L'obbligo
degli amministratori e dipendenti pubblici di perseguire l'economicità della
spesa pubblica è diretta espressione del principio costituzionale di buon
andamento della pubblica amministrazione.
I
principi di buona amministrazione e di economicità impongono alle
amministrazioni e agli enti pubblici di svolgere i compiti istituzionali
avvalendosi di proprio personale, salvo le ipotesi tipizzate che in presenza
dei presupposti normativi autorizzano il ricorso a professionalità esterne.
Poiché
Il ricorso a professionalità esterne è stato dal
legislatore ancorato a presupposti normativi rigidi espressivi di una
valutazione di utilità fatta a monte dal legislatore medesimo, il
conferimento contra legem di incarichi a soggetti esterni determina
responsabilità amministrativa per un danno
erariale pari ai relativi
corrispettivi, essendo qualsiasi valutazione di utilitas per l’incarico
effettivamente espletato preclusa dalla violazione delle condizioni
legittimanti il conferimento.
Le condizioni legittimanti il ricorso a
professionalità esterne si possono così riassumere: rispondenza
dell'incarico agli obiettivi dell'ente; assenza di una apposita struttura
organizzativa della P.A. ovvero da una carenza organica che impedisca o renda
oggettivamente difficoltoso l'esercizio di una determinata funzione pubblica,
da accertare per mezzo di una reale ricognizione; complessità dei problemi da
risolvere che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le normali
competenze del personale della P.A. o dell'ente pubblico; indicazione
specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell'incarico;
indicazione della durata dell'incarico, svolgimento da parte del consulente
privato di un'attività non continuativa; proporzione fra il compenso
corrisposto all'incaricato e l'utilità conseguita dall'amministrazione. Le
cennate condizioni devono coesistere ed essere
oggettivamente desumibili dalla motivazione del provvedimento di conferimento
quale reale ricognizione dei medesimi. Il conferimento di incarichi di
collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità per obiettivi
determinati e con convenzioni a termine, previsto dall’art. 51, comma 7,
della l. n. 142 del 1990 (nel testo modificato dalle leggi n. 127 del 1997 e
n. 191 del 1998) e sostanzialmente
riprodotto dall'art. 110, comma 6, del d. l.vo n. 267/2000, è subordinato non
solo alla ricorrenza e alla verifica dei presupposti generali richiesti dalla
disciplina primaria ma anche dei presupposti specifici richiesti dalla Statuto
e/o dal Regolamento degli uffici dell’Ente locale.
REPUBBLICA ITALIANA In nome del popolo italiano sezione
giurisdizionale d’appello per la regione siciliana, composta dai magistrati: dott.
Antonino Sancetta - presidente dott.
Salvatore Cilia - consigliere dott.
Giuseppe Cozzo - consigliere dott.
Luciana Savagnone - consigliere dott.
Mariano Grillo - consigliere ha
pronunciato la seguente Sentenza n. 284/A/2008 nel
giudizio d'appello, iscritto al n. 2558/ARESP del reg. segr., promosso dal
procuratore regionale contro il dott. Salvatore XXX, rappresentato e difeso
dall’avv. Raffaele Tommasini, presso lo studio del quale in Messina, Via
XXIV Maggio, n. Visti
gli atti e i documenti di causa. Uditi
all'udienza del Fatto Il
dott. Salvatore XXX, nella qualità di sindaco di Messina, con determinazione
n. 45 del 17.2.1999 avviava il procedimento selettivo per il conferimento di
un incarico ad un soggetto esterno all’amministrazione, ai sensi dell'art.
51 della legge 142 del 1990 e dell'art. 92 dello statuto comunale, per la
realizzazione di un progetto-obiettivo avente ad oggetto lo “studio di
ipotesi e predisposizione iniziative propedeutiche alla costituzione di un
organismo di partecipazione democratica dei giovani all'elaborazione della
programmazione della politica giovanile nel Comune di Messina". A
conclusione di tale procedimento, con determinazione n. 455 del 12.11.1999,
conferiva all’avv. Francesco Gallo, ai sensi dell'art. 51, comma 7, della l.
n. 142 del 1990, come recepito dalla l.r. n. 48 del 1991, l’incarico di cui
sopra per la durata di anni uno, rinnovabile comunque non oltre la scadenza
del mandato amministrativo del sindaco, e per un compenso mensile pari al
trattamento economico previsto per la seconda qualifica dirigenziale, compresa
l'indennità di funzione ex d.P.R. n. 333 del 1990. Con successive
determinazioni n. 451 del 19.12.2000 e n. 800 del 27.12.2001, considerato il
ritardo nell'iter di formazione del regolamento della consulta giovanile
comunale e la proposta di nuove iniziative per manifestazioni che si sarebbero
realizzate, prorogava l'incarico al medesimo professionista, rispettivamente,
dal 12.11.2000 al 11.11.2001 e dal 19.12.2001 al 18.12.2002. In entrambe le
determinazioni, precisava che l'incarico conferito con la determina n. 455 del
1999 doveva qualificarsi giuridicamente quale collaborazione esterna ad alto
contenuto di professionalità per il raggiungimento di obiettivi determinati,
fattispecie prevista dall'art. 51, comma della l n. 142 del 1990; stabiliva un
compenso pari a metà del trattamento economico previsto per la seconda
qualifica dirigenziale, compresa l'indennità di funzione. Con le
determinazioni n. 465 del 27.12.2000 e n. 572 del 12.11.2001, infine, assumeva
ulteriori impegni di spesa per il pagamento degli oneri accessori. Nel
complesso, l’avv. Gallo percepiva in relazione agli incarichi ad esso
conferiti la somma di € 129.063,65. Il
procuratore regionale, sostenendo l’illegittimità degli incarichi conferiti
all'avv. Gallo e l’inutilità della spesa sostenuta dall’ente locale,
conveniva il dott. Salvatore XXX innanzi la sezione giurisdizionale della
Corte dei conti per la regione siciliana per avere agito non solo con una
inescusabile negligenza e leggerezza gestionale, ma anche con vero e proprio
dolo, chiedendone la condanna al risarcimento di € 129.093,65, oltre
rivalutazione e interessi legali. Con
la sentenza n. 185 del Il procuratore regionale ha
proposto appello avverso tale decisione, sostenendo l’illegittimità degli
incarichi per mancanza dei presupposti indicati dalle norme e la sussistenza
degli elementi della responsabilità amministrativa e ribadendo la richiesta
di risarcimento proposta con l’atto introduttivo del giudizio di primo
grado. L’appellato, dopo avere
contestato tutti i motivi di appello proposti dal procuratore regionale, ha
eccepito il giudicato in relazione alla pronuncia sulle spese contenuta nella
sentenza di primo grado per mancanza di specifica impugnazione ed ha chiesto
il rigetto dell’appello. All’udienza, le parti hanno
confermato le rispettive posizioni. Diritto Deve
essere respinta l’eccezione di giudicato che si sarebbe formato sulla
pronuncia sulle spese adottata dal giudice di primo grado. Tale pronuncia,
infatti, è meramente consequenziale alla decisione sulle domande principali,
ed essendo, pertanto, destinata a seguirne le sorti, è necessariamente
coinvolta dall’impugnazione della decisione medesima. Nel
merito, occorre preliminarmente rilevare che la giurisprudenza ha da tempo
fissato i limiti di carattere generale entro i quali deve muoversi l'esercizio
della potestà amministrativa nella materia degli incarichi a soggetti
estranei alla p.a., con esclusione, ovviamente, delle ipotesi specificamente
disciplinate (sia nel senso dell'ammissione che del divieto del ricorso ai
consulenti esterni) dalle norme. Il punto di partenza dell'elaborazione
giurisprudenziale è rappresentato dall'affermazione secondo cui le
amministrazioni e gli enti pubblici devono di norma svolgere i compiti
istituzionali avvalendosi di proprio personale. Se questa è la regola di
carattere generale, che riposa, in sostanza, sul principio costituzionale di
buon andamento della pubblica amministrazione e, in particolare, sull'obbligo
(che di tale principio è espressione) degli amministratori e dipendenti
pubblici di perseguire l'economicità della spesa pubblica, il conferimento
degli incarichi di consulenza a professionisti esterni alla P.A. subisce
limitate eccezioni in presenza di speciali condizioni. Tali condizioni,
secondo la giurisprudenza consolidata del giudice contabile, si possono così
riassumere: rispondenza dell'incarico agli obiettivi dell'ente; assenza di una
apposita struttura organizzativa della P.A. ovvero da una carenza organica che
impedisca o renda oggettivamente difficoltoso l'esercizio di una determinata
funzione pubblica, da accertare per mezzo di una reale ricognizione;
complessità dei problemi da risolvere che richiedono conoscenze ed esperienze
eccedenti le normali competenze del personale della P.A. o dell'ente pubblico;
indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento
dell'incarico; indicazione della durata dell'incarico, svolgimento da parte
del consulente privato di un'attività non continuativa; proporzione fra il
compenso corrisposto all'incaricato e l'utilità conseguita
dall'amministrazione. Le cennate condizioni devono coesistere e, soprattutto,
devono essere oggettivamente sussistenti. Ciò comporta che le
amministrazioni, nello svolgimento delle proprie competenze, possono conferire
incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale
o coordinata e continuativa, determinando durata, luogo, oggetto e compenso
della collaborazione, quando debbano soddisfare esigenze alle quali non sia
possibile fare fronte con il personale in servizio. Tali esigenze devono
essere di natura temporanea e, al contempo, richiedere l’apporto di
prestazioni professionali altamente qualificate, quindi attinenti a
professionalità non reperibili in ambito interno. La reale verifica della
presenza di tutti i presupposti sopra elencati assume particolare rilevanza ai
fini dell’adempimento dell’obbligo di motivazione. Il regime dei vincoli
per questo genere di incarichi è, oggi, contenuto nel d.l. n. 168 del 2004,
articolo 1, comma 9, e nella l. n. 311 del 2004, commi 11 e 46, dove è
prescritto: che devono essere adeguatamente motivati; che sono possibili solo
nei casi previsti dalla legge e nell'ipotesi di eventi straordinari; che vanno
preventivamente comunicati agli organi di controllo ed agli organi di
revisione di ciascun ente; che in assenza di questi presupposti costituiscono
illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale; che per gli enti
locali l'atto di affidamento deve essere corredato della valutazione
dell'organo di revisione economico-finanziaria e deve essere trasmesso alla
Corte dei conti, sezioni regionali di controllo. Inoltre, la l. n. 266 del
2005, all'art. 1, commi 9 e 187, pone, alle amministrazioni pubbliche,
comprese regioni ed enti locali, limiti quantitativi alle spese per incarichi
di studio e per consulenze conferiti a soggetti esterni alle stesse, e per i
contratti di collaborazione coordinata e continuativa ed a tempo determinato.
In particolare, l'art. 1, comma 187, di tale legge precisa, riguardo alle
amministrazioni statali, che il mancato rispetto dei limiti di spesa nella
stipula di convenzioni, contratti a tempo determinato, ovvero di
collaborazione coordinata e continuativa, costituisce illecito disciplinare e
determina responsabilità erariale. Le condizioni per il conferimento di
incarichi individuali di natura occasionale con soggetti esterni alle
pubbliche amministrazioni, o aventi ad oggetto prestazioni coordinate e
continuative, sono state definitivamente individuate, riguardo a tutte le
amministrazioni pubbliche per le quali si applica il decreto legislativo n.
165 del 2001 sulla disciplina del lavoro pubblico, dall'art. 32, comma 1,
della legge n. 248 del 2006, che ha modificato l'art. 7 di tale decreto.
Infine, la l. n. 296 del 2006, all'art. 1, comma I
suddetti principi trovano attuazione anche nella fattispecie in esame. L'art.
51, comma 7, della l. n. 142 del 1990, specificamente richiamato nelle
determinazioni sindacali n. 451 del 19.12.2000 e n. 800 del 27.12.2001 a
fondamento della determinazione base n. 455 del 12.11.1999, nel testo
modificato dalle leggi n. 127 del 1997 e n. 191 del 1998 e recepito dall'art.
2 della l.r. n. 23/1998, sostanzialmente riprodotto nell'art. 110, comma 6,
del d. l.vo n. 267/2000, disponeva, infatti, che “per obiettivi determinati
e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni
esterne ad alto contenuto di professionalità”. L’art. 92 dello statuto
comunale stabiliva che “per specifiche e motivate esigenze” era ammesso
per la copertura di posti di alta specializzazione il contratto a tempo
determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente con deliberazione motivata,
diritto privato; il ricorso al personale esterno “è generalmente consentito
per la direzione di uffici o strutture comunali speciali o incaricate di
realizzare progetti-obiettivi a condizione che non si possa provvedere con
idonee professionalità interne”. Lo statuto, in sostanza, ha subordinato
l'esercizio di tale facoltà, che ha carattere speciale rispetto alla più
generale previsione contenuta nell’art. 51, comma 7, della l. n. 142 del
1990 citato, all'esistenza di due presupposti: la sussistenza di specifiche e
motivate esigenze per la copertura di posti di responsabilità dei servizi o
degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione e di
direzione di uffici o strutture comunali speciali o incaricate di realizzare
progetti-obiettivi; l'assenza all'interno dell'ente di figure dotate di idonea
professionalità particolari ed elevate competenze tecnico-professionali in
materia. L'affidamento dell'incarico a terzi, in sostanza, può avvenire
nell'ipotesi in cui l'amministrazione non sia in grado di far fronte ad una
particolare e temporanea esigenza con le risorse professionali presenti in
quel momento al suo interno, al fine di evitare una duplicazione delle
funzioni ed un aggravio di costi. L’art. 24 del regolamento concernente l’ordinamento
degli uffici confermava la possibilità di ricorrere a “collaborazioni
esterne ad alto contenuto di professionalità per il conseguimento di
specifici obiettivi predeterminati”, aggiungendo che tra l’ente locale e
il collaboratore esterno si sarebbe dovuto stipulare una convenzione nella
quale si sarebbero dovuto individuare: “obiettivo od obiettivi da
conseguirsi; durata della collaborazione, corrispettivo; modalità di
espletamento della collaborazione; possibilità di utilizzo da parte del
collaboratore di risorse strumentali dell’ente; rapporti con i dirigenti, i
responsabili di servizio e gli organi politici dell’ente”. In
base alle disposizioni citate, il Comune di Messina aveva la facoltà di
ricorrere a professionalità esterne sia per provvedere alla copertura
temporanea di posti di responsabilità dei servizi o degli uffici, di
qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, aventi come
oggetto lo svolgimento di un attività direttamente funzionale alla gestione
dell’ente locale
o, ancora, per il conferimento di incarichi di consulenza, sia per il
conferimento di incarichi di studio e di
ricerca, consistenti nell’esame e nella soluzione di problemi specifici
inerenti all’attività dell’amministrazione committente, che, per loro
stessa natura, danno luogo ad un rapporto di collaborazione occasionale
circoscritto nel contenuto e destinato ad esaurirsi in un breve lasso di
tempo. Nella specie, l’incarico conferito all’avv.
Gallo con la determinazione n. 455 del Per quanto riguarda l’incarico di studio
conferito all’avv. Gallo, va detto che la possibilità di ricorrervi era
subordinata alla condizione che si trattasse di una collaborazione esterna “ad
alto contenuto di professionalità” e alla stipula di un’apposita
convenzione. Ora, non solo non è stata stipulata alcuna convenzione tra il
Comune di Messina e l’avv. Gallo, ma il conferimento dell’incarico è
stato giustificato (v. determinazione sindacale n. 45 del La
durata dell’incarico è stata stabilita senza alcuna relazione con il suo
oggetto: basta osservare, in proposito, che l’attività dell’avv. Gallo si
è risolta nella redazione di una breve relazione alla quale sono stati
allegati alcuni documenti facilmente confezionabili dopo una veloce ricerca
telematica dei precedenti. Le
proroghe sono state motivate con riferimento al ritardo nell’iter di
approvazione del relativo regolamento e con la presentazione di proposte per
nuove iniziative, e cioé con riguardo a circostanze che non hanno alcuna
attinenza con l’attività di studio richiesta al collaboratore esterno: ed
è significativo in proposito il fatto che, inspiegabilmente, l’incarico sia
stato prorogato (con la det. n. 800 del Nessun
concreto e serio accertamento è stato compiuto, infine, prima dell’adozione
delle determinazioni sindacali in questione, sull’esistenza di figure
professionali all'interno dell'ente locale in grado di svolgere l'incarico
conferito all'estraneo. Nella determinazione n. 45 del Per
quanto riguarda l’incarico inerente le “iniziative per manifestazioni che
si potranno realizzare nel corso dei prossimi mesi”, basta osservare che, in
ogni caso, si tratta di attività che, per loro natura, non hanno alcuna
attinenza con lo studio oggetto dell’incarico principale e che, ragionando
in astratto, avrebbero potuto costituire oggetto di un incarico (non di
studio, ma) di collaborazione nello svolgimento di un’attività
direttamente funzionale alla gestione dell’ente locale, sussistendo
ovviamente le condizioni di legge richieste per tale diverso genere di
rapporto. Nelle
determinazioni in questione tuttavia, non vi è alcuna traccia
della verifica e della sussistenza di tali condizioni, e, d’altronde, non è
concepibile che un incarico di studio possa essere trasformato in qualcosa di
totalmente diverso (v.
nota dell’assessore Santalco del Ciò
che precede comporta che la spesa sopportata dal Comune di Messina per lo
svolgimento degli incarichi conferiti all’avv. Gallo, essendo in palese
contrasto con le finalità perseguite e indicate dalle norme, costituisce per
ciò solo danno concreto e attuale per l'ente locale, indipendentemente dalla
questione relativa all'utilizzabilità o all'utilizzazione dello studio. Come
questa sezione ha già affermato, infatti, nei rapporti pubblicistici (così
come, d'altra parte, avviene, fatte ovviamente le debite distinzioni, nei
rapporti privati) si deve tenere conto dei limiti posti dal legislatore
all'azione degli amministratori, soprattutto quando, come nella specie, detti
limiti mirano a tutelare preminenti interessi pubblici, quali quelli che si
ricollegano alle esigenze di equilibrio della finanza pubblica in un momento
di grave crisi economico - finanziaria del paese. Pertanto, quando, come nel
caso in esame, il legislatore pone agli amministratori pubblici determinati
limiti legali, ritenendo implicitamente non utile tutte quelle spese che non
rispettino i limiti da esso posti, è sufficiente che la spesa si effettui contra
legem perché si realizzi il danno. Nella
specie, oltre al danno per l'ente locale, sussiste anche la colpa grave
dell'appellante, avendo egli posto in essere un comportamento in totale
violazione delle norme di facile interpretazione, senza che dalla motivazione
delle determinazioni adottate traspaia la minima attenzione agli effetti
sostanziali ed economici che ne sono derivati. Per questa stessa ragione non
sussistono neppure le condizioni per l'uso del potere riduttivo. P.Q.M. Condanna
lo stesso al pagamento delle spese processuali del presente di giudizio che
liquida in complessivi 487,50
euro. Così
deciso in Palermo, nella camera di consiglio del L'estensore
Il presidente f.to (Giuseppe
Cozzo)
f.to (Antonino
Sancetta) Depositata
oggi in segreteria nei modi di legge. Palermo
Il direttore della segreteria f.to dott.
Nicola Daidone |