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REPUBBLICA
ITALIANA IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO LA CORTE DEI
CONTI SEZIONE
GIURISDIZIONALE D’APPELLO PER LA REGIONE SICILIANA Composta da Dott. Antonino Sancetta
Presidente Dott. Salvatore Cilia
Consigliere Dott. Luciana Savagnone
Consigliere Dott. Mariano Grillo
Consigliere relatore Dott. Adriana Parlato
Referendario ha pronunciato la seguente SENTENZA
N.09/A/2010 sul ricorso in appello in materia
di responsabilità amministrativa iscritto al n. 3142 del registro di
segreteria presentato dai signori
Ragusa Antonio, Amore Santo, Distefano
Salvatore, Corsaro Agata Antonina, Borzì Antonio Salvatore, Moschetto
Pasquale, Asero Gaetano, Tropea Francesco, rappresentati e difesi dall’avv. Salvatore Buscemi ed
elettivamente domiciliati presso lo studio Allotta in Palermo, via D.
Trentacoste n. 89, contro il Procuratore regionale della Corte dei
conti per la Regione Siciliana e per la riforma della sentenza n. 1042 del 23
aprile 2009, emessa dalla sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la
Regione Siciliana. Uditi all’udienza del 26 novembre
2009 il relatore, consigliere Mariano Grillo, l’avvocato Buscemi per le
parti appellanti, e il vice procuratore regionale Salvatore Marcinnò per il
pubblico Ministero. Visti gli atti della causa. FATTO La
Procura Regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
la regione siciliana ha convenuto in giudizio di responsabilità i signori Tropea
Francesco, Moschetto Pasquale, Amore Santo, Borzì Antonio Salvatore,
Distefano Salvatore, Corsaro Agata Antonina, Asero Gaetano e Ragusa Antonio,
componenti del Consiglio Comunale di Nicolosi, per sentirli condannare
al pagamento a favore del suddetto Comune della somma di € 7.180,46
pro-capite, per un importo complessivo di € 57.443,68, oltre rivalutazione
monetaria, interessi e spese di giudizio, per avere adottato le delibere n.
115/2003 e n. 117/2003 finalizzate alla stipula di mutui per coprire debiti
fuori bilancio a seguito delle sentenze n. 547 e 4298 del 2002 con le quali il
tribunale di Catania condannava l’amministrazione comunale di Nicolosi alla
restituzione di un immobile illegittimamente occupato e al pagamento della
relativa indennità in un procedimento espropriativo mai portato a termine, al
risarcimento del danno per occupazione appropriativi di un immobile e al
pagamento dell’indennità di occupazione legittima oltre gli accessori e le
spese legali dei procedimenti giudiziari nei quali l’amministrazione
comunale era rimasta soccombente. Rilevava
il Procuratore generale che a seguito dell’adozione delle suddette delibere,
l’amministrazione comunale si era indebitata contraendo mutui che venivano
concessi dalla Cassa Depositi e prestiti rispettivamente per l’importo di
euro 39.498,89 e di euro 196.902,45 derivanti da spese di parte
corrente e non per investimenti, in violazione dell’art. 119, comma 6, della
Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale n. 3/2001, entrata in
vigore l’08.11.2001. In
particolare rilevava che con la delibera n. 115 del 2003 non vi era stato
alcuna acquisto di immobile a favore del comune e che la somma versata per
indennità di occupazione non costituiva spesa di investimento e comunque l’indebitamento
era stato disposto anche per le spese legali e gli interessi, e che il
pagamento di poste analoghe disposto con la delibera n. 117 del 2003 non
potevano considerarsi, congiuntamente alle spese legali, spese di
investimento. In
conclusione chiedeva alla sezione giurisdizionale che nei confronti dei
convenuti fosse irrogata la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 30, comma
15, della legge n. 289/2002, nella misura indicata nella richiesta di
condanna. La
sezione giurisdizionale di primo grado ha ritenuto che l’adozione delle
delibere predette erano state adottate in violazione dell’art. 119, comma 6, della Costituzione “giacché
non possono considerarsi spese di investimento quelle relative al pagamento
dell’indennità di occupazione legittima di un fondo poi restituito al
proprietario, unitamente agli interessi legali (sentenza n. 547/2002), né,
tantomeno, quelle relative al pagamento dell’indennità di occupazione
temporanea illegittima di un fondo, successivamente acquisito al patrimonio
comunale per effetto dell’istituto dell’occupazione appropriativa, oltre
gli interessi legali (sentenza n. 4298/2002), né certamente le spese legali
da liquidare alle parti vittoriose (diritti, onorari, i.v.a., c.p.a., compenso
per il consulente tecnico, registrazione sentenza ecc…)”. I primi
Giudici hanno quindi precisato che i debiti fuori bilancio dovevano
considerasi “maturati” al momento in cui erano state depositate le
sentenze civili di condanna, rispettivamente 07.05.2002 ed il 23.12.2002,
quindi oltre il termine di cui all’art. 14, comma 4, della legge n.
448/2001, individuato nella data dell’08.11.2001, momento di entrata in
vigore della legge costituzionale n. 3/2001, ed ha ritenuto connotata di colpa
grave la condotta dei convenuti dato il chiaro tenore della norma suddetta,
sia quanto alla qualità delle spese deliberate che, “ictu oculi” non
potevano ritenersi spese di investimento (spese legali e accessori); sia
quanto al “discrimen” temporale considerato nell’art. 41, comma 4, della
legge n. 448 del 12001. Hanno
ritenuto inoltre che l’estrema negligenza con la quale hanno agito i
convenuti si ricava dalla circostanza che alcuni consiglieri avevano
evidenziato la non finanziabilità
con ricorso la mutuo delle suddette somme, anche alla luce delle circolari
della Cassa depositi e prestiti, e che la proposta di trovare altrove la fonte
del finanziamento non fosse praticabile e che per gli interessi era
proponibile una rateazione, non potendo essere finanziati con l’indebitamento. Considerata
infine l’irrilevanza del parere di regolarità tecnica e quello del Collegio
dei revisori, hanno ritenuto congruo il moltiplicatore pari a sette volte dell’effettivo
introito mensile corrisposto agli amministratori ed hanno condannato i signori
Tropea ed Asero a pagare ciascuno al comune di Nicolosi la somma di euro
7.180,46 ed i signori Moschetto, Amore, Borzì, Distefano, Corsaro e
Ragusa a pagare allo stesso comune di Nicolosi ciascuno la somma di
euro 580,23, con rivalutazione monetaria da calcolarsi secondo gli indici
ISTAT dal 30.9.2003 fino al giorno del deposito della sentenza e con gli
interessi legali sulla somma rivalutata dal predetto deposito al soddisfo. Li
hanno inoltre condannati al pagamento in solido delle spese del giudizio che
hanno liquidato in euro 824,43. Con
l’atto d’appello i ricorrenti con un primo motivo censurano il capo III
della sentenza con riguardo al profilo oggettivo della fattispecie
sanzionatoria. Al riguardo osservano che il Collegio giudicante ha ritenuto
che sia la deliberazione consiliare n. 115, sia la n. 117 del 30.9.2003,
adottate dal consiglio comunale di Nicolosi hanno violato l’art. 119, comma
6 della Costituzione, consentendo il ricorso all’indebitamento per
finanziare spese non riconducibili ad investimento, individuate nel solo
risarcimento per occupazione temporanea illegittima oltre gli interessi e
spese di giudizio ed affermano che non avrebbe invece considerato tale l’indennità
per il quinquennio di occupazione legittima pari a € 36.812,33. Dichiarano
inoltre che In ogni caso, all’atto della quantificazione dell’illecito
indebitamento i primi Giudici hanno sposato acriticamente le tesi della
procura e non hanno scomputato dal danno erariale tale somma. Concludendo che
comunque quanto alla data di maturazione dei debiti, alla luce delle pronunce
delle Sezioni Riunite, alla data di adozione delle deliberazioni non era
chiaro che tale termine fosse maturato successivamente alla entrata in vigore
della legge costituzionale n. 3 del 2001, tant’è che la Cassa depositi e
prestiti non ha negato il finanziamento. Con
un secondo motivo la censura è
rivolta al IV capo della sentenza ed è relativo al profilo soggettivo della
fattispecie sanzionatoria, che la sezione di primo grado ha ritenuto
caratterizzato da colpa grave, ritenendo la normativa in tema di indebitamento
da sempre assolutamente inequivoca e di intuibile comprensione. Se così fosse
stato, osserva la difesa, sarebbe stato inutile adire le Sezioni riunite e
ciò significa che non così immediata doveva essere la percezione delle
nozioni di “indebitamento” e di “investimento” da parte dei
consiglieri comunali alla data di adozione delle deliberazioni e la formula
“debiti maturati” non risultava indicativa di un concetto giuridico
univoco e determinato. Aggiungono che la Cassa Depositi e prestiti ha concesso
i mutui attualizzando il debito il 7.11.2001 e che i pareri tecnici hanno
svolto un ruolo fondamentale nella convinzione dei consiglieri e in
particolare quello del settore tecnico finanziario che aveva rappresentato l’inesistenza
di entrate di bilancio o avanzi di amministrazione che consentissero il
pagamento a ripiano del debito fuori bilancio. Con
un terzo motivo, infine, la sentenza è censurata con riferimento al
moltiplicatore della sanzione che, a fronte delle circostanze già descritte,
non può ritenersi congruo. In
conclusione chiedono l’annullamento o la riforma della sentenza appellata ed
in via principale rigettare la domanda del procuratore regionale
in subordine esercitare il potere di riduzione dell’addebito. DIRITTO Il comma
15 dell'art. 30 della legge
27.12.2002, n. 289, statuisce che
“ Qualora gli enti territoriali ricorrano all'indebitamento per finanziare
spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell'articolo 119 della
Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le sezioni
giurisdizionali regionali della Corte dei conti possono irrogare agli
amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una
sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti
volte l'indennità di carica percepita al momento di commissione della
violazione.” La
disposizione è intervenuta in sede di attuazione dell'art. 119 della
Costituzione, nella nuova formulazione introdotta dall'art. 5 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che fissa la regola secondo la quale i
Comuni, le province, le Città metropolitane e le Regioni “possono ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento”. In ossequio al
disposto costituzionale con l’art. 41, comma 4, della legge 28.12.2001 n.
448 il legislatore ha precisato che per il finanziamento di spese di parte
corrente il ricorso al mutuo si applicava limitatamente alla copertura dei
debiti fuori bilancio maturati anteriormente alla entrata in vigore della
predetta legge costituzionale. Fissata
la regola, individuati i soggetti che ne sono destinatari (commi 16 e 21
dell'art. 3 della legge 24.12.2003 n. 350), e definite quali sono le spese che
costituiscono investimenti (comma 18, art. 3 legge 24.12.2003 n. 350) il
legislatore con il riportato comma 15 dell'art. 30 della legge 289 del 2002 ha
introdotto una norma sanzionatoria della
violazione del disposto dell'art. 119, ultimo comma, della Costituzione. In base
alla norma in questione, la fattispecie sanzionatoria si realizza con il
ricorso degli enti territoriali all'indebitamento per finanziare spese diverse
da quelle di investimento: evento indefettibile e necessario dal quale la
norma fa discendere automaticamente un primo effetto sanzionatorio e cioè la
nullità dei relativi atti e contratti ed un secondo effetto che prevede la
comminatoria agli amministratori, che hanno assunto delibere in contrasto con il dettato costituzionale, di una sanzione, che
deve essere contenuta tra un minimo e un massimo dell'indennità di carica,
attraverso un non meglio specificato procedimento per il quale le sezioni
giurisdizionali della Corte dei conti “possono” condannare gli
amministratori che hanno assunto la relativa delibera. Sintetizzato
così il quadro normativo, puntualmente ricostruito dal Giudice di primo
grado, questi ha ritenuto che le
delibere n. 115 e 117 del 30.9.2003 sono state adottate dal consiglio comunale
di Nicolosi in violazione dell’art. 119, comma 6, della Costituzione
giacchè non possono considerarsi spese di investimento quelle relative al
pagamento dell’indennità di occupazione legittima di un
fondo poi restituito al proprietario, unitamente agli interessi legali,
né quelle relative al pagamento dell’indennità di occupazione temporanea
illegittima di un fondo, successivamente acquisito al patrimonio comunale,
oltre gli interessi legali, né le spese legali da liquidare alle parti
vittoriose nel relativo contenzioso. Le
ragioni e le argomentazioni addotte dal primo Giudice a sostegno del proprio
convincimento sul punto vanno pienamente condivise e, quindi, il primo motivo
d’appello è del tutto infondato. Al
riguardo il Collegio ritiene che la diposizione di legge in discussione
fornisce un chiaro ed inequivocabile presupposto che nel caso all’esame ha
realizzato la fattispecie sanzionatoria sotto il profilo oggettivo, essendosi
chiaramente concretizzato l’ indebitamento dell’ente territoriale per
spese non di investimento attraverso la definita contrazione di mutui con la
Cassa Depositi e Prestiti e di ciò la sentenza di primo grado ha dato ampia
ed esauriente dimostrazione. Inoltre,
non sussiste alcun dubbio sul fatto che i debiti suddetti erano maturati oltre
il termine di cui all’art. 14, comma 4, della legge n. 448 del 2001,
originato dall’entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001 in
data 8.11.2001. Le sentenze di condanna del comune, dalle quali è derivata la
necessità di adottare le deliberazioni per la relativa copertura dei debiti
prodotti, infatti, sono successive alla data
predetta, come puntualmente precisato e indicato dai primi Giudici. Rimane,
pertanto, l’aspetto dell’imputabilità ai consiglieri che adottarono le
deliberazioni per la copertura
dei debiti fuori bilancio sotto il profilo della colpa grave. Al
riguardo le sezioni riunite di questa Corte con la sentenza n. 12/QM del 2007
hanno affermato che, ai fini della configurazione della fattispecie
sanzionatoria prevista dall’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002, il titolo soggettivo di imputazione della sanzione deve
essere determinato e valutato secondo i canoni che regolano l’ordinario
giudizio di responsabilità e, perciò, ai fini dell’irrogazione nei
confronti degli amministratori, necessita il ricorso nella fattispecie
concreta della colpa grave, o, ovviamente, del dolo. Colpa
grave che nel caso all’esame i primi Giudici hanno ritenuto esistente in
capo ai consiglieri comunali che deliberarono l’indebitamento per far fronte
alle suddette spese, sia per la mancanza d’incertezza interpretativa della
norma sulla non finanziabilità, con il ricorso al mutuo, delle spese di parte
corrente; sia per la grave negligenza con la quale gli stessi hanno agito
malgrado il motivato e documentato parere negativo alla possibilità di
ricorrere al mutuo espresso dai consiglieri Borzì Antonio e Mazzaglia
Armando; sia perché non influenti i pareri tecnici sulla determinazione dei
consiglieri di ricorrere al mutuo, giacchè la competenza in materia è
propria dell’organo deliberante; sia perché nessuna rilevanza ha sul fatto
sanzionato dalla norma l’entità del debito cui l’amministrazione doveva
far fronte. Circostanze
tutte concretamente riscontrabili e riscontrate in atti e che rendono prive di
fondamento le deduzioni difensive anche quanto al rilievo dell’incidenza
sulla volontà degli appellanti della addotta criticità e incapienza del
bilancio o comunque di mezzi economici per far fronte al debito, che non
potrebbero giammai giustificare la violazione del divieto imposto da una
puntuale disposizione di legge, così come nessuna rilevanza né alcuna
relazione ha l’ammontare delle poste di debito con l’ammontare della
fattispecie sanzionatoria. Quanto
appena considerato consente di ritenere che anche il terzo motivo d’appello
è infondato, non rinvenendosi circostanze idonee a considerare una diversa
quantificazione della sanzione rispetto a quella ritenuta congrua dal primo
giudice in considerazione della pluralità delle delibere adottate in
violazione di legge e degli altri aspetti che hanno connotato nell’occasione
gravemente colposa la condotta dei consiglieri comunali sanzionati. L’appello
è, pertanto, infondato e va interamente confermata la sentenza appellata. Le spese
del giudizio seguono la soccombenza. P.Q.M. La Corte
dei conti, sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana,
definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe avverso la
sentenza del 10.6.2009 n. 1042. Condanna
gli appellanti al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che
alla data odierna si liquidano in euro –284/00 (duecentoottantaquattro/00). Così deciso in Palermo il 26
novembre 2009. L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE f.to(Mariano Grillo)
f.to (Antonino Sancetta)
Depositata oggi in segreteria nei
modi di legge Palermo 20/01/2010 Il direttore della segreteria f.to (dott. Nicola Daidone) |