CORTE DEI CONTI SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE D'APPELLO - sentenza n. 208 del 7 maggio 2008 – Pres. MINERVA – Est. LORETO - P.M. CONDEMI - Procura generale c/ P.S. (avv. ROMANELLI e UGUCCIONI).

nel giudizio sull'appello iscritto al n. 23736 del Registro di Segreteria, proposto da SCANU Pierangelo, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Guido Francesco Romanelli e Tiziano Uguccioni ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, Via Cosseria n. 5;

avverso la sentenza n. 323/05 in data 13.01.2005 - 02.05.2005 della Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia;

Visti gli atti e documenti della causa;

Uditi, nella pubblica udienza del 20 novembre 2007, il Consigliere relatore dott.ssa Rita Loreto, l'Avvocato Francesco Pecora per delega dell'Avv. Guido Francesco Romanelli per la parte appellante, nonché il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Mario Condemi;

Ritenuto in

Con atto depositato in data 30 giugno 2004 il Procuratore Regionale presso la Sezione Giurisdizionale della Regione Lombardia citava in giudizio il signor Pierangelo SCANU, in qualità di Direttore responsabile del Settore "Progetto Città Sane", creato presso il Comune di Milano in vista della realizzazione del "Progetto Bambino Urbano" per il triennio 1998-2000.

Lo SCANU veniva ritenuto responsabile di danni erariali per aver conferito, con determinazioni dirigenziali n. 7 del 12 novembre 1998 e n. 7 del 20 aprile 1999, l'incarico di coordinamento del Comitato Scientifico Istituito dalla Giunta Comunale per l'attuazione del Progetto Bambino Urbano a due docenti universitarie, componenti del Comitato, assegnando loro funzioni di coordinamento e di supervisione di specifici progetti inerenti il "Bambino Urbano", compiti peraltro già attribuiti al Comitato Scientifico dalla Giunta Comunale con deliberazione del 27 ottobre 1998 n. 3150/'98 prevedendo un compenso minimale di lire 150.000 a seduta (punti 3, 5, 7 e 9).

Emergeva inoltre che, per il mese di dicembre 1998, l'incarico di coordinamento era stato conferito dall'appellante con Determinazione del 12 novembre 1998, quindi prima ancora che il Comitato fosse regolarmente costituito, cosa che avveniva solo con Determina del dr. SCANU in data 4 marzo 1999.

La Procura individuava tale danno nella duplicazione di spesa causata dal citato Direttore per aver attribuito, appunto, una ulteriore retribuzione alle due docenti per la medesima attività di coordinamento e di supervisione già prevista dalla Giunta (con del. N. 3150/98) e retribuita con il solo gettone di presenza di £. 150.000 per seduta, danno che veniva quantificato in complessivi Euro 63.162,68, pari alla somma di Euro 11.516,99 per l'incarico relativo al mese di dicembre 1998 ed Euro 51.645,69 per l'incarico concernente l'anno 1999.

Veniva individuata poi l'ulteriore posta di danno connessa alla nomina, da parte del dr. SCANU, di alcuni esperti del Comitato Scientifico, a parere della Procura privi delle competenze specifiche richieste in relazione al progetto Bambino Urbano, nell'ammontare complessivo dei gettoni di presenza percepiti da tali consulenti, pari ad Euro 1.360,97.

Con la decisione impugnata il Giudice di primo grado precisava che il danno prodottosi a seguito della condotta del dr. SCANU era riconducibile non tanto alla duplicazione di funzioni con gli altri Uffici del Comune, a cui erano rimessi compiti operativi per l'esecuzione dei progetti, quanto alla attribuzione alle due coordinatrici di un compenso abnorme ed ingiustificato rispetto al compenso, pari al solo gettone di presenza, già previsto dalla Giunta per prestazioni identiche. Tuttavia i primi giudici, non potendo prescindere dalla considerazione che il Comune si era comunque avvalso del lavoro svolto dalle due professioniste, accoglieva la domanda attrice rideterminando equitativamente il danno erariale prodotto in Euro 20.000,00, inclusa rivalutazione.

Avverso tale decisione ha prodotto appello il dr. SCANU, con il patrocinio degli Avv.ti Romanelli ed Uguccioni, contestando sia l'affermazione che i compiti affidati alle coordinatrici costituivano una mera duplicazione di quelli già di pertinenza dell'Ufficio di Coordinamento Tecnico, in quanto trattavasi, a suo dire, di compiti più complessi, sia la asserita abnormità del compenso, che invece era parametrato alla complessità quantitativa e qualitativa delle funzioni svolte.

L'appellante eccepiva inoltre la prescrizione dell'azione di responsabilità; contestava inoltre la sussistenza di colpa grave o dolo e la stessa esistenza del danno erariale, mancando all'epoca una tabella di determinazione dei compensi; infatti il corrispettivo veniva determinato con riferimento alla specificità dell'incarico ed alla professionalità dei consulenti.

Chiedeva in conclusione l'accoglimento dell'appello e, in subordine, la riduzione delle somme addebitate in considerazione dei vantaggi conseguiti dal Comune di Milano e l'integrazione del contraddittorio nei confronti del Direttore Centrale del Comune di Milano e del Responsabile della Ragioneria Generale pro-tempore; in via istruttoria, avanzava istanza di specifici mezzi di prova, quali la consulenza tecnica o la prova testimoniale, per accertare il lavoro effettivamente svolto dalle due coordinatrici.

Con atto depositato in data 6 febbraio 2006 il Procuratore Generale rassegnava le proprie conclusioni scritte, con le quali respingeva l'eccezione di prescrizione, dato che al momento della notifica dell'invito (novembre 2003) non era ancora decorso il termine quinquennale e nella considerazione ulteriore che gli incarichi di coordinamento in discussione erano stati retribuiti con mandati emessi nel maggio e nel giugno 1999.

La Procura respingeva inoltre l'assunto dell'appellante, peraltro non provato, secondo il quale il maggiore compenso attribuito alle due coordinatrici trovava giustificazione nella maggiore complessità dei compiti assegnati, e precisava invece che dalla delibera di Giunta istitutiva del Comitato Scientifico (n. 3150/98) nulla si evinceva in ordine ad una sostanziale diversificazione di funzioni per i coordinatori, dovendosi piuttosto ritenere che le coordinatrici fossero componenti del Comitato al pari di tutti gli altri membri, per i quali era prevista solo una retribuzione di lire 150.000 a seduta.

La Procura generale si opponeva infine ad una riduzione del danno attribuibile, atteso che questo era già stato considerevolmente ridotto dal primo giudice.

Con memoria depositata in data 30 ottobre 2007 l'appellante ribadiva le medesime argomentazioni contenute nell'atto scritto.

Alla pubblica udienza del 20 novembre 2007 il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dr. Mario Condemi ha chiesto la conferma della sentenza di primo grado, sottolineando l'abnormità del compenso stabilito per i due incarichi dal dr. SCANU senza aver acquisito la previa autorizzazione della Giunta, mentre l'Avv. Francesco Pecora, su delega dell'Avv. Guido Francesco Romanelli per l'appellante si è riportato agli atti scritti.

Ritenuto in

In via preliminare il Collegio ritiene di dover fare alcune precisazioni in merito alla prescrizione dell'azione di responsabilità, che è stata eccepita dall'appellante asserendo che la prima determina dirigenziale di nomina delle due coordinatrici risaliva al 27 maggio 1998 e quindi era anteriore di oltre cinque anni alla notifica dell'invito a dedurre con effetti di costituzione in mora, così identificando il dies a quo della prescrizione con la conoscibilità del fatto da parte dell'Amministrazione e non con la conoscenza che ne ha il Procuratore Regionale.

Decorrenza della prescrizione - La questione è già stata affrontata e risolta dal primo giudice, con ragionamento che questa Sezione condivide.

Sul punto non può che rammentarsi che l'orientamento giurisprudenziale del tutto prevalente è nel senso che - in ogni ipotesi di responsabilità amministrativa - non è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale il semplice compimento della condotta che si assuma trasgressiva degli obblighi di servizio, quando dalla stessa condotta non sia scaturito un danno certo e definitivo per l'Amministrazione.

Posto che le disposizioni vigenti in materia di responsabilità amministrativa non derogano alla regola generale recata dall'art. 2935 c.c., secondo cui "la prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere", deve concludersi che la prescrizione del diritto al risarcimento del danno erariale decorre dal momento in cui, con il concretizzarsi del danno, viene a completamento la fattispecie illecita produttiva del danno stesso; solo in tale momento, infatti, il pregiudizio erariale diventa componente negativa effettiva del patrimonio dell'ente (Sezioni Riunite, n. 3/QM del 15.01.2003).

In presenza di una situazione solo potenzialmente dannosa sarebbe, in effetti, del tutto illogico ritenere che la prescrizione inizi a decorrere in un momento in cui, per non essere ancora concreto ed attuale il danno, non sarebbe azionabile alcuna pretesa risarcitoria e la domanda giudiziale in ipotesi proposta dovrebbe essere respinta per insussistenza dell'elemento oggettivo della responsabilità.

Con riferimento al dies a quo del citato termine di prescrizione quinquennale, l'art. 1, comma 1 della l. n. 20/1994 individua tale termine nel "fatto dannoso". La giurisprudenza di questa Corte ha più volte chiarito che tale espressione implica l'avvenuta produzione del nocumento patrimoniale: l'espressione "fatto dannoso" postula, invero, che il fatto "lesivo", ossia la condotta violativa di obblighi di servizio, abbia ormai generato la conseguenza economicamente pregiudizievole.

Ne consegue che il "fatto" - trattandosi di fattispecie assimilabile a quello che dalla dottrina penalistica è chiamato reato di evento - non può ritenersi limitato alla condotta ma deve estendersi anche alla realizzazione dell'evento, cioè al depauperamento dell'Amministrazione o dell'Ente (Sez. II Centrale, n. 132/A del 19.11.1996).

Ritiene questo Giudice di condividere le motivazioni espresse al riguardo nella sentenza appellata, in quanto aderenti alla interpretazione prevalente in tema di decorrenza della prescrizione, che identifica il depauperamento col pagamento da parte dell'Amministrazione o dell'Ente, il quale deve considerarsi realizzato con l'emissione del titolo di spesa (Sez. I, 16.9.1991, n. 273; 24.5.1994, n. 91; Sez. II, 2.4.1993, n. 79) o con il materiale esborso del denaro (Sez. Riunite, 20.10.1994, n. 959/A; Sez. I, 24.5.1994, n. 91; 19.9.1994, n. 15/A; 27.10.1994, n. 154; 30.10.1995, n. 28/A; Sez. II, n. 132/A/96; Sez. II, 24.11.1993, n. 288). Solo con l'effettuazione del pagamento, infatti, si deve ritenere realizzata la diminuzione patrimoniale per l'Erario e quindi attualizzata la lesione del bene giuridico protetto; solo allora si ha la possibilità o meglio il diritto di agire per ripristinare, attraverso il risarcimento del danno, la situazione giuridica violata (Sez. I, n. 203/1991).

Anche le Sezioni Riunite si sono pronunciate in proposito, precisando che "il concetto di fatto da cui decorre il termine di prescrizione non deve considerarsi ristretto all'azione od omissione, ma deve essere esteso all'evento, la cui certezza ed attualità integra la responsabilità. In detti termini va letta la norma di cui ai commi 2 e 2 ter dell'art. 1 della l. n. 20/1994 e successive modificazioni, secondo la quale il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni" (cfr. S.R. n. 2/2003/QM; n. 5/2007/QM).

Facendo applicazione alla fattispecie all'esame di quanto affermato dalle Sezioni Riunite, va rilevato che la Determina con cui il dr. SCANU ha conferito l'incarico di coordinamento scientifico per l'anno 1998 alle professoresse Avanzini e Mangiarotti risale al 12 novembre 1998 (rilevando la menzionata data del 25 maggio 1998 ai limitati fini della "assunzione al protocollo generale del procedimento senza alcuna rilevanza esterna"), mentre i relativi mandati di pagamento sono stati emessi in data 25 maggio 1999, n. 8364 (Avanzini) e 12 giugno 1999 n. 9443 (Mangiarotti).

Pertanto, alla data di notifica dell' invito a dedurre, risalente al 5 novembre 2003, non era ancora decorso il termine prescrizionale quinquennale.

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Integrazione del contraddittorio - L'appellante ha pure formulato richiesta di autorizzare la chiamata di terzo in causa nelle persone del Direttore Centrale del Comune di Milano e del Responsabile della Ragioneria Generale pro-tempore in quanto, asserisce il dr. SCANU, "le pretese irregolarità gestionali costituivano la conseguenza di decisioni assunte d'intesa con il Direttore Centrale ed avallate dalla Ragioneria Generale con l'apposizione del visto di regolarità contabile".

L'eccezione non merita accoglimento, in quanto il quadro di responsabilità che emerge dagli atti versati in giudizio appare ormai univocamente acclarato, risultando che sia le delibere di conferimento dell'incarico (del 12 novembre 1998 e del 4 marzo 1999), sia i contratti di prestazione d'opera datati 23 e 30 novembre 1998 sono stati sottoscritti dall'appellante, e dunque la responsabilità conseguente è riconducibile esclusivamente allo SCANU. Né può imputarsi alcunché al Responsabile di Ragioneria, in quanto il parere reso da costui era limitato a garantire la provvista finanziaria all'operazione.

Il Collegio non ritiene, pertanto, sussistere ulteriori responsabilità nella vicenda in questione che possano giustificare una integrazione del contraddittorio.

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Richiesta di consulenza tecnica - Non appare indispensabile, ai fini della presente decisione, l' acquisizione di consulenza tecnica "per accertare la quantità e qualità del lavoro svolto dalle professoresse Avanzini e Mangiarotti e la data di inizio dell'attività", rilevando il Collegio che ogni aspetto controverso della vicenda appare ormai abbondantemente sceverato, dal momento che sia la parte pubblica che l'appellante hanno potuto rappresentare, in primo grado, la questione e formulare le proprie controdeduzioni, per cui la causa si presenta, anche sotto tale profilo, ormai matura per la decisione.

Per tali considerazioni si ritiene che non meriti accoglimento la richiesta di consulenza tecnica in appello.

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Richiesta di prove testimoniali - Per le medesime considerazioni già espresse va pure respinta l'istanza di ammissione di prova testimoniale avanzata dalla difesa dell' appellante, in quanto non necessaria ai fini del decidere.

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Nel merito, la questione si presenta lineare e priva di particolari complessità.

Come già ha rilevato il Procuratore Generale nel proprio atto conclusionale, l'appellante ripropone nel gravame sostanzialmente le argomentazioni svolte in prime cure a difesa del proprio operato.

Egli insiste nella affermazione che l'incarico da lui conferito alle docenti universitarie Avanzini Barberio e Mangiarotti Frigiuele, così come caratterizzante un'attività di coordinamento del Comitato Scientifico preposto all'attuazione del progetto "Bambino Urbano" per il triennio 1998-2000, implicava compiti particolarmente complessi e qualificati, tali da escludere che questi potessero essere svolti dall'Ufficio Comunale del Coordinamento tecnico. Pertanto l'incarico, a detta dell'appellante, non ha determinato alcuna duplicazione di funzioni proprie di quest'ultimo ufficio.

Ribadisce, inoltre, che il maggior trattamento economico attribuito alle suindicate docenti è giustificato dal fatto che "le funzioni proprie facenti capo ai coordinatori del Comitato Scientifico erano quantitativamente e qualitativamente diverse rispetto a quelle riservate ai membri cosiddetti ordinari del Comitato".

Al riguardo questi Giudicanti condividono quanto già affermato nella sentenza impugnata, e cioè che il ricorrente è stato condannato al risarcimento di un danno erariale "prodottosi non tanto per duplicazione di funzioni con gli altri Uffici del Comune, a cui erano rimessi compiti operativi per realizzare i progetti, quanto per un esborso abnorme non giustificato rispetto al compenso determinato dagli organi di indirizzo politico per prestazioni identiche".

Risulta agli atti di causa che, a fronte della Deliberazione di Giunta n. 3150/98 in data 27 ottobre 1998 che stabiliva in favore dei membri del Comitato Scientifico un compenso di lire 150.000 per seduta, lo SCANU, con determinazioni Dirigenziali del 12 novembre 1998 e del 20 aprile 1999, attribuiva alle due sopra menzionate docenti universitarie, per le medesime prestazioni di coordinamento e supervisione già previste dalla Giunta nella delibera istitutiva, un corrispettivo pari a lire 11 milioni ciascuna per il solo mese di dicembre 1998 e a lire 50 milioni ciascuna per il periodo da maggio a dicembre 1999.

Rileva in proposito il Collegio che è da respingere l'assunto dell'appellante, peraltro non comprovato, secondo cui tale maggiore trattamento economico trovava la sua giustificazione nella maggiore complessità ed onerosità dei compiti ai quali le due coordinatrici dovevano attendere.

Infatti dalla Delibera giuntale n. 3150/98 non si evince alcunché in merito ad una sostanziale diversificazione di funzioni tra coordinatori ed altri membri del Comitato scientifico, dovendosi piuttosto ritenere che le coordinatrici di che trattasi non erano che componenti del predetto Comitato per i quali era prevista solo una retribuzione di lire 150.000 a seduta.

Tale circostanza è stata confermata dall'Amministrazione con nota in data 6 maggio 2002 a firma del Direttore Centrale, in cui si specificava che "non esistono ulteriori funzioni (rispetto a quelle già previste nella Delibera G.M. n. 3150/98) che hanno reso necessario l'attuazione di specifico incarico".

Né può ritenersi che le due docenti abbiano svolto attività propedeutica alla creazione del Comitato ancor prima del dicembre 1998, atteso che una simile evenienza è esclusa documentalmente dalla relazione delle coordinatrici sull'attività effettuata in esecuzione dell'incarico affidato.

Come infine rilevato dai primi giudici, l'incarico stesso è stato affidato prima ancora che il Comitato (che le due docenti avrebbero dovuto coordinare) si costituisse, dal momento che lo SCANU ha designato tutti i componenti del Comitato Scientifico solo con Determinazione n. 1 del 4 marzo 1999, mentre l'incarico di coordinamento non poteva che seguire la nomina del Comitato e non precederla, come nei fatti è avvenuto.

In ogni caso, pur riconoscendo, ai sensi dei D.Lgs. nn. 29/93 e 80/98, la competenza dirigenziale ai conferimenti degli incarichi professionali, non può non sottolinearsi come nella presente fattispecie lo SCANU fosse vincolato, nella determinazione del trattamento economico da attribuire alle due docenti universitarie, a quanto al riguardo stabilito dalla Giunta nella delibera n. 3150/'98, potendo eventualmente solo proporre a tale Organo un nuovo deliberato che prevedesse un compenso superiore e non attribuirlo arbitrariamente in difformità della precedente delibera, che lo stesso SCANU aveva proposto ed a cui aveva espresso parere favorevole.

L'aver disatteso il deliberato di tale organo, senza la previa autorizzazione dello stesso, configura indubbiamente un comportamento improntato a negligenza grave, tanto più che per gli incarichi citati e a parità di funzioni la Giunta aveva previsto il solo compenso del gettone di presenza.

Per le considerazioni che precedono ritiene il Collegio di dover integralmente confermare la sentenza appellata, non potendosi dare ingresso neppure alla richiesta di ulteriore riduzione della condanna, in quanto il primo Giudice ha già ampiamente ridotto il danno in considerazione dei vantaggi conseguiti dal Comune per il lavoro svolto dalle due professioniste, sicché una ulteriore riduzione non appare assolutamente giustificata.

Le spese seguono la soccombenza.

La Corte dei conti - Sezione Prima Giurisdizionale Centrale - definitivamente pronunciando, ogni contraria istanza ed eccezione reiette,

l' appello proposto da SCANU Pierangelo nei confronti della sentenza n. 323/05 emessa dalla Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia in data 13.01.2005 - 02.05.2005.