Corte dei Conti - seconda sezione giurisdizionale centrale – sentenza n. 298/2003 del 3 novembre 2003 - Presidente T. De Pascalis - Relatore A. D’Aversa – Procura Generale c/ G. C. (avv. Tobia).

Giudizio di responsabilità amministrativa – sentenza di assoluzione in sede penale – rilevanza in sede di responsabilità amministrativa – non sussiste in presenza di danno - direttore dei lavori – pagamento aggiuntivo di lavori pubblici già compresi nell’originario contratto di appalto - danno erariale – sussiste – responsabilità a titolo di colpa grave – sussiste.

Una sentenza di assoluzione intervenuta in sede penale deve essere vista in rapporto a quanto fatto valere in tale giudizio, con la conseguenza che la sentenza del giudice penale vale solo a definire la non esistenza di un disegno criminoso e non ha nulla a che vedere con l'azione della Procura presso la Corte dei conti, diretta, invece, a risarcire il danno erariale conseguente alla condotta di un agente pubblico (nella specie un direttore dei lavori) che ha disposto il pagamento di lavori pubblici, in realtà, già compresi nell’originario contratto di appalto.

Il comportamento di un direttore dei lavori, consistito nell'aver avallato le richieste della ditta appaltatrice e proposto il pagamento dei lavori come aggiuntivi degli obblighi precedentemente assunti nel contratto, ma, in realtà, già compresi nell’originario contratto di appalto, va qualificato come gravemente colposo, in quanto costituisce grave violazione dei suoi doveri d'ufficio.

FATTO

Con la sentenza indicata in epigrafe, la Sezione Giurisdizionale per la Liguria, in accoglimento dell'atto di citazione della Procura Regionale, ha condannato il signor Angelo G. al risarcimento della somma di Lit.5.652.500 a favore del comune di Varazze, in quanto lo ha riconosciuto parzialmente responsabile del danno di oltre 11 milioni di lire subito dal predetto ente locale in relazione ai lavori di bonifica e risanamento dell'area sita in località Pero.

In particolare il G. è stato condannato per aver proposto, nella sua qualità di direttore dei lavori di smaltimento di rifiuti nocivi, il pagamento di lavori definiti "imprevisti"  che, in realtà, erano già compresi nell'originario contratto di appalto.

La sentenza della Sezione ligure ha respinto, anzitutto, la richiesta di sospensione del giudizio di 1°grado, motivata dalla pendenza del processo civile intentato dall'Amministrazione comunale nei confronti dei proprietari dell'area per il recupero delle spese di bonifica. Il giudice a quo ha evidenziato, in proposito, l'autonomia del processo contabile e la mancanza, comunque, di pregiudizialità tra i due procedimenti, rimandando, quindi, alla fase esecutiva delle due sentenze, di questa Corte e/o del giudice civile, l'accertamento dell'eventuale avvenuto recupero del danno subito dall'Amministrazione. 

In secondo luogo, ha ritenuto non fondata l'eccezione di prescrizione avendo considerato valide le due costituzioni in mora del G., effettuate dall'Amministrazione, su richiesta della Procura, in data 13 giugno 1995 e 15 aprile 2000.  

Esaminando, quindi, il merito della causa, il giudice ha rilevato che:

- con la delibera n. 138/88 il Consiglio Regionale della Liguria aveva approvato il “Piano di Bonifica delle aree inquinate” ove era prevista la rimozione dei rifiuti e delle sostanze tossiche presenti in località Pero;

 - la medesima delibera prevedeva, esplicitamente, per la località di cui trattasi, l'effettuazione di analisi chimiche delle acque del torrente Teiro, prima, durante e dopo la rimozione dei rifiuti, a monte ed a valle dello stabilimento;

  - la Giunta Comunale di Varazze, dopo aver chiesto ad alcune ditte specializzate un preventivo di spesa per i lavori di campionatura, svuotamento, trasporto e smaltimento dei materiali nocivi,  prendeva atto che la ditta OMISSIS era stata l'unica a rispondere all'invito, manifestando la disponibilità ad eseguire i lavori richiesti, per una spesa "a corpo" pari a Lit.204.600.000 più IVA;

- con delibera n.1081 del 3 dicembre 1988, l'Amministrazione approvava il piano di risanamento proposto dall'impresa, statuiva di chiedere alla Regione il relativo finanziamento (concesso poi con delibera n.6620/88, ove si imponeva il rispetto delle modalità previste dal piano di bonifica regionale) e affidava alla OMISSIS i lavori in questione, procedendo alla loro consegna con verbale  del 30 I 89, dove la ditta si impegnava ad osservare le prescrizioni regionali; in data 13 marzo 1989, veniva stipulato il contratto di appalto per i lavori di bonifica e risanamento dell'area;

- in data 10 marzo 1989 la OMISSIS presentava il primo stato di avanzamento dei lavori dichiarando di aver proceduto anche al preliminare campionamento sia delle acque, sia del terreno delle sponde del torrente Teiro (i cui risultati furono poi trasmessi con relazione integrativa del 19 aprile 1989);

- infine, con deliberazione n.731 dell'11 luglio 1990 la G.M. ha approvato lo stato finale ed il certificato di regolare esecuzione dei lavori liquidando all'impresa il saldo di quanto ancora dovuto, compreso il compenso per i lavori aggiuntivi, per l'importo di L.20.400.000 più IVA.

Successivamente il comune di Varazze ha intrapreso azione di rivalsa nei confronti dei proprietari del terreno e dell'immobile precedentemente adibito a lavorazione industriale  allo scopo di recuperare le spese sostenute per la bonifica del sito. 

In relazione alla vicenda dell'appalto dei lavori di bonifica si è avuto anche un procedimento penale presso il Tribunale di Savona nei confronti del G., direttore dei lavori, e del legale rappresentante dell'OMISSIS, con l'imputazione di avere rappresentato, con artifici e raggiri, la necessità di procedere a lavori aggiuntivi che, contrariamente al vero, asserivano come imprevisti. Il procedimento, per quanto riguarda il G., si è concluso con sentenza del G.U.P. dichiarativa di non luogo a procedere per non sussistenza del fatto in ordine al reato continuato di falso materiale ed ideologico in atto pubblico: ciò in quanto, al medesimo, era stato contestato di aver falsamente dichiarato , contrariamente al vero, l'avvenuta esecuzione di opere di bonifica e l'affidamento dei lavori falsamente qualificati aggiuntivi. In sostanza l'ipotesi penale era venuta meno in quanto il comportamento dell'imputato G. non poteva considerarsi doloso e  l'Amministrazione aveva accettato di pagare le ulteriori somme in questione con piena consapevolezza. “In ogni caso,” ha aggiunto il giudice penale, “il reato penale, considerata anche la prevedibile concessione delle attenuanti generiche, sarebbe stato dichiarato estinto per prescrizione, considerato il lungo tempo già trascorso dal momento della commissione del fatto indicato nel capo di imputazione”.

In occasione di tale procedimento penale era stata esperita perizia per la ricostruzione dettagliata dell'intero iter amministrativo e tecnico della vicenda, nonché per accertare se i lavori  in questione potessero, effettivamente, essere considerati aggiuntivi alla previsione contrattuale.

L'ing. Giampiero C., incaricato della perizia, in due relazioni, del 24 aprile 1997 e del 28 aprile 1999, dichiarava che il Comune aveva liquidato, come imprevisti, lavori che invece erano compresi nell'appalto, e precisamente quelli indicati nel preventivo dell'OMISSIS del 7 settembre 1989 (analisi delle acque,  lit. 3.400.000 più IVA) e del 7 novembre 1989 (analisi conclusivo delle acque nonché dello stato del terreno, lit. 6. 100.000 più IVA).

In relazione a tale spesa, sostenuta dal Comune in aggiunta a quanto pattuito per lavori che dovevano considerarsi già ricompresi nella previsione contrattuale, e ritenuta, pertanto,  causativa di danno, la Procura regionale ha chiamato in giudizio il direttore dei lavori ing. G..

La richiesta risarcitoria è stata accolta dalla sentenza di I° grado la quale ha condannato il G. a risarcire il danno nella misura del 50% dell'importo richiesto dall'attore, in quanto ha ritenuto che anche gli amministratori comunali, i quali erano stati ritenuti dalla Procura regionale esenti da responsabilità e, quindi, non erano stati chiamati in giudizio, avessero avuto una parte di  responsabilità nella vicenda per aver approvato il pagamento dei lavori in questione, avendoli erroneamente considerati come imprevisti.

Ha proposto appello a questa sezione centrale il G. per i seguenti motivi:

1) prescrizione dell'azione:

A tal proposito l'interessato evidenzia  che la lettera del  maggio 1995 fa riferimento alla imputazione di falsa attestazione di lavori a lui contestata in sede penale; pertanto, ritiene, non può essere ritenuta idonea ad interrompere la prescrizione dell'azione di responsabilità, la quale, per parte sua, pecca di ipoteticità ed indeterminatezza del danno. Aggiunge, poi, che anche la successiva nota del 15 aprile 2000, con la quale si intendeva nuovamente interrompere la prescrizione, appare caratterizzata da estrema genericità.

2) violazione e falsa applicazione dell'art.425 cpp: l'ing. G. è stato assolto in sede penale dalla imputazione di aver attestato la realizzazione di lavori in realtà mai eseguiti perché il fatto non sussiste: mancando, secondo la sentenza penale la sussistenza materiale del fatto, la pronuncia è vincolante anche per il giudice contabile; ricorda che la sentenza del G.U.P. di Savona ha accertato che i lavori aggiuntivi sono stati effettivamente svolti e vanno qualificati come imprevisti.

3) errata interpretazione dell'appalto e mancata o erronea considerazione degli atti inerenti la procedura di aggiudicazione dei lavori.

Secondo l'appellante, l'intervento previsto dallo schema grafico allegato alla gara riguardava i soli piano terra e primo piano dello stabilimento, mentre nessun intervento di bonifica era previsto per gli argini, il greto o le sponde del fiume. Del resto, e non a caso, l'offerta della ditta vincitrice, nella relazione tecnica ad essa allegata, indicava, genericamente, "campionatura dei rifiuti", senza alcun riferimento ad interventi sul torrente Teiro, riservandosi di fornire eventualmente al Comune solo un piano di intervento relativo alla destinazione finale dei rifiuti.

La necessità di provvedere anche alla analisi chimica della acque fu indicata dalla Giunta regionale con la deliberazione concessiva del finanziamento ove si richiamavano le modalità già previste nel piano di bonifica dalle aree inquinate della Liguria. Tale deliberazione fu adottata il 29 dicembre 1988 e cioè successivamente al 26 novembre, data in cui la ditta aveva inviato la propria offerta che, tra l'altro, costituiva la base della richiesta di finanziamento e ancora più tardi avvenne la trasmissione al Comune del piano regionale; in data 30 gennaio 1989, l'OMISSIS trasmetteva il piano di intervento comprensivo delle sopravvenute prescizioni regionali, precisando che eventuali operazioni di bonifica in alveo, sponde e argini del torrente, non erano al momento prevedibili e, pertanto, non previste nell'offerta di lavori del 26 novembre 1988. In ultima analisi, si era trattato di necessità, imposte dalla Regione, aggiuntive all'intesa già raggiunta tra il Comune e la ditta vincitrice dell'appalto.

 4) continua l'appello sostenendo la mancanza di colpa grave, in quanto l'ing. G. si sarebbe limitato ad accertare l'avvenuta esecuzione di lavori non previsti in contratto, ma conformi a provvedimenti di carattere generale, sopravvenuti all'offerta della ditta ma, comunque, rientranti nei limiti dello stanziamento previsto nella delibera comunale di approvazione dell'offerta.

 5) lamenta, infine, la mancata sospensione del giudizio di responsabilità contabile in pendenza del giudizio civile intrapreso dall'Amministrazione nei confronti dei proprietari dell'area bonificata per il recupero delle spese sostenute. Ciò in quanto il danno non può dirsi ancora maturato ma, al momento, è solo potenziale.

Conclusivamente, chiede la riforma integrale della sentenza impugnata ed il rigetto delle  domande di risarcimento, in quanto prescritte, inammissibili, improponibili e, comunque, infondate in fatto e diritto.

In via subordinata, chiede la sospensione del presente giudizio fino all'esito del processo civile e, in via ulteriormente gradata,  la riduzione dell'addebito.

Nelle proprie conclusioni, la Procura Generale, respinta l'eccezione di prescrizione, ricorda che il giudicato penale ha valore solo per la materialità dei fatti accertati e non per le valutazioni che ogni diverso giudice può effettuare nell'ambito delle proprie competenze.

Ai fini dell'esame delle prestazioni alle quali l'impresa era tenuta, occorre far riferimento all'atto conclusivo e definitivo delle precedenti offerte e trattative, cioè al contratto stipulato in data 13 marzo 1989, dove i lavori, poi asseriti imprevisti, erano, in realtà, già compresi. Poiché, comunque, la previsione contrattuale definitiva era stipulata "a corpo", la Procura ricorda che tale indicazione va intesa come comprensiva di tutti i lavori che potrebbero rendersi necessari, senza, quindi, dar luogo ad ulteriori, specifici affidamenti: alla luce di tale onnicomprensività va interpretato sia il consenso della ditta alla stipula del contratto, sia il contratto medesimo.

Secondo la parte concludente, il comportamento del direttore dei lavori è stato, nel caso, arbitrario ed illecito in quanto, ha proposto l'approvazione di lavori già previsti nel contratto, omettendo di valutare le iniziative da assumere durante l'esecuzione del contratto ed incorrendo pertanto in colpa grave per grave negligenza, assoluta indifferenza nei confronti delle norme e palese violazione degli obblighi di servizio, propri del direttore dei lavori.

Sottolinea la totale mancanza di utilità della spesa e, pertanto, l'inapplicabilità dell'art.3,comma 1 bis, lett.a, della legge n.639/96, che prescrive che il giudice tenga conto dei vantaggi comunque acquisiti dalla comunità amministrata.

Respinge, infine, la richiesta di sospensione del giudizio contabile in attesa della definizione del giudizio civile pendente, a causa della intrinseca diversità dei due procedimenti e la loro reciproca autonomia, sottolineando il carattere necessitato e pubblico del giudizio contabile.

 Ritenuta la  mancanza di elementi che  giustifichino l'accoglimento della richiesta di riduzione dell'addebito e considerata anche la riduzione già operata dal giudice di 1 grado, conclude chiedendo il rigetto dell'impugnazione.

Nella pubblica udienza le parti hanno ribadito le rispettive posizioni.

In particolare, l'avv. Tobia, dopo aver ribadito l'eccezione di prescrizione, ha sostenuto che il contratto “a corpo”  non fa venir meno la possibilità di necessità sopravvenute,  che possano determinare spese aggiuntive. Infine, ha affermato che il danno non può essere considerato ancora certo, stante la pendenza del processo civile e, per tale motivo, insiste nella richiesta di sospensione del processo di responsabilità amministrativa.

Da  parte sua, il P.M. di udienza, in replica, ha confermato la validità delle interruzioni della prescrizione effettuate con le lettere del 1995 e del 2000 e, in merito alla sentenza penale, ha affermato che non si è, comunque, trattato di  assoluzione piena e che l'amministrazione non si era costituita parte civile. Ha ribadito l'autonomia della azione di responsabilità, con la quale si è inteso sanzionare il comportamento del direttore dei lavori, il quale sarebbe venuto meno ai suoi doveri d'ufficio accogliendo la pretesa della ditta di ulteriore e non dovuto compenso dei lavori in questione.

DIRITTO

Con il primo motivo dell'appello viene eccepita la prescrizione dell'azione. Si osserva al riguardo che i due atti interruttivi della prescrizione, emessi dall'Amministrazione danneggiata, dietro richiesta della Procura regionale, sono pienamente validi in quanto indicano, in maniera chiara, sia il danno che si asseriva essere stato sofferto dal Comune di Varazze, sia le ragioni per le quali si sarebbe potuta esperire  l'eventuale azione risarcitoria, nonché le circostanze soggettive e oggettive che avrebbero potuto legittimare la proposizione della domanda. Ovviamente il contenuto della messa in mora non poteva, stante, anche, la pendenza del processo penale, corrispondere dettagliatamente al contenuto che avrebbe potuto avere l'eventuale e successivo atto di citazione, ma gli atti di cui sopra non potevano lasciare dubbi sulle circostanze che avrebbero potuto consentire alla Procura di chiedere il risarcimento del danno subito dal Comune.

Di conseguenza deve essere respinto il motivo di appello in ordine alla prescrizione.

Sostiene, in secondo luogo, l'appellante che la assoluzione ottenuta in sede penale dimostrerebbe la propria estraneità alla vicenda di cui trattasi.

Anche questa doglianza non può trovare accoglimento.

Infatti l'assoluzione in sede penale deve essere vista in rapporto a quanto fatto valere in tale giudizio, vale a dire all'ipotesi che il G. avesse dichiarato, falsamente, l'effettuazione dei lavori di cui trattasi. Poiché, invece, è risultato che gli stessi erano stati effettivamente eseguiti, ovviamente ne è seguita l'assoluzione da tale ipotesi di reato. Di conseguenza la sentenza del giudice penale vale solo a definire la non esistenza di disegno criminoso di false attestazioni in merito all'avvenuta esecuzione di lavori e non ha nulla a che vedere con l'azione della Procura presso la Corte dei conti, diretta a risarcire il pagamento di lavori compensati, pur non essendo dovuta alcuna ulteriore retribuzione, tenuto conto degli impegni contrattualmente assunti in precedenza.

Il terzo motivo d'appello, che riguarda il merito, consiste, nell'individuazione dell'obbligo assunto dalla ditta nei confronti del Comune, se cioè lo stesso fosse quello indicato nel piano di intervento, redatto  dall'I.C.I. in data 27 I 1989, ma che, in realtà, era già stato accettato dal Comune, probabilmente in forma non definitiva, con la deliberazione n.1081 del precedente 3 dicembre, piano che prevedeva solo l'impegno di procedere alla bonifica dell'area dello stabilimento,  oppure, invece, che l'impegno della ditta fosse anche quello che, per imposizione del Comune su indicazione della Regione, prevedeva anche le analisi chimiche del terreno e delle acque, come descritte nel secondo piano di intervento, integrativo del precedente, e che furono inserite  nel contratto di appalto del 13 marzo 1989.  Sostiene l'appellante che la ditta era tenuta unicamente all'effettuazione dei lavori da essa proposti ed accettati dal Comune con la prima delibera n.1081/88 . Di conseguenza, i successivi impegni assunti sarebbero stati, in realtà, per “lavori aggiuntivi”, non riconducibili al compenso proposto ed accettato dall'Amministrazione, per cui verrebbe meno l'ipotesi di danno.

In realtà, gli obblighi assunti sono quelli indicati dal contratto stipulato in data 13 marzo 1989, laddove la ditta si impegnava, al prezzo “a corpo” di Lit.204.600.000, ad eseguire i lavori in questione in conformità dell'offerta del 26 novembre 1988, del Piano di smaltimento del 27 gennaio 1989 e nella stretta osservanza del piano di bonifica regionale. Gli obblighi assunti riguardavano, quindi, tutti quelli indicati nel contratto e non solo quelli contenuti nella prima proposta di adesione, allorché la ditta aveva manifestato la propria disponibilità ad assumersi l'incarico di cui trattasi, illustrando, in maniera, comunque, non dettagliata, il piano di intervento per il disinquinamento dell'area. In particolare, come esattamente evidenziato dal giudice di I grado, il piano di smaltimento prevedeva anche il prelievo e l'analisi di campioni di acque nel torrente e  di  terreni nell'alveo, per cui deve dedursi che le analisi chimiche costituivano oggetto dell'offerta (a differenza di altre operazioni di demolizione e di asportazione  proposte ma per i quali si precisava che trattavasi di lavori non rientranti nell'offerta).  

Si aggiunga che, comunque, la ditta aveva manifestato esplicita adesione anche alle direttive della Regione per cui i lavori in questione non potevano essere in alcun modo considerati aggiuntivi  di un contratto “a corpo”, ma facevano parte integrante del contenuto dell'accordo stesso e, soprattutto, non potevano essere considerati aggiuntivi da parte dell'ingegnere capo del Comune che, assumendo l'incarico di direttore dei lavori, era tenuto a sorvegliare il rispetto, da parte dell'esecutore dei lavori, degli impegni assunti. 

Per tale motivo, il suo comportamento, consistito nell'aver avallato le richieste della ditta e proposto il pagamento dei lavori in questione come aggiuntivi degli obblighi precedentemente assunti nel contratto, va qualificato come gravemente colposo, in quanto costituisce grave violazione dei suoi doveri d'ufficio.

Non può, infine essere accolta la doglianza circa la  mancata sospensione del giudizio di responsabilità contabile in pendenza del giudizio civile. Anche sotto tale aspetto deve essere pienamente confermata la sentenza di I grado, anche alla luce delle considerazioni svolte dalla Procura generale circa la doverosità dell'azione del P.M., a causa della sua posizione di parte pubblica che, a differenza dell'azione civile, non è nella disponibilità delle parti.

Di conseguenza, i motivi dell'appello debbono tutti essere rigettati, né vi sono ragioni per l'applicazione del potere riduttivo, in quanto già il giudice di I grado ha escluso la parte di danno che poteva essere, eventualmente, addebitata agli amministratori, qualora gli stessi fossero stati chiamati in giudizio.

Per le suddette ragioni, la sentenza della Sezione regionale per la Liguria non merita censura alcuna e, pertanto, deve essere integralmente confermata.

Alla conferma della sentenza segue la rivalutazione dell'importo indicato nella condanna ed il pagamento degli interessi a  decorrere dalla data del deposito della sentenza di primo grado, nonché delle spese del presente grado del giudizio.

P.Q.M.

La Corte dei conti, sezione II giurisdizionale centrale di appello,  definitivamente pronunciando, respinge  l'appello del signor Angelo G. nei confronti della sentenza n. 334/2001 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Liguria  che resta così integralmente confermata con la condanna del G. al risarcimento, a favore del Comune di Varazze, della somma di euro 2.919,27 (pari a Lit.  5.652.500) debitamente rivalutata dalla data del pagamento disposto con la delibera G.M. n.731 dell'11 luglio 1990 fino al deposito della sentenza di I grado, nonché gravata degli interessi a decorrere dal giorno di pubblicazione della sentenza di I grado. 

A carico del soccombente restano altresì le spese del presente grado del giudizio a favore dell'Erario dello Stato che si liquidano in euro 278,89 (duecentosettantotto/89).

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 5 giugno 2002.

Omissis