- ordinanza delle Sezioni Riunite n. 1/2010 Ord dell' 8 aprile 2010 (Pres. Gustapane - Rel. Miele), con la quale le Sezioni Riunite hanno sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 7, del d.l. n. 453/1993 convertito in legge n. 19/1994, come integrato dall'art. 42, comma 42, della legge n. 69/2009, nella parte in cui prevede il potere del Presidente della Corte dei conti di deferire questioni di massima alle Sezioni Riunite

 

                                         REPUBBLICA ITALIANA                n. 1/2010/ORD

LA CORTE DEI CONTI

A SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE

composta dai seguenti magistrati:

dott. Enrico Gustapane                              Presidente

dott. Luigi Di Murro                                    Consigliere

dott.ssa Piera Maggi                                  Consigliere

dott. Tommaso Miele                                 Consigliere relatore

dott. Mauro Orefice                  Consigliere

dott.ssa Manuela Arrigucci                         Consigliere

dott. Silvio Benvenuto                                Consigliere

ha emanato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio sulla questione di massima iscritta al n. 264/SR/QM del registro di Segreteria delle Sezioni riunite, deferita dal Presidente della Corte dei conti con atto del 14 dicembre 2009, adottato ai sensi dell’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, e depositato in data 14 dicembre 2009, in relazione ai seguenti giudizi formalmente promossi e incardinati presso la Terza Sezione centrale d’appello della Corte dei conti:

- n. 36000 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 418/2009 del 28 settembre 2009);

- n. 36013 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 410/2009 del 28 settembre 2009);

- n. 36017 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 419/2009 del 28 settembre 2009);

- n. 36077 (in base ad appello proposto dal Signor Luigi Pallottini, rappresentato e difeso dall’Avv. Luigi Medugno, del Foro di Roma, presso il cui studio in Roma, alla Via Panama, n. 58, lo stesso è elettivamente domiciliato giusta procura a margine dell’atto di appello, avverso la sentenza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 1077/2009);

- n. 36079 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 452/2009 del 9 ottobre 2009);

- n. 36094 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 483/2009 del 14 ottobre 2009);

- n. 36095 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 463/2009 del 13 ottobre 2009);

- n. 36153 (in base ad appello proposto dal Signor Claudio Cappon, rappresentato e difeso dall’Avv. Rinaldo Geremia, del Foro di Roma, presso il cui studio in Roma, alla Via Pierluigi da Palestrina, n. 47, lo stesso è elettivamente domiciliato giusta procura in calce all’atto di appello, avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 506/2009 del 21 ottobre 2009);

- n. 36159 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per le Marche ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Marche n. 72/2009 del 9 ottobre 2009);

- n. 36181 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 537/2009 del 27 ottobre 2009);

visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni ed integrazioni;

visti gli artt. 131 e 134 c.p.c., nonché l’art. 26 del Reg. di proc. per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, di cui al r.d. 13 ago­sto 1933, n. 1038;

visto l’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69;

visti l’art. 134 della Costituzione e l’art. 23, comma 3, della legge 11 marzo 1953, n. 87;

Visti tutti gli atti e i documenti del giudizio;

Uditi all’udienza del 10 marzo 2010, con l’assistenza della Segretaria Daniela D’Amaro, il Consigliere relatore, dott. Tommaso Miele, l’Avv. Luigi Medugno per il Signor Luigi Pallottini, l’Avv. Rinaldo Geremia per il Signor Claudio Cappon, l’Avv. Elio Vitale per il Signor Francesco D’Ottavi, e il Pubblico Ministero nella persona del Vice Proc. gen. dott. Antonio Ciaramella.

Premesso in fatto

1. Con atto del 14 dicembre 2009, depositato in Segreteria in pari data e ritualmente notificato ai Presidenti di tutte le Sezioni giurisdizionali regionali e ai Presidenti delle Sezioni d’appello, il Presidente della Corte dei conti ha deferito a queste Sezioni riunite in sede giurisdizionale, ai sensi dell’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, e in relazione ai giudizi formalmente promossi e incardinati presso la Terza Sezione centrale d’appello della Corte dei conti n. 36000 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 418/2009 del 28 settembre 2009); n. 36013 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 410/2009 del 28 settembre 2009); n. 36017 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 419/2009 del 28 settembre 2009); n. 36077 (in base ad appello proposto dal Signor Luigi Pallottini, rappresentato e difeso dall’Avv. Luigi Medugno, del Foro di Roma, avverso la sentenza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 1077/2009); n. 36079 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 452/2009 del 9 ottobre 2009); n. 36094 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 483/2009 del 14 ottobre 2009); n. 36095 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 463/2009 del 13 ottobre 2009); n. 36153 (in base ad appello proposto dal Signor Claudio Cappon, rappresentato e difeso dall’Avv. Rinaldo Geremia, del Foro di Roma, avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 506/2009 del 21 ottobre 2009); n. 36159 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per le Marche ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Marche n. 72/2009 del 9 ottobre 2009); n. 36181 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 537/2009 del 27 ottobre 2009), l’esame delle seguenti questioni di massima, affinché in ordine alle stesse possano essere pronunciati, ai sensi e per gli effetti di cui al citato art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, uno o più principi di diritto che orientino la fase applicativa della novella recata dall’art. 17, comma 30-ter, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78 e successive modificazioni, e diano soluzione ai quesiti così sinteticamente formulati:

1) se la disposizione normativa recata dall’art. 17, comma 30-ter, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102 e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1),  del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141 in tema di requisiti che devono possedere le notizie di danno ai fini dell’attività istruttoria svolta dal Pubblico Ministero sia suscettibile, senza distinzione alcuna, di applicazione immediata e retroattiva in relazione a situazioni istruttorie oppure processuali maturate nel vigore della normativa preesistente;

2) quali siano da intendersi le tipologie di sentenza cui fa riferimento la clausola di salvezza enunciata dall’art. 17, comma 30-ter, del d.l. 1 luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102 e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, nonché se per l’individuazione del momento in cui è intervenuta la sentenza anche non definitiva debba farsi riferimento a quanto dispone l’art. 133, comma 1, c.p.c. in tema di momento di esistenza della sentenza;

3) se la previsione di legge in ordine ad una domanda di nullità che deve essere presentata da un soggetto portatore di un interesse giuridico qualificabile sia di ostacolo o meno alla eventuale rilevabilità di ufficio della nullità;

4) se nei casi di domanda di nullità che sia proposta con riferimento a giudizi già instaurati con pluralità di convenuti si configuri una ipotesi di litisconsorzio processuale oppure una inscindibilità di cause ai vari effetti di legge, considerato che oggetto della domanda di nullità è la notizia di danno e non la responsabilità o l’evento di danno, che la cognizione giudiziale attivata tramite la “domanda” attiene  alla verifica dei presupposti di legge per la concessione della tutela demolitoria di nullità per violazione delle prescrizioni di legge, che la pronuncia di nullità può produrre effetti nei confronti di tutti i convenuti e che la pronuncia medesima non si sostanzia, in ogni caso, nel dover dettare una disciplina giudiziale concernente il diritto sostanziale connesso alla pretesa risarcitoria;

5) se, tenuto anche conto del principio costituzionale della ragionevole durata del processo, la decisione in ordine ad una domanda di nullità, qualora quest’ultima sia proposta nell’ambito di un giudizio già ritualmente incardinato, possa essere assunta mediante pronuncia incidentale resa sulla questione pregiudiziale così proposta e tramite la stessa sentenza che, in caso di declaratoria di nullità, definisce esaustivamente il giudizio e, comunque, quale debba essere la forma della decisione, anche in ragione ed in coerenza sequenziale con gli effetti giuridici che il giudice ritiene produca la declaratoria di nullità degli atti istruttori e/o processuali;

6) se si renda applicabile e quale debba essere il regime  normativo di regolazione delle spese, nei casi di accoglimento oppure di rigetto della domanda di nullità;

7) se la pronuncia di accoglimento o di rigetto della domanda di nullità sia suscettibile di rimedi revisionali, nonché quali siano i rimedi medesimi rinvenibili nel sistema ordinamentale - processuale e le modalità procedurali esperibili, tenuto anche conto del rinvio dinamico interposto dall’art. 26 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038. 

2. Espone il Presidente della Corte remittente che “(..) l’art. 17, comma 30-ter del d.l. n. 78/2009 e successive modificazioni ha sancito due regole concernenti l’attività istruttoria svolta dalle Procure contabili e l’esercizio delle azioni di responsabilità amministrativa risarcitoria. La prima delle due statuizioni di legge impone che l’inizio dell’attività istruttoria da parte del Pubblico Ministero avvenga sulla base di una notizia di danno che sia considerabile “specifica e concreta”. La seconda regula iuris ammette l’esercizio di azione di responsabilità per danno all’immagine nei soli “casi e modi” previsti dall’art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97. La violazione delle disposizioni di legge – osserva il remittente - è presidiata da comminatoria di “nullità”, che può essere invocata e fatta valere da qualsiasi interessato, tramite domanda proposta alla Sezione giurisdizionale competente, in ogni momento e salvo sia già intervenuta una sentenza non definitiva. Nella fase di prima applicazione della nuova disciplina normativa – osserva il Presidente remittente - le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, adite da soggetti interessati che hanno presentato domanda ante causam ovvero destinatarie di istanze presentate da soggetti già convenuti in giudizi di responsabilità ritualmente incardinati e pendenti, in attuazione della novella legislativa hanno reso numerose pronunce in primo grado. La disposizione concernente l’azionabilità della responsabilità per danno all’immagine è stata fatta oggetto di ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale (Sez. Sicilia, ord. n. 218/2009; Sez. Campania, ordd. n. 369/2009 e n. 377/2009; Sez. Umbria, ord. n. 20/2009), sicché la stessa è oggi sub iudice e resta assegnata allo scrutinio incidentale di legittimità costituzionale. Quanto all’applicazione della disposizione concernente l’inizio delle istruttorie ed alle due concorrenti qualificazioni giuridiche (specificità e concretezza) che devono connotare le notizie di danno, le Sezioni giurisdizionali regionali hanno assunto decisioni che, nel loro complesso, delineano un quadro composito, dal quale emergono difformità di vario segno” (cfr. pagg. 2 e 3 atto di deferimento).

3. Il Presidente della Corte dei conti ha rimesso le prospettate questioni di massima a queste Sezioni riunite, ai sensi e per gli effetti di cui al citato art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, nella considerazione che “sussistono e ricorrono, in concomitanza e sinergia tra di loro: a) andamenti neppure tendenzialmente uniformi della giurisprudenza che sta dando luogo alla prima applicazione della novella normativa in tema di nullità degli atti istruttori e processuali, con difformità di evidente rilievo manifestatesi nelle decisioni e riversatesi su numerosi aspetti quali: l’individuazione delle norme procedurali applicabili in rito e la forma della decisione; gli adempimenti da porre rispettivamente a carico delle parti in causa; gli effetti giuridici derivanti da declaratorie di nullità o dal rigetto di domande di nullità; i rimedi ordinamentali esperibili avverso le decisioni assunte; b) la pendenza di vari giudizi in secondo grado rispetto ai quali le questioni proposte assumono rilievo connotato da pregiudizialità logico-giuridica; c) infine, la particolare complessità interpretativa di una normativa del tutto nuova, oggettivamente scarna e bisognevole di riempimenti esegetici e sistematici attraverso l’azione giurisprudenziale attuativa, complessità che ha già dato luogo e può dare ulteriore e diffuso innesco ad incertezze interpretative eccedenti le normali difficoltà che incontra il potere-dovere decisionale del giudice-interprete”.

“Tali circostanze configurano ed integrano, sinergicamente tra di loro e ad ogni effetto – a parere del remittente - i presupposti giuridici testuali statuiti tramite la novellazione di cui all’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009 cit. affinché il Presidente della Corte dei conti possa essere ritenuto legittimato, sotto il profilo soggettivo e sotto quello oggettivo, a deferire alle Sezioni riunite questioni di massima in ordine alle quali pronunciare principi di diritto” (cfr. pag. 26 atto di deferimento).

“Ed infatti – espone il Presidente remittente – nelle numerose ordinanze pronunciate sul punto, la Sezione giurisdizionale del Lazio ha ritenuto ravvisabili i due presupposti legittimanti l’esplicazione dell’attività istruttoria nello specifico riferimento ad un fatto dannoso individuato nelle sue linee essenziali e quindi tale da richiedere le opportune indagini per gli accertamenti degli elementi costitutivi della responsabilità (..) non potendo essi consistere in una indifferenziata attività di analisi di tutti gli atti di una certa natura emessi da un’amministrazione o da un ente” (Sez. giur. Lazio, ord. n. 504/2009); la Sezione giurisdizionale delle Marche ha ritenuto che i due presupposti sussistano nei casi di notizie “attinenti a fatti anche indiziari ma oggettivamente individuati, dai quali possa dedursi un’ipotesi di condotta illecita e di conseguente ingiusto pregiudizio per la pubblica amministrazione”. “Non valgono – ha proseguito la Sezione giurisdizionale per le Marche - le notizie e denunce vaghe o generiche che si limitino a sollecitare l’intervento della Procura (..) in ambiti imprecisati (..), dovendo la notizia contenere elementi circostanziati, attendibili e verosimili in misura tale da indirizzare le indagini in una precisa direzione e in un determinato ambito operativo” (Sez. giur. Marche, ord. n. 72/2009). Per altro verso, la Sezione giurisdizionale dell’Umbria ha ritenuto che la specificità e la concretezza debbano essere intese “nei limiti necessari a ritenere plausibile, con giudizio ex ante, l’avvio di un’attività istruttoria da parte dell’Organo requirente”. In sintesi, le due aggettivazioni non rappresentano sinonimi degli aggettivi “fondate” e “provate”, perché la sovrapposizione del significato significherebbe “quantomeno trasgredire l’essenza profonda della novella normativa” (Sez. giur. Umbria, ord. n. 19/2009). Da ultimo, la Sezione giurisdizionale per la Calabria ha affermato che “i parametri della specificità e della concretezza voluti dal legislatore del 2009 non implicano che la notizia di danno debba essere esaustiva di tutti gli elementi della responsabilità amministrativa poiché in tal caso sarebbe superflua la funzione del requirente” (Sez. giur. Calabria, ord. n. 121/2009).

“Il riepilogo del complesso delle pronunce della giurisprudenza summenzionate - ha osservato il remittente - porta in risalto problematiche interpretative ed applicative, fatte oggetto delle medesime statuizioni decisionali, che, in quanto svincolate da differenze che siano fisiologicamente correlabili alle evidenze fattuali delle singole fattispecie giunte al vaglio giudiziale, hanno ricevuto soluzioni molteplici e non sempre collimanti quanto all’esplicitazione di “principi di diritto” suscettibili, per loro intrinseca natura, di ricevere esplicitazione ed applicazione uniformi”.

4. Sulla scorta di tali presupposti il Presidente remittente, nel ripercorrere attraverso una dettagliata analisi giurisprudenziale le diverse pronunce intervenute sulla questione dei presupposti dell’azione di responsabilità nei primi mesi di vigenza dell’art. 17, comma 30-ter, del d.l. 1 luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, e nel rimarcare i contrasti interpretativi emersi in sede di prima applicazione, identifica una serie di problematiche riguardanti, in particolare: a) l’efficacia temporale delle nuove norme; b) l’esatta interpretazione della locuzione “fattispecie direttamente sanzionate dalla legge”; c) la valenza e la portata della clausola di salvezza contenuta nella formulazione testuale dell’art. 17, comma 30-ter, citato, ove figura una locuzione volta ad escludere l’applicazione delle novità normative nei casi in cui sia stata già pronunciata “sentenza anche non definitiva” alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto n. 78/2009; d) il procedimento da seguire per la decisione sull’istanza di nullità, il carattere incidentale o meno della decisione sulla nullità, e la possibile rilevabilità d’ufficio; e) gli effetti soggettivi ed oggettivi della declaratoria di nullità; f) la regolazione delle spese relative al giudizio sull’istanza di nullità; g) i possibili rimedi esperibili avverso le pronunce sulle nullità.

A parere del remittente “gli andamenti giurisprudenziali sin qui partitamente riepilogati, ed anche gli indirizzi operativi tenuti dagli uffici requirenti, mostrano l’esistenza di difformità interpretative ed applicative variamente rilevanti quanto alle procedure seguite, nonché alla natura giuridica, all’estensione ed agli effetti, sostanziali e/o processuali, evidenziati ed indotti dalle singole pronunce decisionali (..), tutte circostanze – queste – che configurano ed integrano, sinergicamente tra di loro e ad ogni effetto, i presupposti giuridici testuali statuiti tramite la novellazione di cui all’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009 citato affinché il Presidente della Corte dei conti possa essere ritenuto legittimato, sotto il profilo soggettivo e sotto quello oggettivo, a deferire alle Sezioni riunite questioni di massima in ordine alle quali pronunciare principi di diritto ai sensi e per gli effetti di cui al citato art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, nel testo novellato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, in ordine ai quesiti come sopra riepilogati e prospettati”.

Sulla scorta di tali considerazioni, il Presidente della Corte ha deferito a queste Sezioni riunite le questioni di massima di cui sopra si è detto, in relazione ai giudizi elencati in epigrafe.

5. Con decreto n. 41 del 18 dicembre 2009 il Presidente della Corte dei conti – e cioè, lo stesso organo remittente – ha fissato l’udienza odierna per la discussione delle questioni di massima deferite a queste Sezioni riunite.

6. Essendo stato il predetto atto di deferimento notificato ai Presidenti di tutte le sezioni territoriali e centrali della Corte dei conti, e quindi anche al Presidente della Terza Sezione centrale d’appello, da parte di quest’ultimo sono stati adottati decreti con i quali le Camere di Consiglio per la trattazione dei giudizi relativi ai reclami e agli appelli pendenti presso quella Terza Sezione centrale d’appello, in relazione ai quali le questioni di massima in esame sono state rimesse a queste Sezioni riunite, già fissate con precedenti decreti in data 16 novembre 2009 e in data 9 dicembre 2009, sono state rinviate a data da stabilire.

7. Con ordinanza n. 8 del 5 febbraio 2010 il Presidente della Corte dei conti – e cioè, lo stesso organo remittente – sulla base dell’ordinanza n. 6/Pres./2009 del 18 dicembre 2009 (con la quale il medesimo ha determinato la composizione delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale per l’anno 2010), ha stabilito la composizione di questo Collegio, provvedendo, poi, con decreto n. 9 del 5 febbraio 2010, a nominare il relatore.

8. Con memoria del 25 febbraio 2010, depositata in pari data, il Procuratore generale ha rassegnato le proprie conclusioni. In particolare, con riferimento ai poteri decisori delle Sezioni riunite nei casi di deferimento presidenziale ai sensi dell’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009, la Procura generale, nel rilevare come “a fronte della mancata chiarezza della lettera della norma, occorra fare ricorso ad una interpretazione sistematica della stessa costituzionalmente orientata”, osserva che “(..) in caso di deferimento presidenziale per la risoluzione di questioni di massima o controverse, i poteri decisori delle sezioni riunite della Corte non siano differenti da quelli esercitati nelle fattispecie di deferimento da parte delle sezioni giurisdizionali o del Procuratore generale ai sensi dell’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19. In quest’ultima evenienza – a parere della Procura generale – tali poteri si limitano, secondo la lettera della legge e la pacifica interpretazione giurisprudenziale della suddetta norma, alla sola decisione sulla questione di diritto, lasciando al giudice a quo l’applicazione dei principi di diritto alla fattispecie concreta. (..) Un’interpretazione della previsione in esame che concedesse alle Sezioni riunite, in caso di deferimento presidenziale, la competenza a decidere direttamente anche il merito del giudizio a quo – osserva la Procura generale – sembra porsi in contrasto con i seguenti parametri costituzionali:

a) principio della precostituzione per legge del giudice naturale (art. 25, comma 1, Cost.), in quanto il Presidente della Corte può disporre che una controversia sia distolta dal giudice competente per legge a risolverla nel merito, affidandola ad un giudice diverso, oltre che nei casi di contrasti giurisprudenziali, anche sulla base della valutazione, insindacabile e ampiamente discrezionale, che la causa presenta una questione di massima di particolare importanza”. A tale riguardo la Procura generale richiama, in argomento “la sentenza della Corte Costituzionale n. 88 del 1962, che, nel dichiarare incostituzionali alcune norme che concedevano al Procuratore della Repubblica la facoltà di disporre, discrezionalmente, la rimessione al Tribunale di procedimenti penali di competenza del Pretore, ha affermato che ‘precostituzione del giudice e discrezionalità nella sua concreta designazione sono criteri fra i quali non si ravvisa possibile una conciliazione’;

b) la possibilità delle Sezioni riunite di decidere anche il merito della causa sembra impedire al pubblico ministero ed alle parti private, la possibilità di un appello. Pur avendo la Consulta – osserva la Procura generale nel suo atto conclusionale – più volte sottolineato che un giudizio di appello non è costituzionalmente necessario, tuttavia la stessa ha precisato che eventuali limiti ad un secondo grado di giudizio sarebbero ammissibili sempre che ‘vi sia una istanza davanti alla quale far valere eventuali errores in procedendo o in iudicando commessi nel primo giudizio’, cioè un ricorso in cassazione per tali motivi (cfr. sent. Corte Cost. n. 288 del 1997), censure che – osserva ancora la Procura generale – come è noto non sono ammissibili avverso le sentenze del giudice contabile innanzi alla Corte di Cassazione. E’ da sottolineare, inoltre – prosegue l’organo requirente – che una esclusione dell’appello, nei casi in esame, dipenderebbe dalla sola circostanza del deferimento presidenziale, senza alcuna possibilità di opposizione delle parti (a differenza di quanto avveniva sulla base del deferimento alle Sezioni riunite in base all’art. 4 della legge n. 161 del 1953, il quale prevedeva che il deferimento presidenziale alle Sezioni riunite per i giudizi per i quali era ammesso l’appello fosse subordinato al consenso delle parti)” (cfr. pagg. 2-4 conclusioni della Procura generale depositata in data 25 febbraio 2010).

La Procura generale richiama altresì l’attenzione sulla circostanza che “la norma in esame (art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69 – ndr), proprio perché andrebbe interpretata inserendola nell’ordinamento nel quale opera il giudice contabile, non sembra analoga alla previsione dell’art. 374 c.p.c., 2° e 3° comma, c.p.c., che si occupa del deferimento del Primo Presidente della Corte di Cassazione alle Sezioni unite della stessa della risoluzione di questioni di diritto controverse o di questioni di massima di particolare importanza, in quanto, in tali casi, le decisioni delle Sezioni unite sui ricorsi intervengono, ovviamente, una volta esauriti tutti i gradi che attengono all’esame sul merito della controversia e riguardano questioni di legittimità; inoltre – osserva ancora la Procura generale – la deroga per decisione del Primo Presidente al sistema del riparto delle competenze fra sezioni semplici e sezioni unite della Corte di Cassazione avviene nell’ambito di un unitario ufficio giurisdizionale, mentre (nel caso di deferimento da parte del Presidente della Corte dei conti – ndr) l’eventuale decisione sul merito della causa da parte delle Sezioni riunite della Corte dei conti toccherebbe la competenza di organi giurisdizionali distinti ed autonomi (sezioni territoriali e centrali)” (cfr. pag. 5 memoria della Procura generale depositata in data 25 febbraio 2010).

Fatta questa premessa di ordine generale, la Procura generale rassegna quindi le proprie conclusioni sulle diverse questioni di diritto prospettate dal Presidente della Corte dei conti.

9. In data 26 febbraio 2010 l’Avv. Elio Vitale, difensore del Signor Francesco D’Ottavi nel giudizio n. 36181, ha depositato una memoria di costituzione nella quale il predetto difensore conclude per l’inammissibilità, l’irricevibilità e, in estremo subordine, per l’infondatezza dell’appello proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 537/2009 del 27 ottobre 2009.

10. In data 1° marzo 2010 anche la Procura regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale per il Lazio ha depositato una memoria di costituzione nella quale il predetto organo requirente, nel prospettare alcuni profili di incostituzionalità dell’art. 17, comma 30-ter, del d.l. 1 luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, chiede conclusivamente a queste Sezioni riunite di ritenere rilevanti e non manifestamente infondati i predetti dubbi di legittimità costituzionale della norma “nella parte in cui dispone l’applicazione retroattiva della disciplina delle nullità ivi previste”.

11. In data 5 marzo 2010 l’Avv. Paolo Pazzi, del Foro di Pesaro, difensore del Signor Alberto Drudi nel giudizio n. 36159, ha depositato una memoria di costituzione nella quale il predetto difensore chiede che il reclamo proposto dalla Procura regionale per le Marche venga dichiarato inammissibile e comunque respinto nel merito. In data 9 marzo 2010 l’Avv. Paolo Pazzi ha depositato una nuova memoria di costituzione, di identico contenuto e recante le stesse conclusioni rispetto a quella precedentemente depositata, nella quale lo stesso difensore elegge domicilio in Roma.

12. All’udienza odierna l’Avv. Luigi Medugno, intervenuto per il Signor Luigi Pallottini, l’Avv. Rinaldo Geremia, intervenuto per il Signor Claudio Cappon, e l’Avv. Elio Vitale, intervenuto per il Signor Francesco D’Ottavi, si sono richiamati agli scritti difensivi versati in atti ed hanno ribadito le conclusioni rassegnate per iscritto.

Il rappresentante della Procura generale si è opposto preliminarmente alla costituzione in giudizio della Procura regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale per il Lazio, nella considerazione che l’art. 2, comma 1, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19 prevede che “le funzioni di pubblico ministero innanzi alle sezioni riunite ed alle sezioni giurisdizionali centrali della Corte dei conti sono esercitate dal procuratore generale o da un vice procuratore generale”. Lo stesso rappresentante della Procura generale si è quindi richiamato alla memoria versata in atti, ha diffusamente illustrato le argomentazioni in essa prospettate, ed ha ribadito le conclusioni scritte.

Considerato in diritto

1. Come si è detto in narrativa, con l’atto in epigrafe il Presidente della Corte dei conti ha deferito a queste Sezioni riunite, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, l’esame delle questioni di massima già elencate in narrativa.

2. Ciò premesso, il Collegio ritiene di valutare preliminarmente la legittimazione del Presidente della Corte dei conti a deferire a queste Sezioni riunite in sede giurisdizionale le suddette questioni di massima.

3. Come è noto, l’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, nel prevedere integrazioni all’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, riguardante la disciplina e la competenza delle Sezioni riunite della Corte dei conti, ha disposto che “all’articolo 1, comma 7, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: «Il presidente della Corte può disporre che le sezioni riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza. Se la sezione giurisdizionale, centrale o regionale, ritiene di non condividere il principio di diritto enunciato dalle sezioni riunite, rimette a queste ultime, con ordinanza motivata, la decisione del giudizio»” (art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69).

Come è dato rilevare, l’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69 ha aggiunto due periodi al comma 7 dell’art. 1 del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, riguardante la disciplina e la competenza delle Sezioni riunite della Corte dei conti. In base a tali periodi viene esteso al Presidente della Corte dei conti il potere di deferimento per questioni di massima, con specificazione delle due ipotesi già pacificamente individuate dalla giurisprudenza in relazione al testo originario dello stesso comma 7 del predetto art. 1 del d.l. n. 453/1993, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 19/1994 (il contrasto giurisprudenziale e la questione di massima di particolare importanza). Si prevede inoltre il deferimento (necessario) alle Sezioni riunite, da parte delle stesse sezioni regionali o centrali innanzi a cui pende il giudizio, con attribuzione alle medesime Sezioni riunite della competenza decisoria nel merito, nell’ipotesi in cui “(..) la sezione giurisdizionale, centrale o regionale, ritiene di non condividere il principio di diritto enunciato dalle sezioni riunite”.

La norma in esame presenta non pochi dubbi e problemi interpretativi in ordine alla sua applicazione e ai suoi effetti, oltre a dubbi di legittimità costituzionale che assumono rilevanza in questa sede, investendo la stessa incardinazione del presente giudizio.

4. In proposito giova ricordare che il giudizio delle Sezioni riunite della Corte dei conti su questioni di massima e per contrasti giurisprudenziali, a seguito della riforma introdotta dall’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, ha sempre avuto il carattere di giudizio esclusivamente incidentale, ed esso coinvolge, con la facoltà di deferimento, tutte le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti (regionali e centrali). Esso è stato introdotto, stante il nuovo assetto della giustizia contabile, articolata in sezioni giurisdizionali regionali di primo grado e in sezioni centrali d’appello (e, per la Sicilia, una sezione regionale anche per l’appello), assetto che, a differenza dall’impianto della giustizia amministrativa, non differenzia sotto l’aspetto ordinamentale e dei ruoli, le sezioni territoriali da quelle centrali (o comunque d’appello); sicché le Sezioni riunite, organo giudiziario autonomo, vanno intese come la “riunione”, a livello apicale, di tutte le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti (ed è per questa ragione che per la composizione del relativo albo si attinge anche ai componenti delle sezioni territoriali).

La novella introdotta dall’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009 ha aggiunto il potere del Presidente della Corte dei conti di deferire autonomamente e al di fuori di un giudizio pendente, questioni di massima alle Sezioni riunite.

5. Tale potere è radicalmente diverso dal potere di remissione delle questioni di diritto controverse o delle questioni di massima alle Sezioni unite della Cassazione, riconosciuto al Primo Presidente della Corte stessa dall’art. 374, comma 2, c.p.c., e dal potere di remissione all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato riconosciuto al Presidente del Consiglio stesso dall’art. 45, commi 2 e 3, del r.d. n. 1054/1924. Anche per effetto di tali remissioni, le Sezioni unite della Cassazione e l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato decidono la controversia nella sua interezza, e quindi con competenza decisoria estesa al merito, ma tale decisione viene resa nell’ambito dello stesso organo giurisdizionale, con competenza ripartita internamente. Al contrario, il deferimento del Presidente della Corte dei conti ai sensi della novella introdotta dall’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009 avviene nei confronti di organi giurisdizionali diversi e autonomi per competenza territoriale e funzionale, rispetto ai quali il Presidente della Corte dei conti è del tutto estraneo.

5.1. Con la nuova formulazione dell’art. 374 c.p.c., come sostituito dall’art. 8 del d.lgs. n. 40/2006, il legislatore ha cercato di contemperare nel sistema della giurisdizione ordinaria l’esigenza della certezza del diritto e della buona amministrazione della giustizia con il principio del libero convincimento del giudice, esercitando una funzione di nomofilachia finalizzata ad evitare che la difformità interpretativa tra le diverse Sezioni semplici della Cassazione possa dare luogo, anche dopo l’enunciazione del principio di diritto da parte delle Sezioni unite, ad ulteriori contrasti nella decisione dei ricorsi.

Nell’introdurre nel processo innanzi alla Corte dei conti il potere di deferimento presidenziale l’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009 non ha tenuto conto che il procedimento di cui al novellato comma 3 dell’art. 374 c.p.c. si riferisce specificamente alle Sezioni, semplici e unite, della Corte di Cassazione, e cioè, ad organi interni di uno stesso giudice, nella sua unità di ufficio giudiziario, poiché la relativa disciplina opera come regola interna di ripartizione fra organi dello stesso ufficio giudiziario, a differenza di quanto avviene nell’assetto della Corte dei conti, ove la suddetta disposizione di cui all’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009 va applicata a organi giudiziari distinti per competenza territoriale e funzionale.

5.2. Ferme restando le differenze sopra evidenziate fra il potere di deferimento introdotto dall’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009 in capo al Presidente della Corte dei conti e il potere di rimessione delle questioni di diritto controverse o delle questioni di massima alle Sezioni unite della Cassazione riconosciuto al Primo Presidente della Corte stessa dall’art. 374, comma 2, c.p.c., preme rilevare, poi, ulteriori differenze fra i due istituti, in relazione alle quali si evidenziano profili di incostituzionalità. Ed infatti, mentre al Presidente della Corte di Cassazione il giudizio (in relazione al quale egli esercita il potere di deferimento alle Sezioni unite) arriva per la fisiologica e naturale evoluzione dei diversi gradi di giudizio, ed egli lo assegna sostanzialmente nell’ambito di una articolazione (le sezioni unite) dello stesso ufficio giudiziario, mediante il potere di deferimento previsto dalla novella di cui all’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009, il Presidente della Corte dei conti può, di sua iniziativa e a prescindere da qualsiasi impulso di parte, “sottrarre” un giudizio pendente presso una sezione giurisdizionale territoriale o d’appello, per portarlo innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti, e cioè, innanzi ad un giudice costituito “nominativamente” dallo stesso Presidente della Corte dei conti ai sensi dell’art. 11, comma 7, della legge 4 marzo 2009, n. 15, con violazione, oltre che del principio della terzietà del giudice di cui all’art. 111 Cost., anche del principio del giudice naturale precostituito per legge, previsto dall’art. 25, 1° comma, della Costituzione.

6. Né può essere assimilabile, poi, il potere di deferimento del Presidente della Corte dei conti introdotto dall’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009, al potere di deferimento da parte del Procuratore generale della Corte dei conti, previsto dallo stesso art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19. Tale ultima norma, infatti, prevede la legittimazione del Procuratore generale a deferire alle Sezioni riunite le questioni di massima e/o i contrasti di giurisprudenza (“le sezioni riunite della Corte dei conti decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali, ovvero a richiesta del procuratore generale”).

Il potere di deferire questioni di massima attribuito al Procuratore generale è stato, peraltro, riconosciuto conforme a Costituzione dalla Corte Costituzionale, che ha dichiarato inammissibili o non fondate le questioni di legittimità costituzionale proposte al riguardo (cfr. Corte Cost., 2 novembre 1996, n. 375).

Proprio in relazione a tale circostanza, non va sottaciuto che il Procuratore generale esercita il cennato potere di deferimento non già nella veste di “parte”, ma di organo che partecipa all’esercizio della funzione nomofilattica mediante il potere di ricorrere “in via principale nell’interesse della legge” ai sensi dell’art. 6, comma 6, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19. Pertanto – come hanno osservato le stesse Sezioni riunite della Corte dei conti (cfr. Corte dei conti - Sez. Riun., n. 7/QM/1998 del 16 febbraio 1998) – “il potere di deferire questioni di massima alle Sezioni riunite riconosciuto al Procuratore generale, lungi dall’alterare l’equilibrio tra le posizioni processuali delle parti, (..) si inquadra perfettamente – a differenza del potere di deferimento ora attribuito al Presidente della Corte dei conti (ndr) - nella specificità della sua funzione svolta sempre nell’interesse oggettivo dell’ordinamento ed assumendo il ruolo di ‘organo di giustizia’ (cfr. Corte Cost., 2 novembre 1996, n. 375, cit.)”.

7. Tutto ciò premesso, il Collegio ritiene che il potere di deferimento del Presidente della Corte dei conti previsto dall’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, presenti rilevanti profili di illegittimità costituzionale in relazione al principio del giusto processo di cui all’art. 111 della Costituzione, e segnatamente in relazione al principio della terzietà del giudice.

A tale riguardo va ricordato che l’esercizio della giurisdizione non può che avvenire mediante un giudice terzo ed imparziale (“ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale (..)” – art. 111, comma 2, Cost.), precostituito per legge (“nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge” – art. 25, comma 1, Cost.).

Così intesa, la terzietà del giudice costituisce un necessario corollario del principio della precostituzione del giudice naturale per legge, tanto che i principi di cui agli artt. 25 e 111 della Costituzione rappresentano aspetti di una stessa realtà, quasi una endiadi inscindibile. Non a caso, ancor prima della esplicita previsione, nella Carta costituzionale dei principi del giusto processo di cui al novellato art. 111 della Costituzione, l’esercizio della giurisdizione è stato da sempre associato alla intestazione della relativa funzione in capo ad un giudice precostituito per legge (potendo altrimenti il giudice scelto per la causa ad hoc non essere terzo ed imparziale), sicché può dirsi che il principio della terzietà del giudice è un principio fondamentale connaturale all’esercizio stesso della giurisdizione.

7.1. Quanto al principio costituzionale della terzietà del giudice giova ricordare che nella Costituzione la neutralità del giudice è garantita, in particolare, dalle norme che prevedono: a) il divieto di iniziativa processuale di ufficio (art. 24, comma 1); b) la garanzia del giudice naturale precostituito per legge (art. 25, comma 1); c) il divieto di costituire giudici straordinari o speciali (art. 102); d) la soggezione dei giudici soltanto alla legge (art. 101, comma 2). I principi contenuti in queste disposizioni sono stati ulteriormente ribaditi e rafforzati dall’art. 6 della Convenzione europea sui diritti dell’uomo, che l’Italia ha recepito nel proprio ordinamento con legge 4 agosto 1955, n. 848, e che sono stati alla base della modifica dell’art. 111 della Costituzione effettuata con la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2.

Il divieto di iniziativa ufficiosa (“ne procedat iudex ex officio”) si ricava, con argumentum a contrariis, dall’art. 24 Cost., il quale esprime, invece, nel suo tenore letterale, il fondamentale principio secondo il quale non è possibile porre ai cittadini limitazioni od ostacoli alla loro difesa nel processo delle posizioni sostanziali che l’ordinamento riconosce loro.

Quanto, poi, al principio del giudice naturale precostituito per legge, il Costituente ha avuto piena coscienza che non sarebbe sentito come naturale dalla collettività quel giudice che venga scelto dopo la nascita della controversia o dell’affare giudiziario o che, comunque, sia scelto sulla base di criteri elaborati dopo tale nascita. È “naturale”, sulla base di queste esigenze, il giudice scelto in virtù di criteri oggettivi preesistenti alla nascita del processo.

7.2. Da tali principi si deduce che il potere di deferimento del Presidente della Corte dei conti previsto dall’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come modificato ed integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, appare in contrasto con il principio del giusto processo di cui all’art. 111 della Costituzione, e segnatamente con il principio della terzietà del giudice.

Come si è detto, infatti, la circostanza che il Presidente della Corte dei conti possa egli stesso deferire d’ufficio la questione di massima alle Sezioni riunite, mediante il “prelievo” di un giudizio pendente innanzi ad altro giudice, oltre che violare il principio del giudice naturale precostituito per legge di cui all’art. 25 della Costituzione, si pone in contrasto con il principio della terzietà del giudice, tanto più ove si consideri che è lo stesso Presidente della Corte dei conti a presiedere, per legge, le Sezioni riunite [“(..) esse (le Sezioni riunite – ndr) sono presiedute dal Presidente della Corte dei conti o da un Presidente di sezione e giudicano con sette magistrati” - art. 1, comma 7, d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19]. In altre parole, il Presidente della Corte dei conti, mediante il potere di deferimento in questione finisce per essere giudice in una causa da egli stesso promossa, in violazione del principio secondo cui nemo iudex in causa propria”. E se anche si volesse osservare che non trattasi, nel caso di specie, di una causa propria del Presidente della Corte, risulta comunque violato il principio del divieto della officialità del giudizio, non potendo il giudice giudicare una causa da egli stesso promossa (“ne procedat iudex ex officio”), o comunque non promossa da un soggetto (attore) diverso dal giudice (“nemo iudex sine actore”).

7.3. La violazione del principio della terzietà del giudice (nel caso di specie, queste Sezioni riunite) sotto il profilo della violazione dei canoni suddetti, risulta provata, per tabulas, dal fatto che – come si è detto in narrativa – nel caso di specie il Presidente della Corte dei conti, con l’atto di deferimento in epigrafe, ha deferito le questioni di massima a queste Sezioni riunite; con decreto n. 41 del 18 dicembre 2009 ha fissato l’udienza odierna per la discussione delle questioni di massima; con ordinanza n. 8 del 5 febbraio 2010, sulla base dell’ordinanza n. 6/Pres./2009 del 18 dicembre 2009 (con la quale è stata determinata la composizione delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale per l’anno 2010), ha stabilito la composizione di questo Collegio delle Sezioni riunite; con decreto n. 9 del 5 febbraio 2010 ha , infine, nominato il relatore.

7.4. Alla stregua di tali considerazioni, come sopra si è detto, a differenza dell’istituto della remissione alle Sezioni unite della Cassazione da parte del Primo Presidente della Corte stessa previsto dall’art. 374 c.p.c., in cui al Presidente della Corte di Cassazione il giudizio (in relazione al quale egli esercita il potere di deferimento alle Sezioni unite) arriva per la fisiologica e naturale evoluzione dei diversi gradi di giudizio, ed egli lo assegna nell’ambito di una articolazione (le sezioni unite) dello stesso ufficio giudiziario, mediante il potere di deferimento previsto dalla novella di cui all’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009 il Presidente della Corte dei conti può, di sua iniziativa e a prescindere da qualsiasi impulso di parte, prelevare un giudizio pendente presso una sezione giurisdizionale regionale o una sezione d’appello, e portarlo innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti.

La norma in esame rappresenta l’unico caso in cui un organo totalmente estraneo al giudizio formula d’ufficio la domanda e nomina anche il collegio giudicante.

8. Il potere di deferimento presidenziale previsto dall’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009, presenta, poi, ulteriori profili di illegittimità costituzionale in relazione al principio del giudice naturale precostituito per legge di cui all’art. 25 della Costituzione sotto il profilo della imparzialità e della precostituzione.

In proposito giova considerare che l’ordinamento costituzionale appresta ulteriori garanzie alla funzione giurisdizionale. In particolare, attraverso la previsione del principio della precostituzione per legge del giudice (art. 25 Cost.) si istituisce, da un lato, una riserva assoluta di legge in materia di competenza del giudice, così vietando anche che la competenza stessa possa essere determinata da fonti secondarie o da atti non legislativi. Dall’altro, si prescrive che l’individuazione del giudice competente avvenga sulla base di regole precostituite rispetto alla verificazione del fatto da giudicare, così impedendo che il giudice possa essere individuato ex post. Con il principio del giudice naturale precostituito per legge si assicura, pertanto, nello stesso tempo, l’imparzialità di chi esercita la funzione giurisdizionale.

Ebbene, in disparte i profili di incostituzionalità sopra evidenziati, il fatto che la novella di cui all’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009, consenta al Presidente della Corte dei conti di procedere, di sua iniziativa, e a prescindere da qualsiasi impulso di parte, a prelevare un giudizio pendente presso una sezione giurisdizionale regionale o una sezione d’appello, costituisce violazione, oltre che dei principi del giusto processo, anche del principio del giudice naturale precostituito per legge previsto dall’art. 25, 1° comma, della Costituzione.

9. Sulla base di quanto fin qui esposto il Collegio ritiene che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come modificato ed integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, come sopra prospettata, sia rilevante ai fini della decisione del presente giudizio, atteso che il medesimo risulta incardinato, come si è già detto, a seguito di deferimento presidenziale in relazione ad alcuni giudizi relativi ai reclami e agli appelli pendenti presso la Terza Sezione centrale d’appello avverso varie ordinanze per azioni di nullità degli atti istruttori del pubblico ministero contabile ai sensi dell’art. 17, comma 30-ter, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102 e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141.

10. Sulla base delle suesposte considerazioni, il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, in riferimento agli artt. 24, comma 1, 25, comma 1, e 111 della Costituzione, nella parte in cui prevede che “il Presidente della Corte (dei conti – ndr) può disporre che le sezioni riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza”.

11. Quanto al potere di queste Sezioni riunite di sollevare la prospettata questione di legittimità costituzionale, il Collegio non ignora l’esistenza di un orientamento giurisprudenziale di questo stesso organo secondo cui resterebbe preclusa alle Sezioni riunite la cognizione di questioni, domande o eccezioni esulanti dalla questione di massima deferita, e quindi anche le questioni di legittimità costituzionale delle norme oggetto di interpretazione o di conformità delle stesse all’ordinamento (cfr. Corte dei conti – Sez. riun., n. 10/QM/2000 del 24 ottobre 2000; Id., n. 11/QM/1999 del 10 maggio 1999; Id., n. 24/QM/1996 del 6 maggio 1996). In particolare, il Collegio non ignora che la stretta correlazione del giudizio innanzi alle Sezioni riunite con il giudizio a quo, e la fondamentale funzione di nomofilachia alla quale esso attende, hanno portato all’affermazione secondo cui “il giudizio in sede di soluzione di questione di massima ha per oggetto esclusivamente la risoluzione del punto di diritto (rimesso) e prescinde e si distacca dalle altre questioni legate alla causa, in relazione alla quale è sorta la questione di massima” (cfr. Corte dei conti – Sez. riun., n. 14/QM/1998 del 19 giugno 1998, nonché, in terminiis, Id., n. 7/QM/2009).

Per tal via, è indubbio che l’ambito proprio del giudizio innanzi a queste Sezioni riunite dovrebbe restare limitato al solo “punto di diritto su cui si basa la questione rimessa”, così che nel corso del giudizio stesso non possono essere affrontare “questioni diverse” da esso, né possono essere assunti “provvedimenti che solo il giudice investito dell’esame del caso concreto (ossia il giudice del merito) è legittimato a pronunciare” (cfr. Corte dei conti – Sez. riun., n. 24/QM/1996).

Alla stregua di questa impostazione, la giurisprudenza ha escluso la proposizione innanzi alle Sezioni riunite di “questioni ed eccezioni proprie del giudizio di merito”, ivi comprese finanche quelle “attinenti alla giurisdizione” ed alla “valutazione di una situazione processuale concreta, (quale) l’ammissibilità dell’originario atto di citazione” (cfr. Corte dei conti – Sez. riun., n. 14/QM/1998 del 19 giugno 1998, cit.). Nella medesima ottica è stata altresì esclusa la proponibilità, da parte delle Sezioni riunite, di questioni di legittimità costituzionale delle norme oggetto di interpretazione nella questione di massima ad esse deferita (cfr. Corte dei conti – Sez. riun., n. 14/QM/1998 del 19 giugno 1998, cit., nonché, Id., n. 5/QM/2003; Id., 8/QM/2003, nonché, Id., n. 2/QM/2006).

11.1. Invero, tale orientamento è stato recentemente mitigato, essendo stato chiarito che esso andava inteso nel senso di “escludere che le Sezioni riunite (potessero) proporre questioni di costituzionalità su questioni riservate alla decisione del giudice del fatto”, per cui non poteva certo escludersi “la possibilità di proporre anche le questioni (che) attengono a materie relative al rito incidentale o comunque di stretta pertinenza dell’organo nomofilattico, quali la costituzionalità della norma da interpretare” (cfr. Corte dei conti – Sez. riun., n. 5/QM/2008).

Del resto, ai fini che qui ne occupa preme rilevare che la stessa Corte Costituzionale, con la ricordata sentenza n. 375 del 1996, aveva chiarito, fra l’altro, come vi fossero questioni di legittimità costituzionale che potevano trovare la loro “sede” di emersione e di concreta rilevanza solo nel giudizio innanzi alle Sezioni riunite “al momento della verifica, da parte di queste ultime, dei presupposti della propria competenza” (cfr. Corte Cost., 2 novembre 1996, n. 375, cit.).

11.2. Tutto ciò premesso, alla luce del ricordato recente orientamento giurisprudenziale di queste Sezioni riunite (cfr. Corte dei conti – Sez. riun., n. 5/QM/2008), e dell’orientamento dello stesso giudice delle leggi (cfr. Corte Cost., n. 375 del 1996), va rilevato come nel caso di specie la dedotta questione di legittimità costituzionale non riguarda “il punto di diritto su cui si basa la questione rimessa”, ovvero la norma oggetto di interpretazione nelle questioni di massima deferite a queste Sezioni riunite (e cioè, la norma di cui all’art. 17, comma 30-ter, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102 e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1),  del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, in relazione alla quale sono state deferite le questioni di massima in epigrafe), bensì la norma di cui all’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, riguardante – come si è più volte detto - la legittimazione del Presidente della Corte dei conti a deferire a queste Sezioni riunite le questioni di massima in epigrafe.

12. Sulla base delle suesposte considerazioni queste Sezioni riunite ritengono rilevante nel presente giudizio e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, in riferimento agli artt. 24, comma 1, 25, comma 1, e 111 della Costituzione, nella parte in cui prevede che “il Presidente della Corte (dei conti – ndr) può disporre che le sezioni riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza”.

Il Collegio sospende pertanto il presente giudizio e, nel riservarsi ogni ulteriore pronuncia in rito ed in merito, dispone la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.

PER QUESTI MOTIVI

la Corte dei conti a Sezioni riunite in sede giurisdizionale

visti l’art. 134 della Costituzione e l’art. 23, comma 3, della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante nel presente giudizio e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, in riferimento agli artt. 24, comma 1, 25, comma 1, e 111 della Costituzione, nella parte in cui prevede che “il Presidente della Corte (dei conti – ndr) può disporre che le sezioni riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza”.

Dispone che, a cura della Segreteria delle Sezioni riunite, la presente ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Presidente della Corte dei conti e ai Presidenti di tutte le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, nonché a tutte le altre parti costituite, e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati.

Dispone la sospensione del presente giudizio e, nel riservarsi ogni ulteriore pronuncia in rito ed in merito, dispone la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.

Così disposto in Roma, nelle Camere di Con­siglio del 10 marzo 2010 e del 31 marzo 2010.

                                                                            Il Presidente

                                                                        Enrico Gustapane

 

Depositata in Segreteria il giorno 8 aprile 2010

IL DIRIGENTE

(Dott.ssa Daniela D’Amaro)