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ordinanza delle Sezioni Riunite n. 1/2010 Ord dell'
8 aprile 2010
(Pres. Gustapane - Rel. Miele), con la quale le Sezioni Riunite hanno
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 7, del
d.l. n. 453/1993 convertito in legge n. 19/1994, come integrato dall'art. 42,
comma 42, della legge n. 69/2009, nella parte in cui prevede il potere del
Presidente della Corte dei conti di deferire questioni di massima alle Sezioni
Riunite
REPUBBLICA ITALIANA
n. 1/2010/ORD
LA CORTE DEI CONTI
A SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE
composta
dai seguenti magistrati:
dott. Enrico Gustapane
Presidente
dott.
Luigi Di Murro
Consigliere
dott.ssa
Piera Maggi
Consigliere
dott.
Tommaso Miele
Consigliere relatore
dott. Mauro Orefice
Consigliere
dott.ssa
Manuela Arrigucci
Consigliere
dott.
Silvio Benvenuto
Consigliere
ha
emanato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio sulla questione di massima iscritta al n.
264/SR/QM
del registro di Segreteria delle Sezioni riunite, deferita dal Presidente
della Corte dei conti con atto del 14 dicembre 2009, adottato ai sensi dell’art.
1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni,
nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2,
della legge 18 giugno 2009, n. 69, e depositato in data 14 dicembre
2009, in
relazione ai seguenti giudizi formalmente promossi e incardinati presso la
Terza Sezione centrale d’appello della Corte dei conti:
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n. 36000 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il
Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur.
per la Regione Lazio n. 418/2009 del 28 settembre 2009);
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n. 36013 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il
Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur.
per la Regione Lazio n. 410/2009 del 28 settembre 2009);
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n. 36017 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il
Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur.
per la Regione Lazio n. 419/2009 del 28 settembre 2009);
-
n. 36077 (in base ad appello proposto dal Signor Luigi Pallottini,
rappresentato e difeso dall’Avv. Luigi Medugno, del Foro di Roma, presso il
cui studio in Roma, alla Via Panama, n. 58, lo stesso è elettivamente
domiciliato giusta procura a margine dell’atto di appello, avverso la
sentenza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 1077/2009);
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n. 36079 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il
Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur.
per la Regione Lazio n. 452/2009 del 9 ottobre 2009);
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n. 36094 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il
Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur.
per la Regione Lazio n. 483/2009 del 14 ottobre 2009);
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n. 36095 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il
Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur.
per la Regione Lazio n. 463/2009 del 13 ottobre 2009);
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n. 36153 (in base ad appello proposto dal Signor Claudio Cappon,
rappresentato e difeso dall’Avv. Rinaldo Geremia, del Foro di Roma, presso
il cui studio in Roma, alla Via Pierluigi da Palestrina, n. 47, lo stesso è
elettivamente domiciliato giusta procura in calce all’atto di appello,
avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 506/2009 del 21
ottobre 2009);
-
n. 36159 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per le
Marche ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur.
per la Regione Marche n. 72/2009 del 9 ottobre 2009);
-
n. 36181 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il
Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur.
per la Regione Lazio n. 537/2009 del 27 ottobre 2009);
visto
il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio
1934, n. 1214, e successive modificazioni ed integrazioni;
visti
gli artt. 131 e 134 c.p.c., nonché l’art. 26 del Reg. di proc. per i
giudizi innanzi alla Corte dei conti, di cui al r.d. 13 agosto 1933, n.
1038;
visto
l’art. 1,
comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni,
nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2,
della legge 18 giugno 2009, n. 69;
visti l’art. 134 della Costituzione e l’art. 23, comma 3, della legge
11 marzo 1953, n. 87;
Visti
tutti gli atti e i documenti del giudizio;
Uditi
all’udienza del 10 marzo 2010, con l’assistenza della Segretaria Daniela D’Amaro,
il Consigliere relatore, dott. Tommaso Miele, l’Avv. Luigi Medugno per il
Signor Luigi Pallottini, l’Avv. Rinaldo Geremia per il Signor Claudio Cappon,
l’Avv. Elio Vitale per il Signor Francesco D’Ottavi, e il Pubblico
Ministero nella persona del Vice Proc. gen. dott. Antonio Ciaramella.
Premesso
in fatto
1. Con atto del 14 dicembre 2009, depositato in
Segreteria in pari data e ritualmente notificato ai Presidenti di tutte le
Sezioni giurisdizionali regionali e ai Presidenti delle Sezioni d’appello,
il Presidente della Corte dei conti ha deferito a queste Sezioni riunite in
sede giurisdizionale, ai sensi dell’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre
1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n.
19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69,
e in relazione ai giudizi formalmente promossi e incardinati presso la Terza
Sezione centrale d’appello della Corte dei conti n. 36000 (in base a reclamo
proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c.
avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 418/2009 del 28
settembre 2009); n. 36013 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale
per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez.
giur. per la Regione Lazio n. 410/2009 del 28 settembre 2009); n. 36017 (in
base a reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art.
739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n.
419/2009 del 28 settembre 2009); n. 36077 (in base ad appello proposto dal
Signor Luigi Pallottini, rappresentato e difeso dall’Avv. Luigi Medugno, del
Foro di Roma, avverso la sentenza della Sez. giur. per la Regione Lazio n.
1077/2009); n. 36079 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per
il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur.
per la Regione Lazio n. 452/2009 del 9 ottobre 2009); n. 36094 (in base a
reclamo proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739
c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 483/2009
del 14 ottobre 2009); n. 36095 (in base a reclamo proposto dalla Procura
regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza
della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 463/2009 del 13 ottobre 2009); n.
36153 (in base ad appello proposto dal Signor Claudio Cappon, rappresentato e
difeso dall’Avv. Rinaldo Geremia, del Foro di Roma, avverso l’ordinanza
della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 506/2009 del 21 ottobre 2009); n.
36159 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per le Marche ai
sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la
Regione Marche n. 72/2009 del 9 ottobre 2009); n. 36181 (in base a reclamo
proposto dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c.
avverso l’ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 537/2009 del 27
ottobre 2009), l’esame delle seguenti questioni di massima, affinché in
ordine alle stesse possano essere pronunciati, ai sensi e per gli effetti di
cui al citato art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito
con modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art.
42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, uno o più principi di diritto
che orientino la fase applicativa della novella recata dall’art. 17, comma
30-ter, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78 e successive modificazioni, e
diano soluzione ai quesiti così sinteticamente formulati:
1)
se la
disposizione normativa recata dall’art. 17, comma 30-ter, del d.l.
1° luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n.
102 e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1),
del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre 2009,
n.
141 in
tema di requisiti che devono possedere le notizie di danno ai fini dell’attività
istruttoria svolta dal Pubblico Ministero sia suscettibile, senza distinzione
alcuna, di applicazione immediata e retroattiva in relazione a situazioni
istruttorie oppure processuali maturate nel vigore della normativa
preesistente;
2)
quali siano da intendersi le tipologie di sentenza cui fa riferimento la
clausola di salvezza enunciata dall’art. 17, comma 30-ter, del d.l. 1
luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102
e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), del
d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141,
nonché se per l’individuazione del momento in cui è intervenuta la
sentenza anche non definitiva debba farsi riferimento a quanto dispone l’art.
133, comma 1, c.p.c. in tema di momento di esistenza della sentenza;
3)
se la previsione di legge in ordine ad una domanda di nullità che deve essere
presentata da un soggetto portatore di un interesse giuridico qualificabile
sia di ostacolo o meno alla eventuale rilevabilità di ufficio della nullità;
4)
se nei casi di domanda di nullità che sia proposta con riferimento a giudizi
già instaurati con pluralità di convenuti si configuri una ipotesi di
litisconsorzio processuale oppure una inscindibilità di cause ai vari effetti
di legge, considerato che oggetto della domanda di nullità è la notizia di
danno e non la responsabilità o l’evento di danno, che la cognizione
giudiziale attivata tramite la “domanda” attiene
alla verifica dei presupposti di legge per la concessione della tutela
demolitoria di nullità per violazione delle prescrizioni di legge, che la
pronuncia di nullità può produrre effetti nei confronti di tutti i convenuti
e che la pronuncia medesima non si sostanzia, in ogni caso, nel dover dettare
una disciplina giudiziale concernente il diritto sostanziale connesso alla
pretesa risarcitoria;
5)
se, tenuto anche conto del principio costituzionale della ragionevole durata
del processo, la decisione in ordine ad una domanda di nullità, qualora quest’ultima
sia proposta nell’ambito di un giudizio già ritualmente incardinato, possa
essere assunta mediante pronuncia incidentale resa sulla questione
pregiudiziale così proposta e tramite la stessa sentenza che, in caso di
declaratoria di nullità, definisce esaustivamente il giudizio e, comunque,
quale debba essere la forma della decisione, anche in ragione ed in coerenza
sequenziale con gli effetti giuridici che il giudice ritiene produca la
declaratoria di nullità degli atti istruttori e/o processuali;
6)
se si renda applicabile e quale debba essere il regime
normativo di regolazione delle spese, nei casi di accoglimento oppure
di rigetto della domanda di nullità;
7)
se la pronuncia di accoglimento o di rigetto della domanda di nullità sia
suscettibile di rimedi revisionali, nonché quali siano i rimedi medesimi
rinvenibili nel sistema ordinamentale - processuale e le modalità procedurali
esperibili, tenuto anche conto del rinvio dinamico interposto dall’art. 26
del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038.
2.
Espone il Presidente della Corte remittente che “(..) l’art. 17, comma
30-ter del d.l. n. 78/2009 e successive modificazioni ha sancito due regole
concernenti l’attività istruttoria svolta dalle Procure contabili e l’esercizio
delle azioni di responsabilità amministrativa risarcitoria. La prima delle
due statuizioni di legge impone che l’inizio dell’attività istruttoria da
parte del Pubblico Ministero avvenga sulla base di una notizia di danno che
sia considerabile “specifica e concreta”. La seconda regula iuris
ammette l’esercizio di azione di responsabilità per danno all’immagine
nei soli “casi e modi” previsti dall’art. 7 della legge 27 marzo 2001,
n. 97. La violazione delle disposizioni di legge – osserva il remittente
- è presidiata da comminatoria di “nullità”, che può essere invocata
e fatta valere da qualsiasi interessato, tramite domanda proposta alla Sezione
giurisdizionale competente, in ogni momento e salvo sia già intervenuta una
sentenza non definitiva. Nella fase di prima applicazione della nuova
disciplina normativa – osserva il Presidente remittente - le Sezioni
giurisdizionali regionali della Corte dei conti, adite da soggetti interessati
che hanno presentato domanda ante
causam ovvero destinatarie di istanze presentate da soggetti già convenuti
in giudizi di responsabilità ritualmente incardinati e pendenti, in
attuazione della novella legislativa hanno reso numerose pronunce in primo
grado. La disposizione concernente l’azionabilità della responsabilità per
danno all’immagine è stata fatta oggetto di ordinanze di rimessione alla
Corte costituzionale (Sez. Sicilia, ord. n. 218/2009; Sez. Campania, ordd. n.
369/2009 e n. 377/2009; Sez. Umbria, ord. n. 20/2009), sicché la stessa è
oggi sub iudice e resta assegnata allo scrutinio incidentale di
legittimità costituzionale. Quanto all’applicazione della disposizione
concernente l’inizio delle istruttorie ed alle due concorrenti
qualificazioni giuridiche (specificità e concretezza) che devono connotare le
notizie di danno, le Sezioni giurisdizionali regionali hanno assunto decisioni
che, nel loro complesso, delineano un quadro composito, dal quale emergono
difformità di vario segno” (cfr. pagg. 2 e 3 atto di
deferimento).
3.
Il Presidente della Corte dei conti ha rimesso le prospettate questioni di
massima a queste Sezioni riunite, ai sensi e per gli effetti di cui al citato
art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con
modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art.
42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, nella considerazione che “sussistono
e ricorrono, in concomitanza e sinergia tra di loro: a) andamenti neppure
tendenzialmente uniformi della giurisprudenza che sta dando luogo alla prima
applicazione della novella normativa in tema di nullità degli atti istruttori
e processuali, con difformità di evidente rilievo manifestatesi nelle
decisioni e riversatesi su numerosi aspetti quali: l’individuazione delle
norme procedurali applicabili in rito e la forma della decisione; gli
adempimenti da porre rispettivamente a carico delle parti in causa; gli
effetti giuridici derivanti da declaratorie di nullità o dal rigetto di
domande di nullità; i rimedi ordinamentali esperibili avverso le decisioni
assunte; b) la pendenza di vari giudizi in secondo grado rispetto ai quali le
questioni proposte assumono rilievo connotato da pregiudizialità
logico-giuridica; c) infine, la particolare complessità interpretativa di una
normativa del tutto nuova, oggettivamente scarna e bisognevole di riempimenti
esegetici e sistematici attraverso l’azione giurisprudenziale attuativa,
complessità che ha già dato luogo e può dare ulteriore e diffuso innesco ad
incertezze interpretative eccedenti le normali difficoltà che incontra il
potere-dovere decisionale del giudice-interprete”.
“Tali
circostanze configurano ed integrano, sinergicamente tra di loro e ad ogni
effetto – a
parere del remittente - i presupposti giuridici testuali statuiti tramite
la novellazione di cui all’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009 cit.
affinché il Presidente della Corte dei conti possa essere ritenuto
legittimato, sotto il profilo soggettivo e sotto quello oggettivo, a deferire
alle Sezioni riunite questioni di massima in ordine alle quali pronunciare
principi di diritto” (cfr. pag. 26 atto di deferimento).
“Ed
infatti – espone
il Presidente remittente – nelle numerose ordinanze pronunciate sul
punto, la Sezione giurisdizionale del Lazio ha ritenuto ravvisabili i due
presupposti legittimanti l’esplicazione dell’attività istruttoria nello
specifico riferimento ad un fatto dannoso individuato nelle sue linee
essenziali e quindi tale da richiedere le opportune indagini per gli
accertamenti degli elementi costitutivi della responsabilità (..) non potendo
essi consistere in una indifferenziata attività di analisi di tutti gli atti
di una certa natura emessi da un’amministrazione o da un ente” (Sez.
giur. Lazio, ord. n. 504/2009); la Sezione giurisdizionale delle Marche ha
ritenuto che i due presupposti sussistano nei casi di notizie “attinenti
a fatti anche indiziari ma oggettivamente individuati, dai quali possa dedursi
un’ipotesi di condotta illecita e di conseguente ingiusto pregiudizio per la
pubblica amministrazione”. “Non valgono – ha proseguito la Sezione
giurisdizionale per le Marche - le notizie e denunce vaghe o generiche che
si limitino a sollecitare l’intervento della Procura (..) in ambiti
imprecisati (..), dovendo la notizia contenere elementi circostanziati,
attendibili e verosimili in misura tale da indirizzare le indagini in una
precisa direzione e in un determinato ambito operativo” (Sez. giur.
Marche, ord. n. 72/2009). Per altro verso, la Sezione giurisdizionale dell’Umbria
ha ritenuto che la specificità e la concretezza debbano essere intese “nei
limiti necessari a ritenere plausibile, con giudizio ex
ante, l’avvio di un’attività istruttoria da parte dell’Organo
requirente”. In sintesi, le due aggettivazioni non rappresentano
sinonimi degli aggettivi “fondate”
e “provate”, perché la sovrapposizione del significato
significherebbe “quantomeno trasgredire l’essenza profonda della
novella normativa” (Sez. giur. Umbria, ord. n. 19/2009). Da ultimo, la
Sezione giurisdizionale per la Calabria ha affermato che “i parametri
della specificità e della concretezza voluti dal legislatore del 2009 non
implicano che la notizia di danno debba essere esaustiva di tutti gli elementi
della responsabilità amministrativa poiché in tal caso sarebbe superflua la
funzione del requirente” (Sez. giur. Calabria, ord. n. 121/2009).
“Il
riepilogo del complesso delle pronunce della giurisprudenza summenzionate
- ha osservato il remittente - porta in risalto problematiche
interpretative ed applicative, fatte oggetto delle medesime statuizioni
decisionali, che, in quanto svincolate da differenze che siano
fisiologicamente correlabili alle evidenze fattuali delle singole fattispecie
giunte al vaglio giudiziale, hanno ricevuto soluzioni molteplici e non sempre
collimanti quanto all’esplicitazione di “principi di diritto”
suscettibili, per loro intrinseca natura, di ricevere esplicitazione ed
applicazione uniformi”.
4.
Sulla scorta di tali presupposti il Presidente remittente, nel ripercorrere
attraverso una dettagliata analisi giurisprudenziale le diverse pronunce
intervenute sulla questione dei presupposti dell’azione di responsabilità
nei primi mesi di vigenza dell’art. 17, comma 30-ter, del d.l. 1
luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102,
e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1),
del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141,
e nel rimarcare i contrasti interpretativi emersi in sede di prima
applicazione, identifica una serie di problematiche riguardanti, in
particolare: a) l’efficacia temporale delle nuove norme; b) l’esatta
interpretazione della locuzione “fattispecie direttamente sanzionate
dalla legge”; c) la valenza e
la portata della clausola di salvezza contenuta nella formulazione
testuale dell’art. 17, comma 30-ter, citato, ove figura una locuzione
volta ad escludere l’applicazione delle novità normative nei casi in cui
sia stata già pronunciata “sentenza anche non definitiva” alla
data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto n. 78/2009;
d) il procedimento da seguire per la decisione sull’istanza di nullità, il
carattere incidentale o meno della decisione sulla nullità, e la possibile
rilevabilità d’ufficio; e) gli effetti soggettivi ed oggettivi della
declaratoria di nullità; f) la regolazione delle spese relative al giudizio
sull’istanza di nullità; g) i possibili rimedi esperibili avverso le
pronunce sulle nullità.
A
parere del remittente “gli andamenti giurisprudenziali sin qui
partitamente riepilogati, ed anche gli indirizzi operativi tenuti dagli uffici
requirenti, mostrano l’esistenza di difformità interpretative ed
applicative variamente rilevanti quanto alle procedure seguite, nonché alla
natura giuridica, all’estensione ed agli effetti, sostanziali e/o
processuali, evidenziati ed indotti dalle singole pronunce decisionali (..),
tutte circostanze – queste – che configurano ed integrano, sinergicamente
tra di loro e ad ogni effetto, i presupposti giuridici testuali statuiti
tramite la novellazione di cui all’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009
citato affinché il Presidente della Corte dei conti possa essere ritenuto
legittimato, sotto il profilo soggettivo e sotto quello oggettivo, a deferire
alle Sezioni riunite questioni di massima in ordine alle quali pronunciare
principi di diritto ai sensi e per gli effetti di cui al citato art. 1, comma
7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni dalla legge
14 gennaio 1994, n. 19, nel testo novellato dall’art. 42, comma 2, della
legge 18 giugno 2009, n.
69, in
ordine ai quesiti come sopra riepilogati e prospettati”.
Sulla
scorta di tali considerazioni, il Presidente della Corte ha deferito a queste
Sezioni riunite le questioni di massima di cui sopra si è detto, in relazione
ai giudizi elencati in epigrafe.
5.
Con decreto n. 41 del 18 dicembre 2009 il Presidente della Corte dei conti –
e cioè, lo stesso organo remittente – ha fissato l’udienza odierna per la
discussione delle questioni di massima deferite a queste Sezioni riunite.
6.
Essendo stato il predetto atto di deferimento notificato ai Presidenti di
tutte le sezioni territoriali e centrali della Corte dei conti, e quindi anche
al Presidente della Terza Sezione centrale d’appello, da parte di quest’ultimo
sono stati adottati decreti con i quali le Camere di Consiglio per la
trattazione dei giudizi relativi ai reclami e agli appelli pendenti presso
quella Terza Sezione centrale d’appello, in relazione ai quali le questioni
di massima in esame sono state rimesse a queste Sezioni riunite, già fissate
con precedenti decreti in data 16 novembre 2009 e in data 9 dicembre 2009,
sono state rinviate a data da stabilire.
7.
Con ordinanza n. 8 del 5 febbraio 2010 il Presidente della Corte dei conti –
e cioè, lo stesso organo remittente – sulla base dell’ordinanza n.
6/Pres./2009 del 18 dicembre 2009 (con la quale il medesimo ha determinato la
composizione delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale per l’anno 2010),
ha stabilito la composizione di questo Collegio, provvedendo, poi, con decreto
n. 9 del 5 febbraio
2010, a
nominare il relatore.
8.
Con memoria del 25 febbraio 2010, depositata in pari data, il Procuratore
generale ha rassegnato le proprie conclusioni. In particolare, con riferimento
ai poteri decisori delle Sezioni riunite nei casi di deferimento presidenziale
ai sensi dell’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009, la Procura generale,
nel rilevare come “a fronte della mancata chiarezza della lettera della
norma, occorra fare ricorso ad una interpretazione sistematica della stessa
costituzionalmente orientata”, osserva che “(..) in caso di
deferimento presidenziale per la risoluzione di questioni di massima o
controverse, i poteri decisori delle sezioni riunite della Corte non siano
differenti da quelli esercitati nelle fattispecie di deferimento da parte
delle sezioni giurisdizionali o del Procuratore generale ai sensi dell’art.
1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni
dalla legge 14 gennaio 1994, n.
19. In
quest’ultima evenienza – a parere della Procura generale – tali
poteri si limitano, secondo la lettera della legge e la pacifica
interpretazione giurisprudenziale della suddetta norma, alla sola decisione
sulla questione di diritto, lasciando al giudice a quo l’applicazione dei
principi di diritto alla fattispecie concreta. (..) Un’interpretazione della
previsione in esame che concedesse alle Sezioni riunite, in caso di
deferimento presidenziale, la competenza a decidere direttamente anche il
merito del giudizio a quo – osserva la Procura generale – sembra
porsi in contrasto con i seguenti parametri costituzionali:
a)
principio della precostituzione per legge del giudice naturale (art. 25, comma
1, Cost.), in quanto il Presidente della Corte può disporre che una
controversia sia distolta dal giudice competente per legge a risolverla nel
merito, affidandola ad un giudice diverso, oltre che nei casi di contrasti
giurisprudenziali, anche sulla base della valutazione, insindacabile e
ampiamente discrezionale, che la causa presenta una questione di massima di
particolare importanza”. A
tale riguardo la Procura generale richiama, in argomento “la sentenza
della Corte Costituzionale n. 88 del 1962, che, nel dichiarare
incostituzionali alcune norme che concedevano al Procuratore della Repubblica
la facoltà di disporre, discrezionalmente, la rimessione al Tribunale di
procedimenti penali di competenza del Pretore, ha affermato che ‘precostituzione
del giudice e discrezionalità nella sua concreta designazione sono criteri
fra i quali non si ravvisa possibile una conciliazione’;
b)
la possibilità delle Sezioni riunite di decidere anche il merito della causa
sembra impedire al pubblico ministero ed alle parti private, la possibilità
di un appello. Pur avendo la Consulta – osserva la Procura generale nel suo atto conclusionale
– più volte sottolineato che un giudizio di appello non è
costituzionalmente necessario, tuttavia la stessa ha precisato che eventuali
limiti ad un secondo grado di giudizio sarebbero ammissibili sempre che ‘vi
sia una istanza davanti alla quale far valere eventuali errores in
procedendo o in iudicando commessi nel primo giudizio’, cioè un
ricorso in cassazione per tali motivi (cfr. sent. Corte Cost. n. 288 del
1997), censure che – osserva ancora la Procura generale – come è
noto non sono ammissibili avverso le sentenze del giudice contabile innanzi
alla Corte di Cassazione. E’ da sottolineare, inoltre – prosegue l’organo
requirente – che una esclusione dell’appello, nei casi in esame,
dipenderebbe dalla sola circostanza del deferimento presidenziale, senza
alcuna possibilità di opposizione delle parti (a differenza di quanto
avveniva sulla base del deferimento alle Sezioni riunite in base all’art. 4
della legge n. 161 del 1953, il quale prevedeva che il deferimento
presidenziale alle Sezioni riunite per i giudizi per i quali era ammesso l’appello
fosse subordinato al consenso delle parti)” (cfr. pagg. 2-4 conclusioni
della Procura generale depositata in data 25 febbraio 2010).
La
Procura generale richiama altresì l’attenzione sulla circostanza che “la
norma in esame (art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69 – ndr),
proprio perché andrebbe interpretata inserendola nell’ordinamento nel quale
opera il giudice contabile, non sembra analoga alla previsione dell’art. 374
c.p.c., 2° e 3° comma, c.p.c., che si occupa del deferimento del Primo
Presidente della Corte di Cassazione alle Sezioni unite della stessa della
risoluzione di questioni di diritto controverse o di questioni di massima di
particolare importanza, in quanto, in tali casi, le decisioni delle Sezioni
unite sui ricorsi intervengono, ovviamente, una volta esauriti tutti i gradi
che attengono all’esame sul merito della controversia e riguardano questioni
di legittimità; inoltre – osserva ancora la Procura generale – la
deroga per decisione del Primo Presidente al sistema del riparto delle
competenze fra sezioni semplici e sezioni unite della Corte di Cassazione
avviene nell’ambito di un unitario ufficio giurisdizionale, mentre (nel caso
di deferimento da parte del Presidente della Corte dei conti – ndr) l’eventuale
decisione sul merito della causa da parte delle Sezioni riunite della Corte
dei conti toccherebbe la competenza di organi giurisdizionali distinti ed
autonomi (sezioni territoriali e centrali)” (cfr. pag. 5 memoria della
Procura generale depositata in data 25 febbraio 2010).
Fatta
questa premessa di ordine generale, la Procura generale rassegna quindi le
proprie conclusioni sulle diverse questioni di diritto prospettate dal
Presidente della Corte dei conti.
9.
In
data 26 febbraio 2010 l’Avv.
Elio Vitale, difensore del Signor Francesco D’Ottavi nel giudizio n.
36181, ha
depositato una memoria di costituzione nella quale il predetto difensore
conclude per l’inammissibilità, l’irricevibilità e, in estremo
subordine, per l’infondatezza dell’appello proposto dalla Procura
regionale per il Lazio ai sensi dell’art. 739 c.p.c. avverso l’ordinanza
della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 537/2009 del 27 ottobre 2009.
10. In
data 1° marzo 2010 anche la
Procura regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale per
il Lazio ha depositato una memoria di costituzione nella quale il predetto
organo requirente, nel prospettare alcuni profili di incostituzionalità dell’art.
17, comma 30-ter, del d.l. 1 luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge
di conversione 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente rettificato dall’art.
1, comma 1, lett. c), n. 1), del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito
dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, chiede conclusivamente a queste Sezioni
riunite di ritenere rilevanti e non manifestamente infondati i predetti dubbi
di legittimità costituzionale della norma “nella parte in cui dispone l’applicazione
retroattiva della disciplina delle nullità ivi previste”.
11. In
data 5 marzo 2010 l’Avv.
Paolo Pazzi, del Foro di Pesaro, difensore del Signor Alberto Drudi nel
giudizio n.
36159, ha
depositato una memoria di costituzione nella quale il predetto difensore
chiede che il reclamo proposto dalla Procura regionale per le Marche venga
dichiarato inammissibile e comunque respinto nel merito. In data 9 marzo 2010
l’Avv. Paolo Pazzi ha depositato una nuova memoria di costituzione, di
identico contenuto e recante le stesse conclusioni rispetto a quella
precedentemente depositata, nella quale lo stesso difensore elegge domicilio
in Roma.
12.
All’udienza odierna l’Avv. Luigi Medugno, intervenuto per il Signor Luigi
Pallottini, l’Avv. Rinaldo Geremia, intervenuto per il Signor Claudio Cappon,
e l’Avv. Elio Vitale, intervenuto per il Signor Francesco D’Ottavi, si
sono richiamati agli scritti difensivi versati in atti ed hanno ribadito le
conclusioni rassegnate per iscritto.
Il
rappresentante della Procura generale si è opposto preliminarmente alla
costituzione in giudizio della Procura regionale della Corte dei conti presso
la Sezione giurisdizionale per il Lazio, nella considerazione che l’art. 2,
comma 1, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni dalla
legge 14 gennaio 1994, n. 19 prevede che “le
funzioni di pubblico ministero innanzi alle sezioni riunite ed alle sezioni
giurisdizionali centrali della Corte dei conti sono esercitate dal procuratore
generale o da un vice procuratore generale”.
Lo stesso rappresentante della Procura generale si è quindi richiamato alla
memoria versata in atti, ha diffusamente illustrato le argomentazioni
in essa prospettate, ed ha ribadito le conclusioni scritte.
Considerato
in diritto
1.
Come si
è detto in narrativa, con l’atto in epigrafe il Presidente della Corte dei
conti ha deferito a queste Sezioni riunite, ai sensi e per gli effetti di cui
all’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con
modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art.
42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, l’esame delle questioni di
massima già elencate in narrativa.
2.
Ciò premesso, il Collegio ritiene di valutare preliminarmente la
legittimazione del Presidente della Corte dei conti a deferire a queste
Sezioni riunite in sede giurisdizionale le suddette questioni di massima.
3.
Come è noto, l’art. 42, comma 2, della legge 18
giugno 2009, n. 69, nel prevedere integrazioni all’art. 1, comma 7, del d.l.
15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14
gennaio 1994, n. 19, riguardante la disciplina e la competenza delle Sezioni
riunite della Corte dei conti, ha disposto che “all’articolo 1, comma
7, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, sono aggiunti, in fine, i seguenti
periodi: «Il presidente della Corte può disporre che le sezioni riunite si
pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già decisa in
senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali, e su
quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza. Se
la sezione giurisdizionale, centrale o regionale, ritiene di non condividere
il principio di diritto enunciato dalle sezioni riunite, rimette a queste
ultime, con ordinanza motivata, la decisione del giudizio»” (art. 42,
comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69).
Come è dato rilevare, l’art. 42, comma 2, della legge
18 giugno 2009, n.
69 ha
aggiunto due periodi al comma 7 dell’art. 1 del d.l. 15 novembre 1993, n.
453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19,
riguardante la disciplina e la competenza delle Sezioni riunite della Corte
dei conti. In base a tali periodi viene esteso al Presidente della Corte dei
conti il potere di deferimento per questioni di massima, con specificazione
delle due ipotesi già pacificamente individuate dalla giurisprudenza in
relazione al testo originario dello stesso comma 7 del predetto art. 1 del
d.l. n. 453/1993, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 19/1994 (il
contrasto giurisprudenziale e la questione di massima di particolare
importanza). Si prevede inoltre il deferimento (necessario) alle Sezioni
riunite, da parte delle stesse sezioni regionali o centrali innanzi a cui
pende il giudizio, con attribuzione alle medesime Sezioni riunite della
competenza decisoria nel merito, nell’ipotesi in cui “(..) la sezione
giurisdizionale, centrale o regionale, ritiene di non condividere il principio
di diritto enunciato dalle sezioni riunite”.
La norma in esame presenta non pochi dubbi e problemi
interpretativi in ordine alla sua applicazione e ai suoi effetti, oltre a
dubbi di legittimità costituzionale che assumono rilevanza in questa sede,
investendo la stessa incardinazione del presente giudizio.
4.
In
proposito giova ricordare
che il giudizio delle Sezioni riunite della Corte dei conti su questioni di
massima e per contrasti giurisprudenziali, a seguito della riforma introdotta
dall’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con
modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n.
19, ha
sempre avuto il carattere di giudizio esclusivamente incidentale, ed esso
coinvolge, con la facoltà di deferimento, tutte le Sezioni giurisdizionali
della Corte dei conti (regionali e centrali). Esso è stato introdotto, stante
il nuovo assetto della giustizia contabile, articolata in sezioni
giurisdizionali regionali di primo grado e in sezioni centrali d’appello (e,
per la Sicilia, una sezione regionale anche per l’appello), assetto che, a
differenza dall’impianto della giustizia amministrativa, non differenzia
sotto l’aspetto ordinamentale e dei ruoli, le sezioni territoriali da quelle
centrali (o comunque d’appello); sicché le Sezioni riunite, organo
giudiziario autonomo, vanno intese come la “riunione”, a livello apicale,
di tutte le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti (ed è per questa
ragione che per la composizione del relativo albo si attinge anche ai
componenti delle sezioni territoriali).
La
novella introdotta dall’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009 ha aggiunto
il potere del Presidente della Corte dei conti di deferire autonomamente e al
di fuori di un giudizio pendente, questioni di massima alle Sezioni riunite.
5.
Tale potere è radicalmente diverso dal potere di remissione delle questioni
di diritto controverse o delle questioni di massima alle Sezioni unite della
Cassazione, riconosciuto al Primo Presidente della Corte stessa dall’art.
374, comma 2, c.p.c., e dal potere di remissione all’Adunanza plenaria del
Consiglio di Stato riconosciuto al Presidente del Consiglio stesso dall’art.
45, commi 2 e 3, del r.d. n. 1054/1924. Anche per effetto di tali remissioni,
le Sezioni unite della Cassazione e l’Adunanza plenaria del Consiglio di
Stato decidono la controversia nella sua interezza, e quindi con competenza
decisoria estesa al merito, ma tale decisione viene resa nell’ambito dello
stesso organo giurisdizionale, con competenza ripartita internamente. Al
contrario, il deferimento del Presidente della Corte dei conti ai sensi della
novella introdotta dall’art. 42, comma 2, della
legge n. 69/2009 avviene nei confronti di organi giurisdizionali
diversi e autonomi per competenza territoriale e funzionale, rispetto ai quali
il Presidente della Corte dei conti è del tutto estraneo.
5.1.
Con la nuova formulazione dell’art. 374 c.p.c., come sostituito dall’art.
8 del d.lgs. n. 40/2006, il legislatore ha cercato di contemperare nel sistema
della giurisdizione ordinaria l’esigenza della certezza del diritto e della
buona amministrazione della giustizia con il principio del libero
convincimento del giudice, esercitando una funzione di nomofilachia
finalizzata ad evitare che la difformità interpretativa tra le diverse
Sezioni semplici della Cassazione possa dare luogo, anche dopo l’enunciazione
del principio di diritto da parte delle Sezioni unite, ad ulteriori contrasti
nella decisione dei ricorsi.
Nell’introdurre
nel processo innanzi alla Corte dei conti il potere di deferimento
presidenziale l’art. 42, comma 2, della legge n.
69/2009 non ha tenuto conto che il procedimento di cui al novellato
comma 3 dell’art. 374 c.p.c. si riferisce specificamente alle Sezioni,
semplici e unite, della Corte di Cassazione, e cioè, ad organi interni di uno
stesso giudice, nella sua unità di ufficio giudiziario, poiché la relativa
disciplina opera come regola interna di ripartizione fra organi dello stesso
ufficio giudiziario, a differenza di quanto avviene nell’assetto della Corte
dei conti, ove la suddetta disposizione di cui all’art. 42, comma 2, della
legge n. 69/2009 va applicata a organi giudiziari distinti per competenza
territoriale e funzionale.
5.2.
Ferme restando le differenze sopra evidenziate fra il potere di deferimento
introdotto dall’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009 in capo al
Presidente della Corte dei conti e il potere di rimessione delle questioni di
diritto controverse o delle questioni di massima alle Sezioni unite della
Cassazione riconosciuto al Primo Presidente della Corte stessa dall’art.
374, comma 2, c.p.c., preme rilevare, poi, ulteriori differenze fra i due
istituti, in relazione alle quali si evidenziano profili di
incostituzionalità. Ed infatti, mentre al Presidente della Corte di
Cassazione il giudizio (in relazione al quale egli esercita il potere di
deferimento alle Sezioni unite) arriva per la fisiologica e naturale
evoluzione dei diversi gradi di giudizio, ed egli lo assegna sostanzialmente
nell’ambito di una articolazione (le sezioni unite) dello stesso ufficio
giudiziario, mediante il potere di deferimento previsto dalla novella di cui
all’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009, il Presidente della Corte dei
conti può, di sua iniziativa e a prescindere da qualsiasi impulso di parte,
“sottrarre” un giudizio pendente presso una sezione giurisdizionale
territoriale o d’appello, per portarlo innanzi alle Sezioni riunite della
Corte dei conti, e cioè, innanzi ad un giudice costituito “nominativamente”
dallo stesso Presidente della Corte dei conti ai sensi dell’art. 11, comma
7, della legge 4 marzo 2009, n. 15, con violazione, oltre che del principio
della terzietà del giudice di cui all’art. 111 Cost., anche del principio
del giudice naturale precostituito per legge, previsto dall’art. 25, 1°
comma, della Costituzione.
6.
Né può essere assimilabile, poi, il potere di deferimento del Presidente
della Corte dei conti introdotto dall’art. 42, comma 2, della legge n.
69/2009, al potere di deferimento da parte del Procuratore generale della
Corte dei conti, previsto dallo stesso art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre
1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n.
19. Tale ultima norma, infatti, prevede la legittimazione del Procuratore
generale a deferire alle Sezioni riunite le questioni di massima e/o i
contrasti di giurisprudenza (“le sezioni
riunite della Corte dei conti decidono sui conflitti di competenza e sulle
questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali o
regionali, ovvero a richiesta del procuratore generale”).
Il
potere di deferire questioni di massima attribuito al Procuratore generale è
stato, peraltro, riconosciuto conforme a Costituzione dalla Corte
Costituzionale, che ha dichiarato inammissibili o non fondate le questioni di
legittimità costituzionale proposte al riguardo (cfr. Corte Cost., 2 novembre
1996, n. 375).
Proprio
in relazione a tale circostanza, non va sottaciuto che il Procuratore generale
esercita il cennato potere di deferimento non già nella veste di “parte”,
ma di organo che partecipa all’esercizio della funzione nomofilattica
mediante il potere di ricorrere “in via principale nell’interesse della
legge” ai sensi dell’art. 6, comma 6, del d.l. 15 novembre 1993, n.
453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19.
Pertanto – come hanno osservato le stesse Sezioni riunite della Corte dei
conti (cfr. Corte dei conti - Sez. Riun., n.
7/QM/1998 del 16 febbraio 1998) – “il potere di deferire questioni di
massima alle Sezioni riunite riconosciuto al Procuratore generale, lungi dall’alterare
l’equilibrio tra le posizioni processuali delle parti, (..) si inquadra
perfettamente – a differenza del potere di deferimento ora attribuito al
Presidente della Corte dei conti (ndr) - nella specificità della sua
funzione svolta sempre nell’interesse oggettivo dell’ordinamento ed
assumendo il ruolo di ‘organo di giustizia’ (cfr. Corte Cost., 2 novembre
1996, n. 375, cit.)”.
7.
Tutto ciò premesso, il Collegio ritiene che il potere di deferimento del
Presidente della Corte dei conti previsto dall’art. 1, comma 7, del d.l. 15
novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio
1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno
2009, n. 69, presenti rilevanti profili di illegittimità costituzionale in
relazione al principio del giusto processo di cui all’art. 111 della
Costituzione, e segnatamente in relazione al principio della terzietà del
giudice.
A
tale riguardo va ricordato che l’esercizio della giurisdizione non può che
avvenire mediante un giudice terzo ed imparziale (“ogni processo si
svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a
giudice terzo e imparziale (..)” – art. 111, comma 2, Cost.),
precostituito per legge (“nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge” – art. 25, comma 1, Cost.).
Così
intesa, la terzietà del giudice costituisce un necessario corollario del
principio della precostituzione del giudice naturale per legge, tanto che i
principi di cui agli artt. 25 e 111 della Costituzione rappresentano aspetti
di una stessa realtà, quasi una endiadi inscindibile. Non a caso, ancor prima
della esplicita previsione, nella Carta costituzionale dei principi del giusto
processo di cui al novellato art. 111 della Costituzione, l’esercizio della
giurisdizione è stato da sempre associato alla intestazione della relativa
funzione in capo ad un giudice precostituito per legge (potendo altrimenti il
giudice scelto per la causa ad hoc non essere terzo ed imparziale),
sicché può dirsi che il principio della terzietà del giudice è un
principio fondamentale connaturale all’esercizio stesso della giurisdizione.
7.1.
Quanto al
principio costituzionale della terzietà del giudice giova ricordare che nella
Costituzione la neutralità del giudice è garantita, in particolare, dalle
norme che prevedono: a) il divieto di iniziativa processuale di ufficio (art.
24, comma 1); b) la garanzia del giudice naturale precostituito per legge
(art. 25, comma 1); c) il divieto di costituire giudici straordinari o
speciali (art. 102); d) la soggezione dei giudici soltanto alla legge (art.
101, comma 2). I principi contenuti in queste disposizioni sono stati
ulteriormente ribaditi e rafforzati dall’art. 6 della Convenzione europea
sui diritti dell’uomo, che l’Italia ha recepito nel proprio ordinamento
con legge 4 agosto 1955, n. 848, e che sono stati alla base della modifica
dell’art. 111 della Costituzione effettuata con la legge costituzionale 23
novembre 1999, n. 2.
Il
divieto di iniziativa ufficiosa (“ne procedat iudex ex officio”) si
ricava, con argumentum a contrariis, dall’art. 24 Cost., il quale
esprime, invece, nel suo tenore letterale, il fondamentale principio secondo
il quale non è possibile porre ai cittadini limitazioni od ostacoli alla loro
difesa nel processo delle posizioni sostanziali che l’ordinamento riconosce
loro.
Quanto,
poi, al principio del giudice naturale precostituito per legge, il Costituente
ha avuto piena coscienza che non sarebbe sentito come naturale dalla
collettività quel giudice che venga scelto dopo la nascita della controversia
o dell’affare giudiziario o che, comunque, sia scelto sulla base di criteri
elaborati dopo tale nascita. È “naturale”, sulla base di queste
esigenze, il giudice scelto in virtù di criteri oggettivi preesistenti alla
nascita del processo.
7.2.
Da tali principi si deduce che il potere di deferimento del Presidente della
Corte dei conti previsto dall’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n.
453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come
modificato ed integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009,
n. 69, appare in contrasto con il principio del giusto processo di cui all’art.
111 della Costituzione, e segnatamente con il principio della terzietà del
giudice.
Come
si è detto, infatti, la circostanza che il Presidente della Corte dei conti
possa egli stesso deferire d’ufficio la questione di massima alle Sezioni
riunite, mediante il “prelievo” di un giudizio pendente innanzi ad altro
giudice, oltre che violare il principio del giudice naturale precostituito per
legge di cui all’art. 25 della Costituzione, si pone in contrasto con il
principio della terzietà del giudice, tanto più ove si consideri che è lo
stesso Presidente della Corte dei conti a presiedere, per legge, le Sezioni
riunite [“(..) esse (le Sezioni riunite –
ndr) sono presiedute dal Presidente della Corte dei conti o da un Presidente
di sezione e giudicano con sette magistrati”
- art. 1, comma 7, d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19]. In altre parole, il
Presidente della Corte dei conti, mediante il potere di deferimento in
questione finisce per essere giudice in una causa da egli stesso promossa, in
violazione del principio secondo cui “nemo iudex in causa
propria”. E se anche si volesse osservare che non trattasi, nel caso di
specie, di una causa propria del Presidente della Corte, risulta comunque
violato il principio del divieto della officialità del giudizio, non potendo
il giudice giudicare una causa da egli stesso promossa (“ne procedat
iudex ex officio”), o comunque non promossa da un soggetto (attore)
diverso dal giudice (“nemo iudex sine actore”).
7.3.
La violazione del principio della terzietà del giudice (nel caso di specie,
queste Sezioni riunite) sotto il profilo della violazione dei canoni suddetti,
risulta provata, per tabulas, dal fatto che – come si è detto in
narrativa – nel caso di specie il Presidente della Corte dei conti, con l’atto
di deferimento in epigrafe, ha deferito le questioni di massima a queste
Sezioni riunite; con decreto n. 41 del 18 dicembre
2009 ha
fissato l’udienza odierna per la discussione delle questioni di massima; con
ordinanza n. 8 del 5 febbraio 2010, sulla base dell’ordinanza n.
6/Pres./2009 del 18 dicembre 2009 (con la quale è stata determinata la
composizione delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale per l’anno 2010),
ha stabilito la composizione di questo Collegio delle Sezioni riunite; con
decreto n. 9 del 5 febbraio
2010 ha
, infine, nominato il relatore.
7.4.
Alla stregua di tali considerazioni, come sopra si è detto, a differenza dell’istituto
della remissione alle Sezioni unite della Cassazione da parte del Primo
Presidente della Corte stessa previsto dall’art. 374 c.p.c., in cui al
Presidente della Corte di Cassazione il giudizio (in relazione al quale egli
esercita il potere di deferimento alle Sezioni unite) arriva per la
fisiologica e naturale evoluzione dei diversi gradi di giudizio, ed egli lo
assegna nell’ambito di una articolazione (le sezioni unite) dello stesso
ufficio giudiziario, mediante il potere di deferimento previsto dalla novella
di cui all’art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009 il Presidente della
Corte dei conti può, di sua iniziativa e a prescindere da qualsiasi impulso
di parte, prelevare un giudizio pendente presso una sezione giurisdizionale
regionale o una sezione d’appello, e portarlo innanzi alle Sezioni riunite
della Corte dei conti.
La
norma in esame rappresenta l’unico caso in cui un organo totalmente estraneo
al giudizio formula d’ufficio la domanda e nomina anche il collegio
giudicante.
8.
Il potere di deferimento presidenziale previsto dall’art. 42, comma 2, della
legge n. 69/2009, presenta, poi, ulteriori profili di illegittimità
costituzionale in relazione al principio del giudice naturale precostituito
per legge di cui all’art. 25 della Costituzione sotto il profilo della
imparzialità e della precostituzione.
In
proposito giova considerare che l’ordinamento costituzionale appresta
ulteriori garanzie alla funzione giurisdizionale. In particolare, attraverso
la previsione del principio della precostituzione per legge del giudice (art.
25 Cost.) si istituisce, da un lato, una riserva assoluta di legge in materia
di competenza del giudice, così vietando anche che la competenza stessa possa
essere determinata da fonti secondarie o da atti non legislativi. Dall’altro,
si prescrive che l’individuazione del giudice competente avvenga sulla base
di regole precostituite rispetto alla verificazione del fatto da giudicare,
così impedendo che il giudice possa essere individuato ex post. Con il
principio del giudice naturale precostituito per legge si assicura, pertanto,
nello stesso tempo, l’imparzialità di chi esercita la funzione
giurisdizionale.
Ebbene, in disparte i profili di incostituzionalità sopra
evidenziati, il fatto che la novella di cui all’art. 42, comma 2, della
legge n. 69/2009, consenta al Presidente della Corte dei conti di procedere,
di sua iniziativa, e a prescindere da qualsiasi impulso di parte, a prelevare
un giudizio pendente presso una sezione giurisdizionale regionale o una
sezione d’appello, costituisce violazione, oltre che dei principi del giusto
processo, anche del principio del giudice naturale precostituito per legge
previsto dall’art. 25, 1° comma, della Costituzione.
9. Sulla base di quanto fin qui esposto il Collegio ritiene che la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453,
convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come
modificato ed integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009,
n. 69, come sopra prospettata, sia rilevante ai fini
della decisione del presente giudizio, atteso che il medesimo risulta
incardinato, come si è già detto, a seguito di deferimento presidenziale in
relazione ad alcuni giudizi relativi ai reclami e agli appelli pendenti presso
la Terza Sezione centrale d’appello avverso varie ordinanze per azioni di
nullità degli atti istruttori del pubblico ministero contabile ai sensi dell’art.
17, comma 30-ter, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge
di conversione 3 agosto 2009, n. 102 e successivamente rettificato dall’art.
1, comma 1, lett. c), n. 1), del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla
legge 3 ottobre 2009, n. 141.
10. Sulla
base delle suesposte considerazioni, il Collegio ritiene rilevante
e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito,
con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art.
42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n.
69, in
riferimento agli artt. 24, comma 1,
25, comma 1, e 111 della Costituzione, nella parte in cui prevede che “il
Presidente della Corte (dei conti – ndr) può disporre che le sezioni
riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già
decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali,
e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza”.
11.
Quanto al potere di queste Sezioni riunite di sollevare la prospettata
questione di legittimità costituzionale, il Collegio non ignora l’esistenza
di un orientamento giurisprudenziale di questo stesso organo secondo cui
resterebbe preclusa alle Sezioni riunite la cognizione di questioni, domande o
eccezioni esulanti dalla questione di massima deferita, e quindi anche le
questioni di legittimità costituzionale delle norme oggetto di
interpretazione o di conformità delle stesse all’ordinamento (cfr. Corte
dei conti – Sez. riun., n. 10/QM/2000 del 24 ottobre 2000; Id., n. 11/QM/1999
del 10 maggio 1999; Id., n. 24/QM/1996 del 6 maggio 1996). In particolare, il
Collegio non ignora che la stretta correlazione del giudizio innanzi alle
Sezioni riunite con il giudizio a quo, e la fondamentale funzione di
nomofilachia alla quale esso attende, hanno portato all’affermazione secondo
cui “il giudizio in sede di soluzione di questione di massima ha per
oggetto esclusivamente la risoluzione del punto di diritto (rimesso) e
prescinde e si distacca dalle altre questioni legate alla causa, in relazione
alla quale è sorta la questione di massima”
(cfr. Corte dei conti – Sez. riun., n. 14/QM/1998 del 19 giugno 1998,
nonché, in terminiis, Id., n. 7/QM/2009).
Per
tal via, è indubbio che l’ambito proprio del giudizio innanzi a
queste Sezioni riunite dovrebbe restare limitato al solo “punto di
diritto su cui si basa la questione rimessa”, così che nel corso del
giudizio stesso non possono essere affrontare “questioni diverse”
da esso, né possono essere assunti “provvedimenti che solo il giudice
investito dell’esame del caso concreto (ossia il giudice del merito) è
legittimato a pronunciare” (cfr. Corte dei conti – Sez. riun., n. 24/QM/1996).
Alla
stregua di questa impostazione, la giurisprudenza ha escluso la proposizione
innanzi alle Sezioni riunite di “questioni ed eccezioni proprie del
giudizio di merito”, ivi comprese finanche quelle “attinenti alla
giurisdizione” ed alla “valutazione di una situazione processuale
concreta, (quale) l’ammissibilità dell’originario atto di citazione” (cfr. Corte dei conti – Sez. riun., n. 14/QM/1998 del 19
giugno 1998, cit.). Nella medesima ottica è stata altresì esclusa la
proponibilità, da parte delle Sezioni riunite, di questioni di legittimità
costituzionale delle norme oggetto di interpretazione nella questione di
massima ad esse deferita (cfr.
Corte dei conti – Sez. riun., n. 14/QM/1998 del 19 giugno 1998, cit.,
nonché, Id., n. 5/QM/2003; Id., 8/QM/2003, nonché, Id., n. 2/QM/2006).
11.1.
Invero, tale orientamento è stato recentemente mitigato, essendo stato
chiarito che esso andava inteso nel senso di “escludere che le Sezioni
riunite (potessero) proporre questioni di costituzionalità su questioni
riservate alla decisione del giudice del fatto”, per cui non poteva
certo escludersi “la possibilità di proporre anche le questioni (che)
attengono a materie relative al rito incidentale o comunque di stretta
pertinenza dell’organo nomofilattico, quali la costituzionalità della norma
da interpretare” (cfr. Corte dei conti – Sez. riun., n. 5/QM/2008).
Del
resto, ai fini che qui ne occupa preme rilevare che la stessa Corte
Costituzionale, con la ricordata sentenza n. 375 del 1996, aveva chiarito, fra
l’altro, come vi fossero questioni di legittimità costituzionale che
potevano trovare la loro “sede”
di emersione e di concreta rilevanza solo nel giudizio innanzi alle Sezioni
riunite “al momento della verifica, da parte di queste ultime, dei
presupposti della propria competenza” (cfr. Corte Cost., 2 novembre
1996, n. 375, cit.).
11.2.
Tutto ciò premesso, alla luce del ricordato recente orientamento
giurisprudenziale di queste Sezioni riunite (cfr. Corte dei conti – Sez.
riun., n. 5/QM/2008), e dell’orientamento dello stesso giudice delle leggi
(cfr. Corte Cost., n. 375 del 1996), va rilevato come nel caso di specie la
dedotta questione di legittimità costituzionale non riguarda “il punto
di diritto su cui si basa la questione rimessa”, ovvero la norma oggetto
di interpretazione nelle questioni di massima deferite a queste Sezioni
riunite (e cioè, la norma di cui all’art. 17, comma 30-ter, del d.l.
1° luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n.
102 e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1),
del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre 2009,
n.
141, in
relazione alla quale sono state deferite le questioni di massima in epigrafe),
bensì la norma di cui all’art.
1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni,
nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2,
della legge 18 giugno 2009, n. 69, riguardante – come si è più volte detto
- la legittimazione del Presidente della Corte dei conti a deferire a queste
Sezioni riunite le questioni di massima in epigrafe.
12.
Sulla base delle suesposte considerazioni queste Sezioni riunite ritengono rilevante nel presente giudizio e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, del
d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14
gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2, della legge 18
giugno 2009, n.
69, in
riferimento agli artt. 24, comma 1,
25, comma 1, e 111 della Costituzione, nella parte in cui prevede che “il
Presidente della Corte (dei conti – ndr) può disporre che le sezioni
riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già
decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali,
e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza”.
Il
Collegio sospende pertanto il presente giudizio e, nel riservarsi ogni
ulteriore pronuncia in rito ed in merito, dispone la trasmissione degli atti
alla Corte Costituzionale.
PER QUESTI
MOTIVI
la Corte dei conti a Sezioni riunite in sede
giurisdizionale
visti
l’art. 134 della Costituzione e l’art. 23, comma 3, della legge 11 marzo
1953, n. 87, dichiara rilevante nel presente giudizio e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art.
1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni,
nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’art. 42, comma 2,
della legge 18 giugno 2009, n.
69, in
riferimento agli artt. 24, comma 1,
25, comma 1, e 111 della Costituzione, nella parte in cui prevede che “il
Presidente della Corte (dei conti – ndr) può disporre che le sezioni
riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già
decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali,
e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza”.
Dispone
che, a cura della Segreteria delle Sezioni riunite, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Presidente della Corte
dei conti e ai Presidenti di tutte le Sezioni giurisdizionali della Corte dei
conti, nonché a tutte le altre parti costituite, e sia comunicata ai
Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati.
Dispone
la sospensione del presente giudizio e, nel riservarsi ogni ulteriore
pronuncia in rito ed in merito, dispone la trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale.
Così
disposto in Roma, nelle Camere di Consiglio del 10 marzo 2010 e del 31 marzo
2010.
Il
Presidente
Enrico Gustapane
Depositata
in Segreteria il giorno 8 aprile 2010
IL
DIRIGENTE
(Dott.ssa
Daniela D’Amaro)