SEZIONI RIUNITE

Sentenza 15/99/QM del 27 maggio 1999

Presidente DE MITA Estensore SCIASCIA PM AURIEMMA

Responsabilità amministrativa - natura giuridica - natura risarcitoria sui generis

La responsabilità amministrativa, essendo caratterizzata da rilevanti aspetti sanzionatori, ha una natura risarcitoria sui generis, che non consente di farla rientrare in alcuna delle categorie civilistiche (contrattuale ed extracontrattuale).

DIRITTO

1. Preliminare si appalesa la definizione dell'eccezione di inammissibilità della memoria depositata tardivamente dalla difesa di alcuni convenuti.

Orbene l’articolo 8 comma 3 del RD 13 agosto 1933 n. 1038 stabilisce che i termini diversi da quelli stabiliti per la proposizione dei gravami, sono da considerarsi regolativi del procedimento e che l’inosservanza di essi importa le conseguenze che sono indicate nei vari casi o, in mancanza, sono stabilite dal giudice.

A sua volta l’articolo 17 comma 2 del medesimo regolamento di procedura prevede che il presidente del collegio con suo decreto fissa il giorno dell'udienza ed il termine per la presentazione degli atti e documenti.

La violazione di tale termine, al riguardo del deposito di memorie, non è espressamente sanzionata da alcuna disposizione di legge specifica al rito contabile, né sembra possa trovare applicazione la normativa di cui al codice di procedura civile a causa della diversa funzione che gli atti svolgono.

Infatti, l’articolo 190 del codice di procedura civile stabilisce la perentorietà del termine, in via di massima fissato in sessanta giorni, per il deposito delle comparse conclusionali, decorrente dalla rimessione della causa al collegio; siffatta disposizione è funzionale al rito civile nel passaggio dalla fase istruttoria, svoltasi innanzi ad un apposito giudice singolo, alla fase collegiale, sì da stabilire il momento temporale di definizione dell'ambito del giudizio in corso.

Nel rito contabile, in cui manca quest’articolazione ed in cui le memorie non costituiscono che un complesso di argomentazioni difensive, prive di qualche rilievo delimitativo del processo, non può richiamarsi tale perentorietà, sulla base del rinvio dinamico di cui all’articolo 26 del suddetto RD n. 1038/1933.

Più affine alla specifica situazione in esame è la disposizione di cui all’articolo 378 del codice di procedura civile, riguardante il procedimento innanzi alla Corte Suprema di Cassazione, in cui viene semplicemente stabilito un termine di cinque giorni prima dell'udienza, in cui le parti possono presentare le loro memorie in cancelleria, senza che nessuna conseguenza ne venga enunciata.

Le memorie nel presente giudizio hanno la funzione di consentire alle parti di illustrare le rispettive posizioni in ordine alla questione di massima in esame, senza poter introdurre nuove ragioni o sollevare eccezioni afferenti il merito del processo sospeso, tanto più se siano necessari accertamenti di merito per la relativa decisione.

Pertanto va esclusa la perentorietà del termine per la loro presentazione.

Nella specie il Presidente con suo decreto ha fissato, per il giorno 24 marzo 1999, il termine finale per il deposito di memorie e documenti riguardanti il giudizio.

Detto termine è quindi ordinatorio, essendo posto essenzialmente a garanzia del rispetto del contraddittorio, al fine di consentire alla controparte di poter contestare motivatamente le argomentazioni contenute nella memoria.

La sua natura ordinatoria non significa però irrilevanza assoluta del termine, tanto da renderlo inutile.

Infatti, il mancato rispetto del termine suddetto vìola la garanzia dell'altra parte e rende così inammissibile la memoria tardiva, semprecchè l'udienza di discussione non sia rinviata per qualunque motivo ovvero la controparte non accetti comunque il contraddittorio o, pur formalmente rifiutandolo, non dimostri di aver avuto la concreta possibilità di contraddire efficacemente.

Se si verifica una delle seguenti circostanze, la memoria pur tardiva viene a svolgere il suo ruolo di introdurre efficacemente il contraddittorio nel rispetto dei diritti della controparte, e diviene in tal modo ammissibile.

Nella specie la memoria inizialmente inammissibile per tardiva presentazione, è divenuta pienamente ammissibile per aver in concreto raggiunto il suo scopo di garanzia, in quanto la controparte, rappresentata dal Procuratore Generale, al di là del riferimento alla suddetta tardività, ha sostenuto in modo ottimale e completo la sua posizione contrastando efficacemente e puntualmente le argomentazioni difensive de quibus.

2. Definita tale eccezione avanzata dal Procuratore Generale, si appalesa pregiudiziale l'esame dell'eccezione, sollevata dalla difesa proprio nella memoria de qua, ossia l'avvenuta cessazione della materia del contendere del giudizio per avvenuta soddisfazione della pretesa attorea.

A prescindere dall'analisi dell'istituto dell'estinzione per cessazione della materia del contendere, certamente la definizione di un’eccezione del genere è riservata al giudice di merito, il quale è tenuto a verificarne la sussistenza dei presupposti.

Una siffatta indagine non è invece consentita a queste Sezioni Riunite in sede di questione di massima, alle quali è precluso ogni esame di merito, essendo la sua competenza limitata alla risoluzione del punto di diritto in contestazione.

In tal senso l'eccezione de qua è in sé inammissibile in questa sede.

3. Venendo alla questione di massima rimessa a questo giudice, va osservato che, ai sensi dell’articolo 1294 del codice civile, la solidarietà passiva opera ogni qual volta in un qualunque rapporto giuridico vi sia una pluralità di obbligati, rispetto al medesimo creditore, salvo che diversamente sia previsto dal titolo o dalla legge.

In applicazione di tale generale disposizione ed in assenza di specifiche limitazioni legislative, la giurisprudenza della Corte dei conti aveva ritenuto che, in ipotesi di illecito gestorio posto in essere da più autori, questi ultimi fossero astretti da vincolo di solidarietà nei confronti dell'amministrazione danneggiata, ancorché nei rapporti interni ognuno rispondesse nei limiti della sua partecipazione all'evento.

Di recente però è sopravvenuta una novella riguardante la Corte dei conti, che ha introdotto una limitazione all'applicazione della solidarietà nel campo delle responsabilità gestorie conosciute dalla magistratura contabile.

Infatti, l’articolo 3 del DL 23 ottobre 1996 n.543 convertito con modificazioni dalla legge 20 dicembre 1996 n.639 ha previsto che se il fatto dannoso sia imputabile a più persone, la Corte dei conti, valutate le singole posizioni, condanni ciascuno per la parte che vi ha preso (comma 1 quater) e che la solidarietà in tale responsabilità operi unicamente nei confronti dei concorrenti beneficiari di illecito arricchimento o di coloro che abbiano agito con dolo (comma 1 quinquies).

In tal modo l'applicazione della solidarietà è stata limitata a casi marginali, rendendo il debito da illecito gestorio essenzialmente parziario.

L'orientamento legislativo non ha tenuto invero conto che, negli illeciti gestori, il vincolo solidale non era tanto finalizzato ad agevolare l'esercizio del diritto di credito da parte dell'ente creditore, rafforzandone la garanzia generica, ma una conseguenza della circostanza che ogni coautore è considerato causa efficiente dell'intero fatto dannoso, in relazione ai principi di carattere generale fissati dall’articolo 41 comma 1 del codice penale sull'equivalenza causale.

Pertanto, ancorché denominata impropriamente solidale, trattavasi di responsabilità cumulativa che astringeva i coautori di un evento dannoso in un vincolo qualitativamente superiore e quantitativamente più intenso rispetto a quello solidale, tanto da determinare un'assoluta inscindibilità del rapporto, che è unico nel diritto sostanziale e che processualmente da luogo ad un litisconsorzio necessario.

Perplessità sull'ambito di applicazione delle suddette disposizioni limitatrici sono invero sorte nella giurisprudenza della Corte dei conti, la quale ha spesso ritenuto che, in ordine alle ipotesi dannose derivate dall'approvazione di deliberazioni collegiali, continuasse la vigenza della norma generale di cui al citato articolo 1294 del codice civile.

Le argomentazioni poste a sostegno della suddetta interpretazione sono state indicate nell'ordinanza di rimessione e poi riprese, con un’analitica articolazione logico-giuridica non priva di interessanti spunti problematici, dal Procuratore Generale nelle note depositate in ordine al presente giudizio e riprese in sede dibattimentale.

Esse si fondano su un argomento ermeneutico d'ordine letterale, su di uno sistematico e su di uno sostanziale.

Sul primo punto sottolinea come il comma 1 quinquies, nel limitare a solidarietà ai casi di illecito arricchimento o dolo, richiama espressamente la fattispecie descritta nel precedente comma 1 quater (fatto dannoso causato da più persone) e non anche quello di cui al comma 1 ter (deliberazioni di organi collegiali).

Ma tale indubbia circostanza, in assenza di altri indizi inequivoci, non può condurre l'interprete a ricavare una volontà legislativa di limitare l'esclusione della solidarietà alle ipotesi di atti individuali.

Al proposito si è già correttamente osservato da queste Sezioni Riunite, ancorché in altra sede (sentenza 16.7.1998 n.30/A), come non sussistano ragioni giuridiche per negare che la condotta dei singoli concorrenti all'adozione di un atto collegiale realizzi la fattispecie generale del fatto dannoso causato da più persone secondo la previsione generale del comma 1 quater, tenendosi anche conto che la tecnica di formulazione adottata dal legislatore appare caratterizzata da un approccio empirico.

Un'interpretazione estremamente restrittiva del contesto normativo ridonderebbe ad inammissibile forzatura di una chiara mens legis, ove anche si tenga conto, sulla base del criterio interpretativo storico, dei lavori preparatori che indicano l'intenzione dei legislatori di deradicare tale istituto dal campo della responsabilità gestoria, limitandola a casi determinati, giustificati da motivi evidenti.

In ordine al secondo punto ci si riferisce all’affermata vigenza dell’articolo 24 del TU 10.1.1957 n.3, ricavandone un sostegno della fondatezza della tesi affermativa della solidarietà per danni provocati da atti di organo collegiale.

Ma la suddetta disposizione del 1957 è temporalmente precedente alla novella del 1996, che ha diversamente ed in modo completo disciplinato la materia, almeno con riferimento agli illeciti di rilievo gestorio, tanto da modulare diversamente le responsabilità individuali.

Essa quindi risulta inapplicabile alle fattispecie de quibus.

Più suggestiva appare l'argomentazione spesso utilizzata dalla giurisprudenza per affermare la sussistenza della solidarietà nei danni provocati da una deliberazione collegiale, allorché si fa riferimento alla particolare natura dell'atto collegiale.

In questo non vi sarebbe un concorso di condotte indipendenti nella causazione del danno, ma concorso in un'unica condotta, in quanto la deliberazione collegiale, prodotta della fusione della volontà dei singoli, quasi in un processo di reductio ad unum, si porrebbe come espressione di un'unica volontà complessiva.

Tale impostazione, non priva peraltro di fondamento logico, però può essere assunta in riferimento alla materia della responsabilità de qua, in cui rilevano comportamenti individuali costituenti illeciti gestori.

Ed anche nell'adozione di una deliberazione collegiale, infatti, concorrono più condotte singole poste in essere contestualmente, ma sempre strutturalmente separabili.

L'aspetto unitario dell'atto deliberativo collegiale si riverbera esclusivamente verso l'esterno, ove questo si presenta, in via di ipostasi, quale volontà formale dell'organo o dell'ente.

Se però lo si esamina nella sua struttura interna, si rileva che esso è il risultato del concorso di una pluralità di atti, collegati nell'ambito di un procedimento amministrativo a sua volta articolato in sub-procedimenti, e provenienti da soggetti diversi, posti anche su piani differenziati e nell'esercizio di funzioni diverse.

Infatti, le espressioni di voto favorevole dei singoli componenti costituiscono atti a sé stanti dotati di autonomia strutturale, dovendo essere apprezzati nella loro individualità.

La somma matematica, numericamente maggioritaria, di essi, viene recepita in un altro atto del presidente del collegio, la c.d. proclamazione del risultato, che rappresenta un momento di suprema sintesi in superamento della necessaria frammentarietà dei voti.

Quindi queste operazioni vengono recepite in un processo verbale, ove generalmente il segretario del collegio da certezza della deliberazione nella solennità della forma scritta, quasi assimilandola in un documento dotato del requisito di autoritarietà certificativa.

Questa pluralità di interventi si fondono quindi in un'unità teleologica tesa a costituire verso l'esterno, nei confronti degli altri soggetti dell'ordinamento, la volontà comune, pur rimanendo dal punto di vista strutturale formata dal concorso di più atti indipendenti, ancorché collegati dalla loro complementarietà funzionale.

Ognuno di questi atti (le singole espressioni di voto, la successiva proclamazione del risultato e, financo, la verbalizzazione) mantiene la sua autonomia ed è quindi apprezzabile nei suoi presupposti e nelle sue conseguenze politiche e giuridiche, anche in ordine alle responsabilità individuali, tra cui quella gestoria rimessa giurisdizione della Corte dei conti.

D'altronde la suprema Magistratura finanziario-contabile non conosce in via principale di atti amministrativi, ma di fatti e comportamenti.

Indubbiamente spesso il comportamento censurato può consistere nell'aver posto in essere o aver concorso a porre in essere l'atto, che viene incidentalmente qualificato come illegittimo.

Questa circostanza non è senza rilievo nella costruzione dell'illecito gestorio, laddove l'elemento dell'antigiuridicità del comportamento individuale di ciascun compartecipe deriva essenzialmente dalla qualificazione come illegittimo dell'atto.

Talché, a differenza della responsabilità penale, ove non sussistesse ab origine ovvero cadesse retroattivamente (per via di sanatoria amministrativa o legislativa) la situazione di contrasto dell'atto con l'ordinamento giuridico, verrebbe meno l'antigiuridicità stessa della condotta, e conseguentemente la sua oggettiva illiceità.

Inoltre, ove mai si costruisse la deliberazione collegiale come atto non solo funzionalmente ma anche strutturalmente unitario, si verrebbe così a configurare una responsabilità oggettiva, in quanto ognuno dei coautori risponderebbe in relazione alla comune condotta materiale antigiuridica senza che si possa dare rilievo all'elemento soggettivo dell'illecito, dato che la volontà espressa dal consesso è formale ed ipostatica, nonché priva di alcun aspetto psicologico.

Non essendo ciò ammissibile deve concludersi, ad ulteriore conferma dell'assunto, che la responsabilità gestoria di carattere interno, in quanto intercorrente tra l’amministrazione e suoi esponenti, anche nelle deliberazioni si fonda sull'individuazione delle singole condotte causative del danno, a prescindere dalla natura collegiale degli atti in cui confluiscono.

Conclusivamente non v'è ragione di escludere le ipotesi di responsabilità gestoria, derivanti dall'emanazione di una deliberazione collegiale, dall'applicazione della novella di cui i commi 1 quater e 1 quinquies della legge 14.1.1994 n.20, nella dizione sostituita dall’articolo 3 del D.L. 23.10.1996 convertito con modificazioni nella L.20.12.1996 n.639. 4. Per completezza va osservato infine che il Procuratore Generale, al termine della sua memoria sembra voler collegare la soluzione della questione anche alla diversa configurazione della responsabilità amministrativa quale sanzionatoria o risarcitoria, nel senso che la parziarietà afferirebbe alla prima impostazione, mentre la solidarietà alla seconda.

Prima di affrontare brevemente quest’ultimo punto, bisogna quindi verificare la natura della responsabilità de qua.

La responsabilità patrimoniale dei pubblici funzionari, come è dimostrato dalla sua storia, ha una funzione essenzialmente risarcitoria.

Infatti, essa tende alla reintegrazione delle risorse finanziarie e patrimoniali della pubblica amministrazione.

Le ragioni dell’esistenza di una forma particolare di responsabilità per i pubblici funzionari vanno ritrovate nella circostanza che costoro, trovandosi a gestire immense risorse collettive per il perseguimento di interessi pubblici fissati a livello politico legislativo, sono in condizione di determinare alla comunità danni, anche ingenti di non facile accertamento obiettivo.

Certo spesso ci si trova di fronte ad una sproporzione tra l'entità del danno e le capacità risarcitorie del funzionario, ma questo è un rischio rinvenibile anche nel settore civile.

Ma tali problemi non giustificano la trasformazione della responsabilità de qua in sanzionatoria.

Una recente impostazione, a volte emersa anche nella giurisprudenza, pone l’accento sulla funzione riequilibratrice della responsabilità patrimoniale, che tenderebbe ad una ripartizione del carico sociale del danno tra dipendente ed amministrazione piuttosto che ad un trasferimento del danno dal danneggiato al danneggiante. Talché il risarcimento del danno si porrebbe in termini di sanzione più che di ripristino.

Su tale linea si è ancor più sostenuto che ciò che maggiormente rileva nella responsabilità de qua non sarebbe il pregiudizio economico, ma la violazione della norma, sanzionabile tramite il giudizio contabile.

Indubbiamente l'aspetto sanzionatorio è abbondantemente presente nella responsabilità dei pubblici funzionari, caratterizzandola nella sua specialità; ma non è possibile: enfatizzare ancor più il ruolo di tale aspetto rendendolo assorbente e riducendo l'aspetto patrimoniale ad accessorio.

Ad impedire tale costrutto è il collegamento necessario con un danno effettivo da risarcire, per cui non è assolutamente sufficiente la violazione di una disposizione normativa.

Ed il danno funziona non semplicemente come condizione dell'azione, ma costituisce un presupposto indefettibile, tanto che se esso viene successivamente meno si estingue ogni responsabilità amministrativo-contabile,

Parimenti la sanatoria di una situazione giuridica sorta in violazione alla legge come già si è osservato, fa venir meno, con l'ingiustizia del danno, la responsabilità, senza che abbia rilievo l'esigenza punitiva connessa al pregresso comportamento certamente illecito.

Definito il suo carattere civile risarcitorio, va osservato che quella gestoria rappresenta una responsabilità sui generis nel senso che, pur non contrapponendosi a quella disciplinata dal diritto civile, è sorta e si è sviluppata al di fuori del diritto comune, sul piano dei rapporti di diritto pubblico per soddisfare bisogni propri dell'organizzazione amministrativa.

Proprio per tale ragione la responsabilità de qua non rientra pienamente in alcuna delle due categorie civilistiche della responsabilità contrattuale ed extracontrattuale, e tutti tentativi per realizzare una siffatta operazione di assimilazione coattiva appaiono inutili forzature di una realtà invero molto più complessa ed articolata.

Affermare la natura speciale della responsabilità patrimoniale de qua non significa definirla eccezionale e quindi sottrarla alla disciplina fondamentale secolarmente dettata dal diritto civile, ma porre in luce le indubbie peculiarità di essa in precario equilibrio tra la contrattualità e l'extracontrattualità.

La disciplina ad essa applicabile è quindi essenzialmente quella della responsabilità extracontrattuale, con le alterazioni e gli adattamenti resi necessari da particolari ipotesi in cui il dovere generico di non ledere la pubblica amministrazione si concreta in obblighi specifici il cui contenuto è precisamente fissato da disposizioni contrattuali o normative.

In conclusione la responsabilità gestoria ha natura risarcitoria sui generis, tanto che nessuna conseguenza può ricavarsi sulla questione della solidarietà parziarietà in ordine agli atti collegiali.

Infatti, l'esclusione del vincolo solidale, che è invece in linea di massima previsto per le obbligazioni civili, in tutte le ipotesi di debito da responsabilità gestoria, salvo illecito arricchimento o dolo, rientra nel disegno legislativo teso a renderla sempre più speciale.

P. Q. M.

Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, definitivamente pronunciando, risolvono la questione di massima deferita con, l'ordinanza della Sezione Centrale adottata in data 4 dicembre 1998, nel senso che la novella di cui ai commi 1 quater e 1 quinquies della legge 14.1.1994 n.20, nella dizione sostituita dall’articolo 3 del D.L. 23.10.1996 convertito con modificazioni nella L.20.10.1996 n.639, trova applicazione anche alle ipotesi di responsabilità derivante da deliberazione collegiale, salvo illecito arricchimento o dolo.

La sentenza che si annota affronta e risolve un problema che ha diviso la giurisprudenza contabile. In diverse decisioni, infatti, (SS.RR. n 17 del 14 gennaio 1998, Sez I centrale n 208/98/A del 20 aprile 1998) era stato affermato che in caso di danno derivante dall’adozione di atti collegiali trovava applicazione il principio della solidarietà e non quello della parziarietà. La soluzione data dalle Sezioni Riunite è pienamente condivisibile, essendo in armonia con lo spirito della riforma del 1996.

La parziarietà nella responsabilità amministrativa degli organi collegiali discende dal carattere personale di essa, affermato dall’articolo 1 della legge 20/94. Tale principio, determinando una stretta dipendenza tra risarcimento e condotta colpevole, implica non solo che ognuno debba rispondere unicamente per il danno causato dalla propria condotta antigiuridica, ma comporta anche una personalizzazione della condanna che deve essere adeguata all’incidenza causale del comportamento nel verificarsi del danno.

Va inoltre evidenziato che nelle deliberazioni degli organi collegiali si possono creare situazioni di diversità dell’elemento psicologico (si pensi alla diversa preparazione del relatore o dell’assessore addetto alla materia trattata) che possono giustificare l’instaurazione del giudizio solo nei confronti di alcuni dei componenti l’organo collegiale e per una parte del danno subito dall’amministrazione.

Altrettanto importante è l’ultima parte della sentenza nella quale viene esaminata la natura giuridica della responsabilità amministrativa, evidenziandone il carattere risarcitorio sui generis, così superando, si spera in maniera definitiva, la tesi prevalente che modellava l’istituto su quello della responsabilità da inadempimento contrattuale.

È auspicabile che le Sezioni Riunite continuino su questa strada, chiarendo gli aspetti realmente innovativi della responsabilità amministrativa, la cui esistenza nel nostro ordinamento giuridico è giustificata proprio dalla sua specialità, che a ben vedere costituisce un trattamento di favore per i pubblici dipendenti, e dalla sua differenziazione rispetto alla normale responsabilità civile, esclusivamente risarcitoria.

Mario Pischedda