ssrr 3 2007 qm

REPUBBLICA ITALIANA N.3/2007/QM

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

La Corte dei conti, a sezioni riunite in sede giurisdizionale, composta dai sigg. magistrati:

dott. Francesco Castiglione Morelli presidente

dott. Davide Morgante consigliere

dott. Angelo Antonio Parente consigliere

prof. Eugenio Francesco Schlitzer consigliere relatore

dott. Stefano Imperiali consigliere

dott. Fulvio Longavita consigliere

dott. Manuela Arrigucci consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sulle due questioni di massima proposte dal Procuratore generale con ricorso n. 30/PG/QM, iscritto al n. 222/SR/QM del registro di segreteria, correlato alla trattazione del reclamo promosso dalla Procura generale avverso il decreto n. 82/2006/A della Sezione I d'appello sull'istanza, proposta ai sensi dell'art. 1, commi 231-233, della legge n. 266/2005, di definizione agevolata dell'appello n. 25210 - I/CA prodotto dallo ing. Mirko Muraro, rappresentato e difeso, dagli avvocati Carlo Alberto Ciani e Pierluigi Piselli, avverso la sentenza n. 14/05 del 25.5.2005 della Sezione giurisdizionale per la Valle d'Aosta.

Visto il ricorso per questioni di massima alle SS.RR. della Corte dei conti del Procuratore generale in data 6 dicembre 2006, rubricato al n. 30/PG/QM (n. 222/SR/QM) e la relativa memoria aggiunta, depositata il 5 febbraio 2007;

Visto il decreto n. 82/2006/A della I sezione centrale d'appello e tutti gli altri documenti ed atti di causa;

Visto l'art. 1, settimo comma, DL 15 novembre 1993, n. 453, convertito in legge 14 gennaio 1994, n. 19;

Uditi alla pubblica udienza del 28 febbraio 2007 il relatore, cons. prof. Eugenio Francesco Schlitzer ed il P.M. in persona del vice Procuratore Generale dott. Sergio Auriemma, con l'assistenza del segretario dott. Pietro Montibello;

ritenuto in

Fatto

1 Le questioni proposte. Il Procuratore Generale, ai sensi dell'art. 1, comma settimo, del decreto legge 15.11.1993, n. 453, convertito nella legge 14.01.1994, n. 19, con il ricorso in epigrafe, correlato ad un reclamo avverso il decreto di definizione di un procedimento di appello ai sensi dell'art. 1, commi 231-233, della legge n. 266/2005, chiede che queste Sezioni Riunite si pronuncino sulle seguenti questioni di massima:

1) Se la Sezione designata e adìta possa procedere alla definizione abbreviata del procedimento di appello secondo la normativa di cui all'art. 1, commi 231-233, legge n. 266/2005, nonostante la produzione di impugnativa (principale o incidentale) della parte pubblica;

2) Se sussista (o meno) la facoltà delle controparti a partecipare e ad intervenire nella camera di consiglio nel rito camerale celebrato per la definizione del procedimento di appello ai sensi dell'art. 1, commi 231-233, della legge n. 266 del 2005, considerata anche la non univoca conduzione del rito camerale da parte delle singole sezioni di appello.

2 La genesi La vicenda che ha determinato la presentazione del ricorso del Procuratore generale prospettante le predette questioni di massima, trae origine dall'andamento del giudizio di appello proposto da un convenuto condannato in primo grado dalla sezione territoriale per la Valle d'Aosta.

Infatti con atto del 25.11.2004, il Procuratore regionale presso quella sezione conveniva in giudizio il dirigente preposto al Servizio Stabili del comune di Aosta, per aver svolto con grave ritardo l'istruttoria per l'eventuale adesione alla convenzione nel settore della telefonia fissa stipulata dalla Consip s.p.a. e la Telecom s.p.a. provocando così un notevole danno all'ente locale di appartenenza. La Sezione condannava il dirigente al pagamento di un importo di € 30.000 comprensivo di rivalutazione, di cui € 19.581 a beneficio del comune ed € 10.419 in favore del Ministero di Giustizia.

3 I contrapposti appelli. Il condannato interponeva appello e contestualmente chiedeva la definizione del giudizio previo pagamento di una somma pari al 10% del complessivo importo predetto o di altra somma determinata dal giudice dell'impugnazione nei limiti di cui al comma 232 cit.

Avverso la descritta sentenza la Procura Generale proponeva appello incidentale autonomo, notificato contestualmente alle proprie conclusioni sull'appello principale. Inoltre il Procuratore generale nel rendere il parere sull'istanza di definizione del procedimento osservava che, qualora la normativa agevolatrice fosse stata applicata senza dar seguito all'appello promosso dalla Procura generale, questa avrebbe visto violato il proprio diritto di difesa e la propria parità processuale malgrado gli art. 24 e 111 della costituzione. Inoltre la valutazione dell'istanza senza l'esame del merito di entrambe le impugnative, avrebbe privilegiato, in contrasto con l'art. 3 della costituzione, la posizione processuale della parte privata, riducendo il ruolo del P.M. contabile ad una funzione consultiva che non costituisce attività processuale ma ausilio al giudice. Di conseguenza, la Procura generale chiedeva in via principale, l'inammissibilità e/o improponibilità dell'istanza ed in subordine sollevava l'eccezione di costituzionalità della normativa di cui ai citati commi, nella parte in cui essa non esclude la propria applicazione al caso in cui anche il P.M., parzialmente soccombente, impugni la sentenza di condanna appellata dal privato per contrasto con gli artt. 3, 24, 97, 101, co. 2, e 103, co. 2, nonché 111 cost. La parte pubblica, in ulteriore subordine, chiedeva la definizione del procedimento, previa audizione del rappresentante del P.M. nella camera di consiglio, mediante il versamento del 30% dell'importo del danno quantificato prima dell'applicazione del potere riduttivo.

La Sezione d'appello, con decreto, senza riunire gli appelli, respingeva le richieste del P.M., ritenendo da un lato manifestamente infondate le eccezioni di legittimità costituzionale e dall'altro previsto dalla normativa di riferimento solo un parere scritto della Procura generale, inaudite le parti, accoglieva l'istanza, previo pagamento del 20% del danno dedotto in condanna. Di qui, sia il reclamo sia la proposizione del ricorso per la soluzione delle questioni di massima.

4 Considerazioni sulla reclamabilità del decreto. Il ricorso, e più ancora la memoria aggiuntiva si soffermano, preliminarmente, sulla reclamabilità dei decreti come quello in questione affermando che, in base al rinvio dell'art. 26 del R.D. n. 1038/1933, opererebbero qui le norme del codice di procedura civile per i procedimenti in camera di consiglio. Tra di esse sarebbe in particolare il richiamo degli artt. 739, 740 e 742-bis c.p.c. che renderebbe ammissibile il rimedio del reclamo.

Si osserva, tuttavia, che il terzo comma del art. 739 cit. sembrerebbe implicare sotto un profilo letterale, l'impossibilità di un reclamo, ma tale lettura risulterebbe irrazionale rispetto alla disciplina dei procedimenti in camera di consiglio che ammettono la possibilità del gravame ed in contrasto con l'art. 24 cost., essendo prevista, di regola, l'impugnabilità per i provvedimenti assunti per la volontaria giurisdizione. D'altronde l'art. 740 c.p.c. (reclami del pubblico ministero) sembrerebbe risolvere la questione, perché dispone che il P.M. può, comunque, proporre reclamo contro i decreti del giudice. In ogni modo, sempre a giudizio della parte pubblica, nel silenzio del legislatore in materia, ai fini di una lettura costituzionalmente orientata della normativa premiale, sopperendo alla delineata lacuna, si potrebbe invocare, per analogia, l'art. 669 terdecies, comma 2°, in base al quale “quando il provvedimento cautelare è stato emesso dalla corte di appello, il reclamo si propone ad altra sezione della stessa corte …”. La Procura rileva che i molteplici dubbi in ordine alla reclamabilità renderebbero indispensabile un intervento nomofilattico delle Sezioni Riunite.

5 Definizione abbreviata in caso di contrapposto appello della parte pubblica. Nel caso in cui la parte pubblica, parzialmente soccombente in 1° grado, appelli (ancorché incidentalmente) e non intenda rinunziare al proprio gravame, la scelta unilaterale del soggetto privato, che chiede la concessione del beneficio normativo, non deve determinare l'inefficacia del gravame interposto dal P.M. Invero, mentre la parte privata ha, per legge, attribuita e conserva intatta la sua facoltà di appellare e di coltivare l'impugnativa essendo a ciò sufficiente che decida di non avvalersi del beneficio di cui alla legge n. 266/2005, la parte pubblica, solo perché la parte privata presenta un'istanza per ottenere un beneficio di legge, sarebbe chiamata ad esprimere un mero avviso e dovrebbe soggiacere all'altrui iniziativa: ciò malgrado che le sentenze della Corte dei conti siano ricorribili in Cassazione solo per motivi di giurisdizione (art. 111 cost.).

Tale interpretazione della normativa violerebbe i parametri costituzionali del diritto di difesa e del principio di eguaglianza di cui agli artt. 24 e 3 e la diversità di funzioni esercitate nel processo dalla parte pubblica, che potrebbe giustificare, rispetto a quella privata, alcune differenziazioni in ordine alla disciplina delle impugnazioni, non può giungere alla pretermissione di parametri costituzionali come avverrebbe negando la possibilità di una pronuncia sull'appello della parte pubblica.

Quest'ultima rileva che la sezione seconda di appello con decreto n. 22/2006, (cui adde decreti n.n. 7, 10, 19, 33 e 35 tutti del 2006) ha statuito che la definizione agevolata è alternativa al giudizio di impugnazione e può assumere “una sua ragionevolezza ove la sentenza di primo grado sia stata impugnata soltanto dal soggetto convenuto in giudizio e risultato soccombente …”. Tale ragionevolezza - secondo la medesima sezione - verrebbe meno “ove le norme all'esame venissero intese nel senso che l'istituto possa trovare applicazione nell'ipotesi in cui la sentenza sia stata gravata dalla Procura attrice o dalla Procura generale proprio al fine di contestare la misura del danno come accertata dal primo giudice”.

A tale giurisprudenza radicalmente si contrappone quella della prima sezione che emerge tanto dal reclamato decreto indicato in epigrafe quanto da quello n. 47 del medesimo anno 2006, che hanno ritenuto operativo l'istituto premiale, nonostante il gravame del P.M. Per questa sezione, sussisterebbe una violazione del principio di eguaglianza se, “a parità di condizioni”, un soggetto condannato in primo grado potesse avvalersi del beneficio, mentre un altro si vedesse sottratta tale facoltà in caso di gravame della parte pubblica, “senza che emerga in alcun modo che ciò costituisca motivo ostativo”. Ha osservato ancora la sezione che rientra nella discrezionalità del legislatore prevedere misure premiali, senza che ciò comporti lesioni del potere di azione del P.M., “il quale in tanto può agire, in quanto la legge lo consente e nei limiti da questa indicata” concludendo che “il potere discrezionale del legislatore in materia esclude anche che possa ravvisarsi lesione del principio dell'imparzialità e del buon andamento della P.A.” e di conseguenza, come s'è già detto, ha ritenuto manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Procura generale. Al riguardo, la Procura generale aveva opposto solo in presenza di cautele sub specie di controlli ad opera non solo del giudice, ma anche del Pubblico Ministero i cd. sistemi di giustizia negoziati introdotti nel processo penale avevano ottenuto la conformità costituzionale (v. Corte cost. sent. n. 219 del 7/9 luglio 2004).

Secondo parte ricorrente l'interpretazione della Prima sezione farebbe sorgere un insanabile conflitto con l'art. 111 della costituzione, rendendo il giudizio giuscontabile un processo non giusto, stante l'irrazionale sperequazione tra le posizioni processuali delle due parti in causa. Si dovrebbe, pertanto, rinvenire nell'ordinamento, invocando l'applicazione dei principi generali, un rimedio mediante il quale la parte pubblica possa opporre in giudizio vizi, violazioni di legge o errori di cui sia affetta la sentenza di 1° grado, anche nel caso in cui la controparte privata abbia chiesto la concessione del predetto beneficio premiale.

6 Sulla partecipazione del P.M. alla camera di consiglio Al riguardo parte ricorrente rappresenta che le Sezioni di appello diverse della Prima (compresa quella presso la Regione siciliana) consentono l'audizione delle parti: ritiene, pertanto, auspicabile un'applicazione uniforme della normativa premiale. Parte pubblica richiamata l'elaborazione giurisprudenziale in ordine ai procedimenti camerali, in materia di diritti soggettivi presso il Giudice ordinario, insiste sulla necessità di una interpretazione della disciplina del rito camerale contabile, in linea con i principi di cui agli articoli 24, 2° comma, e 111, commi 1 e 2, cost., già richiamati in relazione alla precedente questione di massima nonché alla reclamabilità del decreto.

La Procura generale richiama a sostegno della proprio tesi dati normativi ed elaborazioni giurisprudenziali. Essa ricorda in primo luogo che l'art. 1, comma 232 cit., non specifica le modalità di esercizio del ruolo consultivo del P.M. che potrebbe perciò scegliere di concludere solo oralmente in camera di consiglio. Prosegue la Procura osservando che pur quando l'art. 738 del c.p.c. prevede che il P.M. , quando deve essere sentito, “stende le sue conclusioni in calce al provvedimento del presidente”, giurisprudenza e dottrina interpretano la norma nel senso che al P.M. è consentito formulare le proprie conclusioni oralmente. Vi sarebbe peraltro, osserva la Procura, un indirizzo giurisprudenziale che ammette che le parti debbano essere sentite nella camera di consiglio, almeno nei casi di espressa richiesta delle stesse in tal senso. (Ad esempio in materia fallimentare, Cass. n. 2196 del 1992, n. 3522 del 2000, n. 12594 del 2001) Anche la Corte costituzionale avrebbe affermato la necessità che, nel rito camerale, sia garantita una dialettica processuale che consenta alle parti di esprimere compiutamente le proprie ragioni (es., sentenze n.n. 543 del 1989, 748 del 1988, 303 del 1985).

L'esigenza della partecipazione delle parti, discenderebbe anche dall'art. 10 del D. lg.vo n. 40 del 2 febbraio 2006, che ha confermato il diritto delle parti di essere sentite, in camera di consiglio, proprio in ipotesi (indicate nell'art. 9 del suddetto decreto legislativo che ha modificato l'art. 375 c.p.c.) di particolare rilevanza della decisione del giudice di legittimità, idonea a concludere il giudizio e rispondente alla domanda di giustizia che sorregge l'interesse ad agire delle parti (come nel caso di accoglimento o rigetto del ricorso per manifesta fondatezza o infondatezza). Parte ricorrente ricorda infine che, nell'ordinamento giuscontabile vigono norme che prevedono che il P.M. sia udito in camera di consiglio. (cfr. gli artt. 91, 92 e 108 del R.D. 1038 del 1933). Risulterebbe, perciò, ragionevole riconoscere la facoltà al Requirente di concludere, nel rito camerale in discorso, anche soltanto oralmente. In tal caso sarebbe necessario ammettere un omologo diritto per le parti private. D'altro canto se il P.M. ed i soggetti che richiedono il beneficio in questione, anche se hanno già redatto per iscritto le proprie conclusioni, dovrebbero poter illustrare, precisare o anche modificarle innanzi al Giudice, in modo da potere esercitare compiutamente il proprio diritto di difesa. Tale esigenza discende anche dalla sommaria disciplina legislativa del procedimento premiale che consente al giudice un ampio potere discrezionale in merito ai presupposti per l'accoglimento delle istanze ed all'individuazione, entro limiti predeterminati, dell'ammontare dell'importo da versare. Pertanto, pur in assenza nel codice di rito di una norma espressa che preveda, come regola generale, l'audizione delle parti nel rito camerale, la stessa sembra inevitabile in un procedimento, come quello in discorso, con due o più parti, nel quale rilevano diritti soggettivi ed interessi pubblici, anche al fine di consentire un esaustivo esercizio del diritto di difesa. In conclusione, sarebbe necessaria caso un'esegesi della disciplina del rito camerale in esame costituzionalmente orientata, ossia nel senso della necessità, anche riguardo alle norme sui riti camerali, di un'interpretazione utile ad evitare il contrasto con la costituzione e dell'applicabilità anche al rito camerale di norme del rito ordinario non incompatibili con il primo e che non incidono sulla celerità del giudizio (v. le sentenze della corte cost. n. 1/2002 e n. 543/1989).

Alla pubblica udienza il rappresentante del Pubblico Ministero ha ulteriormente illustrato il ricorso e la memoria aggiunta, sottolineando in particolare come non sia possibile per il giudice sollevare una questione perché la norma appare incostituzionale dovendo egli, al contrario, prima ricercare l'esistenza di soluzioni interpretative costituzionalmente orientate e, se del caso, colmare lacune con il ricorso ai principi, affermando poi che nel caso di specie non ci ritrovi di fronte a lacune incolmabile essendo ad esempio possibile in caso di coesistente appello del P.M. ammettere il privato appellante al beneficio solo dopo la quantificazione corretta del danno. In merito al problema del contraddittorio ha negato l'esistenza di una ratio che impedisca la partecipazione delle parti e di un rischio di allungamento dei tempi processuali, egli ha poi concluso confermando le proprie richieste scritte.

Diritto

1 Questioni proposte e quadro normativo di riferimento. Il collegio deve risolvere sull'epigrafato ricorso del Procuratore generale le seguenti questioni di massima:

1) Se la Sezione designata e adita possa procedere alla definizione abbreviata del procedimento di appello secondo la normativa di cui all'art. 1, commi 231-233, legge n. 266/2005, nonostante la produzione di impugnativa (principale o incidentale) della Parte pubblica;

Le questioni, specie per come prospettate, postulano la soluzione di altri aspetti della normativa racchiusa nei commi 231, 232 e 233 dell'articolo 1 della legge n.266 del 2005 (legge finanziaria per l'anno 2006), qui di seguito riportati:

“231. Con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza.

232. La sezione di appello, con decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore competente, delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il termine per il versamento.

233. Il giudizio di appello si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello.”

Tali stringate disposizioni hanno determinato numerosi problemi interpretativi ed applicativi di cui sono espressione anche i quesiti in esame. In disparte ogni valutazione sul merito delle scelte di politica legislativa che hanno portato alla introduzione della speciale normativa, deve ricordarsi che essa, come emerge sia dalla sua collocazione in una legge finanziaria che dai pur scarni riferimenti dei lavori preparatori, si propone di “far cassa”, vale a dire di far conseguire alle pubbliche amministrazioni con immediatezza i proventi derivanti dalle sentenze contabili di condanna pronunciate a loro favore, cui si aggiunge l'esigenza di porre sia pur parziale rimedio all'asserita esigua percentuale di realizzazioni dei crediti erariali derivanti da tali sentenze.

Osserva peraltro il collegio che tali modeste realizzazioni sono determinate, in massima parte, dal fatto che l'esecuzione delle sentenze, a differenza dell'azione che le determina, rimane monopolio dell'amministrazione pubblica beneficiaria.

Di una siffatta ratio legis si dovrà comunque tener conto, unitamente agli altri canoni ermeneutici, nel procedere alla soluzione dei proposti quesiti.

Occorre premettere che altre speciali normative sembrano richiamare quella in esame: in realtà ciascuna di esse solo in parte, e per un profilo diverso, vi si avvicina tanto che, come s'è detto, l'istituto in questione viene, nella pratica, di volta in volta indicato in maniera differente a seconda che si ritenga di evidenziare l'uno o l'altro di tali profili.

Per accennare solo agli aspetti che più immediatamente marcano la differenza, basti ricordare che il patteggiamento penale è esperibile già in primo grado e presuppone l'assenso del pubblico ministero penale, mentre i vari condoni (da quello fiscale a quello edilizio) non intervengono nel corso di un processo ma sono gestiti esclusivamente dalla pubblica amministrazione competente.

Vano è dunque il richiamo alle speciali normative sopra ricordate.

2 Il quesito relativo alla compresenza dell'appello della parte pubblica. Il primo dei quesiti posti, in buona sostanza, chiede se l'istanza del condannato al risarcimento di un danno erariale, per definire il giudizio d'appello da lui stesso proposto, possa aver corso anche in caso di contrapposto appello del pubblico ministero, solo parzialmente soccombente che insista per una maggior quantificazione del danno. Tale quesito implicitamente comporta la definizione della sorte dell'appello della parte pubblica.

Il collegio rileva che la fattispecie posta a base del quesito risulta solo genericamente ed implicitamente prevista dai richiamati commi 231 e seguenti, che tuttavia non disciplinano in concreto il procedimento relativo essendo quello previsto applicabile alle sole ipotesi di soccombenza convenuto totale o parziale ma quest'ultima solo se non gravata dall'appello di controparte. Ciò a tacere dell'ipotesi di assoluzione, fattispecie che esula dal presente giudizio.

Come si osserva esattamente nella memoria aggiunta (cfr. pag. 7) la “soppressione radicale [della facoltà di appello del PM contabile] non proviene dal dettato testuale ed esplicito della legge n. 266/2005, che nulla ha previsto in proposito, ma soltanto da un'esegesi della norma. Pertanto, neppure sarebbe possibile sospettare o tacciare di illegittimità costituzionale, sotto questo profilo, le disposizioni di legge.”

3 Le lacune apparenti dell'ordinamento Il collegio non può lasciare senza risposta una domanda solo per l'asserita inadeguatezza o carenza di una norma regolatrice. Un orror vacui pervade un ordinamento giuridico specie se democratico e questo impedisce ad ogni giudice degno di questo nome di denegare giustizia e gli impone di colmare gli apparenti vuoti dell'ordinamento, anche a diritto scritto, con l'applicazione in via gradata, dell'interpretazione estensiva, dell'analogia legis e poi di quella iuris, per ricercare infine la risposta alla domanda avanzata direttamente nei principi generali dell'ordinamento, letti in maniera costituzionalmente orientata.

La premessa, apparentemente didascalica, è in realtà il necessario presupposto per procedere alla soluzione del quesito. In assenza di specifiche norme di riferimento che risultino direttamente e chiaramente applicabili alla fattispecie, è a tali parametri e principi che occorrerà richiamarsi nell'interpretare e, se del caso, integrare la scarna normativa di riferimento, costituita dai citati commi della legge finanziaria 2006.

Non può in particolare ammettersi che un soggetto la cui responsabilità sia apparsa con minore evidenza o meglio con solo parziale evidenza non possa giovarsi di una normativa di favore, ma ciò possa invece fare un soggetto ritenuto pienamente colpevole sin dal primo grado del giudizio: infatti, in quest'ultimo caso il P.M. contabile, avendo realizzato in pieno la propria pretesa, non potrà proporre appello, ma nel primo, avendo conseguito un solo parziale successo, potrà insistere nella sua domanda. Non può ammettersi, per ragioni di razionalità e di sostanziale giustizia, che si possa precludere l'accesso alla speciale normativa di vantaggio ad un convenuto solo parzialmente responsabile o comunque meno nettamente responsabile, tanto vero è che una sua maggiore o piena responsabilità emergerebbe eventualmente solo in appello.

Su tale aspetto non è priva di pregio la considerazione della prima sezione per cui “Al contrario di quanto sostenuto dalla Procura Generale, sussisterebbe una eclatante violazione del principio di eguaglianza qualora, a parità di condizioni, un soggetto condannato in primo grado potrebbe avvalersi del beneficio mentre un altro si vedrebbe sottratta tale facoltà in caso di impugnativa della parte pubblica senza che emerga in alcun modo che ciò costituisca motivo ostativo.”

D'altra parte però non si può, seguendo la tesi della medesima sezione d'appello, semplicemente estendere l'applicazione di detta normativa transitoria dal caso di condanna piena a quello di condanna parziale, precludendo però al Procuratore contabile la possibilità di ulteriormente agire per il pieno soddisfacimento della sua pretesa.

Una soluzione negativa del problema sarebbe certo per il convenuto parzialmente soccombente ingiustamente punitiva, ma una positiva lo favorirebbe ben oltre i limiti previsti dal legislatore, consentendogli non solo di accedere alla procedura agevolata ma anche di porsi al riparo dall'ulteriore prosecuzione dell'azione in appello. Paradossalmente la condanna ad un modesto risarcimento, da ulteriormente transigere, finirebbe per essere preferibile ad una piena assoluzione in primo grado, che lascerebbe intatto al P.M. il pieno accesso al grado successivo del giudizio.

Ultroneo appare così il riferimento ai vari condoni in cui, pur nella diversità delle fattispecie, comune è la rinunzia ad una parte di quanto ritenuto di spettanza dell'Erario e nei quali non è stato considerato ostativo al godimento la circostanza che il procedimento tributario fosse pendente.

Sul punto deve osservarsi che esattamente nel decreto in epigrafe si afferma che rientra nella discrezionalità del legislatore prevedere misure premiali senza che ciò possa comportare lesione del principio dell'imparzialità e del buon andamento della P.A., ma questo non toglie che debbano comunque essere rispettati altri principi costituzionali quali quello della parità di trattamento in presenza di sostanziale identità delle situazioni premiate, quella della non manifesta illogicità della loro disciplina e via discorrendo.

Interpretare le norme di riferimento nell'uno o nell'altro senso, pur sulla pretesa scorta di riferimenti normativi propri di altri istituti premiali, comunque inapplicabili in questo caso, come già prima s'è detto, porterebbe in ogni caso ad affrontare problemi rilevanti di costituzionalità quali il rispetto degli articoli 3, 24, 97 e 111 della costituzione.

Ed infatti, giustamente a parere del collegio, nel ricorso del Procuratore generale si osserva che se pure “la diversità di funzioni esercitate nel processo dalla parte, pubblica, potrebbe giustificare, rispetto a quella privata, alcune differenziazioni in ordine alla disciplina delle impugnazioni, tale diversità non può giungere alla lesione di parametri costituzionali come avverrebbe negando alla parte pubblica la possibilità di richiedere una pronuncia sul proprio appello.”

Una soluzione apparentemente rispettosa delle posizioni processuali delle parti potrebbe sembrare quella di consentire la parallela prosecuzione del procedimento abbreviato chiesto dalla parte e dell'appello del procuratore regionale o generale per l'eventuale integrazione dell'importo della condanna che, per questa parte, non potrebbe beneficiare dell'applicazione nella normativa di favore prevista per le sole condanne in primo grado.

Ciò, in disparte ogni problema di costituzionalità specie per disparità di trattamento, comporterebbe tuttavia la violazione di una fondamentale norma processuale volta a prevenire il conflitto di giudicati, che prevede che le impugnazioni proposte separatamente avverso la stessa sentenza, debbano essere riunite, anche d'ufficio, in un solo processo.(art. 335 c.p.c.)

Potrebbe succedere infatti che, applicata la norma premiale, nel giudizio per l'appello promosso dal pubblico ministero contabile emerga l'assenza di colpa grave dell'appellato oppure che la somma assegnata al privato non venga pagata con l'effetto di riproporre la trattazione del di lui appello mentre quello contrapposto della parte pubblica avrà già seguito un diverso percorso processuale, magari persino concluso. L'irragionevolezza di una tale soluzione è evidente.

4 Il ricorso all'interpretazione estensiva ed a quella analogica. Occorre quindi dare alla fattispecie una soluzione che sia anche costituzionalmente orientata, nell'ambito degli stessi criteri normativi e della medesima ratio legis di quella disciplinata.

In buona sostanza occorre da un lato evitare che sia espropriato dell'accesso alla procedura agevolata l'appellante solo parzialmente soccombente in primo grado e dall'altro che analogo esproprio avvenga a danno delle parte pubblica che vedrebbe configurarsi una sorta di inammissibilità od improcedibilità del proprio appello, derivante dalla mera scelta del privato di avvalersi della normativa e ciò, a tacer d'altro, in violazione del principio della tassatività dei casi di inammissibilità od improcedibilità del gravame.

La sinteticità della previsione nelle norme di riferimento non esclude la possibilità di darne, in via estensiva, una interpretazione costituzionalmente orientata che consenta di contribuire a risolvere la questione ma per portare a completamento il processo interpretativo occorrerà avvalersi anche dell'analogia legis.

Per la individuazione dei casi disciplinati il riferimento è al primo dei commi in esame che, genericamente, si limita a prevedere che per “i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna……il procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma” ridotta. Esula quindi dal comma ogni esclusione dalla ammissione alla definizione agevolata del procedimento della fattispecie di condanna parziale, né essa emerge dai commi successivi. Quindi, pur a voler parlare di interpretazione estensiva e non di mera interpretazione letterale, la norma prevede l'agevolazione sia per soggetti integralmente soccombenti che per quelli condannati solo parzialmente.

E' appena il caso di sottolineare che, in presenza di una formulazione priva di qualunque aggettivazione specificativa, ogni interpretazione volta ad introdurla sulla base di una imperfetta e carente disciplina del relativo procedimento contenuta nei successivi due commi sarebbe tanto arbitraria quanto non orientata costituzionalmente.

Già se fosse stato espressamente disciplinato solo un caso si sarebbe imposta una interpretazione estensiva (essa sì pienamente) per il caso non previsto. Il procedimento interpretativo inverso sarebbe veramente inammissibile!

Neppure si può trarre dalla genericità della previsione del primo comma, unita alla carente disciplina procedimentale dei due commi successivi non direttamente applicabile all'ipotesi di soccombenza parziale nel caso di appello contrapposto, motivo per ritenerne la possibile incostituzionalità e rivolgersi al giudice delle leggi.

Ha infatti insegnato da tempo la Corte costituzionale, con giurisprudenza ormai largamente consolidata e risalente nel tempo, che l'attivazione del processo di verifica costituzionale della norma deve essere attivato solo quando di essa non sia possibile darne, con le ordinarie tecniche interpretative, una lettura “costituzionalmente orientata”. Quando ciò sia possibile il ricorso al giudice delle leggi deve ritenersi inammissibile, non competendo ad esso la mera funzione di interprete delle norma.

Quello che manca nel quadro normativo di riferimento oggi in esame è la disciplina dell'appello pubblico nel caso di soccombenza parziale. Ciò può indurre a ritenere, in prima lettura, che la definizione agevolata si applichi, oltre che ai casi di soccombenza piena, ai casi di soccombenza parziale solo se non appellati dalla parte pubblica.

La mancata esplicitazione della procedura da seguire per applicare l'istituto agevolato, non può e non deve determinare una lettura incostituzionale della definizione agevolata, ma deve solo indurre il giudice a colmare la lacuna relativa alla possibilità di concretamente applicare un istituto pur generalmente quanto transitoriamente introdotto ad una particolare fattispecie prevista ma non disciplinata sotto il profilo applicativo.

In assenza di ogni ragione logica prima ancora che giuridica che possa motivare l'omissione, occorre, cioè, passare dai casi previsti di sentenza di condanna (piena o parziale) a quello non previsto (sentenza di condanna parziale controappellata). Ciò nella palese evidenza di trovarsi di fronte ad una mera dimenticanza del legislatore ancor più comprensibile, pur se non scusabile, ove si ponga mente al frettoloso iter del farraginoso provvedimento normativo in discorso.

Semplice applicazione quindi, per questa parte, dell'analogia legis, prevista dall'art. 12 delle preleggi, trattandosi nell'ambito della medesima materia di individuare la disciplina di un caso, pur se non identico a quello disciplinato ad esso tranquillamente riconducibile. Infatti, quando la formulazione letterale della norma non ne consente neppure in via interpretativa l'estensione, soccorre, come nel caso di specie, l'analogia.

Come è noto, secondo la dottrina e la giurisprudenza, l'analogia è il ricorso ad una norma, o ad un gruppo di norme relative a casi simili o a materie analoghe al caso da regolare; il quale presenta, rispetto a quei casi, elementi di diversità ma anche (e soprattutto) elementi d'identità, ossia punti di contatto per trarre da esse, con un procedimento di imitazione (che sarà opera dell'interprete) la norma specifica occorrente. Tale procedimento (il quale va dal particolare al particolare) è legittimato dalla presunzione che, se il legislatore avesse preveduto il caso, lo avrebbe con estrema probabilità risolto a somiglianza di come ha risolto i casi previsti ed espressamente regolati (ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio) e l'interprete si muove quindi sulla traccia indicata dallo stesso legislatore

L'analogia del resto non a caso è chiamata anche ritrovamento integrativo di norme, o svolgimento di norme poiché facendo ricorso ad essa, si opera, come si è appena detto, sulla scorta delle norme particolari, che derivano direttamente dalla volontà legislativa.

La presenza anche dell'appello della parte pubblica comporterà che il giudizio debba comunque svolgersi, la presenza dell'istanza agevolata comporterà che essa, se estesa dalla parte privata, in replica all'appello della parte pubblica, all'eventuale successiva maggior condanna, debba comunque essere esaminata. Pertanto il collegio, in ipotesi di accoglimento dell'appello pubblico, ove decida di accogliere anche l'istanza agevolata, pronuncerà condanna al pagamento della maggior somma, condizionata al mancato tempestivo pagamento della somma assegnata, in applicazione della normativa premiale, con la previsione del relativo termine. Il collegio, in successiva udienza, verificherà il realizzarsi della condizione impeditiva prevista dalla sentenza, su tale base rimanendo definito il giudizio d'appello. In caso contrario il collegio attesterà la mancata realizzazione della condizione ed il giudizio rimarrà così definito nella sua premessa maggiore, sulla base cioè dell'importo integrale della condanna non più condizionata.

L'applicazione dell'istituto della sentenza condizionata, da tempo elaborato da dottrina e giurisprudenza, di cui in questo caso ricorrono tutti i presupposti, permetterà da un lato di dar corso all'impugnazione della parte pubblica senza comprimere la tutela del corretto esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi ed a salvaguardia del pubblico erario. Dall'altro lato il privato potrà comunque avvalersi dell'accesso alla definizione agevolata del giudizio, senza esser posto in posizione deteriore rispetto a chi interamente responsabile sia risultato già in primo grado, nel rispetto inoltre della ricordata ratio legis di un più celere e certo conseguimento dei crediti erariali, che viene così ad estendersi anche agli importi definiti in appello conseguenza che una diversa interpretazione avrebbe invece escluso in radice.

5 La reclamabilità. Il collegio è consapevole che la reclamabilità del decreto relativo all'istanza dell'appellante privato non è stato formale oggetto di una questione di massima. Tuttavia essa è data per presupposta sia dal ricorso del procuratore generale sia, ed ancor più, dalla memoria aggiunta depositata il 5 febbraio 2007, mentre si è andata gradatamente consolidando nelle sezioni d'appello una giurisprudenza di segno contrario.

Ciò induce il collegio a far chiarezza sul punto, escludendo l'ammissibilità del reclamo, in conformità alla ormai concorde richiamata giurisprudenza.

In primo luogo depone per l'esclusione proprio una corretta ricostruzione delle norme processualcivilistiche richiamate dalla parte pubblica che sostiene che occorrerebbe rifarsi al combinato disposto del primo comma dell'art. 739 c.p.c. e dell'art. 742-bis c.p.c. da cui emergerebbe una sorta di generale principio di reclamabilità dei decreti camerali dei quali per incidens si esclude, in ogni caso, qualunque natura decisoria.

Malgrado ciò il ricorrente deve superare lo scoglio del terzo comma del predetto articolo 739 il quale prevede che “salvo che la legge disponga altrimenti, non è ammesso reclamo contro i decreti della corte di appello e contro quelli del tribunale in sede di reclamo”. Egli ricorre così, in primo luogo, all'art. 740 c.p.c. che “sembrerebbe” risolvere la questione, perché dispone che il P.M. può, comunque, proporre reclamo contro i decreti del giudice. La semplice lettura dell'articolo richiamato è sufficiente a dimostrarne l'inconferenza perché esso si riferisce esplicitamente solo ai decreti del tribunale e del giudice tutelare in coerenza con la esclusione di cui al citato terzo comma dell'articolo che lo precede.

Probabilmente consapevole della fragilità del proprio precedente assunto, il ricorrente pubblico osserva poi che, nel silenzio del legislatore in materia, ai fini di una lettura costituzionalmente orientata della normativa premiale, si potrebbe invocare, per analogia, l'art. 669 terdecies, secondo comma c.p.c. il quale, in ordine ai reclami contro i provvedimenti cautelari, prevede che quando il provvedimento è stato emesso da una corte di appello, il reclamo si propone ad un'altra sezione della stessa corte.

Seguendo questo diverso iter logico si deve allora dare per scontato che vi è una lacuna nell'ordinamento che il ricorso alle norme prima esaminate non vale o comunque non è sufficiente a riempire. Di qui la proposta applicazione analogica dell'art. 669 terdecies, secondo comma cit. che è, tuttavia, inammissibile per tre ordini di ragioni.

In primo luogo non vi è un vuoto normativo ma semplicemente la volontà del legislatore di non rendere reclamabili i decreti in questione. In secondo luogo la materia “provvedimenti cautelari” è molto diversa da quella oggetto dei decreti in questione mentre l'analogia, proprio perché eccezionale rimedio di integrazione del tessuto normativo, è ammissibile solo in limiti ben precisi, che il collegio ha già richiamato. In terzo luogo l'art. 669 terdecies, secondo comma cit. è di stretta interpretazione: esso infatti è norma eccezionale, sia perché si riferisce ai soli provvedimenti cautelari, sia perché deroga alla norma generale sulla competenza per cui i reclami si propongono allo stesso giudice che li ha emessi.

Non appare poi decisiva la considerazione in ordine al contrasto con l'art. 24 cost., ed all'impugnabilità dei provvedimenti assunti per la volontaria giurisdizione. Il rispetto del vincolo costituzionale non è qui in dubbio sia per la previsione a monte dell'emanazione del decreto di un contraddittorio tra la parti che deve intendersi pieno e paritario, sia per l'esistenza a valle di altri rimedi avverso le statuizioni dei decreti come appreso si dirà. Oscuro poi il riferimento alla volontaria giurisdizione, ambito al quale non sembra rapportabile la materia in esame.

Deve comunque osservare il collegio che, specie in considerazione che nel procedimento camerale in questione il contraddittorio tra le parti deve avere immediata, piena ed integrale realizzazione, come meglio si dirà in seguito, non si pone neppure il problema di un suo differimento ad una fase successiva a quella dell'emanazione del decreto medesimo, come pure in altri casi (specie nei decreti emessi dal giudice inaudita altera parte) avviene.

In ogni caso altri sono i rimedi avverso i decreti in questione ed essi divergono a seconda del contenuto decisorio o meno degli stessi.

Al contrario di quanto asserito dalla Procura generale, appare evidente al collegio che il decreto che accoglie l'istanza del privato ha contenuto decisorio in quanto accoglie, condizionatamente al tempestivo integrale pagamento da parte dell'istante della somma stabilita, la richiesta di definire il giudizio di appello e quindi la controversia. Si tratta cioè di provvedimento assimilabile ad una sentenza condizionata e suscettibile quindi dei rimedi propri delle sentenze ordinarie, posto che e nei limiti in cui vi siano. Nel giudizio contabile, trattandosi sostanzialmente di sentenze di appello, saranno esperibili la revocazione ed il ricorso in Cassazione per difetto di giurisdizione (nei quali come è noto la giurisprudenza del giudice regolatore sempre più include l'eccesso di giurisdizione).

Diversamente il decreto, ove sia negativo, sarà impugnabile in un momento successivo, unitamente cioè alla sentenza definitiva, come tutti i provvedimenti che si limitano a disciplinare singoli momenti del processo e che in questo caso semplicemente dispone che abbia ingresso la fase della cognizione piena ed ordinaria.

Infine, tra i profili che caratterizzano la procedura in esame, vi è certamente quello che la stessa parte ricorrente definisce di agevolata definizione della controversia, specie ai fini di una sollecita pur se ridotta acquisizione delle somme dovuta all'erario. Orbene non è dubbio che la previsione del reclamo, aggiunta a quella del pieno contraddittorio tra le parti, pur se con il rito camerale, ripristinerebbe la durata normale processo contabile (quando non la protrarrebbe ulteriormente) con conseguente vanificazione della possibilità di una rapida se pur ridotta acquisizione di somma di pertinenza erariale.

6 Il contraddittorio nel procedimento camerale Viene quindi in rilievo la soluzione da dare alla questione di massima relativa all'ammissibilità di entrambe le parti, ed in particolare di quella pubblica, “a partecipare e ad intervenire nella camera di consiglio nel rito camerale celebrato per la definizione del procedimento di appello”.

Osserva in proposito il collegio che la piena partecipazione di entrambe le parti al rito camerale per l'esame dell'istanza di definizione del giudizio di appello non può in alcun modo essere messa in discussione o limitata.

L'assunto si fonda sia sul tenore letterale della disposizione di riferimento specifico, in questo caso sufficientemente chiara, sia sulla peculiare configurazione dell'istituto in questione che esclude la possibilità di ritenere applicabile il richiamo alla norme del codice di procedura civile di cui all'art 26 del R.D. n. 1038/1933.

Infatti il testo dell'art. 1, comma 232 cit. reca l'espressione “la sezione di appello con decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore competente, delibera”: da essa si ricavano non una ma due indicazioni a favore della soluzione anticipata.

La prima risiede nell'espressione di “sentito” che implica ovviamente un ascoltare le ragione della parte che non può essere ridotto alla lettura delle medesime prima e fuori della camera di consiglio senza possibilità di successiva illustrazione anche nel dialettico confronto tra le due parti. Del resto, come esattamente osservato dalla parte pubblica, nulla le impone di far conoscere il proprio avviso anticipatamente ben potendosi essa per le più varie ragioni, non ultime quelle di strategia processuale, riservarsi di esprimere il proprio parere verbalmente in camera di consiglio.

Nelle norme processuali ben si conoscono le numerose differenti formulazioni che indicano la richiesta di un parere scritto che in genere si traduce nella previsione che esso vada apposto in calce all'istanza che dovrà essere oggetto del decreto. La diversa terminologia usata dal legislatore sarebbe da solo sufficiente ad escludere ogni assimilazione.

In ogni caso è anche la collocazione nella norma dell'espressione “sentito il parere” che si colloca dopo quella di “camera di consiglio” e prima di quella di “delibera” che chiaramente prefigura non un parere “per” la camera di consiglio ma “nella” camera di consiglio. Se la norma avesse anteposto l'espressione “sentito il parere” a quella di “camera di consiglio” la tesi che l'ausilio del P:M. contabile potesse avvenire prima della procedura camerale e quindi per iscritto, pur forzata avrebbe avuto un qualche fondamento letterale che così è del tutto assente.

Del resto il rito camerale non si riduce ad una mera valutazione estrinseca e formale della ammissibilità dell'istanza ed il medesimo comma 232 appena citato, pur senza indicare i parametri di riferimento, prevedendo il “caso di accoglimento” prevede altresì, implicitamente, come è concorde giurisprudenza delle sezioni di appello il “caso di rigetto”. A tal fine le disposizioni in esame richiedono che il giudice d'appello valuti tutti gli elementi quali risultano dai fatti accertati dalla sentenza di primo grado (sussistenza del dolo e/o dell'illecito arricchimento, gravità dei fatti o della colpa, ammontare del danno, intensità, condizione patrimoniale del condannato) dovendosi escludere che a tale definizione possa accedersi in presenza di dolo del condannato o di particolare gravità dell'elemento soggettivo. All'esito di tale valutazione, il giudice di appello, nell'ambito della propria discrezionalità decisionale, accoglierà l'istanza solo se ritenga equa una riduzione fino al trenta per cento della condanna di primo grado.

E' evidente che una tale interpretazione del quadro normativo di riferimento, se da un lato consente di escludere dubbi di legittimità costituzionale, dall'altro sottolinea l'assoluta unicità del modello processuale in esame. Ciò a sua volta comporta da un lato l'impossibilità di far riferimento ad altri plessi normativi per integrare od interpretare quello in esame e dall'altro che il procedimento camerale, riconfermandosi di definizione abbreviata ed agevolata del “merito” del processo, per ciò solo, debba comportare una partecipazione paritaria, piena e costante delle parti, come del resto lo stesso testo normativo, alla luce di quanto prima detto, anche letteralmente implica.

Non è luogo a pronuncia sulle spese.

P.Q.M.

La Corte dei conti a Sezioni Riunite, sulle questioni di massima di cui al ricorso del Procuratore generale afferma, attesa anche la non reclamabilità del decreto, che il primo dei due quesiti indicati in parte motiva trova soluzione riconoscendo che l'esame della definizione agevolata del giudizio d'appello richiesta dalla parte privata appellante in presenza di un contrapposto appello della parte pubblica non può essere preclusa dalla proposizione dell'appello della parte pubblica ma che tale esame non possa a sua volta precludere quello di detto appello. Pertanto, nel caso di appelli contrapposti sulla quantificazione della somma dedotta nella sentenza di condanna, la definizione della richiesta se previamente estesa dalla parte privata, in replica all'appello della parte pubblica, all'eventuale successiva maggior condanna, avverrà dopo l'esame dei due appelli riuniti. L'accertamento in giudizio di un maggior importo sarà oggetto della sentenza di condanna, eventualmente condizionata al mancato tempestivo pagamento della minor somma determinata in applicazione della normativa agevolata di cui ai commi 231, 232 e 233 dell'art. 1 della legge 266 del 2005, ove ne ricorrano i presupposti.

In mancanza dell'accoglimento di entrambi gli appelli la sentenza eventualmente condizionata, avrà ad oggetto l'importo della condanna di primo grado al quale, ove ne ricorrano i presupposti, si applicherà la normativa agevolata.

Il secondo quesito trova soluzione nel senso che, per le considerazioni di cui in parte motiva, in disparte le produzioni di atti scritti delle medesime, nel procedimento della camera di consiglio funzionale all'adozione del decreto di cui all'art. 1 commi 231 232e 233 della legge n.266 del 2005, il contraddittorio tra le parti deve svolgersi in modo paritario, pieno e costante

Dispone che a cura della Segreteria, il fascicolo processuale del giudizio iscritto al n. 222/SR/QM del registro di segreteria relativo al ricorso per questione di massima a queste sezioni riunite, depositato in data 6 dicembre 2006, promosso ai sensi dell'art. 1, settimo comma, DL 15 novembre 1993, n. 453, convertito in legge 14 gennaio 1994, n. 19, dal Procuratore Generale, alla Sezione prima centrale d'appello la restituzione il fascicolo processuale relativo al giudizio iscritto al n.25210IC/A e venga data comunicazione della presente sentenza sia al Procuratore generale sia alle altre parti del giudizio

Nulla per le spese.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 28 febbraio e del 14 marzo 2007.

L'Estensore Il Presidente

(Eugenio Francesco Schlitzer) (Francesco Castiglione Morelli)

Depositata in Segreteria il 25/06/2007

Il Direttore

(f.to Pietro Montibello)