REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE D’APPELLO PER LA REGIONE SICILIANA

Composta da

Dott. Antonino Sancetta                                   Presidente

Dott. Salvatore Cilia                                          Consigliere

Dott. Luciana Savagnone                                 Consigliere

Dott. Mariano Grillo                                        Consigliere relatore

Dott. Adriana Parlato                                          Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA N.09/A/2010

sul ricorso in appello in materia di responsabilità amministrativa iscritto al n. 3142 del registro di segreteria presentato dai signori Ragusa Antonio, Amore Santo, Distefano Salvatore, Corsaro Agata Antonina, Borzì Antonio Salvatore,  Moschetto Pasquale, Asero Gaetano, Tropea Francesco,  rappresentati e difesi dall’avv. Salvatore Buscemi ed elettivamente domiciliati presso lo studio Allotta in Palermo, via D. Trentacoste n. 89, contro il Procuratore regionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana e per la riforma della sentenza n. 1042 del 23 aprile 2009, emessa dalla sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana.

Uditi all’udienza del 26 novembre 2009 il relatore, consigliere Mariano Grillo, l’avvocato Buscemi per le parti appellanti, e il vice procuratore regionale Salvatore Marcinnò per il pubblico Ministero.

Visti gli atti della causa.

FATTO

La Procura Regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione siciliana ha convenuto in giudizio di responsabilità i signori Tropea Francesco, Moschetto Pasquale, Amore Santo, Borzì Antonio Salvatore, Distefano Salvatore, Corsaro Agata Antonina, Asero Gaetano e Ragusa Antonio, componenti del Consiglio Comunale di Nicolosi, per sentirli condannare al pagamento a favore del suddetto Comune della somma di € 7.180,46 pro-capite, per un importo complessivo di € 57.443,68, oltre rivalutazione monetaria, interessi e spese di giudizio, per avere adottato le delibere n. 115/2003 e n. 117/2003 finalizzate alla stipula di mutui per coprire debiti fuori bilancio a seguito delle sentenze n. 547 e 4298 del 2002 con le quali il tribunale di Catania condannava l’amministrazione comunale di Nicolosi alla restituzione di un immobile illegittimamente occupato e al pagamento della relativa indennità in un procedimento espropriativo mai portato a termine, al risarcimento del danno per occupazione appropriativi di un immobile e al pagamento dell’indennità di occupazione legittima oltre gli accessori e le spese legali dei procedimenti giudiziari nei quali l’amministrazione comunale era rimasta soccombente.

Rilevava il Procuratore generale che a seguito dell’adozione delle suddette delibere, l’amministrazione comunale si era indebitata contraendo mutui che venivano concessi dalla Cassa Depositi e prestiti rispettivamente per l’importo di  euro 39.498,89 e di euro 196.902,45 derivanti da spese di parte corrente e non per investimenti, in violazione dell’art. 119, comma 6, della Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale n. 3/2001, entrata in vigore l’08.11.2001.

In particolare rilevava che con la delibera n. 115 del 2003 non vi era stato alcuna acquisto di immobile a favore del comune e che la somma versata per indennità di occupazione non costituiva spesa di investimento e comunque l’indebitamento era stato disposto anche per le spese legali e gli interessi, e che il pagamento di poste analoghe disposto con la delibera n. 117 del 2003 non potevano considerarsi, congiuntamente alle spese legali, spese di investimento.

In conclusione chiedeva alla sezione giurisdizionale che nei confronti dei convenuti fosse irrogata la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002, nella misura indicata nella richiesta di condanna.

La sezione giurisdizionale di primo grado ha ritenuto che l’adozione delle delibere predette erano state adottate in violazione dell’art. 119, comma 6, della Costituzione “giacché non possono considerarsi spese di investimento quelle relative al pagamento dell’indennità di occupazione legittima di un fondo poi restituito al proprietario, unitamente agli interessi legali (sentenza n. 547/2002), né, tantomeno, quelle relative al pagamento dell’indennità di occupazione temporanea illegittima di un fondo, successivamente acquisito al patrimonio comunale per effetto dell’istituto dell’occupazione appropriativa, oltre gli interessi legali (sentenza n. 4298/2002), né certamente le spese legali da liquidare alle parti vittoriose (diritti, onorari, i.v.a., c.p.a., compenso per il consulente tecnico, registrazione sentenza ecc…)”.

I primi Giudici hanno quindi precisato che i debiti fuori bilancio dovevano considerasi “maturati” al momento in cui erano state depositate le sentenze civili di condanna, rispettivamente 07.05.2002 ed il 23.12.2002, quindi oltre il termine di cui all’art. 14, comma 4, della legge n. 448/2001, individuato nella data dell’08.11.2001, momento di entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001, ed ha ritenuto connotata di colpa grave la condotta dei convenuti dato il chiaro tenore della norma suddetta, sia quanto alla qualità delle spese deliberate che, “ictu oculi” non potevano ritenersi spese di investimento (spese legali e accessori); sia quanto al “discrimen” temporale considerato nell’art. 41, comma 4, della legge n. 448 del 12001.

Hanno ritenuto inoltre che l’estrema negligenza con la quale hanno agito i convenuti si ricava dalla circostanza che alcuni consiglieri avevano evidenziato la non  finanziabilità con ricorso la mutuo delle suddette somme, anche alla luce delle circolari della Cassa depositi e prestiti, e che la proposta di trovare altrove la fonte del finanziamento non fosse praticabile e che per gli interessi era proponibile una rateazione, non potendo essere finanziati con l’indebitamento.

Considerata infine l’irrilevanza del parere di regolarità tecnica e quello del Collegio dei revisori, hanno ritenuto congruo il moltiplicatore pari a sette volte dell’effettivo introito mensile corrisposto agli amministratori ed hanno condannato i signori Tropea ed Asero a pagare ciascuno al comune di Nicolosi la somma di euro 7.180,46 ed i signori Moschetto, Amore, Borzì, Distefano, Corsaro e  Ragusa a pagare allo stesso comune di Nicolosi ciascuno la somma di euro 580,23, con rivalutazione monetaria da calcolarsi secondo gli indici ISTAT dal 30.9.2003 fino al giorno del deposito della sentenza e con gli interessi legali sulla somma rivalutata dal predetto deposito al soddisfo. Li hanno inoltre condannati al pagamento in solido delle spese del giudizio che hanno liquidato in euro 824,43.

Con l’atto d’appello i ricorrenti con un primo motivo censurano il capo III della sentenza con riguardo al profilo oggettivo della fattispecie sanzionatoria. Al riguardo osservano che il Collegio giudicante ha ritenuto che sia la deliberazione consiliare n. 115, sia la n. 117 del 30.9.2003, adottate dal consiglio comunale di Nicolosi hanno violato l’art. 119, comma 6 della Costituzione, consentendo il ricorso all’indebitamento per finanziare spese non riconducibili ad investimento, individuate nel solo risarcimento per occupazione temporanea illegittima oltre gli interessi e spese di giudizio ed affermano che non avrebbe invece considerato tale l’indennità per il quinquennio di occupazione legittima pari a € 36.812,33. Dichiarano inoltre che In ogni caso, all’atto della quantificazione dell’illecito indebitamento i primi Giudici hanno sposato acriticamente le tesi della procura e non hanno scomputato dal danno erariale tale somma. Concludendo che comunque quanto alla data di maturazione dei debiti, alla luce delle pronunce delle Sezioni Riunite, alla data di adozione delle deliberazioni non era chiaro che tale termine fosse maturato successivamente alla entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, tant’è che la Cassa depositi e prestiti non ha negato il finanziamento.

Con un secondo motivo la censura è rivolta al IV capo della sentenza ed è relativo al profilo soggettivo della fattispecie sanzionatoria, che la sezione di primo grado ha ritenuto caratterizzato da colpa grave, ritenendo la normativa in tema di indebitamento da sempre assolutamente inequivoca e di intuibile comprensione. Se così fosse stato, osserva la difesa, sarebbe stato inutile adire le Sezioni riunite e ciò significa che non così immediata doveva essere la percezione delle nozioni di “indebitamento” e di “investimento” da parte dei consiglieri comunali alla data di adozione delle deliberazioni e la formula “debiti maturati” non risultava indicativa di un concetto giuridico univoco e determinato. Aggiungono che la Cassa Depositi e prestiti ha concesso i mutui attualizzando il debito il 7.11.2001 e che i pareri tecnici hanno svolto un ruolo fondamentale nella convinzione dei consiglieri e in particolare quello del settore tecnico finanziario che aveva rappresentato l’inesistenza di entrate di bilancio o avanzi di amministrazione che consentissero il pagamento a ripiano del debito fuori bilancio.

Con un terzo motivo, infine, la sentenza è censurata con riferimento al moltiplicatore della sanzione che, a fronte delle circostanze già descritte, non può ritenersi congruo.

In conclusione chiedono l’annullamento o la riforma della sentenza appellata ed in via principale rigettare la domanda del procuratore regionale  in subordine esercitare il potere di riduzione dell’addebito.

DIRITTO

Il comma 15 dell'art. 30  della legge 27.12.2002, n. 289,  statuisce che “ Qualora gli enti territoriali ricorrano all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell'articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l'indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione.”

La disposizione è intervenuta in sede di attuazione dell'art. 119 della Costituzione, nella nuova formulazione introdotta dall'art. 5 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che fissa la regola secondo la quale i Comuni, le province, le Città metropolitane e le Regioni “possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento”. In ossequio al disposto costituzionale con l’art. 41, comma 4, della legge 28.12.2001 n. 448 il legislatore ha precisato che per il finanziamento di spese di parte corrente il ricorso al mutuo si applicava limitatamente alla copertura dei debiti fuori bilancio maturati anteriormente alla entrata in vigore della predetta legge costituzionale.

Fissata la regola, individuati i soggetti che ne sono destinatari (commi 16 e 21 dell'art. 3 della legge 24.12.2003 n. 350), e definite quali sono le spese che costituiscono investimenti (comma 18, art. 3 legge 24.12.2003 n. 350) il legislatore con il riportato comma 15 dell'art. 30 della legge 289 del 2002 ha introdotto una norma sanzionatoria  della violazione del disposto dell'art. 119, ultimo comma, della Costituzione.

In base alla norma in questione, la fattispecie sanzionatoria si realizza con il ricorso degli enti territoriali all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento: evento indefettibile e necessario dal quale la norma fa discendere automaticamente un primo effetto sanzionatorio e cioè la nullità dei relativi atti e contratti ed un secondo effetto che prevede la comminatoria agli amministratori, che hanno assunto delibere in  contrasto con il dettato costituzionale, di una sanzione, che deve essere contenuta tra un minimo e un massimo dell'indennità di carica, attraverso un non meglio specificato procedimento per il quale le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti “possono” condannare gli amministratori che hanno assunto la relativa delibera.

Sintetizzato così il quadro normativo, puntualmente ricostruito dal Giudice di primo grado, questi  ha ritenuto che le delibere n. 115 e 117 del 30.9.2003 sono state adottate dal consiglio comunale di Nicolosi in violazione dell’art. 119, comma 6, della Costituzione giacchè non possono considerarsi spese di investimento quelle relative al pagamento dell’indennità di occupazione legittima di un  fondo poi restituito al proprietario, unitamente agli interessi legali, né quelle relative al pagamento dell’indennità di occupazione temporanea illegittima di un fondo, successivamente acquisito al patrimonio comunale, oltre gli interessi legali, né le spese legali da liquidare alle parti vittoriose nel relativo contenzioso.

Le ragioni e le argomentazioni addotte dal primo Giudice a sostegno del proprio convincimento sul punto vanno pienamente condivise e, quindi, il primo motivo d’appello è del tutto infondato.

Al riguardo il Collegio ritiene che la diposizione di legge in discussione fornisce un chiaro ed inequivocabile presupposto che nel caso all’esame ha realizzato la fattispecie sanzionatoria sotto il profilo oggettivo, essendosi chiaramente concretizzato l’ indebitamento dell’ente territoriale per spese non di investimento attraverso la definita contrazione di mutui con la Cassa Depositi e Prestiti e di ciò la sentenza di primo grado ha dato ampia ed esauriente dimostrazione.

Inoltre, non sussiste alcun dubbio sul fatto che i debiti suddetti erano maturati oltre il termine di cui all’art. 14, comma 4, della legge n. 448 del 2001, originato dall’entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001 in data 8.11.2001. Le sentenze di condanna del comune, dalle quali è derivata la necessità di adottare le deliberazioni per la relativa copertura dei debiti prodotti, infatti, sono successive alla data  predetta, come puntualmente precisato e indicato dai primi Giudici.

Rimane, pertanto, l’aspetto dell’imputabilità ai consiglieri che adottarono le deliberazioni  per la copertura dei debiti fuori bilancio sotto il profilo della colpa grave.

Al riguardo le sezioni riunite di questa Corte con la sentenza n. 12/QM del 2007 hanno affermato che, ai fini della configurazione della fattispecie sanzionatoria prevista dall’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002,  il titolo soggettivo di imputazione della sanzione deve essere determinato e valutato secondo i canoni che regolano l’ordinario giudizio di responsabilità e, perciò, ai fini dell’irrogazione nei confronti degli amministratori, necessita il ricorso nella fattispecie concreta della colpa grave, o, ovviamente, del dolo.

Colpa grave che nel caso all’esame i primi Giudici hanno ritenuto esistente in capo ai consiglieri comunali che deliberarono l’indebitamento per far fronte alle suddette spese, sia per la mancanza d’incertezza interpretativa della norma sulla non finanziabilità, con il ricorso al mutuo, delle spese di parte corrente; sia per la grave negligenza con la quale gli stessi hanno agito malgrado il motivato e documentato parere negativo alla possibilità di ricorrere al mutuo espresso dai consiglieri Borzì Antonio e Mazzaglia Armando; sia perché non influenti i pareri tecnici sulla determinazione dei consiglieri di ricorrere al mutuo, giacchè la competenza in materia è propria dell’organo deliberante; sia perché nessuna rilevanza ha sul fatto sanzionato dalla norma l’entità del debito cui l’amministrazione doveva far fronte.

Circostanze tutte concretamente riscontrabili e riscontrate in atti e che rendono prive di fondamento le deduzioni difensive anche quanto al rilievo dell’incidenza sulla volontà degli appellanti della addotta criticità e incapienza del bilancio o comunque di mezzi economici per far fronte al debito, che non potrebbero giammai giustificare la violazione del divieto imposto da una puntuale disposizione di legge, così come nessuna rilevanza né alcuna relazione ha l’ammontare delle poste di debito con l’ammontare della fattispecie sanzionatoria.

Quanto appena considerato consente di ritenere che anche il terzo motivo d’appello è infondato, non rinvenendosi circostanze idonee a considerare una diversa quantificazione della sanzione rispetto a quella ritenuta congrua dal primo giudice in considerazione della pluralità delle delibere adottate in violazione di legge e degli altri aspetti che hanno connotato nell’occasione gravemente colposa la condotta dei consiglieri comunali sanzionati.

L’appello è, pertanto, infondato e va interamente confermata la sentenza appellata.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dei conti, sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe avverso la sentenza del 10.6.2009 n. 1042.

Condanna gli appellanti al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che alla data odierna si liquidano in euro –284/00 (duecentoottantaquattro/00).

Così deciso in Palermo il 26 novembre 2009.

 L’ESTENSORE                                               IL PRESIDENTE

f.to(Mariano Grillo)                                f.to  (Antonino Sancetta)

 

Depositata oggi in segreteria nei modi di legge

Palermo 20/01/2010

Il direttore della segreteria

f.to (dott. Nicola Daidone)