Sent. n. 8/2010/QM del
13.10.2010
: il potere di remissione, previsto dall’art. 42, comma 2, secondo periodo,
della l. n°69/2009, spetta alle sole sezioni di appello, in quanto espressivo
della funzione nomofillattica di uniforme interpretazione della legge , con
esclusione – com’è ovvio – del Presidente della Corte e del Procuratore
Generale, ma anche degli organi giurisdizionali (collegiali o monocratici) di
primo grado
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
A
SEZIONI RIUNITE
In sede giurisdizionale, composta dai seguenti
magistrati:
dr. Giovanni Bencivenga
Presidente
dr.ssa Piera Maggi
Consigliere
dr.
Alberto Avoli
Consigliere
dr. Fulvio
Maria Longavita
Cons. relatore
dr. Mauro Orefice
Consigliere
dr.ssa Manuela Arrigucci
Consigliere
dr. Piergiorgio Della Ventura
Consigliere
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
sulle remissioni delle questioni di merito iscritte ai
nn. 275/SR/QM, 276/SR/QM, 277/SR/QM/, 278/SR/QM, 279/SR/QM/, 280/SR/QM,
281/SR/QM, 282/SR/QM, 283/SR/QM, 284/SR/QM, 285/SR/QM e 286/SR/QM, disposte
dal Giudice Unico per le Pensioni presso
la Sezione Giurisdizionale
per
la Regione Siciliana
con ordinanze – rispettivamente – n°194, 189, 192, 188, 191, 190, 203,
204, 205, 210, 211 e 212, tutte del maggio 2010, sui ricorsi nn. 31776, 31800,
31760, 31786, 31766, 31778, 31771, 31773, 31768, 31801, 31770, 31769, proposti
– nell’ordine – dai sigg. Pelleriti Antonio, Cannizzo Francesco, Vella
Antonino, Rizzo Vincenzo, Sicuso Carmelo, Calvo Vincenzo, Cilio Antonino,
Giliberto Concetto, Micciulla Giusepe, Carruba Giuseppe, Meomartini Alfredo e
Macca Gaetano, rappresentati e difesi dall’avv. Giuseppe Gruppuso, contro l’
Amministrazione della Regione Siciliana.
Uditi, alla pubblica udienza del 6/10//2010, con l’assistenza del
Segretario, dr.ssa Adele Mei, il relatore, dr. Fulvio
Maria Longavita
; il rappresentante dell’Avvocatura Generale dello Stato, nell’interesse
dell’Amministrazione Regionale Siciliana, avv. Francesco Meloncelli; il
P.M., nella persona del Vice Procuratore Generale, dr. Francesco D’Amaro.
Esaminati gli atti e la documentazione tutta di causa
Svolgimento del processo
1) – Con le ordinanze
indicate in epigrafe, il Giudice Unico delle Pensioni presso
la Sezione Giurisdizionale
per
la Regione Siciliana
, ha rimesso a queste Sezioni Riunite la definizione nel merito dei giudizi
presentati dai sigg. sigg. Pelleriti Antonio, Cannizzo Francesco, Vella
Antonino, Rizzo Vincenzo, Sicuso Carmelo, Calvo Vincenzo, Cilio Antonino,
Giliberto Concetto, Micciulla Giusepe, Carruba Giuseppe, Meomartini Alfredo e
Macca Gaetano, tutti ex dipendenti della Regione Siciliana rappresentati e
difesi dall’avv. Giuseppe Gruppuso, volti a conseguire la perequazione del
relativo trattamento pensionistico per l’intera aliquota di incremento dell’indice
ISTAT dei prezzi al consumo, ai sensi dell’art. 36 della l.r. n°6/1997,
relativamente agli anni
1998-2001
. Tanto, ai sensi dell’art. 42,
comma 2, della l. n°69/2009, in quanto ha ritenuto di non condividere i
principi affermati da queste Sezioni Riunite con la sentenza n°2-QM/2010, in
ordine all’ applicabilità delle disposizioni dell’art. 69, comma 1, della
l. n°388/2000 anche alle pensioni degli ex dipendenti della Regione
Siciliana, a decorrere dal 2001.
Il Giudice remittente ha
argomentato il proprio dissenso sotto il duplice profilo:
a) della riconducibilità della materia pensionistica
alla competenza legislativa esclusiva della Regione Siciliana, di cui all’art.
14, lettera q) del relativo Statuto, invece che a quella concorrente,
di cui al successivo art. 17, lettera f) dello Statuto medesimo (v.
pag. 5-7 delle ordinanze di remissione in atti);
b) della non configurabilità delle disposizioni sulla
perequazione, di cui all’art. 69 della l. n°388/2000, come “norma di
riforma economica-sociale della Repubblica”, applicabile, in quanto
tale, su tutto il territorio nazionale; trattasi, ad avviso del remittente, di
una “semplice norma di dettaglio, relativa ai criteri di perequazione
automatica dei trattamenti pensionistici al costo della vita e, quindi,
riferita ad un solo aspetto del complesso rapporto pensionistico, senza alcun
riferimento ai principi generali e ad i vari aspetti del complesso rapporto
pensionistico dei dipendenti regionali, il quale resta disciplinato, nelle sue
linee essenziali, dalle norme regionali” (v. pagg. 7-8 delle cennate
ordinanze di remissione).
2) – Con memoria depositata il
22/9/2010
,
la Procura Generale
ha anzitutto argomentato per la compatibilità della presenza del P.M. nel
giudizio di merito innanzi a queste Sezioni Riunite per le ipotesi di “motivato
dissenso”del giudice a quo, ex art. 42, comma 2, della l.
n°69/2009, quale “nuova funzione autonoma (ed) aggiuntiva
(rispetto) a quelle stabilite dalla l. n°19 del
1994”
(v. pagg. 9-11).
In secondo luogo ha espresso dubbi di costituzionalità sul precitato
art. 42, comma 2, assumendo che, “in disparte possibili violazioni del
diritto di difesa, (ex) art. 24 Cost. e di lesioni di posizioni
soggettive per salto di un grado di giudizio”, le relative disposizioni,
consentendo “alle sezioni Giurisdizionali di primo grado di rimettere la
(decisione) di merito alle Sezioni Riunite, (ledono) i principi
(…) di terziarietà del giudice e quello del giudice naturale
precostituito per legge, (ex) artt. 25, commi 1 e 2, e 111 Cost.”
(v. pag. 12 della menzionata memoria).
La Procura, in contiguità argomentativa con i riferiti dubbi di
costituzionalità, per i quali ha ipotizzato una possibile “legittimazione”
del solo giudice di appello a rimettere la decisione di merito dei
giudizi, ex ripetuto articolo 42, comma
2, ha
comunque argomentato per la “carenza di legittimazione” del
Giudice Unico delle Pensioni ad avvalersi del cennato potere di rimessione,
anche in base ad una interpretazione letterale della norma; norma che, si è
precisato, “usando
la locuzione Sezione Giurisdizionale
Centrale o Regionale”, ha “voluto riferirsi esclusivamente alla
composizione collegiale e non anche ai diversi giudici monocratici”. Una
diversa interpretazione, ha soggiunto la Procura, “oltre ad introdurre
una incomprensibile discriminazione con il giudizio di responsabilità, si
porrebbe in contrasto con la ratio della l. n°205/2000, art.5, diretta ad uno
snellimento dell’attività giurisdizionale pensionistica al fine di ridurre
l’arretrato e non ad attribuire maggiori poteri al giudice singolo”
(v. pag. 12-13 della richiamata memoria).
La Procura, poi, ha espresso perplessità sulla sufficienza –nel caso
– della “motivazione esposta dal remittente ad illustrare le ragioni
del dissenso, (…) rispetto al contenuto della sentenza di massima,
alla quale sussiste l’obbligo di conformarsi” (v. pag. 13-16 della
ripetuta memoria), proponendo al Collegio di “richiedere al Giudice
remittente di riproporre l’ordinanza con l’integrazione della motivazione”
(v. pag. 36, n°3, della memoria stessa).
Nel merito, infine, ha diffusamente argomentato per la conferma dei
principi affermati da queste Sezioni con la sentenza n°2-QM/2010, ribaditi
nella sentenza n°6-QM/2010, che ha definito analogo giudizio di merito –
rimesso dalla Sezione Giurisdizionale d’Appello per
la Regione Siciliana
–, concludendo per la reiezione dei ricorsi.
4) – Costituitasi per i soli giudizi rubricati ai nn.
277, 279, 281, 283, 285 e 286 con
distinte memorie depositate il 24 e
25/9/2010
, l’Avvocatura Generale dello Stato, nell’interesse dell’Amministrazione
Regionale Siciliana, ha argomentato per l’applicabilità anche per il
periodo anteriore al 2001 della normativa statale sulla perequazione alle
pensione degli ex dipendenti della predetta Amministrazione, in relazione alle
disposizioni dell’art. 59, comma 13, della l. n°449/1997, assumendo che si
configurano anch’esse come “principio fondamentale della legislazione
statale in materia economica e sociale”, non rilevando in senso
contrario, il fatto che “la normativa statale sia provvisoria e/o
temporanea e/o transitoria” .
5) – All’odierna pubblica udienza, il rappresentante dell’Avvocatura
Generale dello Stato, avv. Francesco Meloncelli, ha ribadito e diffusamente
illustrato le posizioni espresse dall’Avvocatura medesima nelle predette
memorie, ulteriormente argomentando per l’applicabilità della normazione
statale sulla perequazione delle pensioni del personale in quiescenza della
Regione Siciliana, anche in relazioni al combinato disposto dei commi 1 e 2
dell’art. 36 della l. n°6/1997, dal quale –si è chiarito – emergerebbe
una sorta di “rinvio mobile” alla normazione statale, fino all’intervento
ad hoc del legislatore regionale, previsto dal medesimo art. 36, comma
1.
Il P.M., dal canto suo, ha anzitutto chiarito che le considerazioni in
rito formulate dalla Procura Generale nella memoria del
22/9/2010
(presenza in giudizio della Procura ed inammissibilità dei deferimenti in
epigrafe), sono state ispirate dalle considerazioni espresse da queste Sezioni
Riunite nella sent. n°4-QM/2010, circa:
a) l’oggetto della remissione, di cui all’art.
42, comma (secondo periodo) della l. n°69/2009, costituito anche dal merito
del giudizio ;
b) i soggetti “legittimati” alla
remissione stessa, individuati in tutti i giudici della Corte, di primo e di
secondo grado, collegiali e monocratici.
Ha, poi, evidenziato che però le Sezioni Riunite, con la recente sent.
n°7-QM/2010, hanno mutato orientamento, quanto all’oggetto della remissione
(ex precedente lettera a), ritenendo che essa devolve la definizione del
giudizio sulla non condivisione del principio di diritto e non
anche sul merito della causa, che resta di esclusiva competenza del giudice a
quo.
Ha, quindi, espresso forti perplessità sulla compatibilità con il
principio della ragionevole durata del processo (ex art. 111 Cost.) del
citato art. 42, comma 2 (secondo periodo), nella nuova interpretazione offerta
dalla sentenza n°7-QM/2010, nel rilievo che la conferma del principio di
diritto conseguente a remissioni del giudice di primo grado –
come quella che ora, per la prima volta, viene all’esame di queste SS.RR.
– non vincola il giudice d’appello, il quale potrebbe anch’egli operare
una nuova rimessione per non condivisione del (medesimo) principio
di diritto, così da allungare irragionevolmente i tempi di definizione
della causa.
In alternativa, ha ipotizzato, per le sentenze di queste SS.RR. ex
ripetuto art. 42, comma 2 (secondo periodo), una sorta di vincolo per il
giudice di appello analogo a quello che discende dalle sentenze delle medesime
SS.RR. che definiscono questioni di massima, deferite dal giudice di
primo grado, ex sent. n°5-QM/2008.
Tanto premesso, sulla “legittimazione” del giudice di primo
grado, il P.M. ha confermato le conclusioni scritte della Procura sulle altre
questioni affrontate con la memoria del
22/9/2010
, sia per ciò che attiene alla presenza della Procura stessa in giudizio, sia
per ciò che attiene alla necessità di disporre –nel caso di specie – una
integrazione della motivazione delle ordinanze di remissione e sia, infine,
per ciò che attiene alla reiezione, nel merito, dei ricorsi in epigrafe.
Motivi della decisione
1) – Il Collegio, in conformità ai criteri applicativi dell’art.
276, comma 2, cpc, fissati da queste Sezioni Riunite con la sent.
n°25-QM/1999, ritiene di dover anzitutto affrontare il problema della
presenza della Procura nei giudizi pensionistici innanzi a queste Sezioni
Riunite, conseguenti alla “remissione per non condivisione del principio
di diritto”, di cui all’art. 42, comma 2 (secondo periodo), della l.
n°69/2009.
Tanto, anche al fine di valutare il grado di ammissibilità delle
eccezioni di rito e di merito formulate, per l’odierno giudizio, dalla
Procura Generale con la memoria del
22/9/2010
e, quindi, in aula.
1.2) – Secondo la Procura, il problema della presenza del P.M. nei
giudizi pensionistici che originano dalla cennata remissione si pone
perché essi pertengono al “merito” della causa, per il quale –
nella materia pensionistica – la Procura medesima non ha alcun potere di
interloquire, ex art. 6, comma 6, della l. n°19/1994. Neppure quando –si è
evidenziato – la Procurs medesima sia intervenuta “facoltativamente nel
giudizio pensionistico di primo grado, promosso da altri” (v. pag. 9-10
delle conclusioni scritte della).
Ciò non di meno, la Procura, mutando l’orientamento sul carattere “facoltativo”
della sua presenza, manifestato per le analoghe remissioni definite con
le sentenze nn. 6 e 7-QM/2010, ha – ora – ritenuto del tutto compatibile
tale sua presenza “nei giudizi di merito, ancorché di natura
pensionistica, in considerazione del fatto che – si è precisato –
le SS.RR., in questa circostanza, non mutano la loro natura e la loro
composizione e soprattutto sono chiamate a ribadire, in via autentica, un
principio di diritto già affermato in una precedente decisione, che
costituisce oggetto primario della materia del contendere” (v.
testualmente, pag. 11 delle conclusioni scritte).
1.3) – Simili considerazioni, che alla data di deposito delle
conclusioni scritte della Procura avrebbero lasciato spazio a più di una
perplessità (ex art. 111, comma 2, Cost.), posto che il giudizio
pensionistico innanzi a questa Corte si esplica “tra parti in posizione
di perfetta parità formale e sostanziale” (v. SS.RR. sent.
n°6-QM/2001), risultano oggi – in larga misura – in linea con quanto
stabilito da queste stesse Sezioni Riunite con la recentissima sent.
n°7-QM/2010.
1.3.1) – Con tale sentenza, infatti, le Sezioni Riunite hanno
affrontato il delicatissimo tema dell’oggetto della “remissione”
di cui all’art. 42, comma 2 (secondo periodo), della l. n°69/2009, non
limitandosi a dichiarare l’inammissibilità della remissione disposta
dalla Sezione Giurisdizionale di Appello per
la Regione Siciliana
su problematica del tutto identica a quella ora all’esame, come pure
avrebbero potuto, in base ai principi affermati con la precedente sent.
n°6-QM/2010, avente ad oggetto anch’essa una medesima remissione, sulla
medesima materia, disposta dalla medesima Sezione di Appello.
Tanto, evidentemente, in relazione anche agli obiter dicta rinvenibili
sull’ argomento nelle prime pronunce applicative del citato art. 42,
comma 2: sentenze n°4-QM e n°6-QM/2010, oltre che ordinanza n°1-QM/2010.
1.3.2) – E’ bene ricordare che, in disparte la cennata ordinanza
(con la quale sono stati rimessi alla Corte Costituzionale i dubbi di
legittimità sull’art. 42, comma 2, primo periodo), le sentenze n°4-QM/2010
e n°6-QM/2010 si sono più propriamente occupate dell’interpretazione dell’art.
42, comma 2, secondo periodo, relativamente :
a) all’ambito operativo della regola del “remissione per motivato
dissenso”, chiarendo che essa vale sia per i “principi di diritto”
affermati con sentenze rese su “deferimento
presidenziale” e sia per quelli
resi con “sentenze
emanate a seguito delle altre tipologie di deferimento”, purché “successive
alla entrata in vigore della legge n. 69/2009” (v. dispositivo
della sent. n°4-QM/2010);
b) alla consistenza della motivazione dell’ordinanza
di remissione, chiarendo che essa deve corrispondere ad una “nuova,
articolata interpretazione delle disposizioni normative già oggetto del
vaglio delle Sezioni Riunite, tali da poter, in astratto, indurre le Sezioni
Riunite (stesse) ad una rimeditazione della questione già decisa”
(v. pag. 21 della sent. n°6-QM/2010, nella versione depositata presso la
Segreteria delle SS.RR.).
1.3.3) – Ebbene, con la sent. n°7-QM/2010, le Sezioni Riunite, nell’affrontare
– si ripete – per la prima volta e specificamente il problema dell’oggetto
della remissione (ex art. 42, comma 2, secondo periodo), hanno chiarito
che esso pertiene non già al merito della causa, ma “al principio
di diritto in precedenza affermato”.
Ciò in quanto, hanno puntualizzato, la norma “deve essere
interpretata nell’unico significato possibile e costituzionalmente
orientato, consistente nel principio che la remissione (…) in tanto
sia possibile, in quanto sia diretta ad approfondire e riesaminare sotto
diversi profili la sola questione di diritto” (v. pag. 15 della
sent. n°7-QM/2010, nella versione deposita presso la Segreteria delle
SS.RR.).
In sostanza, alla stregua delle precisazioni rese con la sent.
n°7-QM/2010, nel giudicare sulle remissioni di cui all’art. 42,
comma 2 (secondo periodo), le SS.RR. non fanno altro che esercitare la
funzione monofilattica loro assegnata dal sistema, e la “revisione”
del principio di diritto non condiviso dal giudice remittente costituisce l’oggetto
esclusivo del relativo giudizio e non già l’ oggetto “primario”,
come affermato dalla Procura (v. pag. 11 delle conclusioni scritte gia
richiamate).
1.3.4) – Il Collegio condivide il principio affermato con la sentenza
n°7-QM/2010, sia perché coerente con i canoni interpretativi e
costituzionali ivi –correttamente – individuati, sia perché conforme ai
precedenti storici di queste stesse Sezioni Riunite.
A tal ultimo proposito, si richiama SS.RR. n°29-Contr./1974 che, in
pratica, ha risolto in senso identico analoga problematica, con motivazioni in
larga parte simili.
D’altronde, sul piano sistematico, sarebbe oltremodo difficile
spiegare – secondo canoni di proporzionalità – perché mai il massimo
organo interno di monofilachia della giurisdizione della Corte dei
conti dovrebbe decidere anche il merito della controversia, per riesaminare un
principio di diritto già affermato in precedenza dal medesimo organo, tenuto
anche conto che, in ipotesi di remissione da parte del giudice di primo grado,
tale organo finirebbe per esercitare poteri cognitori sul fatto che, in
materia pensionistica, non sono stati riconosciuti neanche alle sezioni di
appello (ex art. 1 della l. n°639/1996), per ragioni di snellimento e
semplificazione, pure assentite dal Giudice delle Leggi (v. Corte Cost. ord.
n°84/2003).
1.4) – Alla stregua dei principi affermati con la sent. n°7-QM/2010,
dunque, la presenza della Procura Generale nei giudizi che si instaurano a
seguito e per effetto della “remissione” di cui all’art. 42,
comma 2 (secondo periodo), della l. n°69/2009, non solo è compatibile con la
natura (nomofillattica) di tale giudizio, ma è essenziale per la sua regolare
tenuta, in relazione al posizione di primo piano che il sistema assegna alla
Procura medesima nell’articolato esplicarsi della funzione di nomofilachia
all’interno della Corte stessa (v., in particolare, art. 2, comma 1, ed art.
6, comma 6, ultimo periodo, della l. n°19/1994); giusta le considerazioni
espresse in proposito dalla dottrina che si è occupata del problema, con
richiami anche alle pronunce di queste Sezioni Riunite (v. sent.
n°27-QM/1996, n°37-QM/1997 e, più di recente, sent. n°5-QM/2008 e relativi
riferimenti giurisprudenziali).
2) – Così definiti i profili attinenti alla presenza della Procura
Generale nei giudizi che originano dalla “remissione” di cui all’art.
42, comma 2 (secondo periodo), della l. n°69/2009, il Collegio passa ora ad
esaminare l’eccezione di inammissibilità delle remissioni in epigrafe,
dedotta dalla Procura medesima.
2.1) – Vale ricordare che l’eccezione è stata formulata sotto il
duplice aspetto: a) della composizione dell’organo remittente; b) dei dubbi
di costituzionalità ai quali darebbe luogo l’eventuale riconoscimento della
“legittimazione” dei giudici di “prima istanza” alla remissione
stessa, in aggiunta a quella propria dei giudici di appello (v. pagg. 12 e 13
delle conclusioni scritte della Procura).
Sotto il primo profilo, la Procura ha osservato che : “il
legislatore, usando
la locuzione Sezione
giurisdizionale centrale o regionale, (ha) voluto riferirsi
esclusivamente alla composizione collegiale dell’organo rimettente e non
anche ai diversi giudici monocratici che operano nell’ambito della Sezione
medesima” (cfr. pag. 13).
Sotto il secondo profilo, invece, ha osservato che : “la
legittimazione del giudice di prima istanza a deferire le questioni di merito”
porrebbe la rilevanza di non manifestamente infondate questioni di
costituzionalità, attinenti alla “violazione del diritto di difesa ed (alla)
lesione di posizioni soggettive per salto di un grado di giudizio”,
nonché alla violazione del “principi di terziarietà del giudice e del
giudice naturale precostituito per legge” (v. pag. 12).
Sempre con riferimento al secondo degli indicati profili, in aula, il PM
ha parzialmente modificato la linea della Procura.
Nel prendere atto dei principi affermati con la sent. n°7-QM/2010, che
– ha chiarito il PM – hanno fatto venir meno i dubbi di costituzionalità
legati alla remissione del merito della causa, il PM medesimo ha
infatti evidenziato come la “legittimazione” dei giudici di primo
grado alla predetta remissione contrasti con l’art. 111 Cost., in
relazione al principio della ragionevole durata del processo. E ciò
nel rilievo che la conferma del principio di diritto conseguente a remissioni
del giudice di primo grado non vincolerebbe il giudice d’appello, il quale
sarebbe libero di operare una nuova rimessione per il medesimo principio
di diritto.
2.2.) – I temi toccati della Procura inducono ad una complessiva
ricostruzione dommatico-giurisprudenziale della funzione nomofillattica all’interno
della Corte dei conti, in base –essenzialmente – alle disposizioni dell’art.
1, comma 7, della l. n°19/1994, come novellate dall’art. 42, comma 2, della
l. n°69/2009.
2.2.1) – Trattasi di operazione da condurre secondo i canoni
ermeneutici individuati nella sent. n°4-QM/2010, per ciò che attiene :
a) alla ratio ed ai profili teleologici della
cennata novella del 2010 (ex paragrafo 5.5 della predetta sentenza);
b) alla necessità che la novella stessa sia “inserita
nel vigente quadro normativo e giurisprudenziale sulla disciplina delle
funzioni delle SS.RR.” (ex paragrafo 6.1 della ripetuta sentenza);
c) all’esigenza di pervenire ad una “interpretazione
costituzionalmente orientata” prima di proporre l’incidente di
costituzionalità (ex paragrafo 5.2 della ripetuta sentenza e, in senso
conforme, SS.RR. n°6 e 7-QM/2010), secondo il consolidato indirizzo della
Corte Costituzionale in proposito (v. tra le tante, n°174/1999, n°177/2000,
n°592/2000 e n°272/2007).
Trattasi, quanto a quest’ultima, di una esigenza che -sul piano
operativo- in concreto pone al giudice il dovere di seguire, tra più
interpretazioni ugualmente possibili, quella conforme (o più conforme) a
Costituzione.
2.2.2) – Ebbene, quanto alla ratio ed ai profili teleologici
delle disposizioni sulla “non condivisione del principio di
diritto” (ex art. 42, comma 2, secondo periodo), la sent. n°4-QM/2010
ha chiarito trattarsi di disposizioni intrinsecamente rivolte alla
realizzazione del bene-valore della “uniformità delle pronunce
giurisdizionali” (v. ancora paragrafo 5.5 di detta sentenza).
Sul piano sistematico, ciò vuol dire che il potere di remissione,
ed il conseguente giudizio di queste Sezioni Riunite, previsti dall’art. 42,
comma 2 (secondo periodo) della l. n°69/2009, si correlano – entrambi –
al secondo capo della sequela normativa del concreto esplicarsi della funzione
nomofillattica, ossia alla “uniforme interpretazione della legge“,
quale enucleabile dall’art. 12 dell’Ordinamento Giudiziario (R.D.
n°12/1941), da sempre posto a fondamento positivo della nomofilachia nel
sistema giuridico italiano.
2.2.3) – Quanto invece alla necessità che l’art. 42, comma 2, sia
“inserito nel vigente quadro normativo e giurisprudenziale sulla
disciplina delle funzioni delle SS.RR.”, la sent. n°4-QM/2010 ha
opportunamente disancorato le disposizioni del primo periodo del citato art.
42, comma 2 dalle altre disposizioni del medesimo comma, raccordandole con
quelle dell’art. 1, comma 7, primo periodo, della l. n°19/1994, così da
riconoscere pari dignità alle sentenze che definiscono questioni di massima
(o risolvono contrasti di giurisprudenza), indipendentemente dall’organo che
opera il deferimento; tanto, nell’ovvia –seppur implicita –
considerazione che trattasi di sentenze volte (tutte) ad affermare un principio
di diritto per l’esatta applicazione della norma attinente alla
questione deferita (v. paragrafo 6).
Sempre nella medesima ottica di armonizzazione della novella, di cui all’art.
42, comma 2, inoltre, la sent. n°4-QM/ ha anche chiarito che il principio di
diritto affermato a seguito di deferimento delle questioni di massime,
vincola solo il giudice a quo, con l’effetto proprio del giudicato
interno per il giudice di secondo grado (in ipotesi di deferimento del
giudice di prima istanza), mentre obbliga alla remissione (ex art.42,
comma 2, secondo periodo) tutti gli altri giudici, per le sentenze rese – si
ripete – dopo l’entrata in vigore della l. n°69/2009 (ex paragrafo 6.1).
Sul piano sistematico, ciò vuol dire che le sentenze che definiscono
questioni di massima (o risolvono contrasti di giurisprudenza), si correlano
al primo capo della sequela normativa del concreto esplicarsi della funzione
nomofillattica, ossia alla “esatta osservanza della legge”, ex
precitato art. 12 dell’Ordinamento Giudiziario.
2.2.4) – Quanto, infine, all’esigenza di pervenire ad una “interpretazione
costituzionalmente orientata” della novella, la sent. n°4-QM/2010 ha
argomentato la soluzione da essa adottata in base, appunto, ad una
interpretazione siffatta “del nuovo comma 7, dell’art. 1, della l.
n°19/1994”; interpretazione che –si è precisato – non consente di
distinguere ed attribuire un diverso valore alle sentenze che definiscono
questioni di massima (o risolvono contrasti di giurisprudenza), in base al “discrimine
(del) soggetto che ha assunto l’iniziativa della sottoposizione della
questione (stessa) alle SS.RR.” (ex paragrafo 5.2)
2.2.5) – La sentenza n°4-QM/2010, per vero, si è spinta anche oltre
nella valutazione di costituzionalità della novella, esprimendo
considerazioni di conformità al “principio di economia processuale
(e) di ragionevole durata del processo” anche per la regola della rimessione
del “merito” della causa ( ex paragrafo 5.5).
Trattasi però, come detto poc’anzi, di considerazioni che hanno perso
valore, a seguito dei chiarimenti resi -ex professo- dalla successiva
sentenza n°7-QM/2010 sull’oggetto della cennata rimessione,
individuato –si ripete – nel solo giudizio di “revisione del principio
di diritto non condiviso” e non anche nel giudizio sul “merito”
della causa.
2.3) – Sotto altro profilo, è da considerare che l’approdo al quale
è giunta la sentenza n°7-QM/2010, circa l’oggetto della rimessione
di cui all’art. 42, comma 2 (secondo periodo), pone ora – che per la prima
volta emerge in concreto il problema– la necessità di verificare il grado
di condivisibilità delle considerazioni sulla “legittimazione” del
giudice di primo grado alla rimessione stessa, espresse anch’esse –
a mò di obter dicta – nella più volte menzionata sentenza
n°4-QM/2010 e nelle successive sent. n°6 e 7-QM/2010.
Trattasi, è appena il caso di puntualizzarlo, di profilo da valutare
tenendo in debita considerazione i rilievi di costituzionalità formulati a
tal riguardo dal P.M. in aula, in relazione anche al concreto esplicarsi della
funzione di nomofilachia all’interno di questa Corte.
Il Collegio sottolinea la delicatezza dell’argomento, trattandosi –
si ripete – del primo caso di rimessione operata da un giudice di
primo grado, ex art. 42, comma 2 (primo periodo), della l. n°69/2009.
2.4) – Per la soluzione del problema, giova muovere dalla
considerazione che il “disancoramento” del primo periodo dell’art. 42,
comma 2, della l. n°69/2010 dal secondo, operato dalla sent. n°4-QM/2010,
comporta una lettura del nuovo art. 1, comma 7, della l. n°19/1994, per la
quale :
a) il primo periodo del medesimo art. 1, comma 7,
appena citato, si riferisce essenzialmente alla funzione nomofillattica di esatta
osservanza della legge (v. precedente paragrafo 2.2.3), quale fase
iniziale della funzione stessa, che nella sua dinamica complessiva muove –appunto
– dalla esatta osservanza della legge, passa dalla uniforme
interpretazione della legge, per giungere alla unità del diritto
oggettivo, ex richiamato art. 65 R.D. n°12/1941;
b) il secondo periodo dell’ art. 42, comma 2 (quale
norma a sé, rispetto al primo periodo), si riferisce essenzialmente alla
funzione nomofillattica di uniforme interpretazione della legge, che
–come chiarito dalla dottrina – assicura l’uguaglianza in concreto del
cittadino d’avanti alla legge, ex art. 3 Cost. .
2.5) – In parallelo, per ciò che attiene agli organi chiamati ad
operare, deve dirsi che:
a1) il potere di deferimento, di cui al nuovo
art. 1, comma 7, della l. n°19/1994 spetta a tutti i giudici di questa Corte,
di primo e di secondo grado (collegiali e monocratica), oltre che com’è
ovvio al Procuratore Generale ed – ora – anche al Presidente della Corte
stessa (espressamente considerati), data l’importanza – di “base” –
che riveste l’esatta interpretazione della legge nel concreto
esplicarsi della funzione di nomofilachia;
b1) il potere di remissione, previsto dall’art.
42, comma 2, secondo periodo, della l. n°69/2009, spetta alle sole sezioni di
appello, in quanto espressivo della funzione nomofillattica di uniforme
interpretazione della legge , con esclusione – com’è ovvio – del
Presidente della Corte e del Procuratore Generale, ma anche degli organi
giurisdizionali (collegiali o monocratici) di primo grado.
2.6) – Sotto quest’ultimo aspetto, è bene evidenziare il ruolo che
hanno gli organi giurisdizionali di appello sul concreto realizzarsi della uniforme
interpretazione della legge, per il consolidarsi del “diritto vivente”,
che porta –la dottrina – a considerarli come “organi intermedi di
nomofilachia” .
2.6.1) – Queste Sezioni Riunite, del resto, hanno sempre escluso la
configurabilità di un “contrasto verticale” tra le Sezioni
regionali di primo grado e le Sezioni di appello, idoneo a giustificare un deferimento
alle Sezioni Riunite medesime.
Un siffatto “contrasto”, si è chiarito, “rende del
tutto inopportuno l’intervento delle SS.RR., tenuto conto delle reali
modalità di esercizio della funzione di nomofilachia, (…) affidata nel suo
concreto affermarsi e divenire anche al sistema delle impugnazione” (v.
SS.RR. n°1-QM/2010, paragrafo 1.5). E ciò, si è soggiunto, perché “è
ovvio che le SS.RR. (medesime) non possono intervenire, allorquando
l’uniforme applicazione della legge, ex art. 65 R.D. n°12/1941, nella nuova
accezione costituzionale di bene-valore funzionalizzato al principio di
uguaglianza, si è realizzata o sta per realizzarsi nelle sentenze delle
Sezioni di appello, istituzionalmente deputate a seguire gli
orientamenti interpretativi dei giudici di primo grado” (v. ancora
SS.RR. n°1-QM/2010, paragrafo 1.5).
2.6.2) –
La stessa Corte Costituzionale
, d’altronde, ha sempre valorizzato il ruolo nomofilattico degli organi
giurisdizionali di appello, anche di recente e con specifico riferimento alle
“tre sezioni centrali di appello della Corte di conti”, nella nota
vicenda relativa al cumulo di indennità integrative speciali su più pensioni
(v. Corte Cost. sent. n°197/2010, paragrafo 5.2).
2.7) – La riferita soluzione, che intesta solo alle sezioni di appello
il potere di remissione, di cui al ripetuto art. 42, comma 2, secondo
periodo, oltretutto, riequilibra la posizione di tali sezioni nell’ambito
dell’esercizio complessivo della funzione di nomofilachia all’interno di
questa stessa Corte .
2.7.1) – E’ noto – e lo si è anche anticipato – che nell’esplicarsi
della funzione di nomofilachia per l’esatta interpretazione della legge,
le Sezioni di appello restano vincolate, con gli effetti del “giudicato
interno”, dal principio di diritto affermato dalle Sezioni
Riunite su deferimento del giudice di primo grado, in ipotesi di
gravame contro la sentenza di quest’ultimo (v. SS. RR. n°11-QM/2007,
n°5-QM/2008, n°2-QM/2009 e n°7-QM/2009). Il che si comprende benissimo, in
relazione alla necessità di pervenire il prima possibile, e con un certo
margine di stabilità, alla esatta applicazione della legge, quale
valore di base –si ripete – della nomofilachia.
2.7.2) – Nella esplicazione della nomofilachia per l’uniforme
interpretazione della legge, al contrario, la posizione delle sezioni di
appello si ribalta, trattandosi –come detto poc’anzi – di sezioni “istituzionalmente
deputate a seguire gli orientamenti interpretativi dei giudici di primo grado”
(v. precedente paragrafo 2.6.1).
2.7.3) – La “non condivisione del principio di diritto” da
parte del giudice di prime cure – sempre possibile – resta soggetta, ai
fini della remissione di cui all’art. 42, comma 2, della l.
n°69/2009, al vaglio del giudice di appello, quale organo intermedio di
nomofilachia per l’uniforme interpretazione della legge, così che l’adesione
di quest’ultimo alla motivazione di “dissenso” del primo ne
rafforza intrinsecamente la consistenza, equiparandola – nei suoi effetti
ultimi – ad un “giudicato” in senso sostanziale.
2.7.4) – E’, perciò, solo in presenza di un simile “giudicato”,
maturato in adesione (ma eventualmente anche in dissenso) alle valutazioni del
giudice di primo grado sul principio di diritto in concreto applicato,
che si giustifica un nuovo intervento delle Sezione Riunite sul medesimo principio
di diritto, a chiusura del sistema nomofilattico.
Tanto, in piena armonia anche con il principio di “ragionevole
durata del processo” (ex art. 111 Cost.), al cui rispetto sono state
rivolte le maggiori attenzioni del rappresentante della Procura Generale, nell’odierna,
pubblica udienza.
2.8) – Del resto, e con ciò si chiude sull’argomento, anche la
lettera dell’art. 42, comma 2 (secondo periodo) della l. n°69/2009, lascia
spazi di adesione al riferito assetto dogmatico-giurisprudenziale-operativo
della funzione di nomofilachia, ex novellato art. 1, comma
7, l
. n°19/1994.
2.8) – Il secondo periodo dell’art. art. 42, comma 2, più volte
richiamato, infatti, non intesta il potere di remissione – ivi
previsto – a tutte le “sezioni centrali o regionali”, oltre che
al “Procuratore Generale” ed al “Presidente della Corte”,
così come disposto, per il potere di deferimento, dal precitato nuovo
art. 1, comma 7.
Il potere di remissione in discorso, al contrario, è previsto,
al singolare, solo per
la “Sezione
giurisdizionale centrale o regionale”.
2.8.1) – L’indicazione letterale della norma, pertanto, è piuttosto
pregnante nel lasciar ritenere che il ridetto potere spetti alle sole Sezioni
di appello, agevolmente individuabili, appunto, nelle tre “Sezioni
Centrali” (espressamente considerate dalla norma), alle quali si
aggiunge l’unica, analoga “Sezione Regionale” titolare di
funzioni di appello, individuabile (anch’essa agevolmente) nella Sezione
Giurisdizionale di Appello per
la Regione Siciliana.
2.8.2) – Il Collegio non nega che una interpretazione sistematica
potrebbe anche indurre a ritenere che il potere di remissione spetti
invece anche ai giudici di primo grado, ferma restante l’esclusione del
potere stesso per il Presidente della Corte e del Procuratore Generale, visto
che la norma non dà giuridica rilevanza – com’è palese – alla non
condivisione del principio di diritto da parte di questi ultimi due
organi.
La necessità, tuttavia, di optare per una lettura costituzionalmente
orientata della norma, conforme anche ai valori etici della nomofilachia,
induce a valorizzare l’interpretazione prima illustrata, così che il più
volte menzionato potere di remissione si deve ritenere spettante alle
sole sezioni di appello di questa Corte.
2.8.3) – Vengono in rilevo, al riguardo, le più che fondate
preoccupazioni della Procura, circa l’eccessivo allungamento dei tempi di
definizione della causa, mentre sembra che non sia consentito imporre alle
sezioni di appello, nei rapporti con i giudici di primo grado che attengono
alla uniforme interpretazione della legge, quello stesso vincolo di “giudicato
interno” che queste Sezioni Riunite hanno riconosciuto per i rapporti
che attengono alla esatta interpretazione della legge, dato il diverso
valore delle predette, due articolazioni della funzione nomofillattica (v.
precedenti paragrafi 2.7.1-2.7.3).
2.8.4) – Del resto, la necessita di assicurare al processo tempi
ragionevoli di durata (ex art. 111 Cost.) ha anche indotto la giurisprudenza a
rivedere interpretazioni consolidate di norme ben più chiare, rispetto all’
esaminato art. 42, comma 2, pervenendo ad una lettura alquanto innovativa
finanche dell’art. 37 cpc, (v. Cass. SS.UU. ord. n°24833 e n°27531 del
2008), recentemente assentita anche dal Giudice delle Leggi (Corte Cost. ord.
n°37/2010).
3) – Per quanto finora esposto e considerato, dunque, il Collegio
ritiene inammissibili le remissioni disposte con le ordinanze in epigrafe, in
quanto adottate dal Giudice Unico delle Pensioni presso
la Sezione Giurisdizionale
per
la Regione Siciliana
, ossia da un Giudice di primo grado.
4) – Non è luogo a pronuncia sulle spese del presente giudizio.
5) – Rimette la pronuncia sulle spese legali al Giudice di merito.
P.
Q. M.
La Corte dei conti a Sezioni Riunite in sede Giurisdizionale
DICHIARA INAMMISSIBILE
le remissioni delle questioni di merito
iscritte ai nn. 275/SR/QM, 276/SR/QM, 277/SR/QM/, 278/SR/QM, 279/SR/QM/,
280/SR/QM, 281/SR/QM, 282/SR/QM, 283/SR/QM, 284/SR/QM, 285/SR/QM e 286/SR/QM,
disposte dal Giudice Unico per le Pensioni presso
la Sezione Giurisdizionale
per
la Regione Siciliana
con ordinanze – rispettivamente – n°194, 189, 192, 188, 191, 190, 203,
204, 205, 210, 211 e 212, del maggio 2010.
Dispone
la restituzione degli atti al Giudice remittente, a cura della Segreteria
delle Sezioni Riunite.
Non è luogo a pronuncia sulle spese del presente
giudizio.
Rimette la pronuncia sulle spese legali al Giudice di merito.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del
10 febbraio 2010
.
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
(Fulvio
Maria Longavita
)
(Giovanni
Bencivenga)
Depositata in Segreteria il 13.10.2010
p
Il Dirigente della Segreteria
(Pietro
Montibello)