudenziale e la configurazione di nuovi beni giuridici da riferire all’erario nelle sue molteplici espressioni ha provocato una sostanziale, riconsiderazione di tutta la problematica attinente al danno non patrimoniale, rivista alla luce sia dell’elaborazione della giurisprudenza (costituzionale, civile penale e amministrativa) cui si è accennato, sia delle innovazioni normative intervenute dal 1990 in materia di responsabilità amministrativa e contabile con riferimento alle diverse categorie di amministratori e dipendenti pubblici (leggi 8 giugno 1990 n. 142, 14 gennaio 1994 nn, 19 e 20, ancor più dopo le rispettive modifiche; in tal senso tra le tante, Sez. I 7 marzo 1994, n. 55; Sez. Umbria 10 febbraio 1995; Sez. Lombardia 12 gennaio 1996 n 133).

Possono individuarsi due linee di sviluppo: innanzi tutto, coerentemente con la giurisprudenza civile e penale, quella contabile ha escluso la propria competenza a pronunciarsi sul danno morale soggettivo nel suo stretto significato di pretium o pecunia doloris (Sez. I 13 maggio 1987 n. 91, Sez. II 1 giugno 1987 n. 99, SS.RR. 6 maggio 1988 n. 580/A; Sez. Puglia 1 giugno 1995 n. 69), anche se non è stato escluso il danno conseguente alla commissione di un reato e relativo alla lesione di un bene che fosse patrimonialmente valutabile (Sez. II 18 giugno 1990 n. 195, che ha ravvisato danno contabilmente risarcibile nella lesione dell’attendibilità commerciale delle FS, provocata dalla condotta a rilevanza penale di alcuni dipendenti dell’azienda ferroviaria).

Più di recente, giudici contabili si sono spinti a riconoscere che anche su tale tipo di danno possa pronunciarsi la Corte dei conti, ma sotto differenti profili e motivazioni (sussiste la capacità cognitiva della Corte dei conti in tutti quei casi - amnistia, prescrizione, ecc. - in cui il giudice penale, al quale va riconosciuta competenza primaria in materia, non arrivi a pronuncia: Sez. Lazio 5 settembre 1997 n. 156; ovvero in seguito ed in ragione della regionalizzazione delle proprie strutture giudiziarie, con conseguente estensione della giurisdizione della Corte dei conti a tutte le fattispecie di responsabilità amministrativo contabile, sia se attinente alla lesione di beni immateriali economicamente valutabili, sia se attinente al danno morale in senso stretto, di cui agli articoli 185 cod. pen. e 2059 cod. civ.: Sez. II centr. 13 ottobre 1998 n. 207).

Per converso, per quanto concerne il danno non patrimoniale in genere, diverso da quello morale soggettivo, la giurisprudenza contabile, a partire soprattutto dal 1994, più che mutare indirizzo, ha innovativamente spinto la propria indagine sull’esistenza degli interessi pubblici giuridicamente protetti e dei beni pubblici meritevoli di tutela, la cui lesione sia suscettibile di arrecare un pregiudizio economicamente valutabile: il tratto comune di tale filone è proprio il carattere di valutabilità (economico monetaria) del pregiudizio che prescinde dalla materialità o meno, dalla patrimonialità o meno del bene o dell’interesse protetto, anche se le conclusioni dei giudici contabili presentano diversità di accenti e conclusioni.

Così:

- la nozione di danno pubblico non comprende soltanto la lesione dei beni pubblici patrimoniali in senso proprio, ma si estende lesione di quegli interessi pubblici che sono da ritenere beni in senso giuridico…... tali beni sono immateriali perché ad essi è estraneo il concetto di appropriazione o di appartenenza proprio delle cose materiali, ma dalla loro lesione, che lede l’interesse generale della collettività, possono derivare pregiudizi economici sia sotto il profilo del danno emergente; sia sotto quello del lucro cessante (Sez. II 16 novembre 1993 n. 281, 27 aprile 1994 n 114);

- sussiste la giurisdizione della Corte dei conti solo allorché si tratti di danni economicamente valutabili (Sez. Puglia, 1 giugno 1995 n. 69; Sez. Toscana 15 novembre 1996 n. 558);

- appartiene alla Corte dei conti la giurisdizione relativa al danno arrecato, dall’azione delittuosa di un amministratore o dipendente pubblico, allo Stato o altra struttura pubblica, consistente nella lesione di beni immateriali quali l’immagine o il discredito subìto in seguito all’illecito penale commesso: il danno corrisponde alla diminuzione patrimoniale conseguente alla spesa occorrente per il ripristino del bene giuridico leso (Sez. Lombardia 24 marzo 1994 n. 31, Sez. Friuli Venezia Giulia 17 novembre 1996 n. 440, Sez. Umbria 4 marzo 1998 n. 253; Sez. I centr. 3 dicembre 1998 n. 329, Sez. II centr. 13 ottobre 1998 n. 207);

- il danno all’immagine non ha natura di danno non patrimoniale, ma è un danno patrimoniale vero e proprio: infatti, il danno da lesione del prestigio di un’amministrazione pubblica presenta chiaramente tutti i requisiti della patrimonialità ben potendo essere tradotta in termini monetari alla stregua di criteri obiettivi, quali le spese necessarie per ripristinare la dignità perduta da parte di un’istituzione che deve comportarsi per lo stesso dettato costituzionale secondo princìpi di legalità buon andamento e imparzialità e, ciò in una visione più generale del patrimonio, non ristretto ai soli beni fisici o al danno ai crediti e debiti figuranti nella contabilità degli enti pubblici (Sez. Basilicata 10 febbraio 1998 n. 28);

- le innovazioni normative, apportate dalle leggi n 142 del 1990, n. 20 del 1994 e n. 639 del 1996, hanno modificato il sistema della responsabilità amministrativa sotto il profilo della struttura soggettiva dell’obbligazione risarcitoria (personalità, intrasmissibilità agli eredi, limitazioni riguardanti i titolari degli organi politici) e sotto quello dell’oggetto della tutela che non sembra più improntato al principio del danno conseguente, bensì del danno inteso come immediata violazione di norme primarie poste a tutela di interessi vitali dello Stato ordinamento (Sez. Campania 23 aprile 1998 n. 29).

Ma, soprattutto in ordine alla relazione esistente tra danno patrimoniale e danno non patrimoniale ed in ordine alla relativa autonomia emergono due distinti e contrastanti orientamenti, seppure il primo nettamente minoritario.

E stata, infatti, esclusa la giurisdizione della Corte dei conti in materia di danno non patrimoniale, qualora quest’ultimo non sia collegato alla condanna per danno patrimoniale (Sez. Lombardia 27 giugno 1996 n. 1290, Sez. Emilia Romagna 30 marzo 1998 n. 148 - emendata in appello da Sez. I centr. 28 aprile 1998 n. 109 - e 4 maggio 1998, n. 226).

È stato, invece riconosciuto che il danno non patrimoniale è azionabile indipendentemente dall’esistenza di un danno patrimoniale nella considerazione che l’autonoma risarcibilità discende ex se dal pregiudizio arrecato dall’evento lesivo e discende, altresì, dal comportamento produttivo di tale evento, che abbia comportato la diminuzione di valore nel patrimonio della struttura pubblica (Sez. I centr 20 aprile 1998 n 109, Sez. Campania 23 aprile 1998 n. 29, Sez. Lazio 8 aprile 1998 n 109 e 22 giugno 1998 n. 2000, Sez. Umbria 28 maggio 1998 n 501). Riconosce, in buona sostanza, l’autonomia ontologica del danno non patrimoniale la Sez. Toscana (30 maggio 1998 n. 323), la quale ha affermato che il danno non patrimoniale, se richiesto successivamente alla proposizione dell’atto di citazione, non realizza un emendatio libello, ma costituisce una domanda nuova (nella specie, veniva dichiarata prescritta l’azione sul computo del relativo termine eseguito separatamente rispetto a quello afferente alla domanda originaria).

Il cambio di indirizzo della giurisprudenza contabile e il fervore dimostrato in ordine alla ricerca di queste nuove fattispecie ed ipotesi di danno ai fini dell’individuazione delle corrispondenti responsabilità, oltre che poggiare sul mutato quadro normativo, hanno trovato impulso e sostegno in una recentissima sentenza con la quale la Corte di cassazione (SU 25 giugno 1997 n. 5668), altrettanto innovativamente ha riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti non sul danno morale, inteso in senso stretto e, cioè, come pretium doloris, bensì sul danno conseguente alla grave perdita di prestigio ed al grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica dello Stato … che, anche se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta, è tuttavia suscettibile di una valutazione patrimoniale sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso.

Tale pronuncia, che si riallaccia alla sentenza n 3970 in data 2 aprile 1993 e che ha trovato conferma, seppure implicita, in più recente sentenza (SU n. 12041 del 28 novembre 1997), ha nuovamente escluso che il danno risarcibile, rientrante nella giurisdizione della Corte dei conti, sia ravvisabile soltanto in una diminuzione patrimoniale già verificatasi e ha riaffermato che tale danno, invece, comprende anche i maggiori costi che la pubblica amministrazione sia eventualmente chiamata a sopportare, perciò abbandonando la Suprema Corte l’ambito - più angusto e limitato - della riferibilità dell’area di competenza cognitiva della Corte dei conti a quella del danno certo e attuale; comunque, il confine e il limite che contraddistingue la giurisdizione contabile rimane pur sempre quello della patrimonialità e del valore economico del pregiudizio subìto dall’erario, seppure conseguente alla lesione di un bene immateriale.

3. L’excursus storico fin qui compiuto e il richiamo del lungo, ma costante ed uniforme cammino compiuto dalla giurisprudenza nelle sue molteplici espressioni servono a rendere maggiormente evidenti le conclusioni cui pervengono le Sezioni riunite sulla questione di massima deferita, cui, si anticipa già sin d’ora, va data soluzione positiva nel senso dell’autonoma azionabilità e conoscibilità di quello che, con espressioni a volte non del tutto appropriate, è stato definito danno morale, danno non patrimoniale o danno immateriale.

Una prima notazione di ordine esegetico porta a condividere la sottolineatura fatta da parte della giurisprudenza e, cioè, che nessuna delle norme che disciplinano le attribuzioni dei giudici contabili pone delle limitazioni testuali, ma le stesse usano genericamente il termine danno senza ulteriore specificazione, così che, sempre da un punto di vista meramente letterale, niente impedisce che siano compresi nel potere cognitivo della Corte dei conti tutti i tipi o generi di danni.

Inoltre, esula dalla stessa questione di massima il danno morale in senso stretto e, cioè, il danno morale soggettivo (la cui giurisdizione in materia appartiene in via esclusiva e primaria al giudice penale); rigorosamente e rigidamente trova la sua fonte normativa nella disciplina, simbioticamente chiusa, degli articoli 2059 cod. civ. e 185 cod. pen.

Tale disciplina, frutto di una precisa scelta legislativa, è indirizzata a sanzionare le ulteriori conseguenze del reato, ponendo a carico di chi lo ha commesso, proprio a sottolinearne la rilevanza sociale, un risarcimento o, meglio, una riparazione, svincolata da parametri di natura patrimoniale, ma commisurata a meccanismi determinativi necessariamente elastici, più propri dell’equità, e ciò a compensare l’ingiusto perturbamento dello stato d’animo del soggetto offeso.

Altrettanto rimane estranea alla questione, oggetto della presente pronuncia, la problematica attinente alla giurisdizione in tutti quei casi in cui, sul danno morale soggettivo, non sia intervenuta una pronuncia del giudice penale per uno dei motivi che abbiano impedito l’esame di merito della relativa fattispecie (penale).

In secondo luogo, notano le Sezioni riunite, la giurisprudenza della Corte dei conti tende ad usare indifferentemente espressioni, quali danno morale, danno immateriale o danno non patrimoniale spesso come sinonimi tra di loro (come accade per l’ordinanza di remissione) e ciò con riferimento, specificamente, alle ipotesi più ricorrenti della lesione all’immagine o al decoro, ovvero al prestigio della pubblica amministrazione: del danno morale e della sua delimitazione concettuale e giuridica, si è avuto modo di accennare più volte e discende ex se dalla relativa definizione l’inesattezza del richiamo per le figure di danno che hanno dato luogo alle predette affermazioni giurisprudenziali e che trovano ingresso nei giudizi di responsabilità amministrativa.

Per quanto attiene ai tipi di danno diversi da quello morale soggettivo, non aiuta, né è rilevante, ai fini della soluzione da dare, soffermarsi su distinzioni, quale quella tra danno evento e danno conseguenza, su cui, pure, giurisprudenza e dottrina hanno portato la propria indagine nella costruzione di una sistematica dell’illecito più consona al mutato assetto degli interessi e dei diritti, nonché della rilevanza e tutela ad essi riconosciute dall’ordinamento positivo dopo l’intervento del costituente, che ha radicalmente innovato gli stessi fondamenti del vivere civile.

Occorre, infatti, considerare che, nell’originario impianto del nostro ordinamento, il danno è concepito essenzialmente come perdita economica, rimanendo, l’ipotesi del risarcimento di realtà e situazioni non riducibili a valutazione economica, relegata in buona sostanza ad un preciso e circoscritto ambito normativo (articoli 2059 cod. civ. e 185 cod. pen.); appartiene comunque alla nostra cultura giuridica l’idea che il risarcimento come misura di riparazione del danno serva a rimuovere gli effetti dell’azione lesiva ricostituendo la posizione patrimoniale del soggetto danneggiato attraverso il pagamento per equivalente di una somma di danaro pari alla perdita subita, principio questo valevole non soltanto in materia civile ma anche e soprattutto nel settore della responsabilità amministrativo contabile.

In particolare, se danno è il pregiudizio arrecato dalla lesione di un interesse giuridicamente protetto e, quindi, di un bene cui l’ordinamento giuridico abbia conferito una tutela, il risarcimento rappresenta la reazione che l’ordinamento giuridico prevede in presenza di un comportamento che abbia determinato la lesione di beni appartenenti alla sfera giuridica altrui e assolve alla funzione ripristinatoria e riparatoria per eliminare gli effetti derivanti dall’azione lesiva e caduti sul soggetto danneggiato, determinandone comunque un coinvolgimento patrimoniale o sotto il profilo di una diminuzione sopraggiunta o sotto il profilo della spesa necessaria per la reintegrazione della situazione preesistente.

Discende dalla relazione danno/risarcimento e dalla necessità di ripristinare la situazione antecedente all’evento lesivo, che il pregiudizio subìto dal soggetto leso esige un comportamento sostitutivo di carattere riparatorio da parte dell’autore della lesione per la rimozione di tutti gli anzidetti effetti (il danno, che ne deriva, in quanto risarcibile, non può che dar luogo ad un risarcimento il quale sarà frutto e risultante di una valutazione economica).

Ne consegue che ad ogni lesione corrisponde il diritto del soggetto leso di essere risarcito, diritto che non è subordinato o accessivo condizionalmente ad alcun altro diritto, per cui ciascun tipo di danno conserva una propria dimensione ontologica che ne impone il risarcimento in via autonoma: non può essere escluso che più tipi di danno siano fatti valere congiuntamente e ciò può accadere quando dallo stesso fatto discendano più pregiudizi, ma ognuno di essi, comunque, richiede risarcimenti distinti e computi differenti in relazione ai rispettivi rapporti giuridici e corrispondenti pretese.

Posto che non appartiene alla tradizione giurisprudenziale e al sistema normativo della responsabilità amministrativa il risarcimento in forma specifica e la sola forma in grado di eliminare il pregiudizio subìto dalla pubblica amministrazione rimane una liquidazione del danno per equivalente (nell’attuale momento storico forme diverse di risarcimento anche in sede civile sono limitate a pochi casi, per di più controversi), va tenuto conto del fatto che la lesione del bene immateriale (alla cui categoria va ricondotto il bene immagine o gli altri beni che soprattutto più recentemente hanno impegnato l’elaborazione dei giudici contabili) e del corrispondente interesse dell’amministrazione qui rilevano non meramente ex se, ma in quanto abbiano comportato la necessità di sostenere spese per il ripristino del bene leso.

Pertanto, se è indubbio che il bene leso ha natura immateriale, il risarcimento del danno erariale rientrante nella cognizione della Corte dei conti conserva la sua natura patrimoniale: cioè, la stessa Corte ha giurisdizione sulle conseguenze patrimoniali, economiche prodotte dalla lesione del bene, la quale, conseguentemente sarà oggetto di accertamento autonomo ed indipendente dall’accertamento del fatto reato spettante al giudice penale come uno degli elementi della fattispecie, al pari degli altri la cui verifica è necessaria per pervenire alla pronuncia finale.

Se la soluzione da dare alla questione di massima deferita alle Sezioni riunite non può che essere nel senso dell’autonoma azionabilità del danno erariale derivato dalla lesione di beni immateriali dello Stato o di altra struttura pubblica, non possono essere trascurate le difficoltà che sono legate, poi, alla determinazione dello stesso danno soprattutto date le caratteristiche del bene leso, che si colloca al di fuori dell’area della patrimonialità e, quindi, richiede il ricorso a strumenti valutativi del tutto particolari.

Vanno tenuti separati ì due momenti di individuazione del danno, e cioè l’an e il quantum: infatti, la dimostrazione dell’esistenza del danno, come degli altri elementi della fattispecie, deve essere fornita dal procuratore regionale, attore, il quale vi è soggetto in base alle regole giuridiche dell’onere della prova che incombe a chi intende far valere e fa valere un diritto (articoli 2697 cod. civ. e 115 cod. proc. civ.).

A questo proposito, essendo inserito tale onere, gravante sul procuratore regionale, nella dialettica processuale, appare utile richiamare sia l’analogo e contrapposto onere a carico della parte convenuta, che non può sottrarsi ad esso mediante mere affermazioni negative in via di eccezione (anche l’eccezione esige il proprio fondamento probatorio), sia la circostanza che il giudice può desumere il proprio convincimento sui fatti dedotti (dall’attore o dal convenuto) dalle risultanze istruttorie comunque ottenute e anche dalle risultanze probatorie da chiunque fornite (tra le tante più di recente Cass. 24 giugno 1995 n. 7201), principi questi che trovano applicazione anche al giudizio di responsabilità amministrativo contabile.

Perciò, appare più esatto ritenere che il procuratore regionale debba fornire quanto meno un principio di prova della sussistenza del danno non patrimoniale e del pregiudizio arrecato all’erario dall’azione lesiva del convenuto.

Diversamente, alla quantificazione e liquidazione del danno provvederà il giudice, al cui prudente apprezzamento è rimessa la determinazione della relativa misura, ogni volta che lo stesso danno presenti caratteri di incertezza, che ne rendano difficoltosa la liquidazione, e il procuratore regionale si trovi nell’impossibilità di fornire elementi sufficienti per il corrispondente computo.

Determinazione che avverrà ai sensi dell’articolo 1226 cod. civ. con valutazione equitativa cui la giurisprudenza pacificamente riconosce natura di istituto generale, perciò valevole anche nei giudizi di responsabilità amministrativa (tra le tante, SS.RR. 9 aprile 1990 n. 659/A, 11 febbraio 1994 n. 929/A, 19 maggio 1997 46/A); con il limite, aggiungono le Sezioni riunite, dell’obbligo di adeguata motivazione che sia immune da vizi logici e da errori di diritto, e cioè tale da recare congrue, anche se sommarie, ragioni del processo logico attraverso cui si è pervenuti alla quantificazione del danno (Cass. 11 febbraio 1987 n. 1499, 26 marzo 1986 n. 2171).

Così, in via esemplificativa alla luce delle considerazioni fin qui svolte, e con riferimento alle ipotesi di danni ai beni immateriali dell’immagine del prestigio, decoro ecc. della pubblica amministrazione, nel caso di dazioni illecite di danaro (cd tangenti), appaiono insufficienti i criteri automatici di liquidazione del danno in un’entità pari all’ammontare delle dazioni; senza che il giudice dia conto dei motivi che lo hanno spinto ad individuare nella stessa misura il danno risarcibile dal convenuto (in materia, con chiare affermazioni, Cass. SU 2 aprile 1993 n. 3970).

4. In relazione alla pronuncia di queste Sezioni riunite, gli atti vanno. restituiti alla competente Sezione giurisdizionale per la pronuncia di merito.

Non è luogo a provvedere in ordine alle spese.

P.Q.M.

la Corte dei conti a Sezioni riunite in sede giurisdizionale, pronunciando, ai sensi dell’articolo 1 settimo comma del d.l. 15 novembre 1993 n. 453, convertito dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, sulla questione deferita dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna con l’ordinanza n. 076/98/R.in data 19 settembre 1998 nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 164/R proposto dal Procuratore regionale contro il sig. A M., dà al quesito formulato la seguente soluzione di massima: